Эффективность органа государственного управления: критерии, методы оценки.

Заключение
Эмпирический подход к изучению государственных услуг в данном исследовании базируется на обобщении теоретических основ, международном и российском опыте, практике и анализе предоставления государственных услуг в мире, России что позволило определить рекомендации и мероприятия по совершенствованию механизма повышения эффективности и качества государственных услуг.
Развитие государственных услуг является частью административной реформы государственного управления. Государственные услуги - это важная составляющая сферы услуг в целом, результат процесса труда, прямо или косвенно воздействующего на услугополучателя, услугодателя и государство. Функции государства являются природой выполнения государственных услуг, что определяет участие государства в процессе финансирования, регулиро ...

Оглавление
Введение 2
Глава 1. Теоретические основы государственного управления и государственной службы 5
1.1.Теоретико-методологические аспекты государственного управления и государственной службы 5
1.2. Принципы государственного управления и государственной службы 9
1.3.Организационно-экономический механизм предоставления государственных услуг в современных условиях 11
Глава 2. Методы и критерии оценки государственного управления 20
Заключение 38
Список литературы 39

Введение
Актуальность. Государственное управление – важнейший процесс с точки зрения воспроизводства суверенных институтов страны, легитимности власти, решения политическими лидерами задач, связанных с развитием общества. Данное явление обладает большим количеством занимательных характеристик. В частности, интересны формы и методы государственного управления.
Понятие государственного управления современные российские аналитики связывают с деятельностью органов власти, отражающей необходимость реализации вверенных им законом полномочий. Есть и иное определение термина, более узкое. В соответствии с ним, государственное управление - это деятельность только лишь исполнительных органов власти на уровне федерации или же субъектов РФ. Если вести речь о первом определении, то к государственным о рганами власти корректно будет относить абсолютно любые структуры - выборные или те, что формируются посредством назначений. Так, например, Президент РФ - высшая должность в системе управления РФ - избирается народом, а Правительство - назначается. Аналогично, гражданина, который достоин быть главой региона или губернатором, если не рассматривать отдельные периоды, когда они назначались по предложению Президента, также выбирает население.
Правительство же субъекта федерации, в свою очередь, также назначается. Однако если понимать государственное управление в рамках более узкой трактовки, то под ним следует понимать деятельность исключительно тех структур, которые формируются посредством назначений.
В этом случае граждане, работающие в них, будут именоваться чиновниками или государственными служащими. Их задача связана с выполнением главным образом административных задач, отражающих реализацию стратегических концепций в деталях. В свою очередь, выборные должности будут именоваться политическими. То есть в рамках данной модели совершенно некорректно будет называть Президента РФ или главу региона чиновником. Их задачи носят политический характер и связаны с определением ключевых векторов в развитии общества и государства. Именно на этом уровне разрабатываются те самые концепции, которые на практике предстоит реализовывать чиновникам.
Формирование новой российской государственности сопровождается возрастающим значением государственной службы. Глубокие политические преобразования, осуществляемые в России, обусловили качественные изменения важнейших конституционно-правовых институтов, к числу которых относится и государственная служба.
Процесс формирования новых систем государственного управления неразрывно связан с реформой государственной службы. На протяжении всего периода существования российской государственности осуществлялось преобразование государственного аппарата в связи с изменениями политико-правовых связей государственной власти и гражданского общества, совершенствованием концептуальных основ функционирования государства.
Проблеме реформирования государственной службы в России, её различным аспектам посвятили свои работы многие авторы: Алехин А. П., Астанин В.В., Воробьев В.В., Гимаев И. Р., Гриб В.В., Граждан, В. Д.,Кармолицкий А. А., Киселев, С. Г., Козлов Ю.М., Колчеманов Д.Н., Костенников М.В., Литвинцева Е.А., Марьян А.В., Мигачев Ю. И., Миронов А.Н., А.В. Оболонский , Пикулькин А.В., и другие.
Следовательно, вопросы совершенствования механизмов повышения эффективности и качества государственных услуг являются особенно актуальными на современном этапе и определяют тему и научно-практическую значимость исследования.
Цель исследования состоит в разработке научно-методических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма повышения эффективности и качества государственных услуг.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1. уточнение экономической природы и сущности государственных услуг;
2. рассмотрение механизма предоставления государственных услуг в современных условиях;
3. обобщение методов оценки эффективности и качества предоставления государственных услуг;
4. рассмотреть методы и критерии оценки госудаственнго управления;
Объектом исследования является система предоставления государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти.
Предметом исследования являются организационные, экономические, социальные, управленческие отношения, возникающие в процессе предоставления государственных услуг в современных условиях.
Теоретической и методологической основой исследования послужили работы российских и зарубежных ученых и специалистов в области изучения сущности и особенностей предоставления государственных услуг. Среди них наиболее известны М. Адамсон, И. Н. Батина, Д. Ю. Беляева, М. В. Гусарова, В. Гриднев, А. В. Данилин, А. Ю. Демидов, О. А. Ефанова, С. Г. Капаров, Е. А. Кардовская, Ю. А. Кузнецова, В. В. Кузьмин, С. Е. Нарышкин, А. В. Нестеров, Н. В. Путало, В. Л. Тамбовцев, Э. В. Талапина, Л. К. Терещенко, В. А.Тупчиенко, А. В. Яцкин и др. Особое внимание оценке качества и эффективности системы предоставления государственных услуг уделено в методах анализа государственных услуг, а также в работах Д. В. Жигалова, Е. А. Козлова, О. В. Котлячкова, Л. Сапиной, В. В. Семенихина, Б. П. Сибринина, В. А. Харченко и пр. Институциональные подходы к изучению партнерства государства и частного сектора представлены в трудах Д. М. Амунца, Ю. В. Хардиной, Kim Viborg Andersen и др.

В расчете финансового обеспечения системы предоставления государственных услуг лежит стоимость государственной услуги, которая является также элементом модели.В современной концепции стоимости государственных услуг, выделяют несколько главных компонентов стоимости:операционные расходы на производство государственных услуг;затраты на обслуживание и содержание помещений и оборудования;затраты на администрирование и управление деятельностью;уплата налогов.Таким образом, оценка полной стоимости государственных услуг представляет собой метод калькулирования стоимости услуги, при котором обособленно учитываются все компоненты стоимости услуги, необходимые для ее производства, в соответствии с их экономической природой.Полная стоимость государственной услуги состоит из разных расходов (рисунок 2):Рисунок 2 Структура стоимости государственной услугиРассмотрим структуру стоимости государственных услуг.Административные расходы средства на осуществление административного руководства и координации, а также на организацию процесса предоставления государственной услуги. Административные расходы делятся на прямые и косвенные.Прямые административные расходы - это сумма средств, израсходованных на организацию процесса предоставления конкретной государственной услуги. Отличительной чертой данного вида расходов является то, что их можно прямо и непосредственно отнести к услугодателю конкретной государственной услуги (заработная плата руководства, коммунальные платежи и т. п.).Косвенные административные расходы - это средства на организацию процесса предоставления государственных услуг, которые непосредственно нельзя увязать с предоставлением государственной услуги.Прямые расходы на услугу - это сумма средств, непосредственно потраченных на предоставление услугополучателям государственных услуг (бумага, лицензия и заработная плата сотрудника, предоставляющего данную услугу).Установив прямую зависимость между затратами при предоставлении государственных услуг и результатами (количество и качество) их предоставления, проведя оценку стоимости государственных услуг, определим расходные потребности учреждения для достижения поставленных задач, оценим эффективность деятельности через сопоставление произведенных расходов и полученных результатов.Следующим элементом является стандарт государственной услуги. Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к качеству оказания услуг услугодателем. Качество государственной услуги - совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять потребности получателя в отношении содержания (результата) услуги.Стандарты качества обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги.[6]Основными данными для формирования стандартов качества государственных услуг являются данные о численности потенциальных услугополучателей, результаты изучения общественного мнения услугополучателей и исследования независимых экспертов, статистика обращений за предоставлением государственных услуг к услугодателям, данные о неудовлетворенности услугополучателей .При детализации системы предоставления государственных услуг рассмотрим блок механизм. Основным элементом блока механизм является услугодатель. Действующими субъектами, предоставляющими государственные услуги, являются:- Органы исполнительной власти (ОИВ), которые наделены функцией по предоставлению государственных услуг исходя из положения об органе исполнительной власти, в котором определены основные направления деятельности органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг. При этом органы федеральной, региональной и муниципальной государственной власти создают единое пространство для предоставления государственных услуг в рамках их полномочий, определяемых нормативно-правовой базой (НПА).Многофункциональные центры (МФЦ) это организация, независимо от организационно-правовой формы уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна». Она является универсальным центром, результат функционирования которого это межведомственное взаимодействие подсистем органов власти в одном месте.Государственные учреждения это учреждения, финансирование которых осуществляется на основании государственного задания на оказание государственных услуг в форме субсидий, смет доходов и расходов и которые только предоставляют услуги в соответствии с установленными требованиями. При этом учреждение не должно отчитываться перед государством за дополнительно полученный доход.Важным элементом системы предоставления государственных услуг является «Электронное правительство» и его внедрение в России до 2020 г. органами исполнительной власти. Основой данного процесса является передача функций по оказанию государственных услуг в Интернет и внедрение интернет-технологий в работу органов власти.«Электронное правительство» это способ представления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и услугополучателем минимизировано при максимальном использовании информационных технологий. «Электронное правительство» действует как система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служит целям существенного повышения эффективности государственного управления, снижению издержек социальных коммуникаций по оказанию услуг для каждого члена общества.Инфоматы «Электронного правительства» это электронные терминалы, позволяющие любому гражданину получать государственные услуги интерактивно в режиме самообслуживания.[5]Инфомат является пунктом доступа к компьютерному серверу, на котором хранится информация обо всех услугах, предоставляемых органами областной, муниципальной и федеральной власти от замены паспорта до регистрации моторной лодки. Инфомат позволяет получать информацию о государственных услугах, распечатывать бланки заявлений, совершать различные платежи банковскими картами и наличными денежными средствами, сканировать документы и штрих-коды, получать аудио- и видеоконсультации, использовать универсальную электронную карту. Он дает информацию о том, где находится та или иная организация и какие документы необходимо представить обращающемуся туда гражданину.Установка инфоматов является одним из многих направлений целевых программ «Электронный город» и федеральной целевой программы «Электронная Россия». Инфоматы, по нашему мнению, способны не только разгрузить работу чиновников, но и значительно упростить получение государственных услуг.Таким образом, взаимодействие элементов является залогом эффективного и качественного функционирования системы. В рамках системы предоставления государственных услуг результатом функционирования (выходом) будет предоставление качественных и доступных государственных услуг.На основании построения модели «системы предоставления государственных услуг» может быть сформирован четкий и слаженный механизм системы предоставления государственных услуг, который будет выполнять «сервисную функцию» и рассматриваться как субъект рынка, предоставляющий услугополучателям различного рода услуги. Особенностью является четкое разграничение услуг между услугодателями. При таком подходе услугополучатели получат право выбора услу- годателя и размер расходов для получения государственных услуг. В перспективе значительную часть государственных услуг следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности, которые будут функционировать по установленным тарифам.В то же время государство не должно ослаблять усилий, направленных на предоставление государственных услуг той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным услугам.[8]Исходя из вышеизложенного, считаем, что передача функций по предоставлению государственных услуг в частный сектор необходима и она может быть осуществлена в административном порядке путем передачи оказания государственных услуг на договорной или конкурсной основе. Государство сможет сконцентрировать усилия на выполнении сохраненных функций, сократить расходы бюджета, повысить эффективность реализации государственных услуг благодаря заинтересованности услугодателей в сохранении, поддержании и конкурентоспособности их в системе предоставления государственных услуг услугополучателям. В каждом случае до передачи функции по оказанию государственных услуг необходимо определить эффект от вышеуказанных действий.Глава 2. Методы и критерии оценки государственного управленияНесмотря на многочисленные социально-политические исследования конца ХХ в. о неминуемом снижении роли государственного регулирования в процессе глобализации, реалии начала XXI в. со всей наглядностью демонстрируют совершенно противоположные тенденции. В условиях современного, фактически глобального общества значительно возрастает значение института государства и государственного управления как важнейшего механизма стабилизации и воспроизводства оптимальных параметров общественно-политического процесса посредством согласования интересов государственной власти, структур гражданского общества и индивидуальных политических субъектов путем принятия взаимных обязательств в процессе достижения коллективных целей.При этом модель государственного управления «Good Governance», разработанная ООН, представляется как наиболее валидная современным глобальным трендам. Институциональными характеристиками данной модели выступают: участие граждан в принятии решений; верховенство закона и соблюдение прав человека; открытость, полнота и доступность информации; консенсус по вопросам определения приоритетных потребностей граждан и средств их достижения; справедливость при распределении/перераспределении общественных благ; результативность государственной власти при использовании социальных и политических ресурсов; подотчетность органов государственного управления гражданским структурам; наличие долговременной стратегии политического развития и др.По своей сути, данная модель стремится нивелировать недостатки традиционных подходов к определению институциональной основы государственного управления, а именно: игнорирование ценности гражданского участия в разработке государственной политики; высокая степень обособленности и непубличность государственного управления; отсутствие системы гражданского контроля над деятельностью государственной власти, неразвитость ее «самоответственности» и т. д. Системообразующий принцип сотрудничества государства и общества, заложенный в основе модели «Good Governance», определяет конкретные механизмы взаимодействия населения и власти в процессе выработки ключевых политических решений.Следует также отметить, что несмотря на заявленную валидность данной модели, представляется сложной научной проблемой определение ее реальной эффективности вследствие много- аспектности данного понятия. Как справедливо отмечает Т. Т. Галиуллин, «как правило, применяется единственный способ оценки эффективности - самостоятельная разработка стандартов измерения эффективности»1. То есть деятельность государства оценивается, исходя из выработанной им же оценочной шкалы и методов измерения. Однако данный подход не дает информации о востребованности, актуальности результата, его пользе для общества.Вероятным выходом из этой ситуации, на наш взгляд, может стать рассмотрение в комплексе таких показателей эффективности государственного управления, как: во-первых, индикаторы, отражающие качество государственного управления, нацеленные на сопоставление межстранового опыта государственного управления, разработанные и успешно применяемые многими международными правительственными и неправительственными организациями (GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), Индекс восприятия коррупции (ИВК) Transparency International и др.); во-вторых, использование национальных методик, разработанных для оценки эффективности государственного управления (в России - Доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации); в-третьих, оценка качества государственного управления посредством опросов общественного мнения населения.[7]Тем не менее все вышеперечисленные методики оценки в большей или меньшей степени апеллируют к показателям деятельности института бюрократии, выполнения системы административных и политических функции в процессе государственного управления. Как отмечает Ч. Линдблом, современный бюрократический аппарат государства «выступает в качестве активных участников процесса принятия решений, поскольку административные органы обычно модифицируют и даже устанавливают ту или иную политику в ходе попыток ее внедрения в жизнь, причем нередко бывает, что сами же выборные политики поручают исполнительным органам вырабатывать политический курс».Однако если публичные политики, принимая то или иное решение, претендуют на выражение определенного общественного мнения и конкретных потребностей общества в целом, то в случае с государственной бюрократией все несколько иначе. Во-первых, государственная бюрократия может выражать свой собственный интерес, как интерес некой абстрактной или реальной социальной группы. Во-вторых, в рамках процесса принятия государственно-политических решений часто наблюдается конкуренция интересов различных ведомственных группировок внутри самой бюрократии. В-третьих, посредством практик лоббистской деятельности бюрократия может представлять интересы различных экономических элит, групп давления, нелегальных и полулегальных структур и т. д.Современный этап модернизации политической системы в России обозначил потребность не столько в совершенствовании системы государственного управления, сколько необходимость развития и закрепления принципиально новых принципов и технологий определения и реализации приоритетных направлений государственной политики в соответствии с требованиями демократической правовой государственности и задачами эффективного обеспечения высокого качества жизни россиян. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. за прошедшие два десятилетия в нашей стране была реализована, а зачастую и «модернизирована» система федеральных и региональных органов государственной власти; сформировались уровни местного и территориального общественного самоуправления. Однако во многом эта система стала своеобразным заимствованием институтов, техник и технологий властеотношений преимущественно западных образцов.Однако вслед за Е. Г. Пономаревой следует обратить внимание на то, что «в рамках российских преобразований отмечается копирование лишь внешней оболочки институционального дизайна государственной власти и внутреннее наполнение ее специфическим российским содержанием»3. Конституция провозгласила, что Российская Федерация - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации - глава государства, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Конфигурация системы государственной власти и полномочия ее институтов определены так, что глава государства - президент - является главным арбитром - «гарантом Конституции РФ» (ст. 80), первой и последней инстанцией принятия политических решений, замыкая на себя различные полномочия в сфере нормотворчества, исполнительной деятельности, кадровой политики. Дальнейшая практика конституционного строительства наглядно продемонстрировала: закрепленные в Конституции общие формы демократического государственного управления наполнились тем содержанием, которое позволяет говорить о доминирующем положении исполнительной власти и, следовательно, о доминировании бюрократических начал в механизме государственного управления современной Россией.[14]Как известно, в 2000-е гг., с началом президентского правления В. В. Путина, развитие российского государства и совершенствование механизмов государственной управления приобрело значительную динамику, связанную, прежде всего, с появлением новых общественных и политических институтов, государственных структур (федеральных округов, полномочных представителей Президента в федеральных округах, Государственного совета, Общественной палаты и др.). Немалое значение для ускорения модернизации страны и совершенствования политической системы имели также и изменения в избирательной системе, процессы укрупнения регионов, перераспределение ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и т. д. В результате можно констатировать существенное изменение институционального дизайна российской государственной власти: во-первых, появился ряд вспомогательных органов, имеющих недостаточно четкий конституционный статус; во-вторых, значительно усилилась вертикаль власти.В качестве первого примера целесообразно отметить эволюцию статуса глав субъектов РФ. Первым шагом стала замена в Совете Федерации глав исполнительной и законодательной ветвей власти их представителями, которые должны работать на постоянной и профессиональной основе. Совершенно очевидно, что таким образом возможности глав регионов самостоятельно представлять свои интересы и участвовать в политической деятельности на федеральном уровне были значительно снижены. Альтернативной формой участия для руководителей регионов явились заседания Государственного совета и его Президиума - совещательного органа при Президенте РФ, регулярно рассматривающего «насущные вопросы жизни страны». При этом особо важно подчеркнуть, что решения Государственного совета имеют реальную силу лишь при совпадении с политической волей главы государства.Изменение порядка назначений и пределов ведения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах фактически ознаменовало трендовый этап в формировании вертикали государственной власти, соотношения центра и регионов. И хотя полномочия высших должностных лиц субъектов РФ и полномочных представителей президента не приходят к непосредственному противоречию, нельзя отрицать, что такие обязанности полпреда, как «организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации»; «организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти» и «обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации»4 оказывают существенное влияние на процесс подготовки, принятия и реализации управленческих решений руководителей российских регионов. К примеру, изменение процедуры назначения глав субъектов, а именно наделение региональным парламентом губернаторскими (президентскими) полномочиями кандидатуры, предложенной Президентом РФ по представлению победившей на выборах политической партии. Это фактически сделало региональных лидеров неотъемлемой частью единой и всеобъемлющей «вертикали власти».Параллельно происходило формирование института государственной службы РФ. В соответствии с федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 7 июля 2004 г. № 79-ФЗ был утвержден ряд принципов, позволяющих на нормативном уровне охарактеризовать государственную гражданскую службу как прогрессивную и соответствующую принципам демократического государственного управления.