Организация государственного управления в условиях чрезвычайного положения

Заключение
Государственное управление – это деятельность Президента РФ (в части полномочий), Председателя Правительства РФ и его заместителей, министра РФ и федерального министра, генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, федеральных органов исполнительной власти, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ и его заместителей, члена высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, местной администрации муниципального района и городского округа (в части осуществления отдельных государственных полномочий), в которой реализуется исполнительная власть в целях эффективной организации и предоставления государственных и муниципальных услуг.
При изучении организационной струк ...

Оглавление

Введение 3
Глава 1. Теоретические основы государственного управления в условиях чрезвычайного положения 5
1.1 Государственное управление: понятие, субъекты, структура 5
1.2 Организационные структуры государственного управления 13
1.3 Режим чрезвычайного положения 19
Глава 2. Проблемы государственного управления в условиях чрезвычайного положения 25
Заключение 35
Список литературы 37

Введение
Мировое развитие на современном этапе характеризуется снижением уровня экономического, политического и военного влияния одних государств (групп государств) и союзов и ростом влияния других государств, претендующих на всеобъемлющее доминирование, а также многополярностью и глобализацией разнообразных процессов. Неурегулированными остаются многие региональные конфликты. Сохраняются тенденции к их силовому разрешению, в том числе в регионах, граничащих с Российской Федерацией. Приведенное извлечение из Военной доктрины Российской Федерации как никогда актуально сегодня, когда в ряде сопредельных с Россией государств вспыхивают очаги массовых беспорядков, сопровождающихся насилием, погромами, захватом и блокированием работы органов государственной власти. Из подобных событий последни х лет необходимо вспомнить чрезвычайные обстоятельства, возникшие в 2010 г. в Киргизии, в 2011 г. — в Казахстане, в 2013–2014 гг. — в Украине.
Столь опасные факторы, влияющие на национальную безопасность только по внутригосударственным причинам, а также наличие непрекращающейся внешнеполитической нестабильности, делают изучение вопросов, связанных с использованием всего арсенала государственных средств чрезвычайного законодательства, особенно актуальным.
В рассматриваемых обстоятельствах сам процесс исследования законодательства о чрезвычайном положении приобретает новое звучание.
В настоящее время процедура введения и осуществления правового режима чрезвычайного положения нормативно-правовыми актами различной юридической силы регламентирована недостаточно подробно. В связи с этим насущной проблемой является принятие комплекса нормативно-правовых актов, конкретизирующих и детализирующих различные аспекты оснований и порядка введения и реализации правового режима чрезвычайного положения.
Научная и практическая значимость проблемы определяется тем, что в настоящее время существует необходимость дать определение понятию чрезвычайного правового регулирования.
Цель курсовой работы заключается в анализе организации государственного управления в условиях чрезвычайного положения.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

1. Определить понятие, субъекты, структуру государственного управления;
2. Рассмотреть основы организационных структур государственного управления;
3. Выявить проблемы государственного управления в условиях чрезвычайного положения.

Последовательность решения задач курсовой работы определила следующую структуру: введение, две главы, заключение и список литературы.

Соответственно при формировании новых организационных структур государственного управления следует использовать зарубежный опыт в данной области менеджмента, адаптировав его к российской экономической ситуации на современном этапе развития.20
Выбор эффективного построения организационных структур управления зависит от факторов непосредственного и косвенного влияния. Также организационная структура государственных учреждений не должна быть сложной.
Анализ и оценка оргструктур государственного управления показывают, что по мере развития социальных систем их организационные структуры усложняются. Но усложнение оргструктур имеет ряд негативных последствий. К ним относятся: увеличение численности управленческого персонала, замедление прохождения информации, снижение оперативности реагирования. Порой это перерастает в открытую бюрократическую форму по отношению к посетителям государственного учреждения.
Упрощение организационной структуры государственного управления – актуальная задача не только для нашей страны, но и для ряда западных стран. В организационной структуре государственного управления должно достигаться оптимальное сочетание централизации и децентрализации, исключение дублирования функций, минимально возможное число иерархических уровней для обеспечения кратчайшего пути накопления и прохождения информации между приказом и его исполнением.
Таким образом, изучение принципиальных положений отечественного и зарубежного опыта организационных структур государственного управления показывает объективную необходимость выбора и моделирования тех организационных структур, которые по своим характеристикам в большей степени соответствуют тенденциям развития рыночной экономики, демократии и менеджмента.
1.3 Режим чрезвычайного положения
Следует отметить, что право реализуется в обществе не произвольно. В жизнь «запускает» право и сопровождает его специальный «инструмент» — правовое регулирование, истинной целью которого является создание оптимальных условий для преимущественного действия в обществе экономических, политических, социальных и культурных факторов, утверждение справедливости, законности. Необходимым свойством правового регулирования является способность регламентировать отношение на основе норм права. Правовое регулирование, указывая субъектам права (а не вообще субъектам) вид и меру действия, предусматривает правовые последствия (положительные и отрицательные), оно властно обеспечено государственной силой принуждения.21
Проведенный анализ юридической литературы показал, что авторами для обозначения юридической регламентации чрезвычайных ситуаций используются такие понятия, как «чрезвычайный режим», «исключительный режим», «режим чрезвычайного положения» и т. п.
Впервые попытку определить понятие «чрезвычайное правовое регулирование» предпринял В. Б. Рушайло, по мнению которого, под чрезвычайным регулированием следует понимать форму государственного управления, допускающую (в качестве основного признака) ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимую в качестве временной меры, обеспечиваемой средствами административно-правового характера, и направленную на обеспечение безопасности личности, общества и государства.22
Следует согласиться с указанной точкой зрения, поскольку при перестройке в экстренной ситуации юридического инструментария регулирования общественных отношений происходит изменение правового статуса субъектов, действующих на определенной территории, системы органов управления, а также установление мер, направленных на обеспечение безопасности личности, общества и государства.
В связи с этим можно сделать вывод о том, что существует особый вид нормативного правового регулирования, который весьма существенно отличается от того, который действует в обычных условиях.
В свою очередь, действие механизма чрезвычайного правового регулирования реализуется через особые комплексы юридических средств, методов, способов осуществления власти, которые нередко обозначаются в качестве правовых режимов; раскрыв их содержание, можно дать определение понятию чрезвычайного правового регулирования.
По мнению С. С. Алексеева, правовой режим — это глубокое, содержательное правовое явление, связывающее воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования и его типами.23
Наиболее интересна точка зрения В. Л. Кулапова, который считает, что правовой режим — это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.24
В современной отечественной правовой науке продолжается полемика о том, какие именно правовые режимы следует отнести к чрезвычайным. Например, В. Б. Рушайло и В. В. Гущин выделяют три основных типа режимов, связанных с экстренной ситуацией, — чрезвычайное, военное и особое положение.25
Указанные режимы чрезвычайного и военного положений характеризуются общими для них признаками, такими как создание специальных органов управления, издание специальных нормативных правовых актов, применение усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, возникновение особых правоотношений. А поэтому следует сказать, что они охватываются родовым для них понятием — «чрезвычайный правовой режим».
Термин «чрезвычайный» в русском языке означает: специально для чего-нибудь назначенный, не предусмотренный обычным ходом дел или исключительный, превосходящий все. Термин «положение» понимается в двух значениях:
1) как состояние чего-нибудь или обстоятельства, сложившиеся для кого-нибудь;
2) как распорядок (свод правил, законов) государственной и общественной жизни, устанавливаемый властью.26
Говоря о категориальном статусе как о некой юридической конструкции, необходимо отметить, что юридическая конструкция чрезвычайного правового режима должна включать такие элементы, как объекты и субъекты правоотношений, регулируемых правовым режимом, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, систему юридических, организационных, материально-технических гарантий функционирования режима.
К режимным правовым средствам относятся нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений, правоприменительные акты, меры принуждения, методы административной деятельности, правовые ограничения (запреты, меры пресечения, санкции), правовые стимулы (дозволения, льготы, поощрения). Режимные правила представляют собой особую совокупность правовых средств, создающих нормативную модель поведения, функционирования объекта режимного регулирования, порядок пользования субъективными правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Режимные правила обеспечивают соблюдение правового статуса объекта режимного регулирования.
Правоотношения, регулируемые чрезвычайным правовым режимом, — это волевые общественные отношения, урегулированные нормами права, субъекты (участники) которых реализуют субъективные права и осуществляют юридические обязанности.
С. А. Семейкин в своей работе отмечает, что по своей сущности чрезвычайное положение означает переход к чрезвычайным методам управления на определенной территории путем наделения дополнительными полномочиями действующих органов власти или, наоборот, в приостановлении их полномочий и установлении особой формы управления, особого режима регулирования отношений во всех или многих сферах жизни общества путем временного ограничения прав и свобод граждан, прав организаций и общественных объединений и возложения на них дополнительных обязанностей.27
Таким образом, следует отметить, что правовой режим чрезвычайного положения по своему содержанию, уже понятия института чрезвычайного положения и является его составной частью.
В статьях 46 и 47 Конституции Республики Таджикистан определено, что чрезвычайное положение может вводиться только при наличии обстоятельств и в порядке, установленном конституционным законом.
Институт чрезвычайного положения — это система правовых норм, которые регулируют основания и порядок его введения. Сам же правовой режим чрезвычайного положения — это совокупность мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, а также совокупность сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, равно как органы управления, в том числе органы особого управления территорией чрезвычайного положения. Следовательно, правовой режим чрезвычайного положения по своей сущности является лишь составной частью института чрезвычайного положения. Как таковой правовой режим чрезвычайного положения представляет собой совокупность мер и временных ограничений прав и свобод граждан, закрепленных вышеуказанными законами, которые применяются как крайняя мера для обеспечения конституционных прав и свобод граждан и для защиты конституционного строя страны.
Итак, понятие «правовой режим чрезвычайного положения» представляет собой систему юридически значимых норм, которые:
а) ограничивают права и свободы граждан;
б) ограничивают права юридических лиц;
в) изменяют полномочия представительных и исполнительных органов государства.
Термин «правовой режим чрезвычайного положения» может использоваться по поводу:
— широкого круга регулируемых правом общественных отношений;
— деятельности государственных органов и по поводу распорядка их деятельности;
— ограничения прав и свобод граждан;
— ограничения прав юридических лиц;
— периода времени, в течение которого допускается действие правового режима чрезвычайного положения.
Правовую основу чрезвычайного положения как особого вида правового режима составляют юридические нормы, выделенные по совокупности указанных выше признаков, которые в этой связио бладают особой целостностью.
Правовой режим чрезвычайного положения имеет ярко выраженную целевую направленность.
Данный набор признаков позволяет органам государственной власти более эффективно действовать в кризисных ситуациях и индивидуализировать правовое регулирование любого вида общественных отношений. В этом и заключается ценность правового режима чрезвычайного положения.
Глава 2. Проблемы государственного управления в условиях чрезвычайного положения
Государство в определенные периоды своего существования, целенаправленно воздействуя на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, целью которых является их стабилизация и упорядочивание, может столкнуться с чрезвычайными ситуациями природного, техногенного или социального характера. Создавая угрозу безопасности личности, обществу и государству, чрезвычайная ситуация требует от последнего для своего урегулирования иного нормативного правового воздействия, чем то, которое действует в обычных условиях. Так, в свое время великий французский философ Ш. Л. Монтескье сказал: «…опыт народов, самых свободных, какие когда-либо существовали на Земле, заставляет меня признать, что бывали случаи, когда нужно на некоторое время набросить на свободу покрывало, как некогда покрывали статуи богов».28
Действие чрезвычайного правового режима основано на императивном методе юридического воздействия, он включает в себя различные правовые средства регулирования, при помощи которых устанавливается неравное правовое положение субъектов правоотношений, т. е. правовой статус участников правоотношений является соподчиненным.
Вышеуказанное подтверждает тот факт, что чрезвычайный правовой режим представляет собой особый порядок урегулирования деятельности, действий и поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах в связи с чрезвычайными обстоятельствами внутреннего или внешнего характера, который включает в себя установление механизма обеспечения реализации стимулов, гарантий, запретов, ограничений, а также компетентное их исполнение, применение к нарушителям мер принуждения и привлечение виновных к ответственности.
Таким образом, опираясь на доктрину, можно определить, что чрезвычайное правовое регулирование есть процесс воздействия государства на участников общественных отношений с помощью специальных юридических средств и способов при наличии обстоятельств, которые представляют непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер, а также в случае агрессии либо непосредственной угрозы агрессии против государства с целью устранения таких обстоятельств, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя государства.
Следует отметить, что для введения чрезвычайного положения на всей территории России или в ее отдельных местностях недостаточно фактических обстоятельств, определенных Конституцией РФ и ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении». Необходимо и юридическое основание — издание компетентным субъектом специального юридического акта о введении названного вида экстраординарного правового режима. То есть для чрезвычайного положения характерен особый процессуальный порядок его введения, продления и прекращения действия.
Одну из наиболее типичных претензий к мерам чрезвычайного положения представляет возможность безграничного ущемления прав и свобод граждан. Остановимся подробнее на данном аспекте. Юридическим фактом, который служит основанием для применения военного или чрезвычайного положения, является указ главы государства о введении чрезвычайного режима. Большая часть современных законов, регламентирующих данные обстоятельства, предъявляет достаточно четкие требования и к административной процедуре разработки и принятия данного документа, и к его содержанию.
Еще один практический аспект исследования чрезвычайного законодательства современного периода — изучение феномена подмены действующих норм о чрезвычайном положении аналогичными, но не включенными в данную правовую категорию.
Наглядным примером подобной юридической ситуации является принятие 22 января 2014 г. постановления Кабинета министров Украины №12 «Об утверждении порядка проведения дополнительных мер защиты безопасности граждан».29 Принимая меры к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности и вместе с тем не желая усугублять противоречия с противниками введения чрезвычайного или военного положения на территории Украины, руководство государства принимает новый (причем подзаконный акт), который по содержанию дублирует действующий закон.
Так, рассматриваемое постановление (оно состоит всего из пяти статей) говорит о том, что в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, нормального функционирования органов государственной власти Украины органы внутренних дел, в случае наличия информации о возможных нарушениях общественного порядка, угрозы совершения экстремистских действий, нарушения законодательства при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, предпринимают следующие дополнительные меры: временное ограничение движения транспортных средств на улицах, дорогах, объектах (территориях); временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности и объекты.
Дополнительные меры не распространяются на жителей, работников учреждений, предприятий и организаций, служебные транспортные средства, транспортные средства специализированного и специального назначения и т. д.
Однако указанные выше ограничения дублируют содержание пп. 1 и 2 ст. 16 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения». Учитывая, что они проводятся и прекращаются по решению соответствующего руководителя органа внутренних дел, а не главы государства, неясной является позиция противников объявления чрезвычайного или военного положения и практически нейтральное их отношение к рассматриваемому документу.
Вопросы применения мер административного принуждения в условиях введения особых правовых режимов являются одним из важнейших показателей степени демократизации общества, а само их применение — необходимой мерой для нормализации обстановки, восстановления правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. В этих условиях меры административного принуждения могут предусматривать временное ограничение прав и свобод граждан.
Меры административного принуждения имеют универсальный характер. Они могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений. Примером могут служить некоторые ограничения, применяемые при чрезвычайных обстоятельствах, при необходимости предупредить совершение правонарушения. Существует и иное мнение. Например, Севрюгин В. Е. утверждает, что административное принуждение — это разновидность юридического (правового) принуждения и включающая в себя применение уполномоченными на то административно-юрисдикционными органами (должностными лицами), народными судами (судьями) установленные нормами административного права принудительные меры воздействия к правонарушителям в связи с неисполнением правовых предписаний.30
Административное принуждение служит целям обеспечения государственной дисциплины, законности и правопорядка.
В условиях особых правовых режимов административное принуждение, применяемое на то уполномоченными органами, является необходимой мерой для выполнения задач, направленных на ликвидацию угрозы безопасности граждан и восстановления правопорядка.
Итак, установление особых правовых режимов в Российской Федерации осуществляется посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Данную меру следует рассматривать как естественную и необходимую реакцию государства на конкретный вид угрозы внутригосударственного или внешнего характера, способную повлечь за собой возможность наступления чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и государства в целом.
«Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером».31 Оно является неотъемлемой частью системы действующего законодательства РФ, при этом в его основе заложены соответствующие нормы международного права. Юридическую силу наступает на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права. Содержание особых правовых режимов включает в себя комплекс экономических, политических, административных, правовых и других мер, которые направлены на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. Административным мерам отведена ведущая роль в реализации властных предписаний, установленных государством.
В условиях особых правовых режимов происходит усиление в применении мер административного принуждения во всех его проявлениях. Что же касается органов государственной власти, осуществляющих управления в этих условиях, то они в свою очередь наделяются особыми полномочиями в соответствии с нормами международного права. Их применение обусловлено необходимостью для скорейшей нормализации обстановки, восстановлению законности и ликвидации угрозы безопасности государства.
Следует отметить тот факт, что государство реагирует на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений на ряд конституционных прав и свобод. Также государство вправе, в качестве меры предупредительного характера, потребовать от общества предоставление себе прав и возможностей для ограничения некоторых конституционных прав и свобод, до введения в действие норм чрезвычайного законодательства.
В период особого правового положения согласно чрезвычайному законодательству РФ устанавливаются следующие меры:
1) ограничение передвижения, а также въезда и выезда граждан за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение;
2) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
3) временное приостановление деятельности политических партий и общественных организаций для нормализации обстановки;