22. Исторические аспекты бюджетного планирования в России

Планирование расходов бюджета является неотъемлемым составляющей системы гос. управления, позволяющим применять бюджетные затраты в качестве эффективного инструмента социально-экономической политики страны и во многом обеспечивающим эффективное внедрение бюджетных средств. Построение системы планирования расходов бюджета, которая отвечает современным экономическим условиям, не может быть без учета теоретических основ бюджетного планирования.
С точки зрения теории денег затраты бюджета представляют собой перераспределительные (распределительные) отношения, а их материальным воплощением являются валютные средства, выплачиваемые из бюджетного фонда. Для определения качественного воздействия применения бюджетных средств на социально-экономические процессы понятия расходов бюджета оказалось мал ...

Введение 3
Глава 1. Понятие и сущность бюджетного планирования 6
1. Понятие, принципы, участники бюджетного планирования 6
1. 2. Методы бюджетного планирования 13
Глава 2. Бюджетное планирование в РФ 17
2.1.Переход к среднесрочному бюджетному планирования 17
2.2.Переход к программно-целевым 23
способам бюджетного планирования 23
2.3. Развитие бюджетного планирования в России 25
Заключение 29
Список литературы 34

В условиях рыночной экономики, когда товарно-денежные отношения получают всеохватывающий характер, деньги представляют собой экономические отношения, которые связаны с использованием, распределением и формированием децентрализованных и централизованных фондов валютных средств в целях исполнения функций и задач страны и обеспечения условий расширенного воспроизводства. Финансы неотъемлемая часть финансовых отношений. Финансы отличаются от денег как по содержанию, так и по исполняемым функциям. Деньги это общий эквивалент, при помощи которого в первую очередь измеряются издержки труда ассоциированных производителей, а финансы экономического механизма перераспределения и распределения ВВП и государственного дохода, обеспечение контроля за образованием и использованием фондов валютных средств. Главное их предназначение состоит в том, чтобы методом образования доходов и фондов обеспечить как потребности страны и компаний в валютных средствах, так и контроль за расходованием денежных ресурсов. Финансы выражают экономические общественные отношения. Однако эти отношения появляются по-разному, имеют свою специфику в каждом звене денежной системы. Каждое звено денежной системы определенным образом воздействует на процесс воспроизводства, имеет свои, присущие ему функции. Ведущим звеном денежной системы выступает государственный бюджет.
Бюджетное планирование является элементом общегосударственного экономического планирования. Уровень его организации, научная обоснованность планируемых характеристик бюджета, их сбалансированность в главном определяют социальное и экономическое формирование, как отдельных регионов, так и страны в целом.

Бюджетное планирование на гос. уровне основывается на имеющейся в РФ методике и долголетнем опыте сбора и распределения денежных средств в целях исполнения собственных функций перед социумом.
Весь цикл управления процессами распределения, формирования, потребления и перераспределения бюджетных ресурсов исполняется при помощи бюджетного планирования, объектом которого являются фонды валютных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность межотраслевых и общегосударственных экономических пропорций, определяются пути оптимального применения трудовых, материальных и денежных ресурсов.
Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях территориальных образований обеспечивается системой денежных планов, которые увязываются с трудовыми и материальными балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (территориального, федерального), при помощи бюджетных планов решаются задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов вступают многообещающие и сводные денежные балансы, составляемые на территориальных и государственных уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их выполнению.
Тема представленной работы актуальна для исследования, так как бюджетное планирование является основой бюджетного процесса, и в связи с развитием гос. строя необходимо усовершенствовать инструменты и методику планирования. [12, c.234]
Цель работы изучить исторические аспекты бюджетного планирования в РФ .
В согласовании с целью, к задачам работы относятся:
-изучить понятие и сущность бюджетного планирования,
-рассмотреть методы бюджетного планирования,
-изучить бюджетное планирование в РФ,
-рассмотреть развитие бюджетного планирования в России
Основными способами исследования вопросов работы является исследование и обсуждение законодательных актов, особой литературы и материалов периодической печати.
Представленная работа основывается на трудах Л.A.Дробозиной, А.M.Александрова, Э.А.Вознесенского, А.M.Бирмана, С.И.Лушина, В.В.Лаврова, работах современных создателей и профессионалов в области бюджетных отношений - В.В.Ковалевой, Л.П.Владимировой, А.M.Лаврова, А.B.Улюкаева, В.М.Родионовой, а также зарубежных экономистов - Э. Гриналла, Гарри П. Хатри, Д. Кука, Ханса де Брюйна.

Важнейшее ограничение удачного ведения хозяйства на любом уровне - это постоянное улучшение способов его управления. В отличии от сводного финансового планирования, исполняемого на наиболее долгий период, БП является адресным и рассчитано на бюджетный период, то есть на один год.
Под прогнозом развития бюджета предполагается комплекс оценок вероятных путей развития его расходной и доходной частей. Цель БП: на базе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и оценок создать и доказать рациональные пути развития бюджета и на данной базе дать предложения по его укреплению.
Своевременный учет итогов такого прогнозирования является важным условием для принятия более эффективных мер в финансовой политике страны и регионов.
При разработке прогноза развития бюджета могутбыть применены разные способы:
Метод экстраполяции – составление перспективы, исходя из практики предшествующих периодов. Однако этот способ подходящ для прогнозирования только неких статей расходов и заработков бюджета, имеющих наиболее или наименее прочный характер.
Метод экспертных оценок – это прогноз, который строится на основании оценок, которые сделаны и обоснованы компетентными специалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства. Основным недостатком является субъективизм.
При прогнозировании проекта бюджета традиционно употребляются два способа сразу.
Основными способами планирования бюджетных расходов являются:
- Программно-целевой - содержится в системном планировании предоставления бюджетных средств в согласовании с утвержденными целевыми программами, составляемыми для воплощения социальных и экономических задач. Этот способ планирования денежных ресурсов содействует соблюдению одного подхода к формированию и оптимальному распределению фондов денежных ресурсов по конкретным программам и проектам, и их концентрации и целевому применению, улучшению контроля. Объем средств, которые выделяются для воплощения проектов и мероприятий, определяется на основании сметного порядка финансирования и планирования. В основании расчетов смет бюджетных учреждений лежат характеристики деятельности, время функционирования учреждения и денежные нормы.
Нормативный - употребляется в главном при планировании средств на финансирование бюджетных учреждений и бюджетных мероприятий. Нормы устанавливаются нормативными и законодательными актами.
Нормы могут быть:
-валютным выражением естественных характеристик удовлетворения соц. потребностей ( примеру, нормы расходов на питание в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.),
-нормы личных выплат ( к примеру, заработная плата, размеры стипендий, пособий и т.д.);
-нормы, в базе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также реально - денежные возможности общества в конкретном периоде ( к примеру, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т, д.).
Нормы могут быть обязательными (которые устанавливаются Правительством или территориальными органами власти) или факультaтивными (которые устанавливаются ведомствами).
Бюджетные нормы могут быть пpocтыми (для отдельных видов расходов) и укрупненными ( для совокупности расходов или для учреждения в целом).
На основе естественных характеристик (площадь помещения, количество обслуживаемых лиц и т.д.) и денежных норм составляются бюджетные сметы расходов, которые могут быть следующими:
- индивидуальными - составляются для единичного учреждения или единичного мероприятия;
-общими - составляются для группы однотипных мероприятий или учреждений;
- на централизованные мероприятия - разрабатываются ведомствами для финансирования мероприятий, исполняемых в централизованном порядке ( покупка оборудования, ремонт, строительство и т: д.);
-сводными - соединяют и личные сметы и сметы на централизованные мероприятия, то есть это сметы в целом по ведомству. [2, c.382]
Глава 2. Бюджетное планирование в РФ
2.1.Переход к среднесрочному бюджетному планирования
Начиная с 2007г. Правительство РФ приступило к разработке прогнозов на три года и составлению бюджета на следующий год и следующие два года - с ежегодным расстоянием «бюджетного горизонта» также на один год. Такое нововведение позволяет зафиксировать намеченные перемены, удерживает реализацию финансово не обеспеченных инициатив законодательной и исполнительной отраслей власти в процессе выполнения бюджета. Но фактически так пока не выходит, хотя к нему шли достаточно продолжительно.
Необходимость среднесрочного БП и уточнения его содержания уже на шаге рыночной модификации была учтена при разработке Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» от 23 июня 1995 г. В нем это понятие определялось как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, которые основаны на законодательстве рыночного хозяйства.
Одним из завершающих шагов БП являются процесс составления проекта бюджета, разработка которого наступает не позже 10 месяцев до начала еще одного денежного года. Основной задачей его разработки является определение размера валютных средств, централизуемых в бюджете с целью денежного обеспечения функций органов власти и исполнения ими мероприятий социального и экономического развития страны и его территорий.
Проекты бюджетов составляет Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований.
Непосредственными исполнителями, которые разрабатывают проекты бюджетов, являются Минфин России и территориальные денежные органы. В связи с этим Минфин России и территориальные денежные органы обеспечиваются соответствующей информационной базой, которая поступает от правительства, таможенных, налоговых, статистических учреждений и органов. Главным для составления проекта бюджета служат прогнозные данные социально-экономического развития страны или территориального образования. Прогноз разрабатывается на базе данных( характеристик) за прошлые годы, периоды отчетного года и тенденций развития с учетом финансово-бюджетной политики.
Для составления проектов бюджетов употребляется последующая информация:
- изменения в таможенном и налоговом законодательстве в момент начала разработки проекта;
- нормативы отчислений от личных и регулирующих доходов в бюджеты остальных уровней бюджетной системы;
- предполагаемые объемы денежной поддержки, которая предоставляется из бюджета иным уровням бюджетной системы;
- объемы и виды расходов, которые передаются с 1-го уровня бюджетной системы на иной;
- нормативы денежных издержек на предоставление муниципальных и государственных услуг физическим и юридическим лицам;
-нормативы малой бюджетной состоятельности. Используя данную информацию, Минфин России разрабатывает:
- проект федерального бюджета;
-величины главных характеристик федерального бюджета на среднесрочную перспективу;
-проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый денежный год.
В основании разработки проекта федерального бюджета закладываются:
- направления финансово-бюджетной политики;
-показатели прогноза социально-экономического развития на следующий денежный год;
-уточненные характеристики среднесрочного прогноза социально-экономического развития страны;
- характеристики сводного денежного баланса;
-характеристики валютной программы, составленной ЦБ РФ;
-характеристики долговременных федеральных целевых программ.
На стадии формирования проекта бюджета Минфин России разрабатывает сценарные условия социального и экономического развития на следующий денежный год с отражением в них основных макроэкономических характеристик с целью уточнения характеристик среднесрочного прогноза социально-экономического развития страны. [9, c.26]
Предварительный проект бюджета представляется в Правительство РФ, и после его согласия Минфин России разрабатывает главные качества расходов и доходов федерального бюджета на следующий денежный год, предсказывает размеры главных расходов и доходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу, рассматривает предложения о минимальном размере оплаты труда и пенсионного обеспечения, о порядке индексации заработной платы работникам бюджетно сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу. Все разработанные расчеты и материалы Минфин России ориентирует на обсуждение Правительству РФ.
Параллельно Минфин России ориентирует главные качества по расходам и доходам федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти, доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ методику формирования межбюджетных расчетов( отношений) на планируемый денежный год и среднесрочную перспективу.
Помимо этого, эти расчеты и материалы Минфин России может предоставить в Бюджетный комитет Государственной Думы и в Совет Федерации РФ для ознакомления( как правило даются по запросу).
На базе расчетных материалов Минфина России по федеральному бюджету органы исполнительной власти создают распределение предметных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, адресное распределение денежных ресурсов между ключевыми распределителями бюджетных средств.
При этом Минэкономразвития РФ по запросам министерств, ведомств и субъектов РФ и их анализа описывает федеральные целевые программы, которые подлежат финансированию, уточняет их с заинтересованными сторонами, согласовывает объемы потребных ресурсов на их реализацию в следующем финансовом году и в среднесрочной перспективе.
В процессе согласования федеральных целевых программ и анализа проекта бюджета в целом Минэкономразвития РФ и Минфин России уточняют расчетные характеристики денежных планов ведомств и министерств, выявляют доп. финансы, возможности по экономному расходованию бюджетных средств и мобилизации средств на более основных социально-экономических направлениях развития с учетом финансово бюджетной политики страны.
Уточненные расчеты с внесенными переменами рассматриваются с руководителями департаментов Минфина России и направляются в бюжетный департамент Минфина России. Бюджетный департамент согласовывает все расчеты с субъектами и ведомствами РФ, составляет конечный проект федерального бюджета.
В случае если у бюджетодержателей имеются несогласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы выносятся на обсуждение Межведомственной правительственной комиссии.
С согласия бюджетного департамента проект федерального бюджета представляется Минфину России, который посылается в сформированном облике Правительству РФ.
Вся подготовка и взаимодействие с органами федеральной власти проекта федерального бюджета обязана быть окончена не позже 15 августа года, предыдущего планируемому. Проекты бюджетов территориальных образований составляются финансовыми органами субъектов РФ и городских образований.
Затем реальностью стала разработка долгосрочной Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 г. В измененном ( апрель 2007г.) Бюджетном кодексе РФ были также зафиксированы упомянутые нормы: проект бюджета составляется и утверждается на базе прогноза социально-экономического развития в целях денежного обеспечения расходных обязательств сроком на три года. Очередной бюджет основывается на Бюджетном послании Президента РФ, указанном прогнозе, главных направлениях налоговой и бюджетной политики( ст. 169).
Согласно ст. 173 прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, городского района( городского округа) разрабатывается на период не наименее 3-х лет и подразумевает уточнение характеристик планового периода.
В пояснительной записке к прогнозу обязано быть дано обоснование характеристик прогноза, в том числе их сравнение с раньше утвержденными параметрами с указанием обстоятельств и причин прогнозируемых изменений. Все это очень значительно. Однако фактически на главном шаге перехода к бюджетной трехлетке нововведения оказались формальными, важных изменений в методологии БП не произошло. [7, c.52]
Анализ главных характеристик федерального бюджета указывает, что, как и до этого, при оценке изменений расходов и доходов бюджетов употребляются три издавна узнаваемых способа:
-экспертных оценок - оценка достигнутого уровня с поправкой на изменение ситуации;
-сценарный – разработка разных сценариев( в русской практике употребляются пессимистический и оптимистичный сценарии) ознакомление с которыми не дает оснований для оптимизма;
-способ экстраполяции - перемещение причин воздействия из прошедшего на текущую и грядущую ситуацию с определенной корректировкой.
Практика внедрения данных способов остается несовершенной, хотя наблюдается установленный прогресс, предопределенный внедрением новых информационных технологий. Но далеко не всегда удается учитывать императивы процесса воспроизводства интенсивного ( инновационного) типа, действие бессчетных экономических, социальных, демографических, внешних и внутренних причин. Это посильно лишь органам, которые взаимодействуют с большими исследовательскими структурами, в том числе в рамках РАН.
Однако ни Министерство финансов, ни Минэкономразвития в этом деле с экономическими институтами РАН, как было в практике Госплана, конкретно не взаимодействуют. «Научные» советы исходят не оттуда. [10, c.19]
2.2.Переход к программно-целевым
способам бюджетного планирования
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной гос. власти или органом исполнительной власти местного самоуправления и утверждаются подходящим представительным или законодательным органом власти. Долгосрочные целевые программы содержат технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических итогов реализации программы, сведения о распределении источников и объектов финансирования по годам и остальные данные.
Если на 2005 г. была предусмотрена осуществление 54 федеральных целевых программ, включавших 84 подпрограммы с всеобщим годовым объемом финансирования 257, 8 миллиардов. руб., то на 2007 г. планировалось финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698, 3 миллиардов. руб. На реализуемые в предшествующей бюджетной трехлетке программы средства выделялись поначалу лишь на 2008 г.( 47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698, 29 миллиардов. руб., а потом еще на два года -2009 и 2010 гг.( 45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответсвтенно 747, 02 миллиардов. и 503, 4 миллиардов. руб.
В трехлетке на 2009-2011 гг. законодательством о федеральном бюджете предусмотрена осуществление 54 программ( в том числе одной президентской, связанной с уничтожением запасов хим. оружия в России). При этом 8 программ включают 38 подпрограмм. На все это выделяется финансирование в размерах: 1161, 1 миллиардов. руб.( 2009 г.); 1287, 86 миллиардов. руб. 1( 2010 г.) и 1356, 8 миллиардов. руб.( 2011 г.) 14.
Очевидно очень немаловажное изменение размера финансирования федеральных целевых программ на один и тот же год при расстоянии на год экономного горизонта. Сказывается не лишь тенденция роста расходов в связи с инфляцией, но и поднятие роли программ в модернизации всей инфраструктуры экономики и общественной сферы.
Необходимость в этом растет в связи с потребностью радикального усовершенствования обслуживания внешнеэкономических связей русских компаний, по которым уже имеются долговременные соглашения с рядом развивающихся государств. Это относится к экспорту наукоемкой военной техники орудия, экспорт которых в истекшем году превысил 8 миллиардов. долл.
На создание инфраструктуры внешнеэкономических связей ориентирована, в частности, Федеральная целевая программа " Модернизация транспортной системы России( 2002-2010 гг.) " с финансированием в 2009 г. и объеме 386, 2 миллиардов. руб., в том числе подпрограмма " Автомобильные дороги "( 330, 8 миллиардов. руб.). Существенно модернизируется инфраструктура цельного ряда аэропортов.
Предусмотрены строительство аэропортового комплекса и Иркутске, предстоящее облагораживание контейнерного терминала в морском торговом порту в Усть-Луге( Ленинградская область). Активизируется деятельность, связанная с развитием Мурманского автоматического узла.
Продолжится работа но Федеральной целевой программе " Создание системы базирования Черноморского флота в РФ в 2005-2020 гг. ". На 2009-2011 на это выделяется соответственно 3721, 3734, 8261, 4 миллиардов. руб15.
Таким образом, для бюджетного процесса РФ последних лет свойственны переход к среднесрочному БП и к программно-целевым способам БП.[14, c.47]
2.3. Развитие бюджетного планирования в России
Практика указывает, что большая часть управляющих русских компаний все еще не обладают философией бюджетирования и относятся скептически к полезности такого подхода в стране. В связи с этим нужно рассмотреть особенности развития БП в России.
Короткая история развития бюджетирования как технологии менеджмента в русских компаниях прошла несколько шагов.
Первый характеризовался интенсивным внедрением престижного слова — " бюджетирование " и подготовкой документов под названием " бюджет ", не имеющих ничего общего с действительными задачами бюджетирования. Основной целью этого шага являлись попытки компаний притянуть денежные ресурсы западных кредиторов и инвесторов. В подавляющем большинстве из этого ничего не вышло, инвесторы и кредиторы быстро разобрались, что прогнозируемые материалы никакой содержательной нагрузки не несут и надеяться на внутреннюю отчетность невозможно.
В определенной степени это дискредитировало идею бюджетирования также среди управляющих компаний. На практике появлялись наиболее замысловатые схемы бюджетирования. Главная трудность состояла в отсутствии у менеджеров точного понимания, для чего вправду необходимо бюджетирование и какие цели они хотят достигнуть.
Второй шаг отмечен широким выходом на рынок услуг по постановке бюджетирования русского консалтинга. Услуги по постановке бюджетирования характеризовались разным качеством и временем подготовки: от разработки системы бюджетов за несколько часов до формирования документа. Руководство компаний все же принимало малое участие в исполнении данных работ.
Третий шаг характеризуется осознанием многими руководителями компаний полезности бюджетирования как инструмента текущего и стратегического управления собственным делом, без которого достижение серьезных конкурентных превосходств на рынке может быть только по случайному стечению событий.
Наряду с привлечением предназначенных компаний динамично развивающиеся компании начали сами осваивать технологию бюджетирования и подготавливать надлежащие документы
Для русского предпринимательства продолжают сохраняться актуальными следующие вопросы, на которые традиционно отвечает бюджетирование:
а) предсказание денежных итогов хозяйственной деятельности, денежной обеспеченности отдельных видов деятельности и товаров, введение целевых характеристик эффективности деятельности и лимитов издержек ресурсов;
б) определение более предпочтительных для предстоящего развития организации бизнес-проектов, экономическое обоснование бизнес-проектов, а также решений об уровнях, их финансирования из внешних и внутренних источников;
в) анализ эффективности работы разных структурных подразделений, контроль за правильностью решений, принимаемых руководителями структурных единиц.
Основная угроза русских компаний состоит в том, что вопросам стратегического планирования и бюджетирования уделяется неглавный интерес. Ввиду трудного денежного состояния почти все компании пробуют отыскать выгодную рыночную нишу в оперативном порядке: без должной проработки долговременных целей они меняют свои ценности в развитии продукции и услуг, уходят на, казалось бы, перспективные сегменты рынка, а потом покидают их.
Особенно это типично для компаний, исполняющих конверсию собственного производства. Непродолжительный вывод на новые рынки безызвестного производителя при отсутствии рекламы в следствии ограниченности денежных средств также понижает возможности сурового прорыва в конкурентной борьбе.