Программирование в области развития гражданского общества

Заключение

Осуществляемая в стране реформа местного самоуправления подразумевает запуск механизмов, которые призваны обеспечить динамичное экономико-социальное формирование местных сообществ, усовершенствование качества жизни их населения. Такое формирование детерминировано причинами разнообразной природы (организационными, социальных, экономическими и т.д..).
Возможности применения потенциала данных причин дифференцированы по субъектам, которые представляют органы власти и управления местного, регионального и федерального уровней. Отсюда, заметно актуализирована необходимость в интеграции их деятельности.
Важное значение получает также смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными затратами (ресурсами) на управление итогами.
В значимой мере такое состояние обусловлено от ...

СОДЕРЖАНИЕ
стр.
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ 7
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ 7
1.1.Особенности и условия применения 7
программно-целевого метода. 7
1.2. Применение программного управления на 14
разных уровнях управления 14
1.3.Современные трудности применения программно-целевого 17
подхода в региональной экономике РФ 17
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО 22
ПОДХОДА 22
ГЛАВА 3. УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ 30
НА ОСНОВЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА 30
Заключение 38
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 40
ПРИЛОЖЕНИЕ 42

ВВЕДЕНИЕ

Происходящие в стране экономические преобразования, сущность которых состоит в отказе от бывших административных средств управления экономикой при помощи государственных структур и перехода народного хозяйства на рыночные механизмы регулирования и функционирования, повышение трудности экономико-социальных систем выдвинуло в число важных факторов качество управления и уровень организационной культуры. В условиях рыночных отношений решающим фактором становится профессионализм управленцев.
Актуальность идеи программно-целевого управления содержится в том, что он позволяет:
-решать первоочередные трудности,
- выстраивать в управленческой организационной деятельности приоритеты,
- алгоритмизировать управленческую деятельность в согласовании с разработанной программой,
- исполнять мон иторинг продвижения к реализации цели.
Выступая основным инструментом преобразований, программно-целевой способ соответствует специфике современного периода развития общества и позволяет исполнять качественные изменения экономико-социальной ситуации на муниципальном, на региональном и государственном уровнях.
Управление формированием опыта политики развития через применение программно-целевого управления подразумевает поддержание характеристик системы в пределах тех значений, которые обеспечивают движение к цели.
Из-за того, что финансирование из государственного бюджета имеет тенденцию в РФ, в согласовании с опытом западных государств, переходить от функционального вида к целевому финансированию проектов (программ), одной из моделей управленческой деятельности, которая известность и формирование, стал программно-целевой подход к управлению.
Одно из условий обеспечения устойчивого развития и роста конкурентоспособности экономики - увеличение эффективности гос. управления с помощью совершенствования способов бюджетирования, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию итогов».
Направленность управления на достижение конкретных итогов предопределяет увеличение места и роли программно-целевых способов управления.
Важный инструмент - целевые программы, которые позволяют в рамках программно-целевого способа соединить стремления для системного и комплексного решения долгосрочных и среднесрочных трудностей экономической политики государства. Целевые программы в настоящее время являются главным и единственно отработанным инструментом программно-целевого планирования в России.
Институциональные изменения, которые произошли в РФ с переходом к рыночной экономике, привели к изменениям в финансовой и экономической сферах. В данной связи актуальной становится задача обеспечения подконтрольности и управляемости гос. финансов, формирования условий для применения их в качестве важного фактора управления развитием государством.
Особый смысл получает методология инструментарии и формирования реализации целевых бюджетных программ, т.к. область применения программно-целевых способов бюджетного планирования расширяется и, наравне с использованием в практике целевых федеральных программ, предусматривается введение целевых ведомственных программ.
Целевые федеральные программы становятся важным экономическим инструментом и в рамках программно-целевого способа позволяют сосредоточить стремления для системного и комплексного решения долгосрочных и среднесрочных трудностей социальной и экономической политики государства, обеспечивать обоснованность и прозрачность выбора целей, которые требуется реализовать в разные кратковременные периоды, пути достижения итогов с использованием, при необходимости, разных форм поддержки на федеральном уровне.
Объект изучения – методы государственного управления.
Предмет изучения – использование программно-целевого способа в государственном управлении.
Цель работы – изучить аспекты программно–целевого метода применительно к государственному управлению.
Задачи работы:
- рассмотреть сущность программно–целевого способа управления,
- изучить технологию разработки целевых программ,
- изучить практику реализации и разработки целевых федеральных программ.
Границы изучения охватывают практические и теоретические аспекты программно-целевого управления, используемые для реализации целевых федеральных программ, а также приоритетных национальных проектов.
Методологическую базу изучения составили как литературные источники, так и практические материалы, действительно применяемые в практике государственного управления, а также воздействие государственных деятелей на программно-целевое управление.

-комплексное улучшение местной нормативной и законодательной базы для стимулирования предпринимательской деятельности населения в тех направлениях, которые приоритетны для представленной территории, и формирования подходящих условий в интересах привлечения инвестиций для развития инфраструктурных и производственных объектов;
-участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;
-трудности социальной ориентации —формирование и поддержка социально важных объектов: детских учреждений, школ, больниц и т.д.;
-трудности содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки сотрудников, преодоления структурной безработицы и т.д..
Для решения тех трудностей, которые подлежат программной проработке, прежде всего, обязаны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором появилась проблема. Ресурсы других уровней привлекаться должны по нисходящей или восходящей линии по «остаточному» принципу.
Так, формирование экономической базы муниципального образования, которое основывается на воспроизводственных отраслевых циклах с высоко степенью локализации ( формирование пищевой индустрии, стройиндустрии и т.д.), обязано базироваться, прежде всего, на применении местных ресурсов — материальных, финансовых и т. д. При их недостаточности обязаны быть обоснованы потребности в дополнительном привлечении ресурсов регионов более крупных уровней ( субъекта РФ или федеральных ресурсов).
К тому же, приоритетное формирование инфраструктуры, производств и т.д., которые обслуживают общегосударственные потребности, должно реализоваться на основании средств федерального уровня с привлечением средств субъекта РФ и муниципальных образований на принципах долевого участия в развитии или разработке объектов инфраструктуры, потребителями которых они будут.9
Вместе с тем глубочайшие кризисные деформации экономики отдельных регионов, недостаточность личных ресурсов на муниципальном и региональном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к централизации денежных средств, в ряде случаев приводят к высочайшим различиям экономико-социального положения регионов. Для их преодоления могут быть применены возможности ПЦМ.10
1.3.Современные трудности применения программно-целевого
подхода в региональной экономике РФ
В настоящее время наблюдается снижение роли региональных программ в экономике РФ.
Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка.
При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается.11
Причин здесь несколько:
-в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;
-государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы (как реализованные в истории СССР — НЭП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, “совнархозы”, так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;
-цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;
-в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации программ в полном объеме.
Кроме того, хотелось бы возразить против встречающейся в некоторых официальных документах трактовки региональных программ только в качестве инструмента “государственной поддержки регионов”.
Во-первых, регионы сами являются частью государственной системы, так что говорить можно только о поддержке одним уровнем государства — федеральным — другого, а именно региона уровня субъекта Российской Федерации. В отдельных случаях меры федеральной поддержки распространяются на регионы более низкого таксономического уровня (административный район или их группу, один или несколько муниципальных образований и др.).
Во-вторых, роль государства в этом процессе вообще не может быть сведена только к реализации функции “поддержки”: оно выступает, прежде всего, в качестве субъекта-организатора разработки и реализации региональных программ. Эта информационная и координационная функция государства гораздо важнее, чем та скромная финансовая поддержка, которая может быть оказана сегодня регионам непосредственно из федерального бюджета. 12
Сегодня, в условиях слабо контролируемого государством процесса социально-экономического развития, региональные программы выступают в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической). При этом возможны разные подходы. Так, на Западе разработчики делают гораздо больший, чем у нас, упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии.
Собственно экономическая сторона регионального программирования опирается при этом на мало известный у нас понятийный аппарат “теоретической экономики благосостояния” (theoretical welfare economics). В частности, экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия.
Особое внимание при этом уделяется так называемым “внешним эффектам”, таким, например, как экономия затрат коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономический эффект от реализации региональных программ соизмеряется социальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: “оценка затрат и результатов” (cost-benefit analysis) и “сопоставление затрат с эффектами” (cost-effectiveness analysis), особенно хорошо зарекомендовавшие себя при решении экологических проблем. 13
Остановимся еще раз на вопросе, имеющем принципиальное значение: где проходит граница между региональным программированием и “просто” территориальным планированием? Как сделать так, чтобы при разработке региональных программ специфический предмет программного управления не “растворялся” в общем потоке вопросов, обычно решаемых территориальными органами? Объектом территориального (регионального) планирования мы предлагаем считать процессы нормального — текущего и перспективного функционирования регионов и муниципальных образований, подкрепленные соответствующими каналами мобилизации ресурсов (т.е. оно выступает, до известной степени, как “территориальный аналог отраслевого планирования”).
В программном управлении речь идет о таких проектах, которые в силу своих особенностей не могут быть реализованы через автономные рутинные действия коммерческих структур, региональных государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, программы разрабатываются и реализуются не только специализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов. Это позволяет заменить “планирование от достигнутого”, ставшее настоящим бедствием в последние десятилетия советского периода, планированием от желаемого результата, что резко повышает действенность планирования. 14
Разумеется, проблемы согласования инновационной (программной) и “рутинной” (плановой) составляющих развития региональной экономики будут стоять достаточно остро, поскольку присущее любому программному планированию достижение новых целей всегда означает перераспределение ресурсов, ограничение, хотя бы относительное (через пропорции распределения) интересов отдельных участников регионального воспроизводственного процесса.
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПОДХОДА
Разработка комплексных целевых программ является не только способом планирования экономико-социального развития, но и средством реализации экономической политики страны. В данное время в РФ реализуются и разрабатываются межгосударственные, федеральные, программы субъектов РФ, местные и региональные целевые программы.
На федеральном уровне установлен список приоритетных трудностей, которые подлежат программной разработке. В него вступают:
- соц. развитие, включая увеличение экологической безопасности;
- свертывание устаревших и бесперспективных и поддержка эффективных производств;
- формирование инфраструктуры, нужной для структурных преобразований;
- эффективное внедрение ресурсов, а также сохранение научно-технического ценного потенциала;
- сбалансированность платежеспособного спроса и производства;
- диверсификация экспортного потенциала.
Для решения особенно важных общегосударственных задач целевым программам присваивается статус президентских программ, инициатором их выступает Президент РФ. Во многих случаях статус президентской может получить уже утвержденная программа. Координацию реализации президентских программ исполняет Центр президентских программ Администрации Президента РФ.
Органы субъектов РФ и исполнительской власти РФ участвуют в постановке трудностей и обосновании необходимости их решения на основании программ под патронажем, а также по поручению Президента.
Центр, по поручению Президента, проводит экспертизу проектов программ. Проекты программ, которые прошли экспертизу направляются Президентом в Правительство для проработки и реализации.
Перечень целевых программ создается в согласовании с прогнозом экономико-социального развития государства, определяемыми ценностями и включается в бюджет на следующий год. Приоритетное место в составе федеральных программ занимает программа экономико-социального России. В программе оцениваются результаты развития экономики за предшествующий период по таким направлениям, как: структурное и инвестиционное, макроэкономическое, экологическое, аграрное, социальное, внешнеэкономическое, региональное и т.д..15
Программа экономико-социального развития страны разрабатывается на среднесрочную и краткосрочную перспективу исходя из положений, которые содержатся в послании Президента РФ Федеральному собранию. Она представляется Правительством РФ для рассмотрения в Государственную Думу и Совет Федерации.
Целевые программы состоят из следующих разделов:
- содержание трудности и обоснование необходимости ее решения ПЦМ;
- главные задачи и цели, этапы и сроки реализации программы;
- система программных мероприятий, в т.ч. меры по формированию и сохранению рабочих мест на отраслевом и региональном уровнях, мероприятия по переподготовке, трудоустройству и социальной защите высвобождаемых работников в итоге реализации программы;
- по обустройству мигрантов ( в целевых программах социального и экономического развития отдельных субъектов и регионов РФ);
- нормативное обеспечение качества продукции, а также метрологическое обеспечение, включая систему мероприятий по метрологии и стандартизации, нужных для производства, разработки, утилизации и эксплуатации продукции, организации технологических процессов, строительства объектов и остальных работ, которые предусмотрены программой;
- ресурсное обеспечение программы ( за счет внебюджетных источников и средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ);
- механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за процессом ее реализации;
- анализ эффективности, экологических и социально - экономических последствий от реализации программы;
- паспорт программы
К проекту программы прилагают:
- пояснительная записка,
- бизнес-план с технико-экономическим и социально-экономическим обоснованиями, бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на следующий год,
- лист согласования с федеральными заинтересованными органами власти,
- положительное заключение экологической государственной экспертизы ( по тем программам, при реализации которых возможно оказание воздействия на окружающую среду)
- соглашения о намерениях между заказчиком программы с организациями, предприятиями, органами гос. власти субъектов РФ, которые подтверждают финансирование программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ.16
Основные принципы разработки целевых федеральных программ:
1. Реализация положений гос. стратегии устойчивого развития, приоритетного решения оборонных, экономических, социальных, научных и остальных задач.
2. Обеспечение согласованности и координации деятельности участников решения отраслевых, региональных, федеральных трудностей.
3. Участие в программе как органов местного самоуправления и государственной власти, так и остальных субъектов.
4. Достижение конкретного окончательного итога и получение нужного экономико-социального эффекта в период от 1-го до 5 лет.
5. Взаимная ответственность исполнителей и заказчиков программы.
Разработка программы состоит из стадий:
1.отбор трудностей;
2.принятие решения о разработке;
3.обоснование планируемых мероприятий;
4.оценка эффективности;
5.рекомендации;
6.контроль за выполнением.
Инициаторы постановки трудностей для решения ПЦМ на федеральном уровне - физические и юридические лица.
Инициаторы разработки целевых межгосударственных программ, в реализации которых участвует РФ - отдельные государства и группы государств, координирующие органы стран-участников СНГ.
Отбор трудностей для решения на федеральном уровне исполняется на основании таких критериев, как:
- значимость для структурных изменений и увеличение эффективности экономики отдельных регионов и отраслей, социальной сферы, обеспечение экологической безопасности;
- невозможность решения трудностей в приемлемые сроки рыночными способами и необходимость государственной помощи;
- высочайшая эффективность и новизна организационных, технических и других мероприятий, нужных для широкого распространения научно-технических прогрессивных достижений;
- взаимоувязанность мероприятий.17
Инициаторы постановки трудностей направляют в Министерство экономики РФ, которое осуществляет методическое управление и координацию работ по реализации и разработке программ предложение, которое содержащит:
- обоснование трудности и анализ обстоятельств ее происхождения, вероятные методы решения и предполагаемый список мероприятий, которые нужно выполнить в сфере техники, науки, реализации и производства продукции, трудовых, организационных, правовых и хозяйственных отношений для решения трудности и вероятные сроки их реализации;
- оценки потребности в денежных ресурсах и предполагаемые источники их обеспечения;
- предварительную оценку ожидаемой экономико-социальной эффективности, соответствия мероприятий программы экологическим потребностям и последствий от реализации этой программы;
- список вероятных государственных заказчиков и главных исполнителей, стоимость и сроки подготовки программы.
Министерство экономики РФ вместе с Министерством финансов РФ и иными ведомствами на основании прогнозов экономико-социального развития государства, ценностей структурной политики и анализа представленных материалов готовит предложения по решению трудности и ориентирует их в Правительство. Правительство на основании предложений принимает решение о подготовке соответствующей целевой федеральной программы, стоимости и сроках ее разработки и описывает государственного заказчика целевой программы.
Решение о разработке программы принимается Правительством после заключения межгосударственного соглашения.
Ответственный за реализацию и разработку программы – государственный заказчик, которого назначает Правительство. Ими являются федеральные ведомства и министерства. По территориальным подпрограммам государственными заказчиками выступают органы исполнительной власти субъектов РФ.18
Государственный заказчик методом конкурсного отбора проводит отбор исполнителей по программному мероприятию.
В ходе разработки целевой программы заказчик:
- согласовывает с главными исполнителями программы вероятные сроки исполнения мероприятий, источники и объемы финансирования;
- описывает и согласовывает с Министерством финансов, Министерством экономики и иными заинтересованными ведомствами размеры и формы поддержки целевой программы.
Проекты программ направляются Экспертный совет или в остальные организации на экспертизу. В ходе экспертизы анализируются вероятные последствия реализации программы, оцениваются кандидатуры, выявляются механизмы привлечения внебюджетных средств. Экспертиза обязана определить степень достаточности системы мер для более эффективного решения задач. При вынесения экспертным органом отрицательного заключения по объекту экспертизы, проект обязан быть доработан и представлен на 2-ую экспертизу.
Заключения экспертизы в части неисполнения нормативных правовых положений, международных соглашений, требований и стандартов директивных документов - обязательны для всех физических и юридических лиц.
Органы власти субъектов РФ, экспертные органы и гос. заказчики программ привлекают на договорной основе для проведения экспертизы программ зарубежных и российских физических и юридических лиц, которые являются общепризнанными авторитетами в соответственных областях знаний. Заключения таких профессионалов носят необязательный характер и употребляются для увеличения обоснованности официальных принимаемых заключений по гос. экспертизе.
Согласованный проект заказчик ориентирует Министерству финансов и Министерству экономики. Министерство экономики при участии Министерства финансов и при учете предложений заинтересованных ведомств и министерств, региональных органов управления готовит заключение по проекту программы и бюджетной заявки.
При положительной оценки Министерство экономики по согласованию с Министерством финансов проект целевой программы с бюджетной заявкой и заключением представляет в Правительство для утверждения и рассмотрения.19
Целевые федеральные программы, которые реализуют важные приоритеты социальной и экономической политики страны, а также целевые межгосударственные программы Правительство направляет на рассмотрение в Федеральное Собрание РФ.
При утверждении Федеральным Собранием целевой межгосударственной программы и форм участия в ней РФ Правительство подписывает целевую межгосударственную программу.
После утверждения целевой программы и при учете размеров финансирования из федерального бюджета заказчик на основании заключенных раньше с исполнителем программы договоров о намерениях заключает с ними государственные договоры и обеспечивает исполнителей финансовыми ресурсами.
Способы и формы управления целевой программой определяются заказчиком. Для управления могут формироваться координационный комитет, дирекция, особый фонд и остальные органы.
Государственные заказчики программ ежегодно направляют в Министерство финансов доклады о ходе работ по программам, эффективности применения денежных средств. Также Министерство финансов и Министерство экономики с участием заказчиков, органов исполнительной власти субъектов РФ представляют в Правительство отчет о ходе реализации межгосударственных и федеральных целевых программ.20
ГЛАВА 3. УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
НА ОСНОВЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА
Решением коллегии Администрации Ульяновской области было принято решение утвердить ПЦМ в реализации главных направлений политики Администрации Ульяновской области и принять список мероприятий по разработке проекта программы развития Ульяновской области на 2014-2018 гг.