Административные реформы Петра I (губернская)

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава I. Коллегиальная и городская реформы Петра I ..
Глава II. Губернская реформа.
Заключение
Список источников и литературы

Основной единицей территориального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а остальных провинций – воеводы.В 1720–21 гг. новая административная система, несмотря на ряд трудностей и препятствий, была введена по всей стране. Провинцией называли такие округа, которые были очень удалены от губернского города и сами по себе составляли определённый хозяйственный и административный округ. Так, приписанные к Петербургской губернии верхневолжские города, с Ярославлем во главе, составляли особую Ярославскую провинцию, и это была единственная провинция Петербургской губернии. Таким образом, правильного разделения петровских губерний на провинции в описываемое время сделано не было: административным делением до 1715 года была доля. В Архангелогородской губернии были две провинции – Галицкая и Устюжская, в Московской губернии — восемь провинций, в Киевской – ни одной, потому что Малороссия делилась на полки.По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Провинциальная администрация состояла из начальника (воеводы) и представителей его канцелярии. В целом, в обязанности воевод входило обеспечение внутренней и внешней безопасности губернии, наблюдение за соблюдением прав всех сословий. Также он должен был докладывать в Сенат свои соображения и способах улучшения торговли и деятельности мануфактур, осуществлять надзор за взиманием с населения налогов и податей. Провинции подразделялись на округа – дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Эти комиссары имели широкие финансовые и полицейские функции по поимке беглых и преступников, на выборных крестьянских должностных лиц, а также приказчиков, вотчинников и помещиков.«Главнейшей должностью» земского комиссара в провинциях и губерниях состояла в том, чтобы он «в поверенном ему уезде в надлежащее и указное время все его царского величества доходы сбирал и приписывал кроме пошлин; а в чём те сборы состоят и каким образом сбираны быть имеют, о том учреждённые регламенты ему из камер-коллегии даны, и печатные публикованы будут, из которых всяк может видеть, а особливо земский комиссар как он по своей должности в том исправно поступать имеет» .В губерниях и провинциях также имелась должность земского казначея – рентмейстера, а также земских фискалов. Обязанности последнего заключались в выявлении злоупотреблений со стороны должностных лиц и письменном извещении об этом губернатора и воеводы. «Надлежит земскому фискалу накрепко разведывать, не чинится ли противно правам и уставам какие неисправности в мере и в весу, воровства в денежном деле, ведомой обман в продаже всяких товаров; також не имеет ли кто заповедного торгу и промыслу в уезде, которые уложениями и уставами запрещены» . В случаях серьёзных преступлений фискал привлекался и как свидетель обвинения. В случае безосновательного обвинения со стороны фискала ему грозил крупный штраф. Однако фискалы часто прикрывали крупные злоупотребления. Так, рьяный обличитель всех неправд обер-фискал А. Я. Нестеров был уличен во взяточничестве, за что в 1722 г. был судим и присужден к смертной казни через колесование.В целях повышения авторитета и эффективности фискальского надзора в 1723 г. была проведена реформа. Всю систему фискалата, находившуюся в ведении Юстиц-коллегии, передали в Сенат. Во главе ее был поставлен пользовавшийся особым доверием Петра I полковник А. Мякинин, получивший новую должность генерал-фискала. Обер-фискал являлся теперь его помощником. Генерал и обер-фискал имели четырех помощников и фискальскую канцелярию. Нити фискальской системы тянулись по всей стране; в провинциях находились провинциал-фискалы, а им подчинялись городовые фискалы (по 1–2 на город). Всего фискалов в стране насчитывалось до пятисот.Прокурорский надзор, созданный в 1722 г., имел гораздо больше прав, но ограничивал свою деятельность надзором за Сенатом и коллегиями и лишь частично за губернским аппаратом (прокуроры при надворных судах). Система фискалов являлась своеобразным продолжением прокуратуры. Прокуроры принимали фискальные доносы и давали им ход в надворных судах, коллегиях и Сенате. Прокуроры должны были надзирать за деятельностью фискалов, но и фискалы могли доносить на прокуроров, замедлявших движение дел по фискальским доносам. Таким образом, обе эти системы надзора взаимно дополняли друг друга.При введении провинциального деления прежние губернии сохранились в основном в качестве военных округов. Поэтому провинциальный воевода в военных вопросах нередко зависел от губернатора – например, в вопросе о произведении рекрутских наборов. С 1722 г. губернаторы стали представителями высших надворных судов, которым также подчинялись воеводы. Кроме того, в каждой провинции существовали: контора рекрутских дел – учреждение, заведовавшее рекрутскими наборами; канцелярия вальдмейстерских дел, управляющая казенными, главным образом корабельными, лесами; провиантмейстерская контора; провинциальные и городовые фискалы; канцелярия розыскных дел; канцелярия свидетельства «душ» и другие учреждения и должностные лица различных коллегий.В оценках ряда историков результатов первого этапа губернской реформы чувствуется изрядный скептицизм. Например, по мнению историка В.О.Ключевского, областная реформа Петра I привела к дезинтеграции государственной системы управления. «В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Линейные балтийские корабли по недостатку средств для оборудования боялись выступить в открытое море. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы…Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. …Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков … но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя – без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли» , – отмечает он. В вину царю ставили существенный рост чиновного аппарата и бюрократизма в целом, рост налогов и особенно уничтожение старого и привычного местного самоуправления и т.д. Как писал Н.А.Рожков, «фактически самоуправление (городское) при Петре исчезло» . Ещё более категоричен И.Л.Солоневич, заявивший, что «Старая Московская, национальная, демократическая Русь… петровскими реформами была разгромлена до конца. Были упразднены: и самостоятельность Церкви, и народное самоуправление, и суд присяжных, и гарантия неприкосновенности личности…» . Впрочем, есть и более умеренные оценки. Например, по мнению историка Б.Н.Миронова, городская реформа Петра не уничтожила совсем, а лишь трансформировала прежнее городское самоуправление; он указывает, что по этому вопросу существуют два разных мнения историков .ЗАКЛЮЧЕНИЕИтак, роль административных преобразований Петра I трудно переоценить. Они заложили основу нового государственного аппарата, надолго пережившего своего создателя и просуществовавшего, в целом, до 1917 г. Особенностями деятельности этого аппарата и всей системы была, прежде всего, чёткая регламентация деятельности государственных учреждений и отдельных лиц. Были детально прописаны вопросы, связанные с делопроизводством, отношениями между чиновниками разных уровней, наказанием провинившихся и поощрением отличившихся, отпусками и денежным содержанием, надзором за соблюдением законности…Такой подробной регламентации не знало ни одно государственное учреждение допетровской эпохи. Городская реформа заложила основу муниципального самоуправления, получившего затем своё развитие в реформах венценосных потомков Петра, а также надолго определила социальную структуру российских городов. Эта реформа обеспечила более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов (таможенных, кабацких и т. д.) с городского населения, что было чрезвычайно важно в военных условиях. Коллегиальная реформа создала новую систему центрального ведомственного управления. Резкон сокращение числа коллегий, их объединение коллегий по функциональному признаку, совещательный порядок принятия решений, строгая и чёткая иерархия должностей в каждой коллегии обеспечили им неоспоримое преимущество перед старыми приказами. Не следует забывать и о том, что деятельность коллегий имела общегосударственный характер, в то время как многие старые приказы действовали подчас в пределах сравнительно небольшой территории – например, уезда. В то же время, коллегиальная реформа не привела к задуманной централизации и не устранила полностью дублирование функций в разных ведомствах. Оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии. Функциями политического сыска занималось сразу два ведомства – Преображенский приказ и приказ Тайных дел. Ряд областей, курируемых бывшими приказами – дворцовые, ямские, строительные, медицинские, образовательно-просвещенческие и др. – вообще остался вне сферы деятельности коллегий. Губернская реформа способствовала созданию чёткого административно-территориального деления государства. На примере губернской реформы лучше всего виден экспериментаторский дух великого преобразователя. В процессе её осуществления он, в поисках наиболее эффективного варианта, менял конфигурацию как самих административно-территориальных единиц, так и управлявших ими органов (прежде всего соотношения полномочий губернской и провинциальной администраций). Не все из них, подобно провинциям и дистриктам, выдержали испытание временем. Как впоследствие показала история, наиболее устойчивой территориальной «ячейкой» оказалась губерния. С течением времени именно в руках губернаторов как основных представителей центральной власти сосредоточились все основные финансовые и административные полномочия. В целом, реформа местного управления 1708 г. уничтожила старый принцип назначения на должность как «государево пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии, руководствующихся общегосударственными законами и распоряжениями. Губернаторы, коменданты и другие чиновники назначались без всякого челобития и исправляли свою должность без срока; между этими чиновниками существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.Административные преобразования Петра I на первом этапе их проведения действительно отличались некоторой хаотичностью и непоследовательностью. Распространению и закреплению этой системы отраслевого управления мешали нечеткое разграничение прав между высшими и центральными учреждениями, недостаток чиновничьих кадров и централизаторские тенденции в местном управлении, заключавшиеся в стремлении сосредоточить все нити управления в одном звене – губернаторе, воеводе, земском комиссаре с единой ответственностью перед вышестоящими властями за карательные, финансовые и прочие мероприятия. Негативным следствием преобразований стала бюрократизация государственного аппарата, ибо даже при существенном сокращении количества тех же самых коллегий аппарат каждой из них был намного более раздутым, нежели в старых приказах. Потом эта тенденция сохранится, и каждая новая реформа – например, замена коллегий министерствами в начале XIX в. – будет автоматически сопровождаться усложнением и расширением управленческого аппарата. Лишь к концу правления Петра I сложилась более совершенная административная система, чем та, которая существовала до него – в частности, деятельность большинства органов управления была регламентирована в соответствии со специальным регламентом, чего не было ранее, ряд коллегий получил четко очерченную область компетенции: например, Коммерц-коллегия занималась только внешней торговлей, сложилась более или менее законченная система контролирующих органов (прокуроры и фискалы, подчиненные прокурорам). В результате реформ в области управления в России сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии в центре, губернаторы, провинциальные воеводы, комиссары и другие органы на местах. Высшим этапом петровских административных преобразований может считаться провозглашение России в 1721 г. империей. Российская Империя, став одной из самый могущественных держав в мире, снискала себе неувядаемую славу в мировой истории. И обязана она этим своему основоположнику – Петру Великому. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫАнисимов Е.В. Время петровский реформ.– Л.,1989. Анисимов Е.В. Пётр I: рождение империи // История Отечества: люди, идеи, решения.– М.,1991.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.– М.,1968. Ключевский В.О. Курс русской истории. М.,2009. Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т.– М., 1989.– Т. IV.Лебедев И.В. Реформы Петра I.– М.,1937. Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства.– 2003. В 2 т. Павленко Н.И. Пётр Великий.– М.,2010. Погодин М.П. Пётр Великий // Историко-критические отрывки.– Т.1.– М.,1846. Покровский М.Н. Русская история с древнейших времён.– М.,1911. Рожков Н.И. Русская история в сравнительно-историческом освещении.– М.,Л.,1928. Солоневич И.Л. Народная монархия.– М.,1991.