Правовое положение государственных корпораций по российскому за-конодательству

Заключение

Таким образом в результате проведенного исследования была достигнута цель работы, а именно рассмотрено правовое положение государственных корпораций по российскому законодательству. Отмечено, что государство обеспечивает юридическое равенство участников предпринимательской деятельности, что находит отражение в нормах, закрепляющих равенство всех форм собственности; обязанность государственных органов поддерживать конкурентную среду и т.д.
Конституционный статус предпринимателей, независимо от того, государственное это предпринимательство или частное, а также от того, на территории какого субъекта осуществляется предпринимательская деятельность, должен быть единым.
Единству статуса предпринимателей служат нормы ст. 71 Конституции РФ, относящие к предметам исключительного веден ...

Содержание

Введение 3
1.Правовые основы положения государственных корпораций 5
1.1 Понятие и особенности участия государства в корпоративных правоотношениях 5
1.2 Право государства на участие в корпоративных правоотношениях 9
2. Особенности деятельности государственных корпораций по российскомц законодательству 15
2.1 Правовые основы поддержания конкуренции и недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию в деятельности государственных корпораций 15
2.2 Перспективы "легитимации" государственных корпораций в качестве публичных юридических лиц 22
Заключение 30
Список использованной литературы 32

Введение

Актульность исследования. Существование государственных корпораций как организационно-правовой формы некоммерческих организаций предусмотрено ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", которая предусматривает, что госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Вместе с тем госкорпорации не являются ни корпорациями (не име ют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества) и в ряде случаев создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности. Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов.
Объектом исследования является законодательство о государственных корпорациях в РФ.
Предмет исследования составляет процесс правового положения государственных корпораций по российскому законодательству.
Целью исследования является изучение правового положения государственных корпораций по российскому законодательству.
Задачи исследования:
рассмотреть понятие и особенности участия государства в корпоративных правоотношениях;
изучить право государства на участие в корпоративных правоотношениях;
проанализировать правовые основы поддержания конкуренции и недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию в деятельности государственных корпораций
охарактеризовать перспективы "легитимации" государственных корпораций в качестве публичных юридических лиц.

Концепция развития социальной рыночной экономики Российской Федерации формируется в том числе в Конституции Российской Федерации путем закрепления таких основных прав и свобод гражданина, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, право на свободное передвижение и выбор места жительства, на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на интеллектуальную собственность, на возмещение государством вреда. Конституционные принципы образуют основу правовой инфраструктуры современной российской экономики и способствуют эффективной защите субъектами предпринимательской деятельности своих прав и свобод13.
В научной литературе отмечается, что все конституционные нормы можно условно объединить по определенным группам: о свободе экономической деятельности и договоров; о едином экономическом пространстве; о многообразии и равноправии различных форм собственности и основанных на них организационно-правовых форм предпринимательства; о защите конкуренции14.
Особое место среди названных норм занимает ст. 34 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности15. В то же время не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Свобода предпринимательской деятельности выражается в следующем:
- в свободе распоряжаться способностями к труду, проявляющейся в свободе выбора рода деятельности или профессии;
- в свободе от недобросовестной конкуренции и монопольной деятельности;
- в общей свободе совершать любые действия, не противоречащие действующему законодательству16.
Статья 34 Конституции РФ объединяет частноправовые и публично-правовые способы воздействия на общественные отношения. С одной стороны, закрепляется основной принцип - свобода предпринимательства, с другой - устанавливается его государственное регулирование. В п. 1 ст. 34 Конституции РФ говорится о праве на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, а в п. 2 той же статьи - о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Возникновение государственных корпораций в Российской Федерации стало новой формой государственного предпринимательства17.
Созданным государственным корпорациям предоставлены значительные ресурсы для достижения поставленных целей, что в то же время позволяет им занимать доминирующее положение в соответствующем секторе экономики. В целях недопущения монополизации был принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"18. Закупочную деятельность государственные корпорации в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона осуществляют на основании общих принципов: обеспечение информационной открытости закупок; обеспечение равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок; обеспечение целевого и экономически эффективного расходования средств на приобретение товаров, работ, услуг (при необходимости учитывая стоимость жизненного цикла закупаемой продукции) и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика; неограничение допуска к участию в торгах путем установления неизмеряемых требований к участникам торгов. В соответствии со ст. 2 Закона заказчики при закупке товаров должны руководствоваться правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положениями о закупке). Проведенное исследование информации, размещенной на сайтах государственных корпораций, компаний, показало, что на текущий момент некоторые государственные корпорации, компании действуют без утвержденных положений о закупке.
При этом закупочная деятельность регулируется регламентами или иными документами19.
Положение о закупке в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 2 Закона утверждается высшим органом управления государственной корпорации или государственной компании в случае, если заказчиком выступает государственная корпорация или государственная компания. Однако отсутствие четко установленных требований создает ситуацию правовой неопределенности и дает возможность высшим органам управления государственной корпорации или государственной компании бесконтрольно устанавливать требования по конкретным закупкам, данный вывод подтверждается проведенным исследованием нормативных документов, размещенных на официальных сайтах государственных корпораций, компаний.
Так, на официальном сайте Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" размещен единый отраслевой стандарт закупок, регулирующий отношения, связанные с проведением закупок для нужд Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и нужд организаций, предприятий и учреждений атомной отрасли, требования к поручителям и гарантам утверждены Приказом от 22.08.2012 N 1/768-П "Об утверждении требований к поручителям и гарантам"; методика расчета начальных (максимальных) цен при размещении заказов по капитальному строительству, на поставку материально-технических ресурсов и оборудования и на оказание услуг в Госкорпорации "Росатом" подготовлена во исполнение Приказа Госкорпорации "Росатом" от 21.07.2010 N 1/119-п "О мероприятиях по созданию системы ценообразования", утверждена Приказом от 30.11.2010 N 1/481-П "Об утверждении Методики расчета начальных (максимальных) цен при размещении заказов по капитальному строительству, на поставку материально-технических ресурсов и оборудования и на оказание услуг в Госкорпорации "Росатом", с изменениями, внесенными Приказами от 26.09.2011 N 1/809-П, от 07.12.2011 N 1/1049-П; типовая методика рассмотрения и оценки заявок на участие в процедуре закупки на право заключения договора на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг утверждена Приказом Госкорпорации "Росатом" от 15.04.2011 N 1/312-П "О внесении изменений в Приказ Госкорпорации "Росатом" от 29.07.2009 N 518 и об утверждении типовых документаций проведения закупок и типовой методики оценки заявок на участие в процедуре закупки", с изменениями согласно Приказу от 13.03.2012 N 1/201-П "О внесении изменений в Приказ Госкорпорации "Росатом" от 15.04.2011 N 1/312-П" в целях повышения эффективности принятия решений о выборе победителей процедур закупок товаров, работ и услуг за счет внебюджетных и собственных средств для нужд Госкорпорации "Росатом", ее акционерных обществ и их дочерних и зависимых обществ, подведомственных предприятий; документации закупочных процедур утверждены Приказом Госкорпорации "Росатом" от 09.06.2012 N 1/510-П "Об утверждении типовых документаций открытых процедур закупки" в целях оптимизации и повышения эффективности механизмов управления закупками товаров, работ и услуг за счет бюджетных, внебюджетных и собственных средств для нужд Госкорпорации "Росатом", ее акционерных обществ и их дочерних и зависимых обществ, подведомственных предприятий"; перечень специальных товаров, работ и услуг для нужд атомной отрасли, утвержденный Приказом N 1/1045-П от 15.11.2012; положение о порядке согласования изменений условий договора при размещении заказов Госкорпорацией "Росатом", ее подведомственными предприятиями, акционерными обществами и их дочерними и зависимыми обществами за счет собственных и внебюджетных средств утверждено Приказом Госкорпорации "Росатом" от 23.06.2010 N 01/54-П 202122232425.
В то же время на официальном сайте Государственной корпорации "Ростехнологии" размещено Положение о закупках товаров, работ, услуг для нужд Государственной корпорации "Ростехнологии". На официальных сайтах государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, государственной корпорации "Олимпстрой" данных о нормативных документах, регламентирующих осуществление закупки товаров, работ, услуг, обнаружить не удалось. Приведенные данные подтверждают отсутствие единообразия при осуществлении закупочной деятельности государственными корпорациями и компаниями. Буквальное толкование закона позволяет сделать вывод о невозможности осуществления данными организациями закупочной деятельности.
Реализация конституционных гарантий предполагает формирование нормативной правовой базы, детализирующей положения Конституции РФ и обеспечивающей осуществление предпринимательской деятельности. Государственные корпорации должны осуществлять закупочную деятельность на основе конституционного принципа поддержания конкуренции и недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, что обеспечит соблюдение режима гласности и прозрачности размещения заказов, будет способствовать предупреждению коррупции и других злоупотреблений, развитию добросовестной конкуренции.
2.2 Перспективы "легитимации" государственных корпораций в качестве публичных юридических лиц
Оценивая перспективы развития института госкорпораций, первоначально обратимся к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, а часть госкорпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование (подразд. 1 разд. IV).
Однако на сегодняшний день в правотворческой деятельности по данному вопросу наблюдаются малосовместимые, а в ряде случаев и взаимоисключающие тенденции. Остановимся на основных из них.
Во-первых, Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет при Президенте РФ) подготовил и 8 ноября 2010 г. опубликовал проект изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, где предлагается установить закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в котором не нашлось места ни для госкорпораций, ни для госкомпаний26.
При этом в проекте сохраняется деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, а также вводится новое их разграничение на корпоративные и унитарные организации; закрепления юридических лиц публичного права в качестве самостоятельной разновидности не предусматривается. Этот подход сохранен после принятия законопроекта в первом чтении, при этом в переходных положениях закреплено, что к госкорпорациям и иным юридическим лицам, создаваемым на основе отдельного федерального закона, положения ГК РФ о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице.
Кроме того, в последней редакции законопроекта среди организационно-правовых форм некоммерческих унитарных организаций появились публично-правовые компании.
Во-вторых, Минэкономразвития России в конце октября 2010 г. официально инициировало подготовку предложений по введению в законодательство Российской Федерации категории юридического лица публичного права, в том числе в целях преобразования госкорпораций27.
Применение новой организационно-правовой формы планируется в отношении Агентства по страхованию вкладов и, возможно, Внешэкономбанка. Открытым остается вопрос о правовом статусе Госкорпорации "Росатом", наделенной ярко выраженными властными полномочиями28.
Разработанный законопроект под названием "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации", а также связанный с ним проект изменений в ГК РФ были опубликованы Минэкономразвития России для обсуждения, однако до настоящего дня не нашли достаточной поддержки. С учетом этого депутаты инициировали разработку альтернативного законопроекта "О юридических лицах публичного права, осуществляющих полномочия в экономической сфере", но и он не был внесен в Государственную Думу29.
В-третьих, ныне действующее законодательство о госкорпорациях и госкомпаниях совершенствуется. Прежде всего, некоторое время назад был принят Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", что не вполне согласуется с намеченным скорым преобразованием рассматриваемых организаций в том или ином направлении30.
В-четвертых, несмотря на критику института госкорпораций, в 2010 г. создан инновационный центр "Сколково", для чего была принята необходимая нормативная база и предусмотрено образование специальной управляющей компании31. Ее функции возложены на некоммерческую организацию Фонд "Сколково". В октябре 2012 г. на основе специального Федерального закона образован Фонд перспективных исследований. 32Правовое положение данных организаций в целом сопоставимо со статусом госкорпораций, что будет продемонстрировано далее.
Таким образом, в настоящее время сложились практически уникальные условия для всестороннего обсуждения проблематики госкорпораций и юридических лиц публичного права в свете перспектив разрешения данного вопроса на законодательном уровне, если и не в окончательном виде, то по крайней мере на долговременной основе.
Вышеприведенная позиция Совета при Президенте РФ основывается на ранее одобренной им Концепции развития гражданского законодательства, где, с одной стороны, констатируется необходимость анализа и коррекции таких организационно-правовых форм юридических лиц, как "госкорпорация" и "госкомпания" (п. 339 разд. I), а с другой - предлагается исключить возможность их создания путем отмены соответствующих правил Федерального закона "О некоммерческих организациях" (п. 7.3.3 разд. III). При этом конструкция юридических лиц публичного права по отношению к госкорпорациям даже не оценивалась, она упоминается лишь в одном абзаце применительно к государственным и муниципальным органам, наделенным статусом учреждений, с указанием "об отсутствии необходимости прямого заимствования" соответствующего понятия в отечественное право (п. 7.2.4).
Однако при таком подходе за пределами рассмотрения и без должного научного объяснения остаются другие организации с особым публичным статусом: Банк России, государственные внебюджетные фонды, Фонд "Сколково", Фонд содействия развитию жилищного строительства, ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию", государственные академии наук, саморегулируемые организации с обязательным членством, самоуправляемые организации (адвокатские и нотариальные палаты) и т.д. Очевидно, проблема адекватного закрепления правового положения перечисленных субъектов объективно существует, многократно отмечена в литературе, и вряд ли стоит уклоняться от ее комплексного решения, тем более в рамках масштабных мероприятий по совершенствованию гражданского законодательства.
Между тем разработчики Концепции, на наш взгляд, сознательно обходят этот непростой вопрос. Дело в том, что в проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая впоследствии в несколько измененном и сокращенном виде была интегрирована в общую Концепцию совершенствования гражданского законодательства, содержался следующий вывод: "...использование особого, исключительного статуса госкорпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо классификацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк)" (п. 3.2 § 4 подразд. 8 разд. II)34.
Примечательно, что в указанном проекте содержалось и еще одно важное суждение: "...можно признать известную полезность категории "юридическое лицо публичного права" с точки зрения упорядочения регламентации участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов" (п. 1.7 § 5 подразд. 8 разд. II Концепции).
В окончательной редакции, как мы видим, не нашлось места ни для объяснения правового статуса Банка России, ни для даже "снисходительного" признания полезности конструкции публичного юридического лица как таковой. По своей сути выводы, содержащиеся в Концепции совершенствования гражданского законодательства (а равно ее проектах), относительно юридических лиц публичного права носят весьма поверхностный характер, поскольку ограничиваются рассмотрением отнюдь не самых сложных и достаточно хорошо изученных проблем правосубъектности органов власти. Применительно к госкорпорациям, госкомпаниям, государственным фондам, публично-правовым образованиям в целом, саморегулируемым и самоуправляемым организациям, Банку России и т.д. эта категория фактически не анализировалась.
Однако вряд ли в этом можно упрекать представителей цивилистической науки. Как справедливо заметил В.Е. Чиркин, гражданское право в какой-то мере позаимствовало некоторые публично-правовые формирования, но не может обеспечить регулирование их деятельности присущими ему методами35.
По-видимому, инициатива попыток выправления сложившейся ситуации должна принадлежать здесь представителям науки конституционного, административного права и ученым, занимающимся проблемами таких относительно новых научных направлений, как конституционная экономика и публичное экономическое право.
Сказанное дает нам основания присоединиться к позиции тех авторов (Г.А. Гаджиев, А.Я. Курбатов, В.П. Мозолин, В.И. Лафитский, Л.К. Терещенко, А.В. Турбанов, О.А. Ястребов), которые видят перспективы развития отдельных госкорпораций в рамках института публичных юридических лиц.
Проблема "легитимации" в России публичных юридических лиц, по сути, сводится к вопросу о том, имеется ли сегодня потребность в указанных конструкциях с учетом уровня социально-экономического развития. Если такая потребность существует, то анализируемый институт без серьезных затруднений может быть внедрен в законодательство на основе прогрессивной зарубежной и отечественной доктрины.
Представляется, что поставленный вопрос - риторический, поскольку такие организации de facto функционируют в форме госкорпораций, фондов и т.д. Упразднить всех их вряд ли возможно, равно как и преобразовать в более традиционные для гражданского законодательства организационно-правовые формы. Как справедливо заключает Г.А. Гаджиев, эти юридические лица по своему организационному устройству не вмещаются ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации.36
Так, Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ в начале 2010 г. предложило ряд конкретных мер по реорганизации госкорпораций и повышению эффективности их деятельности. 37Однако если в отношении отдельных госкорпораций и компании "Автодор" были предложены решения по их реорганизации или завершению деятельности, то реальных альтернатив (помимо юридических лиц публичного права) ныне закрепленному правовому статусу Агентства по страхованию вкладов и Госкорпорации "Росатом" найдено не было. Не выработано согласованной позиции и относительно дальнейшей судьбы "Внешэкономбанка" и Госкомпании "Автодор", равно как и не удалось уместить в 2010 г. в традиционные частноправовые рамки создаваемый Фонд "Сколково".