Характеристика этапов реформирования государственной службы в современной России

Заключение

Для России исторически характерна традиция сильного государства, которое, внешне представлено системой органов власти, установленных Конституцией. Реализацию функций этих органов обеспечивает корпус государственных служащих. От его кадрового потенциала в значительной степени зависит эффективность государства, его способность обеспечивать защиту конституционных прав человека и гражданина. Обеспечить должный уровень кадров, соответствующий стандартам современного правового демократического государства с развитой рыночной экономикой, призвана проводимая в стране реформа государственной службы, направленная на последовательную модернизацию данного института.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации 1993 года, впервые в отечественной истории, именно на конституционном ...

Оглавление
ВВЕДЕНИЕ 3
1. Государственная служба 5
1.1 Понятие, виды, принципы государственной службы 5
1.2 Историко-правовые аспекты развития законодательства о государственной службе 11
2. Этапы реформирования государственной службы в РФ 16
2.1 Проблема реформирования государственной службы 16
2.2 Первый этап 1996-1998 г. 20
2.3. Второй этап 1999-2000 г. 21
2.4. Третий этап 2001-2005 г. 22
2.5. Четвертый этап 2006-2008г. 25
2.6. Пятый этап 2009-2013г 27
3. Государственная служба на современном этапе 30
3.1 Результаты реформы государственной службы: сравнение замысла и реальных достижений 30
3.2. Состояние на 2014 год 31
Заключение 34
Список использованной литературы 37

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Демократические преобразования, продолжающиеся в РФ и других странах, определяют необходимость продолжать изучение характеристик современных государств. Современное общество пока не придумало другой формы существования. За века и тысячелетия государство в качестве общественной организации претерпевает множество модификаций и, тем не менее, не перестает быть государством.
Для создания наиболее приближенной к истине концепции современного государства требуется тщательное изучение существующих условий.
Современные исследования концепции государственной службы входят в сферу приемов и методов исследований административного права. Большая часть исследователей вопросов реформирования государственной службы опираются на определения, имеющиеся именно в адм инистративном праве как публично-правовой системе. Данная система формирует, поддерживает функции юридических механизмов в реализации полномочий исполнительной власти, обеспечении общественной безопасности, эффективности управления делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, соблюдения законности.
Прогрессивное развитие общественных отношений расширяет поле процессов и явлений, подлежащих воздействию со стороны органов государственной службы. Стремительное развитие информационных технологий, выход российской экономики на мировой уровень, рост новых видов вооружения, влияние мировых религий на общественные процессы, экологический кризис и другие общественно значимые явления требуют от государственной службы более качественного подхода к организации своей деятельности и оперативного принятия решений, начиная с федерального и заканчивая муниципальным уровнем управления. Все это делает актуальной задачу по целенаправленной организации, сознательному регулированию и разумному устройству исполнительной власти.
Цель настоящего исследования обуславливается недостаточным уровнем научной разработанности проблемы, состоящей в теоретическом и практическом обосновании правового регулирования организационной структуры и штатов органов государственной службы на современном этапе.
В рамках поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
• Проанализировать понятие, виды, принципы государственной службы;
• Выделить историко-правовые аспекты развития законодательства о государственной службе;
• Проследить изменения на различных этапах реформирования государственной службы;
• Выявить особенности государственной службы на современном этапе.
Методическую основу настоящего исследования составили как общенаучные, например: диалектический, системного анализа, синтеза, так и частноправовые методы познания: историко-правовой, системно-структурный, формально-юридический.
Предмет исследования: этапы реформирования государственной службы на современном этапе.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере государственной службы, регулируемые нормами права.
Настоящая работа состоит из трех глав, десяти параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.

 Подготовка государственных служащих приняла узкопрофильный характер. Правительство видело в ней интересы службы (а не образование личности), а частные лица – интересы материальной выгоды (а не духовного развития). Можно сказать, что интерес службы победил интерес образования.
 Введение обязательного профессионального обучения связано с появлением первого опыта воспитания подростков в отрыве от семьи, размещения их по государственным школам, включая практическое обучение военной и гражданской службе в полках гвардии и в коллегиях, заграничные командировки и т.д.
 Профессиональные школы изначально приобрели сословную замкнутость. Из всех постановлений видно, что для занятий высших должностей Петр I предназначал исключительно дворян учреждением коллегии юнкеров – также из дворян. Доступ к высшим должностям лиц, не принадлежащих к дворянскому сословию, преграждался почти совершенно. Если такие лица и могли достигать должности 8-го класса, то случалось это очень редко, только при получении ими высшего образования или особых заслугах, так что и в этом отношении Табель о рангах не могла существенно влиять на увеличение дворянского сословия. Сословный дух и привычка ценить в образовании, прежде всего его практическую значимость наложили своеобразный отпечаток на последующее развитие профессиональной школы для государственной службы6.
Полиция понималась как весь аппарат управления всеми государственными (общественными) делами. Это управление «сверху – вниз», управляющее государственно-административное воздействие. Цель полицейского (т.е. государственного управления) декларировалась как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством.
 В Наказе Главной полиции отмечалось, что полиция должна действовать, прежде всего, «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности» – вразрез принципу рациональности управления, законной регламентации человек отдавался во власть полицейского усмотрения, произвола.
 Наказ проникнут мыслью о высоком назначении полиции и высоком месте, которое она должна занимать в системе государственных учреждений – «чинить благо».
 Общие права и обязанности полиции поражают широтой и тотальным всеобъемлющим влиянием на общество. Обозначено, что полиция может опротестовать перед Сенатом приговоры суда, следить за исполнением судебных приговоров.
 В продолжение петровских указов полиции вменялось в обязанность контролировать, ходят ли обыватели в церковь, ведут ли там себя прилично.
 Важнейшим принципом полицейской политики объявлялся отбор должностных лиц. Низший персонал, подобно высшему, должен быть безукоризненным. Но если этого нет, то нужно создать видимость такого состояния. Итак, речь идет о тотальном контроле и регламентировании обывателей.
2. Этапы реформирования государственной службы в РФ
2.1 Проблема реформирования государственной службы
Проблему по реформированию государственной службы на современном этапе управления мы ставим не случайно. Важно определить путь её решения с помощью программных методов, что обосновано соответствующими факторами, характеризующие количественное и качественное состояние кадров государственной службы.
Целью реформы государственной службы в начале выступала необходимость в создании государственного аппарата нового типа, способного работать в будущем на обновленном политическом и экономическом фундаменте, аппарата высокопрофессионального, экономичного и дисциплинированного. Это обусловило установления и соответствующего административно правового статуса для государственных служащих.
Требуется оптимизация численности государственных служащих через внедрение в государственную службу новых методов управления, потому что за последнее десятилетие выросло число служащих в государственном аппарате, включая и субъекты РФ и муниципальные органы местного самоуправления7.
Масштабное реформирование государственного управления, которое перманентно реализовывалось с 1991 г., стало объективно необходимым и возможным только с 2003 г. Данная модернизация системы исполнительной власти и государства в целом задумывалась ранее, но осуществлялась непоследовательно, с фрагментарным использованием положений концептуальных разработок, обладала незавершенным характером. Именно это предопределяло низкую эффективность применения правовых норм в сфере функционирования государственного аппарата. До 2004 г., например, решение вопросов единства исполнительной власти на федеральном уровне носило декларативный характер.
Дополним, что похожие перемены имели место быть во всех странах мира в конце 70-80 гг. двадцатого столетия и были, как уже упоминалось, обусловлены сложностью экономической, социальной и политической обстановки8. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту преследовал следующие цели: 1) оценку государственных служащих по результатам их деятельности; 2) ориентацию государственных структур на оказание услуг населению (служебная роль государства); 3) экономию государственных ресурсов; 4) деконцентрацию и децентрализацию государственных структур и функций; 5) усиление мобильности органов государственной власти в зависимости от экономических обстоятельств9.
На мой взгляд, аналогичные причины обусловили необходимость проведения реформы государственной службы в Российской Федерации. Аутсорсинг государственных функций, изменение системы, структуры, внутренней организации и деятельности органов исполнительной власти, приближение государственного служащего к гражданину и его интересам - все это задумывалось как решение возникших проблем. С точки зрения самих реформаторов (органов исполнительной власти) проведение мероприятий административной реформы объясняется следующими причинами:
1. Низкая эффективность государственного управления в международных сопоставлениях10. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация в 2004 г. находилась на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной прак- тике, Россия значительно уступала не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. Согласно индексу GRICS, который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находилась в нижней части рейтинга11.
2. Отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих и качества оказываемых государственных услуг12. Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в семи субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Только 14 процентов опрошенных лиц удовлетворены качеством оказания государственных услуг13.
3. Запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5 процента выручки малых предприятий)14.
4. Проявления коррупции. Индекс восприятия коррупции, рассчитываемый международной организацией «Transparency International», в 2004 г. показал, что Россия среди 146 стран занимала 90-е место наряду с Гамбией, Индией, Мозамбиком, Непалом. Кроме того, более 76 процентов опрошенных фондом «Общественное мнение» лиц сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате15.
Внутреннее содержание реформы обязано выступить целью современной модернизации государственного аппарата. Именно оно предполагает реальное изменение сложившейся ситуации в стране и связывает действия органов государственной власти с улучшением обслуживания населения, удовлетворением его запросов. Удовлетворение запросов населения, повышение его доверия к деятельности органов государственной власти являются основным итогом и результатом реформирования. Создание нового комплекса законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих проведение административной реформы, осуществляется с определенными особенностями. Особенностью законодательства в сфере административного реформирования выступает наличие большого объема нормативных правовых актов, касающихся новых форм и методов деятельности органов исполнительной власти, а также структуры системы исполнительной власти. Законодательство об административной реформе основывается на подзаконных нормативных правовых актах - большей частью на нормативных правовых актах федеральных министерств, служб, агентств, органов исполнительной власти субъектов РФ.
2.2 Первый этап 1996-1998 г.
В сентябре 1996 г. Президент РФ рассмотрел аналитическую записку под названием «О проблемах слабого управления государственными процессами». Записка указывала главную проблему и обосновывала необходимость подготовить концепцию новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Основные идеи данного документы отразились в Послании Президента РФ на 1997 год: «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». 27- 30 мая 1997 года проводилось совещание с условным названием «Круглый стол», где на обсуждение были выдвинуты проблемы, решение которых должно было произойти в процессе административной реформы. Основной результат на этом совещании состоит в создании пяти рабочих групп из экспертов с целью подготовить Концепцию реформы государственной службы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были предложены 12 вариантов Концепции реформы.
Концепция в качестве главных проблем обозначала такие как: гражданское общество и власть; исполнительная власть: новые функции; проблемы государственной службы; коррупция в системе управления.
13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ прошла дискуссия о проекте Концепции предстоящей реформы. Участниками совещания было высказано убеждение, что до 2000 г. к практическому внедрению приступать рано. Текст Концепции был представлен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью подтверждения на опубликование, но так и не был опубликован.
2.3. Второй этап 1999-2000 г.
На втором этапе в 1999 г. центр по решению проблем реформирования гражданской службы перешел из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.
В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г. В разделе «Власть и общество» указывалось на высокую степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом. Раздел «Отношения внутри системы власти» содержал обоснование несоответствия устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти относительно основ конституционности (демократизм, право, федерализм, социальная направленность). Отмечалось, что исполнительным аппаратом осуществляется советская система управления. Раздел «Политика изменений в государственной службе» указывал, что государственная служба должна создаваться на принципах «merit system» («системы заслуг и достоинств»), открытости и доступности государственной службы.
Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ. К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.
2.4. Третий этап 2001-2005 г.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию говорилось о том, что «Качество власти оставляет желать лучшего»; «такая власть обладает своими источниками в виде избыточных функций госорганов». Этот факт образует тот фон, на который предполагается ориентироваться осуществление реформы государственной службы. Послание дает четкую установку: «Необходимо проводить серьезное сокращение функций госорганов. Естественно, это должным образом с требуемой точностью будет организовано». Послание на 2004 год также уделяет внимание вопросу оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президентом РФ было подчеркнуто, что государственные функции, имеющие положение как избыточные, не могут быть преобразованы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.
После утверждения Концепции распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 436рп в целях обеспечения реализации положений, содержащихся в Концепции, образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации под руководством Председателя Правительства Российской Федерации, которой поручалось рассмотрение проектов Программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, подготавливаемых МРГ, с последующим представлением их Президенту Российской Федерации. Этим же распоряжением была образована межведомственная рабочая группа. Практически был обновлен и расширен состав прежней МРГ, ориентированный теперь на подготовку проектов Программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Руководителем МРГ, как и ранее, был утвержден Д.А. Медведев, а В.П. Иванов был вновь назначен заместителем руководителя МРГ.
Далее одобренный МРГ вариант законопроекта рассматривался на заседании Комиссии. Высказанные на заседании Комиссии замечания и предложения по отдельным положениям законопроекта направлялись МРГ в экспертную группу. Доработанный экспертной группой с участием заинтересованных специалистов вариант законопроекта вновь рассматривался МРГ, а затем и Комиссией до полного устранения разногласий. Это третий итерационный цикл.16
В 2003-2005 гг. реформа государственной службы практически происходила по следующим направлениям:
- оптимизировались функции органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
- реформировалась государственная служба;
- совершенствовались управленческие процедуры;
- создавалась административная юстиция.
В марте 2003 г. Президент РФ издает указы, получившие в СМИ название «указы об административной реформе». Указ № 824 выделял несколько целей, на которые должна ориентироваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, образованная для исполнения этого Указа. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 утвердило Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комиссия - координационный орган Правительства РФ, обеспечивающий реализацию приоритетных направлений реформы государственной службы. Она должна была предварительно рассматривать проекты федеральных законов и других нормативно- правовых актов и предложений по обозначенным вопросам: ликвидация дублирующих функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационное разделение функций, относящихся к регулированию экономической деятельности, надзор и контроль, управление государственным имуществом и предоставление государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.
Распоряжение Правительства РФ от 21.05.2004 № 682-р при Правительственной комиссии по осуществлению данной реформы дало сигнал для создания рабочих групп по вопросам оптимизации полномочий подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятии. С целью повышения качества государственного управления, оптимизации структур и систематизации функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. создана Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, получившая статус постоянно действующего консультативного органа (Указ Президента РФ от 16.07.2004 № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления»). Комиссия включала три межведомственные рабочие группы, занимающиеся соответствующими своей компетенции вопросами реформы: реформирование государственной службы, изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.
2.5. Четвертый этап 2006-2008г.
Данный этап обычно связывают с созданием Программы реформы государственной службы, рассчитанной на период до 2010 г. Согласно протоколу заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была предложена и раскрыта Концепция административной реформы 2006-2008 годы и рассмотрен план мероприятий по реализации реформы. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р указывало на то, что данные документы получили одобрение.
Концепция реформы включает меры:
- реализовать комплекс мер по внедрению в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
- внедрить стандарты государственных и муниципальных услуг;
- разработать и внедрить административные и электронные административные регламенты;
- повысить эффективность системы закупок для государственных и муниципальных потребностей;
- создать и реализовать особые механизмы регулирования в коррупционных областях;
- создать механизмы досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);
- завершить пересмотр избыточности и повторения функций органов исполнительной власти и устранить неэффективные методы вмешательства в экономическую сферу;
- реформировать контрольно-надзорные органы, совершенствовать систему аутсорсинга административно-управленческой сферы;
- реформировать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
- обеспечить прозрачность и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти с гражданскими институтами.
Концепция направлена, главным образом, на совершенствование способностей исполнительных органов всех уровней власти в обеспечении достижений определенных результатов экономической и социальной сферах, а также роста качества и доступности государственных и муниципальных услуг, снижения издержек от неэффективности государственных закупок.
2006 г. стал началом осуществления программы по проведению реформы государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации, с 2007 г. начинается оптимизация функционирования органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации, разработка административных регламентов.
2.6. Пятый этап 2009-2013г
Президент Российской Федерации неоднократно указывал на существенные недостатки в работе государственного аппарата, в том числе и по вопросам государственной службы, и ставил задачу ее кардинального реформирования. Государство предпринимает определенные шаги для решения этой проблемы. Так, Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 26117, своей целью определяет создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создание системы управления государственной службой. Вместе с тем, сама постановка цели Федеральной программы констатирует недостаточную до настоящего времени взаимосвязь видов государственной службы, низкий уровень правовой регламентации военной и правоохранительной службы, а также отсутствие системы управления государственной службой.