Правовое регулирование обращения с отходами

Действующая система правового регулирования обращения с отходами претерпела в последние годы значительные изменения.
Появившиеся в начале 70-х – конце 80-х нормативные правовые акты, регулирующие сферу обращения с отходами, впервые вывели проблему экологии из поля санитарного законодательства. Это стало началом формирования природоохранного законодательства.
В своей работе мы отследили изменения, происходившие в законодательной базе с 1998 года, когда был принят закон 89-ФЗ, по настоящее время.
Не смотря на то, что во многом нормативные документы до сих пор носят лишь декларационный характер, а принятые во исполнение норм закона 89-ФЗ подзаконные акты, вызывают массу споров среди экологов, стоит отметить высокую интеграцию принимаемых законодательных актов с уже действующим законодательств ...

СОДЕРЖАНИЕ 1
ВВЕДЕНИЕ 2
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В СВЕТЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 5
1.1 История становления и развития института обращения с отходами в свете Российского законодательства 5
1.2 Институт обращения с отходами в свете российского законодательства: понятие, особенности, права и обязанности участников 6
ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 12
2.1 Российское законодательство, регулирующее институт обращения с отходами 12
2.2 Проблемные аспекты и перспективы развития института правового регулирования обращения с отходами 27
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 30
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 32

В настоящее время законодательство об отходах, как и вообще законодательство в области охраны окружающей среды, претерпевает значительные изменения.
Долгое время, до начала 70-х годов прошлого века, природоохранное законодательство строилось на принципах соблюдения санитарных норм с целью недопущения негативного воздействия на граждан СССР, либо касалось конкретных объектов.
Верховный Совет СССР на сессии, проходившей осенью 1972 года, охрана природы, бережное использование природных ресурсов, были обозначены, как одни из самых важных направлений, решаемых государством. Совместным постановлением Центрального Комитета коммунистической партии Советского Союза и Совета Министров от 29.12.1972г. было принято Постановление «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов ».
К концу 80-х годов в СССР уже сложилось природоохранное законодательство. И пусть оно рассматривало природную среду не как единое целое, а как набор отдельных сред (воздух, земля, вода), но это были первые попытки выделить охрану природы от санитарного законодательства.
В это же время создается Государственный комитет по охране природы, а в начале 1990-х годов, после распада СССР, создается Министерство по охране окружающей природной среды.
Государственная Дума новой страны принимает целый ряд природоохранных документов, в стране формируется природоохранное законодательство, но, в то же время, остаются в силе многие документы, принятые еще в СССР. Существование большого количества разнообразных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по обращению с отходами, приводило к отсутствию единообразия в толковании, как многих понятий, так и требований.
В 1994 году министерство природы Российской Федерации утверждает «Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации». Таким образом, вопрос обращения с отходами стал самостоятельным направлением природоохранного законодательства.
Актуальность выбранной темы заключается в том, что по сей день отсутствует четкая система регулирования многих вопросов по обращению с отходами, отсутствует единообразие в токовании норм законодательства, что делает действующее законодательство малоэффективным и декларативным. Применяемые до сих пор на многих производствах малоэффективных с точки зрения недопущения образования отходов технологий ведет к весомому антропогенному воздействию на окружающую среду. Так, по данным департамента природопользования администрации Владимирской области, только в этом регионе объем образовавшихся отходов за период 2007-2014г. увеличился на 57%, или в среднем на 200 тыс. тонн ежегодно. И только 10% отходов используются повторно . Такая ситуация вызвана не только наблюдавшимся ранее ростом экономики, но и отсутствием стимулирующих норм для развития инфраструктуры по обращению с отходами, несовершенством структуры государственного и муниципального регулирования в области обращения с отходами. На сегодняшний день одним из приоритетных вопросов государственной политики в сфере природопользования является вопрос обращения с отходами.
Целью нашей работы является изучить, каким образом законодательно обеспечиваются вопросы обращения с отходами на территории Российской Федерации. Для этого нам предстоит решить следующие задачи:
проследить историю основополагающего документа в части обращения с отходами – Федерального закона 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – закон 89-ФЗ);
изучить нормативные правовые акты Российской Федерации и некоторых субъектов Российской Федерации на предмет регулирования вопросов обращения с отходами.
Объектом изучения станут действующие нормативные правовые акты, осуществляющие правовое регулирование обращения с отходами.

С принятием этой нормы, тарифы на названные виды деятельности будут устанавливать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области регулирования тарифов. С введением данного раздела у всех собственников индивидуальных жилых домов возникает обязанность по заключению договора на вывоз твердых коммунальных отходов. До этого времени у муниципалитетов зачастую возникали сложности по обязанию жителей индивидуальных жилых домов заключить договор на вывоз отходов. Включение такой нормы в местные Правила обращения с отходами пресекались прокуратурой или отменялись судом, так как в этом усматривалось понуждение. Особая роль в плане обращения с твердыми коммунальными отходами отведена законодателями региональному оператору. На сегодняшний день статус регионального оператора не вполне понятен. На прошедшей в ноябре текущего года интернет-конференции на площадке Министерства природных ресурсов, много времени было уделено именно этой теме. Много вопросов было задано участниками и о региональном операторе, его взаимодействии с другими операторами, не имеющими статус регионального, и о ценообразовании.Многими экспертами именно вопрос твердых коммунальных отходов видится наиболее острым и спорным на сегодняшний день.ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ2.1 Российское законодательство, регулирующее институт обращения с отходамиСтатья 2 закона №89-ФЗ гласит, что правовое регулирование помимо вышеназванного закона осуществляется «другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами».Статья 5 и статья 6 закона №89-ФЗ регулируют полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации соответственно в области обращения с отходами. По своему содержанию – это перечень всех нормативных правовых актов, которые должны быть приняты для того, чтобы закон заработал в полную силу, приобрел легитимный, а не формальный характер.Попробуем дать характеристику тем самым «другим законам и иным нормативным правовым актам» именно с позиций этих статей.Особо стоит сказать, что обращение с радиоактивными, биологическими, медицинскими отходами подлежит отдельному регулированию.Ответственность за нарушение требований законодательства в части обращения с отходами предусмотрена «Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (Раздел 8). Федеральный Закон №96-ФЗ от 04.05.1999 года «Об охране атмосферного воздуха» предъявляет требования к недопущению вредного воздействия на атмосферный воздух отходами в процессе их хранения, захоронения, обезвреживания и сжигания. Земельный Кодекс РФ в статье 13 обязывает землепользователей защищать земли от захламления отходами производства и потребления, загрязнения.Государственный надзор осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. То есть все объекты хозяйственной деятельности условно разделены на объекты, подлежащие федеральному надзору и объекты, подлежащие региональному надзору. В целях отнесения объектов хозяйственной деятельности к той или иной категории Правительство РФ утверждает критерии определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370» к полномочиям Федеральная служба по надзору в сфере природопользования отнесен государственный надзор в области обращения с отходами. Таким образом полномочия по осуществлению государственного экологического надзора объектов федерального уровня контроля возложены на Росприроднадзор и его территориальные Управления. Процедура осуществления надзора устанавливается Административным регламентом, утвержденным приказом Минприроды России.Одним из критериев отнесения объекта к федеральному уровню надзора является то, что хозяйствующий субъект относится к объектам I категории, а с 2017 года к ним добавляются и объекты II категории. Критерии отнесения к различным категориям утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2015г. №1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I. II. III и IV категорий».В субъектах РФ приняты свои нормативные правовые акты, устанавливающие органы, уполномоченные на осуществление государственного надзора в области обращения с отходами и процедуры осуществления такого надзора. Так, во Владимирской области принято Постановление Губернатора Владимирской обл. от 14.05.2012 N 482 «Об утвeрждeнии административного рeгламента исполнeния дeпартамeнтом природопользования и охраны окружающeй среды администрации Владимирской области государственной функции пo осущeствлeнию рeгионального государствeнного экологического надзора при осущeствлeнии хозяйственной и иной дeятельности, за исключениeм деятельности с использованием объeктов, подлeжащих фeдeральному государственному экологическому надзору».Наиболее острый вопрос последнего года – возвращение процедуры лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности. Срок действия поправок в Закон №89-ФЗ переносился с 1 июля на 1 октября. И, наконец, на сегодняшний день это 1 января 2016 года. Дело в том, что подготовка и принятие положения о лицензировании затягивалось. Да, были внесены поправки в Закон Российской Федерации от 04.05.2011г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который устанавливает:состав пакета документов, который необходимо предоставить соискателю;порядок приема лицензирующим органом таких документов; порядок принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии.Постановлением Правительства РФ от 21.11.2011 N 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» был утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности. Но только 3 октября 2015г. было принято Постановление Правительства РФ №1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности», которое утвердило положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности.На прошедшем совещании в Министерстве природных ресурсов прозвучала позиция чиновников в очередной раз изменить срок вступления в действие нормы Федерального закона №89-ФЗ об обязательности получения лицензии – ожидается принятие поправки, где «точкой невозврата» будет названо 1 июля 2016 года.В последние несколько лет вопрос учета и отчетности в области обращения с отходами был значительно конкретизирован путем принятия довольно обширного количества нормативных правовых актов, таких как:Приказ Минприроды РФ от 16.02.2010 N 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)»;Приказ Минприроды России от 01.09.2011 N 721 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами»;Приказ Росстата от 28.01.2011 N 17 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления»;Приказ Росприроднадзора от 14.11.2011 N 828 «Об организации работ по осуществлению федерального статистического наблюдения по форме N 2-ТП (отходы) и формированию официальной статистической информации»;Приказ Росприроднадзора от 23.09.2014 N 590 «Об утверждении Регламента подготовки, сбора и размещения на официальном сайте Росприроднадзора в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и подведомственных ей федеральных бюджетных учреждений».Эти нормативные правовые акты заменили неактуальные нормативные правовые акты и дополнили ранее действовавшие Постановление Госстандарта России от 30.12.1993г. №299 «Об утверждении общероссийского классификатора управленческой деятельности №ОК 011-93» и Постановление Росстата от 14.11.2007 № 88 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минфином России статистического наблюдения за поступлением, расходом и остатками алмазов, драгоценных металлов и изделий из них».Государственный кадастр отходов включает в себя:федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 N 445 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов»;государственный реестр объектов размещения отходов;а также банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов.Порядок ведения кадастра отходов регламентируется Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов».Со вступлением нового федерального классификационного каталога отходов в среде экологов начались жаркие диспуты о целесообразности и необходимости кардинально менять ставшую привычной классификацию отходов.Ведение кадастра отходов и понятие класса опасности отходов неразрывно связаны. Код каждого вида отходов, включенного в федеральный классификационный каталог отходов имеет 11-значную структуру: первые восемь знаков кода вида отходов кодируют происхождение видов отходов и их состав, девятый и десятый знаки кода используются для кодирования агрегатного состояния и физической формы отхода, одиннадцатый знак кода – кодирует класс опасности вида отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду.В зависимости от степени опасности для окружающей среды отходы разделяются на 5 классов опасности от «чрезвычайно опасные отходы», отходы 1 класса опасности, до «практически неопасные отходы», отходы 5 класса опасности. Критерии отнесения отходов к тому или иному классу установлены приказом МПР РФ от 15.06.2001 N 511 «Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды».Отнесение отходов к классу опасности осуществляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. И в случае отнесения отхода к I – IV классу опасности индивидуальные предприниматели или юридические лица обязаны провести паспортизацию отходов в соответствии с «Правилами проведения паспортизации I - IV классов опасности», утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16.08.2013 N 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности».Основным инструментом управления отходами является их нормирование. В целях реализации данного положения Федерального закона №89-ФЗ приняты следующие нормативные правовые акты:Приказ Минприроды России от 25.02.2010 N 50 «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;Приказ Минприроды России от 05.08.2014 N 349 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;«Сборник удельных показателей образования отходов производства и потребления», утвержденный Госкомэкологией РФ 07.03.1999.Закон №89-ФЗ определяет объекты размещения отходов, как специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, это могут быть полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород. Они могут быть как объектами хранения отходов, так и объектами захоронения отходов.При строительстве объектов размещения отходов необходимо руководствоваться положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ и Строительными нормами и правилами СНиП 2.01.28-85 «Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных отходов. Основные положения по проектированию», а также «Пособием по проектированию полигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов», утвержденным Приказом Госстроя СССР от 15.06.1984 N 47.На территории объекта размещении отходов собственники такого объекта или эксплуатирующие организации обязаны осуществлять мониторинг состояния окружающей среды в соответствии с приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 N 49 «Об утверждении Правил инвентaризации объектов размещения отходов».Не так давно в нашу жизнь вошло понятие экологического сбора. Ранее под этим понимали только лишь внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду. Новой редакцией Федерального закона №89-ФЗ введены понятия утилизационного и экологического сборов. И плата за негативное воздействие, и утилизационный и экологический сборы призваны подстегнуть природопользователей, а также производителей и импортеров товаров и услуг к внедрению технологий, позволяющих снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду, возникающую в процессе производства или потребления.19-20 октября 2011 года в Нижнем Новгороде проводилась Международная научно-практическая конференция «Утилизация автомобилей. Проблемы и пути их решения», где было отмечено, что ускорившееся обновление автопарка, постоянное увеличение его численности создают реальную угрозу окружающей среде, оцениваемую в 85 млрд. руб./год. До сих пор степень вовлечения в хозяйственный оборот вторичных материалов остается низкой. Так, доля сбора и переработки отработанных нефтепродуктов и электролита остается на 35 - 40%, доля переработки изношенных шин составляет 10%, переработка автомобильных пластмасс, стекла, антифриза и др. отходов практически не производится и часто в нарушение действующего законодательства вывозится на свалки Утилизационный сбор по мнению законодателей должен компенсировать затраты на утилизацию и вред, наносимый окружающей среде автомобилем.Постановлением Правительства РФ от 26.12.2013 N 1291 «Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств и шасси и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» утверждаются:«Правила взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств и шасси, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора»;перечень видов и категорий колесных транспортных средств и шасси, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также размер утилизационного сбора;перечень видов и категорий колесных транспортных средств и шасси, с года выпуска которых прошло 30 и более лет, которые не предназначены для коммерческих перевозок пассажиров и грузов, имеют оригинальный двигатель, кузов и раму (при наличии), сохранены или отреставрированы до оригинального состояния и в отношении которых утилизационный сбор не уплачивается.Прочие нормативные правовые акты, призванные регулировать вопросы утилизационного сбора:Приказ Минпромторга России от 13.01.2014 N 6 «Об утверждении Порядка признания плательщика, указанного в абзаце третьем пункта 3 статьи 24.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», организацией - крупнейшим производителем колесных транспортных средств и (или) шасси»;Приказ ФНС России от 23.06.2014 N ММВ-7-3/[email protected] «Об утверждении формы и формата представления расчета суммы утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств (шасси) в электронном виде»;Приказ ФНС России от 09.07.2014 N ММВ-7-3/[email protected] «Об утверждении форм, порядка изготовления, хранения и уничтожения штампов об уплате утилизационного сбора, взимаемого Федеральной налоговой службой» (вместе с «Порядком изготовления, хранения и уничтожения штампов об уплате утилизационного сбора, взимаемого Федеральной налоговой службой, для проставления отметки «Утилизационный сбор»);Постановление Правительства РФ от 14.11.2015 N 1227 «О внесении изменения в пункт 22 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств и шасси, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора».Что же касается экологического сбора, то, по мнению законодателей, производители, импортеры товаров обязаны обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров в соответствии с нормативами утилизации, установленными в Российской Федерации. Перечень таких товаров установлен распоряжением Правительства РФ от 24.09.2015 N 1886-р «Об утверждении перечня готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств».Порядок взимания экологического сбора и правила взимания утверждены Постановлением Правительства РФ от 08.10.2015 N 1073 «О порядке взимания экологического сбора».Средства, планируемые к поступлению в бюджет, согласно статьи 24.5 Федерального закона №89-ФЗ, будут направляться посредством субсидирования субъектов Российской Федерации на софинансирование региональных программ.Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется постановлением Правительства РФ № 632 от 28.08.92 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и постановлением Правительства РФ №344 от 12 июня 2003 года «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».Федеральным законом №89-ФЗ установлен запрет на ввоз отходов на территорию Российской Федерации с целью их захоронения. Порядок контроля за трансграничным перемещением отходов, выдачи разрешений на ввоз отходов и прочие действия регламентируются следующими нормативными правовыми актами:Постановление Правительства РФ от 17.07.2003 N 442 «О трансграничном перемещении отходов»;Приказ Госкомэкологии РФ N 787, Минздрава РФ N 396, Госгортехнадзора РФ N 256, ГТК РФ N 910 от 31.12.1998 «Об утверждении порядка контроля и надзора за трансграничными перевозками опасных отходов»;Приказ Минприроды России от 29.06.