Государственный надзор в Российской Федерации: понятие, виды и принципы осуществления

Заключение

Существующая неопределенность относительно сущности государственного надзора влечет к необходимости разработки и принятия блока нормативных актов, которые бы подчеркнули бы специфику государственного надзора.
В юридической литературе ведется дискуссия относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор». Представляется, что надзор выступает самостоятельной функцией государства, государственных органов, отличной от контроля.
Выделяется два вида государственного надзора: административный и прокурорский, обладающие спецификой предмета.
Административный надзор в качестве предмета предполагает точное и строгое исполнение органами государственной власти, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами общеобязательных правил, закрепленных ...

Введение 3
Глава 1. Теоретические основы государственного надзора в Российской Федерации 5
1.1. Понятие государственного надзора в Российской Федерации 5
1.2. Государственный надзор и его виды 10
Глава 2. Принципы осуществления и перспектива развития государственного надзора в Российской Федерации 17
2.1. Основополагающие принципы государственного надзора в Российской Федерации 17
2.2. Анализ развития государственного надзора в Российской Федерации 21
Заключение 25
Список использованной литературы 27

Введение


Одним из важных направлений реформы современной системы российского государственного управления является оптимизация государственных контрольных и надзорных функций и создание четкой структуры контрольно-надзорных органов. В этих целях ведутся мероприятия по сокращению числа контрольных ведомств, устранению дублирующих функций контроля и надзора, передаче некоторых функций на уровень субъектов Российской Федерации . Однако проведение реформ в рассматриваемой области невозможно без глубокого теоретического осмысления представлений и взглядов о государственном контроле и надзоре, куда в первую очередь относится, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, «разработка понятий контроля и надзора - исходное начало для составления точного понятийного аппарата в этой сфере» . В данную работу входит и построение системы отличительных признаков государственного контроля и государственного надзора.
Среди исследователей проблем контрольной и надзорной деятельности, считающих, что указанные правовые формы, несмотря на схожесть, имеют различные цели, сущность и юридическое значение, отсутствует единое мнение по поводу критериев их разграничения.
Целью работы является анализ теоретических основ государственного надзора в Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо решить несколько задач:
1. Охарактеризовать понятие государственного надзора в Российской Федерации.
2. Выявить характерные особенности видов государственного надзора.
3. Проанализировать основополагающие принципы государственного надзора.
4. Проанализировать развитие государственного надзора в Российской Федерации.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие при осуществлении государственного надзора.
Предметом исследования выступают нормы нормативных правовых актов, определяющие понятия, принципы и осуществление государственного надзора, мнения ученых, отраженные в специальной литературе.
При написании работы были использованы современные методы: синтез, анализ, информационно-аналитический, обобщение.
Структура работы полностью соответствует цели и задачам работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

- обеспечения восстановления активными действиями физического или юридического лица нарушенного им правового положения, устранения вреда, возмещения ущерба.
В настоящее время отмечается объемный массив нормативных правовых актов, которые регулируют отношения, связанные с осуществлением в различных сферах деятельности государственного (административного) надзора. С.М.Зырянов провел анализ такой нормативной базы и пришел к выводу о наличии в них пробельности, разобщенности, разноуровневости, несогласованности, наличии коррупциогенных факторов.
Следуя предложенному пониманию административного наблюдения, следует отметить, что нормы, регламентирующие основания и порядок проведения административного наблюдения в сфере государственного надзора, содержатся:
1) в Федеральном Законе «О защитеправ юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также отдельных федеральных законах, регламентирующих порядок государственного надзора в сферах, не урегулированных названным Законом;
2) в отдельных подзаконных нормативных правовых актах, в том числе в административных регламентах исполнения государственных функций по контролю и надзору, издаваемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
3) КоАП РФ;
4) Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Полномочиями по проведению контрольно-надзорных проверок, нацеленных на предупреждение и выявление административных правонарушений, наделяются федеральные органы исполнительной и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
В КоАП РФ, по сути, предусмотрены основания и порядок проведения контрольно-надзорных проверок по делу об административном правонарушении. Из анализа КоАП РФ следует заметить, что полномочиями по проведению контрольно-надзорных проверок наделяется широкий круг должностных лиц, уполномоченных составить протокол об административных правонарушениях. Это должностные лица федеральных органов исполнительной власти, отдельных федеральных учреждений, которые прямо указаны в КоАП РФ, а также должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, отдельных муниципальных и государственных учреждений, предусмотренные законами субъектов РФ об административных правонарушениях.
В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», по сути, установлены основания для проведения контрольно-надзорных проверок по обращениям граждан РФ. Анализ содержания указанных оснований позволяет отметить, что проводить контрольно-надзорные проверки по обращениям граждан РФ вправе должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, уполномоченные готовить ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Другим видом государственного надзора является прокурорский надзор. В юридической литературе нет единого мнения относительно предмета прокурорского надзора.
В теории прокурорского надзора до настоящего времени немаловажным является вопрос о пределах реализации надзорной функции, и это весьма актуально. Пункт 1 ст. 21 Закона о прокуратуре14 прямо говорит о том, что предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение действующих на территории России законов поднадзорными объектами (органами, организациями и др.) и их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
В качестве цели прокурорский надзор предусматривает обеспечение верховенства закона на территории страны, укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства.
Прокурор наделяется полномочиями по использованию трех средств реагирования в случае выявления фактов нарушения закона государственными органами и должностными лицами:
- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
- вносит представление об устранении нарушений закона.
В отношении выявленных незаконных правовых актов прокурор выносит протест, который подлежит рассмотрению в течение 10 дней, а представительный орган обязан рассмотреть такой протест в отношении принятым им правового акта на ближайшем заседании.
Фактически предмета прокурорского надзора был расширен за счет возложения на прокуроров полномочий по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов15, согласованию проводимых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля внеплановых выездных проверок16, включения в круг поднадзорных прокурору субъектов общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, и Следственного комитета РФ17.
В соответствии с Законом о прокуратуре предметом прокурорского надзора в общем виде являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, которые действуют на территории РФ, прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокурора. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более детализируется18.
Практика прокурорского надзора свидетельствует, что оптимальные решения поставленных задач реализуются органами прокуратуры исключительно в пределах предоставленных законом полномочий, на основе организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ.
Таким образом, государственный надзор реализуется в двух формах: административном и прокурорском.
Административный надзор в качестве предмета предполагает точное и строгое исполнение органами государственной власти, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами общеобязательных правил, закрепленных в законодательстве.
Пределы надзорной деятельности прокуроров, т.е. представлений о должном, возможном и запрещенном, определяются следующими основными критериями: а) характером нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров; б) кругом объектов надзора за исполнением законов; в) объемом полномочий, используемых для выявления нарушений законов, их причин и способствующих им условий, устранения и предупреждения таких нарушений.
Глава 2. Принципы осуществления и перспектива развития государственного надзора в Российской Федерации
2.1. Основополагающие принципы государственного надзора в Российской Федерации
Государственный надзор реализуется с учетом принципов, которые условно можно разделить на две группы19.
Первая группа принципов объединяет в себе основополагающие, базовые принципы, которые в качестве своей цели предусматривают обеспечение механизма правового регулирования. Такие принципы устанавливают общие начала для регулирования конкретных общественных отношений в сфере государственного управления. К этой группе принципов следует отнести такие принципы: приоритет личности и ее интересов в жизни общества, а равно признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; разделение властей; единство системы исполнительной власти в Российской Федерации; принцип федерализма; принцип гласности; принцип ответственности.
Вторая группа принципов обеспечивают функциональное и отраслевое состояние конкретной системы государственного управления. Они предопределяют начала, идеи, концепции организации исполнительных органов, механизм функционирования государственных органов и их взаимоотношения с внешними субъектами государственного управления. К таким принципам относят принцип вертикальной подчиненности, компетентность и профессионализм служащих, ответственность государственных служащих за принятые ими решения и действия, т.д.
Необходимо рассмотреть основополагающие принципы, которые лежат в основе осуществления государственного надзора.
Деятельность любого органа государственной власти подчинена достижению единой цели - обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Это является его прямой и важнейшей обязанностью и заключается в создании организационных, правовых и иных условий для реализации прав и свобод. В рамках осуществления государственного надзора недопустимо ущемление прав человека и гражданина, закрепленные международными и национальными нормативными правовыми актами. На современном этапе развития государственный надзор тесно сопряжен с необходимостью причинения мер государственного принуждения. Надзирающие органы и должностные лица в процессе реализации полномочий по осуществлению государственного надзора не должны нарушать тонкую грань между права человека и гражданина, их ограничением.
Законность является важнейшим принципом деятельности государственных органов, осуществляющих в рамках своей компетенции, надзор. Конституция РФ четко закрепляет обязанность всех соблюдать нормы не только Конституции, но и других законов. Безусловно, такое требование в полной мере относится и к должностным лицам, осуществляющим надзор.
Принцип законности в деятельности должностных лиц, осуществляющих надзор, означает, что каждое их требование, каждый исходящий от них правовой акт должны основываться на законе и выполняться в формах, предусматриваемых законом.
Гласность представляет собой организационный принцип деятельности государственного органа, в соответствии с которым они действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. В соответствии с принципом гласности государственные органы, осуществляющие надзор, в том числе прокуратура, информирует федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Из принципа гласности вытекает принцип открытости и доступности информации об осуществлении государственного надзора. Это предполагает, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, при осуществлении надзора контролирующие органы не вправе скрывать те факты, обстоятельства, которые должны быть известны проверяемому субъекту. Более того, они должны предоставить необходимую для него информацию, которая поможет представителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю понять, что происходит, как он может и должен действовать в данной ситуации. Данный принцип, безусловно, направлен на обеспечение необходимой степени прозрачности процедуры государственного надзора, естественно, за исключением случаев, которые относятся к ознакомлению с информацией, распространение которой запрещено или ограничено в силу закона.
Принцип единства выражается в единстве организации и деятельности всех государственных органов, общности целей, задач, правовых средств осуществления надзора в стране. Например, применительно к прокурорскому надзору данный принцип находит свое выражение в установлении на уровне Закона о прокуратуре единства статуса прокурорских работников, единого срока полномочий для прокуроров каждого звена.
В России на конституционном уровне также признается единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, органы которых самостоятельны
Принцип разделения единой государственной власти предполагает установление такой системы конституционно-правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает концентрацию власти в какой-либо одной из ее ветвей, обеспечивает самостоятельное и независимое их осуществление. В качестве составных элементов в нее входят конституционно-правовая структурированность каждой ветви государственной власти, ее функциональная обособленность, характерные только для нее формы осуществления власти.
Структурированность - имманентный признак каждой самостоятельной ветви государственной власти, так как она осуществляет свои функции посредством специально созданной системы органов, наделенных соответствующими полномочиями. Они выступают в качестве субъектов определенной ветви государственной власти, уполномоченных нормами конституционного права обеспечивать легитимную и фактическую ее реализацию20.
Учитывая данный принцип, законодатель наделил некоторые органы полномочиями по осуществлению государственного надзора.
Принцип ответственности в сфере осуществления государственного надзора означает наступление ответственности для органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного надзора. Контролирующие органы и их должностные лица поставлены в условия не только возможности, но и обязательности привлечения к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного надзора. То есть любой контролирующий субъект должен осознавать, что в случае нарушения им действующего законодательства привлечение его к ответственности подразумевается априори. Данный принцип, безусловно, должен быть неким сдерживающим фактором, препятствующим осуществлению проверочных мероприятий без наличия соответствующих оснований и согласования, если таковое требуется21.
Таким образом, государственный надзор строится как на основополагающих (базовых) принципах, так и отраслевых. Основополагающие принципы соответствуют общим принципам построения правового государства, в котором соблюдаются права человека и гражданина, а ответственность несут не только физические и юридические лица, но и должностные лица, осуществляющие полномочия по государственному надзору.
2.2. Анализ развития государственного надзора в Российской Федерации
В настоящее время, по мнению С.М.Зырянова, институт административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени стихийного развития22.
Для выработки перспектив развития государственного надзора в Российской Федерации целесообразно рассмотреть существующие проблемы в данной области.
Во-первых, проблема границ государственного надзора. В ходе государственного надзора может собираться информация о частной жизни индивидов, в результате чего может быть нарушено право человека на частную жизнь («прайвеси).
Термин «прайвеси» пришёл из английского языка и не имеет аналогов в других языках. Обобщая мнения юристов, политологов и социологов, прайвеси можно определить как возможность человека осуществлять автономию и свободу в той сфере жизни, которая может быть названа «частной».
Несмотря на наличие внутригосударственных и международных нормативно-правовых актов до сих пор точно не определено содержание частной жизни человека, и вопрос о том, что относится к частной жизни остаётся открытым. Отсюда возникает проблема классификации информации, поскольку неясно, какая информация относится к информации о частной жизни человека, а какая к общедоступной (открытой).
Во-вторых, есть проблема идентификации личности в ходе государственного надзора. В разработанной группой энтузиастов Концепции о международных принципах реализации права на частную жизнь в условиях государственного надзора отмечено, что в настоящее время на основе собранной разнородной информации вполне возможно определить личность субъекта данных, его привычки, желания, взгляды, что ставит под угрозу не только прайвеси, но и свободу индивидов. Всё чаще говорят о том, что результатом государственного надзора на основе информационных технологий должно стать построение управляемого и контролируемого единого глобального сетевого информационно-сотового общества, упразднение национальных суверенитетов и передача управляющих систем под контроль транснациональных компаний.
С другой стороны, отмечается, что государственный надзор на основе информационных технологий может послужить достижению устойчивого экономического роста и повышению общественного благосостояния, обеспечить социальное согласие, мир и стабильность.
Залогом устойчивости и благополучия общества становятся свободный обмен информацией и знаниями, взаимная терпимость, соблюдение и уважение прав и свобод других людей. Одним из способов достижения этого является интегрирование в механизм государственного надзора информационных систем (баз данных), содержащих сведения о выданных гражданам документах, оказанных услугах, правах и обязанностях, персональных и общедоступных данных о физических и юридических лицах, которые в последующем станут информационно-коммуникационными системами, обеспечивающими двусторонний обмен информацией между членами общества и государственными органами. В итоге государственный надзор превратится в социально-государственный надзор, позволяющий создать демократическое и устойчивое современное общество, вызревающее на платформе осознания национально-государственных интересов и социальных приоритетов, принципе информированности населения, достоверности и проверяемости информации, создаст условия убежденности населения в справедливости и законности действий государственных органов и должностных лиц, их верности национальным идеалам.
Естественно этого невозможно добиться без соответствующей правовой базы. В направлении её создания уже сделаны определенные шаги:
1) законодательством установлен порядок предоставления государственных и муниципальных услуг с помощью информационных систем;
2) решается вопрос о выдаче электронного паспорта, который станет часть внутригосударственной информационно-коммуникационной системы;
3) парламентарии рассматривают инициативы о создании ведомственных баз данных.
Отсюда можно сделать вывод, что рано или поздно будет создана Единая база данных с электронными досье на всех членов общества. Её наполнение, скорее всего, будет происходить за счёт информации, полученной в ходе государственного надзора, и с её помощью будет организована постоянная аутентификацию и идентификация личности граждан.
Необходимо формирование единой правовой основы - федерального закона «Об административном надзоре». Принятие подобного закона - дело перспективы.
Необходимо также отметить, что большая проблема возникает при реализации органами государственного земельного надзора правовосстановительной функции. Дело в том, что при обнаружении признаков земельного правонарушения, государственные инспекторы должны выносить предписания об устранении признаков земельного правонарушения. Но такие предписания они могут выносить только в процессе собственных плановых проверок либо после внеплановых проверок граждан. По проверкам земельного законодательства, инициированным прокуратурой, полицией, органами местного самоуправления, дело об административном правонарушении все равно возбуждает орган государственного земельного надзора, но выносить обязательные для исполнения предписания по вопросам устранения признаков и последствий земельного правонарушения они не имеют права.
То есть складывается ситуация, в которой орган государственного земельного надзора признает факт правонарушения, привлекает виновного к административной ответственности, но не может «заставлять» правонарушителя устранить правонарушения, т.к. по закону это обязанность органа власти, проводившего проверку и такое правонарушение выявившего.
Безусловно, это не способствует формированию надлежащего земельного правопорядка.
Следует напомнить о предложениях, которые должны быть реализованы с целью совершенствования государственного надзора. Принятие обозначенных нормативных актов будут предопределять развитие государственного надзора в будущем в Российской Федерации.