Правовой статус контрольно-счетных органов муниципальных образований

Введение
Глава 1. Место муниципального финансового контроля и в системе финансового контроля Российской Федерации
1.1 Система финансового контроля в Российской Федерации
1.2 Правовые принципы финансового контроля в Российской Федерации
Глава 2. Регулирование деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования в Российском законодательстве
2.1 Контрольно-счетный орган муниципального образования как субъект финансового контроля
2.2 Проблемы и противоречия правового регулирования контрольно-счетных органов муниципального образования
Заключение
Список использованной литературы

В этой связи следует установить возможность правового регулирования и деятельности контрольно-счетных органов муниципального образования законами субъектов Российской Федерации. Рассматривая правовой статус контрольно-счетного органа муниципального образования, необходимо сразу обратить внимание на то, что значительная часть таких органов создается исключительно для осуществления бюджетного контроля в рамках бюджетного процесса. Таким образом, их деятельность ограничивается процессом проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета муниципального образования и в некоторых случаях процессом подготовки заключения на проект бюджета. Анализ положения о деятельности контрольно-счетных палат муниципальных образований показывает, что закрепленные в них нормы чаще всего повторяют нормы, установленные в законах о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации. Данный факт указывает на то, что между органами внешнего финансового контроля субъектов и муниципальных образований существует тесная взаимосвязь, а учитывая тот факт, что "законы большинства субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных палатах во многом схожи по содержанию и даже по формулировке правовых норм", можно говорить о единообразии правового регулирования всех региональных органов финансового контроля. Однако, с другой стороны, вероятна и такая ситуация, что правовой статус контрольно-счетных органов муниципальных образований просто пока не оформился окончательно в силу недлительного периода придания им такого высокого значения. 2.2 Проблемы и противоречия правового регулирования контрольно-счетных органов муниципального образования В настоящее время в практике функционирования и развития контрольно-счетного органа как субъекта финансового контроля возникает целый ряд проблем в плане определения его правового статуса. Актуальнейшим вопросом в организации внешнего муниципального финансового контроля по-прежнему остается вопрос о порядке создания и организации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, и это не смотря на то, что со дня вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» Трудности в создании муниципальных контрольно-счетных органов возникают по причине несовершенства действующего федерального законодательства. Частично о них говорилось в предшествующем параграфе. На некоторых остановимся здесь подробнее. В частности, по вопросу обязательности создания муниципальных контрольно-счетных органов в ряде случаев наблюдаются правоприменительные затруднения, в силу недостаточной юридико-технической ясности и разрозненности норм федерального законодательства, регулирующего данный вопрос. Например, в ст. 153 БК РФ в числе бюджетных полномочий представительных органов указано, что они «формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов». Поскольку данное полномочие изложено наряду с другими полномочиями, исполнение которых является обязательным (рассматривают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении), то и полномочие на формирование и определение правового статуса контрольных органов выглядит как обязательное для исполнения. Вместе с тем, согласно ч.2 ст.265 БК РФ создание собственных контрольных органов является правом (но не обязанностью) законодательных (представительных) органов. Также статья 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ предусматривает возможность создания в структуре органов местного самоуправления контрольных органов муниципальных образований, обязательное же наличие контрольно-счетного органа в структуре органов местного самоуправления обязательным не является. Наряду с этим, согласно ч.1 ст.264.4 БК РФ проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета обязательным является. В соответствии с ч.2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля или представительным органом муниципального образования, то есть здесь подразумевается, что в случае не создания представительным органом собственного органа муниципального финансового контроля, внешнюю проверку исполнения местного бюджета должен проводить сам представительный орган муниципального образования. Причем проведение внешней проверки иными органами или организациями по договору, соглашению с представительным органом (например, с коммерческой аудиторской организацией или контрольно-счетным органом субъекта РФ) БК РФ не предусматривает. Исключение делается только в отношении внешней проверки бюджета поселения - эту проверку может проводить контрольно-счетный орган муниципального района или субъекта РФ на основании обращения представительного органа поселения ( ч.2 ст.264.4. БК РФ). Имеется также и не устраненное до настоящего времени противоречие между федеральными законами по вопросу образования муниципального контрольно-счетного органа. Согласно статьи 3 6-го Федерального закона и статьи 38 Федерального закона № 131-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г.) контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом. Вместе с тем, из части 2 ст.264.4 БК РФ следует, что орган муниципального финансового контроля формируется на муниципальных выборах. Очевидно, что в данном вопросе Бюджетный кодекс РФ «отстал» от более новых федеральных законов, и указанную нестыковку необходимо разрешить путем внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. Таким образом, исходя из системной связи положений БК РФ с другими федеральными законами, следует сделать вывод о том, что в настоящее время создание муниципального контрольно-счетного органа обязательным не является, но в случае его не создания, представительный орган местного самоуправления своими силами (за исключением поселений) обязан постоянно осуществлять внешний финансовый контроль за исполнением местного бюджета, ежегодно проводить внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета, что требует наличия в составе представительного органа депутатов, обладающих достаточно высокими профессиональными знаниями и опытом в сфере бюджета и финансов, а также наличие у них рабочего времени, необходимого для исполнения таких обязанностей. На практике же многие представительные органы местного самоуправления не располагают подобными ресурсами. Следует отметить, что диспозитивность норм о создании муниципальных контрольно-счетных органов представители Счетной палаты РФ и АКСОР (Ассоциация контрольно-счетных органов России) называют недостатком федерального законодательства. Для устранения вышеуказанных недостатков Правительством РФ внесен проект Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ (проект № 116783-6), принятый Государственной Думой Федерального Собрания в 1-ом чтении 26 октября 2012 года. Данный проект предусматривает обязательность создания контрольно-счетных органов (в отношении бюджетов поселений отсылает к 6-му Федеральному закону), наделяет полномочиями по проведению внешнего финансового контроля только контрольно-счетные органы, закрепляет существующие и дополняет новыми полномочиями контрольно-счетные органы всех уровней бюджетов. Немало проблем, возникает у муниципальных образований и после принятия принципиального решения о создании своего контрольно-счетного органа. Дефицит материальных ресурсов, необходимость жесткой экономии (оптимизации) бюджетных средств, а зачастую и нехватка кадров, обладающих достаточным профессиональным уровнем, нередко препятствуют муниципальным образованиям сделать свои контрольно-счетные органы по- настоящему действенным и эффективным инструментом внешнего муниципального финансового контроля. Часть 8 ст.3 6-го Федерального закона оставляет на усмотрение представительного органа местного самоуправления вопрос: создавать ли контрольно-счетный орган в качестве юридического лица или нет. Представляется, что только создание контрольно-счетного органа как юридического лица будет отвечать всем требованиям того же Федерального закона № 6-ФЗ, в противном случае требования ч.4 ст.3 закона (о том, что контрольно-счетные органы (причем все) обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно), а также принцип независимости, провозглашенный в ст.4 указанного закона, не могут быть соблюдены. Стоит ли говорить о том, что функциональная и организационная самостоятельность любого органа подразумевает наличие собственной бюджетной сметы, ассигнований на содержание предусмотренных в бюджете отдельной строкой, обособленного имущества на своем балансе, своего штатного расписания и т.п. (пусть даже если услуги по ведению бухгалтерского учета контрольно-счетного органа будет оказывать централизованная бухгалтерия или иная специализированная организация по договору). Трудность составляет также вопрос о статусе работников контрольно-счетного органа муниципального образования. Следует обратить внимание на то, что исходя из норм ч.3, ч.6 и ч.9 ст. 5 Федерального закона № 6-ФЗ вопрос о том, к каким должностям должны быть отнесены работники аппарата (инспекторы и др.) муниципального контрольно-счетного органа отдан на усмотрение представительного органа: имеется два законных варианта : 1 вариант: это должности муниципальной службы (в этом случае представительному органу следует руководствоваться реестром должностей муниципальной службы данного субъекта РФ; 2 вариант- представительный орган вправе учредить должности работников не являющихся муниципальными служащими (во всяком случае федеральными законами такое не запрещено), в соответствии с трудовым законодательством (установив наименования должностей самостоятельно за исключением должности инспектора- т.к. согласно ч.6 ст.5 Федерального закона №6-ФЗ должность инспектора в аппарате контрольно-счетного органа должна быть обязательно). Хотя следует признать, что выполнение работы по непосредственному осуществлению муниципального контроля конечно более близко к функциям муниципального служащего, чем просто работника по трудовому договору. Должности председателя, заместителя председателя и аудиторов по смыслу указанного закона могут быть отнесены к муниципальным должностям, должностям муниципальной службы, и к иным должностям, введенным на основании трудового законодательства (в последнем случае время замещения таких должностей не будет засчитываться в стаж государственной или муниципальной службы). Таким образом, следует констатировать, что в настоящее время в отношении правового статуса контрольно-счетного органа муниципального образования наблюдаются некоторые противоречия, связанные с рассогласованностью законодательства, прежде всего, федерального. В дополнение к этому проблему составляет и то, что в основном на уровне субъекта РФ и муниципальных образования происходить дублирование положений федеральных законов без учета специфики данного региона и муниципального образования.  Заключение В настоящее время в контексте реформирования бюджетной системы Российской Федерации осуществляется и трансформация системы финансового контроля. Значимое место в ней занимает повышение правового статуса контрольно-счетного органа муниципального образования. Необходимость это определяется противоречием между значительным объемом полномочий, которые были возложены на муниципальные органы власти в контексте реформы местного самоуправления, и недостаточностью финансового обеспечения этой деятельности, дефицитом муниципальных бюджетов, их дотационностью. Следует говорить о том, что это связано не только с непроработанностью вопросом доходов муниципальных образования, но также и с эффективностью расходов. Собственно, для изменения последней из обозначенных ситуаций и призвана деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований. Контрольно-счетный орган муниципального образования является субъектом внешнего финансового контроля. В настоящее время, он признан неотъемлемой частью системы финансового контроля Российской Федерации, наряду с органами финансового контроля уровня государства и уровня субъекта Российской Федерации. Правовой статут контрольно-счетного органа муниципального образования регулируются таким законами как Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Федеральным законом № 131 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Федеральным закон N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", а также законодательством субъекта Российской Федерации, где расположено данное муниципальное образование, и локальными документами этого муниципального образования (Устав, Положение о контрольно-счетном органе и т.д.). Как субъект внешнего контроля контрольно-счетный орган муниципального образования формируется органами представительной власти местного самоуправления и вправе осуществлять контроль за формированием и расходованием бюджета муниципального образования, деятельностью муниципальных учреждений, реализации муниципальных целевых программ и т.д. Таким образом, получается, что правовой статус контрольно-счетного органа муниципального образования достаточно высок. Одновременно с этим в законодательстве Российской Федерации наблюдается целый ряд проблем и противоречий, связанных с организационными аспектами деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, что требует доработки законов и приведение их в соответствие друг с другом.  Список использованной литературы Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) [Электронный ресурс] – URL: http://www.consultant.ru/search/?q=%C1%FE%E4%E6%E5%F2%ED%FB%E9+%EA%EE%E4%E5%EA%F1 (Дата обращения: 11.05. 2013) Волков В.В. Правовой статус органов внешнего муниципального финансового контроля // Бюджет. - 2011. - 15 декабря. - URL: http://bujet.ru/article/161133.php Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/search/?q=%EE+%EC%E5%F1%F2%ED%EE%EC+%F1%E0%EC%EE%F3%EF%F0%E0%E2%EB%E5%ED%E8%E8&x=0&y=0 (Дата обращения: 11.05. 2013) Кузякин Ю.П. Проблемы правого регулирования муниципального финансового контроля // Финансовое право. - 2012 - № 7. –С. 31-35. Курмаева Л.В. Совершенствование системы финансового контроля // «МИР» (Модернизация. Инновации. Развитие). Научно-практический журнал. – 2011/2012. - №1(9) – С. 69-72. Лагутин И.Б. Финансовый контроль как комплексный (смешанный) институт российского финансового права // Актуальные проблемы российского права. – 2009. - № 3. – С. 203-209. Лагутин И.Б. Нормативное регулирование муниципального финансового контроля в России на современном этапе // Нормативное регулирование муниципального финансового контроля в России на современном этапе // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. Курск: Изд-во КГУ, 2010. № 3 (15). Часть 2. - URL: http:// scientific-notes.ru № гос. регистрации 0421000068/009 (Дата обращения: 11.05.2013) Органы финансового контроля в субъектах Российской Федерации: статус, финансирование, технологии контрольной деятельности. / Доманевская Е.П., Лаптев С.А., Михайлов И.П., Никифоров О.Н., Ошурков А.Т., Перекрест В.Т., Перекрест И.В. –СПб: Центр стратегического анализа общественных процессов, 2006. -111 с. Ровинский, Е. А.Основные вопросы теории советского финансового права. -М.: Госюриздат,1960. -193 с. Столяров Н.С. Тончайшее звено бюджетной системы // Вестник АКСОР. 2010 - № 2. 2010. - С. 5. Столяров Н.С. Контроль и право на достойную жизнь // Вестник АКСОР. - 2011. - № 14. - С. 6 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Электронный ресурс] – URL: http://www.consultant.ru/search/?q=%EE+%EC%E5%F1%F2%ED%EE%EC+%F1%E0%EC%EE%F3%EF%F0%E0%E2%EB%E5%ED%E8%E8&x=0&y=0 (Дата обращения: 11.05. 2013) Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" [Электронный ресурс] – URL: http://www.consultant.ru/search/?q=%D4%C7-6 (Дата обращения: 11.05. 2013) Финансовое право Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. Изд. 2-е пераб. и доп. - М., 2006. - 592 с. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М.: Бек, 1997. - 525 с. Чегринец Е.А. Вопросы гармонизации правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2011. - № 3. – С. 74-90. Ялбулганов А.А., Картошкина Е.А. Организационно-правовые основы деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб. науч. ст. / Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. - Курск, 2006. - С. 144.