Государственная система власти и управления в эпоху Петра I.

Таким образом, расцвет абсолютизма во времена правления Петра I по своей цели обязан был приумножить стремление к централизации управления. Тем не менее, в это время стремление к децентрализации не прекращалось, в следствии чего ход государственного строительства претерпел определенные изменения.
Петром I были осуществлены мероприятия, как содействующие формированию местного самоуправления, так и уменьшающую деятельность местных органов. Таким трансформации в отношении к институтам местного самоуправления в большинстве своем объясняются стремлением реформ Петра I к формированию единого государства с довольно результативной системой управления, которая бы отвечала запросам политической элиты той эпохи.
При осуществлении государственной политики четко прослеживается приверженность к централ ...

Введение 3
1. Высшие и центральные органы власти 6
1.1. Понятие абсолютной монархии 6
1.2. Сенат как орган власти 10
1.3. Коллегии как органы управления 13
1.4. Контрольные и судебные органы 17
2. Святейший Синод 21
3. Система органов местного самоуправления 28
3.1. Местное (областное) управление 28
3.2. Городское управление 33
Заключение 35
Библиографический список 38

Исторические корни и опыт реформ управления характеризуют направление современных модернизаций. Надобность существенной трансформации административной системы публичной власти на переходных этапах формирования государства - одна из важнейших эволюционных закономерностей. Такие изменения как объект науки в полной мере не идентифицированы в ретроспективе развития отечественной государственности . Для историко-правовой науки представляет интерес обнаружение наиболее значимых факторов (параметров, показателей и индикаторов), которые имеют значение для нахождения модели исполнительной власти, периодизации и содержания административного реформирования. Научное значение имеют вопросы обнаружения понятия и выяснения количества административных реформ, познание их закономерностей, исследование гене тически обусловленных направлений преобразований, не завершенных в настоящем времени.
В основе изучения государственного управления с помощью исторического метода должны быть, в основном, содержательные аспекты, которые объединяют, прежде всего, историческую связь многоплановые реформы государственного административного управления и статичные постреформенные состояния управленческой системы, формирующиеся в процессе трансформаций. В качестве начального критерия руководствоваться необходимо отдельными наиболее значимыми компонентами качественного состояния области государственного управления.
Характерные качества определенного типа государственного управления необходимо представить как способ администрирования, который является составной частью формы государства. Для решения основных дел страны создается система органов власти, которая действует в определенном режиме. Такой режим, или, иначе, институциональный способ организации власти по формированию полномочий государства в административной области, и есть главный объект реформирования.
Со стороны государственной власти такая проблема наличествует в виде обеспечения вертикали исполнительной власти посредством технологий управления всеми необходимыми ресурсами и территориями. При этом содержательная сторона функционирования власти всегда присутствует в границах сотрудничества государства и общества. Переход от одного качественного состояния исполнительной власти к иному, трансформация стандартов в управлении государством и, как исход, форм и методов могут свидетельствовать о проведении административной реформы.
Развитие исторического типа административной системы государства приводит к ее постепенным и поступательным изменениям. Тем не менее, в силу известной консервативности и инертности государственно-правовых традиций исторический процесс иногда вследствие объективной необходимости имеет скачкообразный, модернизационный характер, сменяется реформационными интервальными состояниями, что приводит к смене способа функционирования административной системы.
Цель данной работы заключается в рассмотрении государственной системы власти и управления в эпоху Петра I.
Исходя из цели исследования, необходимо решить ряд задач:
- рассмотреть высшие и центральные органы власти в эпоху Петра I;
- определить особенности функционирования Святого Синода как органа управления;
- рассмотреть местное самоуправление.
Объектом курсовой работы является государственная системы управления XVIII в.
Предметом исследования является государственная система управления Петра I.
Методологическую базу курсовой работы составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, исторический, системно-структурный и сравнительно-исторический.

Несмотря на напряженный бюджет, вызванный дол­голетними войнами и огромным строительством горо­дов, верфей, заводов, Россия при Петре I не прибега­ла к иностранным займам и не имела государственного долга.
1.4. Контрольные и судебные органы
Полиция в «регулярном» государстве, где служба и быт подданных были мелочно регламентированы, понималась как «душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». Полицейскому надзору подлежало строительство городов, содержание в чистоте улиц и домов, расходование денег частными лицами. Полиция должна была преследовать беглых и разбойников, выявлять «гулящих людей», пресекать непристойное поведение. Все стороны даже частной жизни подлежали надзору полиции. Такой «идеал» полицейского государства на практике, конечно, не достигался, прежде всего, потому, что не хватало штатов. Но полицейские функции возлагались и на администрацию, и на магистраты, и на старост в селах и в цехах. Добровольными полицейскими были также помещики и их управляющие.
В 1718 г. была создана специальная полицейская должность - генерал-полицмейстер в Петербурге; затем был назначен обер-полицмейстер в Москве и полицмейстеры в других городах. Им были подчинены старосты улиц и десятские на каждые десять домов. После смерти Петра I полицейские функции были переданы воеводам.
Органом политической полиции были Преображенский приказ и Тайная канцелярия. Они беспощадно подавляли всякое недовольство политикой царизма. Для выявления преступников широко применялись доносы и жестокие пытки.
Высшая судебная власть принадлежала царю. Он был высшей апелляционной инстанцией, а при желании - непосредственным судьей. Судебные органы при Петре I несколько раз перестраивались. В 1719 г. были созданы нижние (провинциальные и городовые) и надворные («в знатных губернских городах») суды. Они были подчинены юстиц-коллегии, за ними надзирали губернаторы и воеводы. Председателями надворных судов назначались губернаторы и другие представители администрации. Апелляции на неправые решения надворного суда подавались в юстиц-коллегию. Вскоре (в 1727 г.) эти суды были ликвидированы, и суд повсеместно стали вершить губернаторы и воеводы. Таким образом, суд или отправлялся администрацией, или был подчинен ей.
Политические дела рассматривались в Преображенском приказе и Тайной канцелярии, которые расследовали дела «о злом умысле против персоны его царского величества или измены, а также о возмущении или бун-те» и выносили по ним приговоры. Эти дела рассматривались в тайне розыскным порядком. Наиболее важные из них (дело царевича Алексея) передавались на рассмотрение Сената.
В городах (с 1722 г.) суд («кроме великих государственных дел») производился магистратом, который выделял судей из своего состава. Высшей инстанцией по судебным делам горожан был Главный магистрат. В связи с этим городовые суды были упразднены.
Военнослужащие были подсудны полковым и ген¬ральным судам. Генеральный военный суд был судом первой инстанции по делам об оскорблении величества, по государственным преступлениям и в случаях вины целой войсковой части. Он разбирал также жалобы на высших офицеров и преступления против них. Этот же суд был второй инстанцией при апелляции на решения полкового суда. Решения полкового суда, если они не были обжалованы, подлежали утверждению командующего.
При генеральном и полковых судах учреждалась должность «аудитора», сведущего в юриспруденции, для наблюдения за законностью проведения процесса и выносимых приговоров. Судебные функции сохраняли ряд коллегий (вотчинная, камер-коллегия, мануфактур-коллегия и др.).
Располагала судебной властью и полиция. По полицеймейстерской инструкции полиция могла налагать наказания вплоть до ссылки на галеры.
Существовал духовный суд по разбору возникших между духовенством дел «в брани, в бою, в кражи и в других обидах и бесчестиях и в прочих исках». Он рассматривал и дела мирян, связанные с церковью. Высшей инстанцией духовного суда был Синод.
Наконец, для владельческих крестьян сохранялась вотчинная юстиция помещиков, которые судили своих крестьян по всем делам, кроме убийства, разбоя и, конечно, политических дел.
Во всех судах царили взяточничество, волокита, неправосудие. Они превратились в систему после того, как 1727 г. приказные лишились жалованья и должны были «довольствоваться от дел, по прежнему обыкновению, с челобитчиком, кто что даст по своей воле». «На Руси неправда весьма застарела» и «все судьи криво едут», отмечал современник Петра I Иван Посошков.
Впервые в России идея создания следственного ведомства, организационно и функционально независимого от иных органов государственной власти, была реализована Петром I в ходе судебной реформы, одним из направлений которой стало разделение уголовного процесса на стадии предварительного расследования и судебного разбирательства. В 1713 г. были учреждены первые специализированные следственные органы России – «майорские» следственные канцелярии, которые в соответствии с Наказом «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. были подчинены непосредственно Петру I7. К подследственности этих органов были отнесены дела о наиболее опасных деяниях, посягающих на основы государственности, в первую очередь о преступлениях коррупционной направленности, совершаемых высокопоставленными должностными лицами органов государственной власти, в частности по фактам взяточничества, казнокрадства, служебных подлогов и мошенничества8.
Таким образом, органы предварительного следствия были представлены в качестве самостоятельного ведомства и рассматривались в системе органов государственной власти как действующие независимо, специализирующиеся исключительно на расследовании наиболее опасных преступлений, посягающих на интересы государства, и наделенные в связи с этим широкими процессуальными полномочиями. Представленная модель государственного устройства с функционирующим внутри ее обособленным и независимым аппаратом предварительного следствия существовавшая исключительно в период царствования Петра I и после его смерти, фактически была упразднена и надолго забыта. В последующем предварительное расследование было представлено как форма процессуальная форма досудебного производства по делу, реализацией которой поэтапно занимались как административные, так и судебные органы власти.
2. Святой Синод
В отдельную главу необходимо выделить такой орган управления, как Синод, так как до сих пор место и роль в системе администрирования его не совсем ясна.
Стоявшие во главе церкви патриархи конкурировали с государем и нередко претендовали на верховенство церкви в государстве. Огромный авторитет единоличного руководителя церкви приводил к тому, что в случае кон­фликта между царем и патриархом народ, как это объ­яснял Петр I, не знал, кому повиноваться. Петр I решил ликвидировать патриаршество и объявил главою церкви самого себя. В качестве главы церкви Петр I вмешивал­ся и в чисто церковные дела: он изменял церковные каноны, разоблачал открывателей «чудотворных мощей», написал ряд сочинений на церковные темы.
Основной целью ликвидации патриаршества была для Петра I борьба с «папежским духом», т. е. борьба со стремлениями церкви к руководящему участию в госу­дарственных делах.
Подчинив церковь государству, Петр для руководства чисто церковными вопросами создал Духовную колле­гию, впоследствии переименованную в «Святейший си­нод». Члены Синода назначались лично императором, при вступлении в должность они обязаны были принести присягу на верность государю, как главе церкви. Для контроля над деятельностью Синода был назначен гвар­дия-полковник Тверитинов, который позднее получил звание обер-прокурора Синода, Обер-прокурор ведал синодской канцелярией, следил за тем, чтобы из нее не выходила ни одна бумага, противоречащая линии мо­нарха. Он располагал правом прерывать и закрывать заседания Синода и даже арестовывать отдельных епископов, если они выражали непослушание государе­вым указам. Таким образом, сфера церковного управле­ния была ограничена чисто религиозными вопросами и подчинена государству.
Петр I с его стремлением вовлечь всех в полезный для государства труд, чтобы не было людей, которые «едят своей хлеб вотще», т. е. напрасно, естественно об­ратил внимание на широкое распространение в России монашества. Он затребовал сведения о том, сколько было монастырей и сколько в них жило монахов в Ви­зантии накануне ее разгрома турками, в Испании нака­нуне ее упадка и, наконец, в то время в России. Вслед за этим Петр I нанес по институту монашества сильный удар. В официальном указе он назвал монахов тунеяд­цами, не приносящими никакой пользы обществу. «Во­истину только старая пословица: ни богу, ни людям, - писал Петр, - понеже большая часть бегут от податей и от лености, дабы даром хлеб есть». С целью искорене­ния этого «замерзелого обычая» Петр I ввел в монасты­рях твердые штаты, запретил записывать в монахи мужчин моложе 30 и женщин моложе 50 лет. Впоследствии Петр вообще запретил кому бы то ни было определяться в монахи. При этом он хотел превратить монастыри в места содержания инвалидов войны, которых должны были обслуживать своим трудом оставшиеся монахи. После смерти Петра I этот указ был отменен.
Монастырские имения перешли в ведение казны, ко­торая выдавала па содержание монастырей 5 руб. денег и 5 четвертей хлеба в год на одного монаха. После об­разования Синода управление монастырскими имениями было передано в его руки, но Синод был обязан делать ежегодные отчисления от их доходов в государственную казну. Когда Синод своевременно не перевел очередных отчислений, Петр приказал прекратить выплату членам Синода жалованья.
Таковы были реформы Петра I в области церковного управления. Он добился создания чисто светского госу­дарства, устранив всякое вмешательство церкви в госу­дарственные дела.
Мотивы и цели учреждения Синода и замены им патриаршей власти изложены в Духовном регламенте, бывшем учредительным актом Духовной коллегии, переименованной в Св. Синод. Петр I, преобразуя Московское государство по образцу существовавшего в то время на Западе «так называемого, полицейского государства», и будучи сторонником теории просвещенного деспотизма, ставил очень высоко абсолютную власть государя, относясь крайне недружелюбно ко всему тому, что, хотя бы до некоторой степени, ограничивало эту власть. Кроме того, совершая свою радикальную реформу всего государственного и общественного строя древней Руси и видя упорную, хотя и пассивную, оппозицию своей преобразовательной деятельности со стороны населения, естественно, не мог сочувствовать таким сторонам московской государственной жизни, которые могли служить если не преградой, то, во всяком случае и до известной степени препятствием свободному отправлению функций со стороны верховной власти9. Таким препятствием был институт патриаршества. Затем оппозиция духовенства реформе. При таком взгляде на патриарха как на лицо, облеченное властью, равной монаршей, в случае конфликта между государем и патриархом, «простые сердца» «духовному паче, нежели мирскому, правителю, аще и слепо и пребезумно, согласуют и за него поборствовати и бунтоватися дерзают и льстят себе окаянные, что они по самом Бозе поборствуют». Этим пользуются «коварные человецы», враждующие на своего государя, и подстрекают простой народ к подобному «беззаконию». Таким образом, первый мотив уничтожения патриаршества заключался в чрезмерной власти патриарха, являвшейся опасной для целости и спокойствия государства. Но кроме этого мотива был и другой. Петр, отчасти под влиянием Лейбница, был большой сторонник коллегиальной системы управления, считая ее гарантией против произвола и многих других злоупотреблений; между тем патриаршеская власть являлась вполне единоличной, а в единой персоне, по словам регламента, «не без страсти бывает, к тому ж не наследственная власть», не говоря уже о том, что в единоличном правлении «часто бывает дел продолжение и остановка, за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью, а когда в живых не станет его, то и паче пресецаются дела». Ввиду всего этого составитель регламента высказывается за применение к управлению духовными делами «лучшей и совершеннейшей» формы управления, какой является коллегиальная или соборная форма. Таким образом, преимущество коллегиальной власти над единоличной было другим мотивом уничтожения патриаршества и замены его Духовной коллегией, впоследствии Синодом, организация, компетенция и делопроизводство которого были определены в Духовном регламенте10.
При Синоде, как и при Сенате, было учреждено несколько должностей. Так, при нем вначале существовали фискалы, называвшиеся инквизиторами, с протоинквизитором во главе. Вскоре они были подчинены созданной в 1722 г. (11 мая) должности синодального обер-прокурора, обязанности которого были тождественны с обязанностями генерал-прокурора при Сенате. Он так же, как и последний, стоял во главе синодальной канцерии, ближайшее заведование которой было поручено обер-секретарю. Однако, несмотря на равноправное положение с сенатским генерал-прокурором, синодальный прокурор, хотя и действовавший по дословной копии с генерал-прокурорской инструкции 27 апреля 1722 г., de facto в течение всего царствования Петра и его ближайших преемников имел очень небольшое значение, во многом завися от Синода, и только со времени Елизаветы Петровны синодальные прокуроры начинают постепенно приобретать ту власть, которую им подобало иметь в качестве органов надзора. Наконец, при Синоде существовала должность агента, переименованного в 1724 г. в экзекуторы, главная обязанность которого заключалась в том, чтобы следить за тем, «дабы духовные дела в Сенате слушались прежде всех коллежских дел, первыми после его имп. величества указов», а также, чтобы «рекордовать в Сенате и коллегиях настоятельно, дабы по синодским ведениям и указам надлежащая отправа чинена была без продолжения времени». В противоположном же случае он должен был «протестовать» перед «президующими персонами» (в коллегиях) и доносить генерал-прокурору11.
В состав компетенции Синода входили административные, судебные и законодательные дела, касающиеся церкви и духовенства. Так, к административным функциям Синода должны быть отнесены следующие дела: 1) наблюдение за чистотой веры («зде наблюдать подобает, - гласит Духовный регламент, - аще все правильно и по закону христианскому деется и не деется ли что и где закону оному противное», а также «аще довольное христианам наставление употребляется»), в силу чего на нем лежали следующие обязанности: истолкование догматов веры, распространение христианства среди язычников, искоренение ересей, борьба с расколом, наблюдение за чистотой обрядов, забота о религиозном просвещении народа и т.п., 2) надзор за церковным управлением, органы которого были непосредственно подчинены Синоду; 3) назначение духовных лиц на места и должности; 4) попечение о материальном положении церквей, управление церковными имуществами, переданными Петром Синоду из Монастырского приказа и т.п.
Что касается судебных функций Синода, то они заключались в рассмотрении: 1) преступлений против веры (дела о богохульстве, расколе, ересях и волшебстве); 2) преступлений против семейственного права, напр., дела о браках, заключенных в недозволенных степенях родства и свойства или же совершенных посредством принуждения, и 3) некоторые преступления духовных лиц, напр., при обвинении «в брани, в бою, в краже, в обидах и в бесчестиях». Впрочем, все эти дела входили в состав юрисдикции Синода только при наличности факта «самоизвольности», сознания со стороны подсудимого; если же он не сознавался и приходилось прибегнуть к пытке, в таком случае дело переносилось на рассмотрение Сената. В противном случае Синод решал названные дела в качестве высшего апелляционного суда. Однако по некоторым делам (напр., по жалобам на архиереев со стороны других духовных лиц или по жалобам архиереев друг на друга, а также по таким делам, в которых ответчиками были синодальные члены) Синод, согласно Духовному регламенту и указу 22 июня 1722 г., фигурировал в качестве суда первой инстанции.
Наконец, степень законодательной власти Синода (по крайней мере, до 1722 г.) находилась в зависимости от факта присутствия государя в столице или в пределах государства или отсутствия его из них. В первом случае Синод, участвуя в законодательной деятельности по церковным делам, не пользовался правом санкции закона, принадлежавшим исключительно государю. «Должна же есть сия коллегия, - гласит Духовный регламент, - новыми впредь правилами дополнять регламент свой, яковых правил востребуют разные разных дел случаи; однако ж, делать сие должна коллегия не без нашего соизволения». Во втором случае Синод пользовался большими правами, а именно: «буде в отлучении нашем (гласит резолюция Петра 19 ноября 1721 г.) такое дело случится, а обождать до прибытия нашего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать и потом публиковать». Из цитированного места видно, что Синод в отсутствие государя пользовался меньшими законодательными правами, чем Сенат, так как он обязательно должен был совещаться с Сенатом и издавать закон не иначе, как совместно с ним. Напротив, Сенат действовал в таких случаях совершенно самостоятельно и совещался с Синодом только при издании таких «генеральных определений, в чем и синодская команда заключается», т.е. касающихся компетенции Синода. В 1722 г. государь предписал в случае своего отсутствия «решать Синоду обще с Сенатом до нашей апробации», т.е. «подписав всем, чинить, но не печатать, ниже утверждать по тех мест, пока от нас оное опробовано будет».
Рассматривая юридическое положение Синода, необходимо констатировать факт крайней неопределенности последнего. С одной стороны, Синод является преемником власти патриарха, на что указывает его титул «святейший». Мало того, власть Синода считается даже большей, чем патриарха. С другой стороны, Синод «есть коллегия, как и прочие коллегии», и в силу этого права его далеко не одинаковы с Сенатом. Так, мы уже видели неравноправность его положения с последним в области законодательства во время отсутствия государя. Но подобная неравноправность существовала и в присутствии государя, так как всякие докладные пункты Синода по законодательным делам, прежде представления их Петру, проходили через Сенат, где подвергались обсуждению и нередко изменялись. Наконец, публикация синодских указов являлась функцией Сената. Точно так же и в области суда Синод не был равноправен с Сенатом, на что уже было указано выше. Не пользовался он равноправностью и в области администрации, так как многие его меры в этой отрасли управления также проходили через Сенат и даже могли быть им кассированы. Затем, осуществление этих мер на практике во многих случаях зависело от Сената. Эта неопределенность юридического положения Синода крайне вредно отразилась на его судьбах после смерти Петра.
3. Система органов местного самоуправления
3.1. Местное (областное) управление
Законодательные положения XVIII в., так называемые «Жалованные грамоты» 1785 г., включают определение «управление» и «внутреннее государственное управление», где правотворец понимал особое местное управление, которое осуществлялось конкретными сословиями и в интересах таких сословий. Необходимо отметить, что в обстоятельствах абсолютизма элементы самоуправления институционально только дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью12.
Местное управление подверга­лось в первой четверти XVIII в. неоднократным пере­стройкам, но так и не получило сколько-нибудь стройной организации. «Искусственно создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно, искони присущей Московскому государству форме управления, к службе государевой, и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации»13.