Государственная политика в сфере местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
1.3. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И ЕЕ ГАРАНТИИ
ГЛАВА 2. ПРИОРИТЕТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ
2.1. ПОСТРОЕНИЕ ЦЕЛОСТНОЙ ОБЩЕРОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ — ПРИОРИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
2.2. АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.3. ВОПРОСЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
2.4. ВОПРОСЫ ФИНАНСОВ И БЮДЖЕТА
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ:
ЛИТЕРАТУРА:

Исторически помощь «сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.
Федеральным законом 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ от 04.07.2003 г. (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кроме вреда.
Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.
2) Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.
2.4. Вопросы финансов и бюджета
Федеральный закон № 131-ФЗ и новая редакция Бюджетного кодекса РФ кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.
В то же время, несмотря на многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том, что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенных на него расходных полномочий, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ этот вопрос остался нерешенным. Неоднократно проводимые расчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованность проектировок Минфина, в результате чего с 2006 г. все муниципальные образования окажутся в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разумеется, сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджетного кодекса, но все же следует отметить отдельные вопросы, которые могут быть предметом обсуждения.
1) Из Бюджетного кодекса исчезло само понятие неналоговых доходов местных бюджетов, тогда как неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ перечислены в статье 57. Такие доходы должны быть перечислены в Бюджетном кодексе.
2) Неоднократные предложения муниципалов о переводе налога на имущество организаций (юридических лиц) в разряд местных остались без внимания. Разделение по разным уровням публичной власти земельного налога и налога на имущество организаций будет препятствовать комплексному и наиболее эффективному использованию территорий населенных пунктов, а в дальнейшем - введению единого налога на недвижимость.
3) Сегодня множество магазинов, парикмахерских, аптек, отделений почтовой связи и т.д. расположены на первых этажах муниципальных жилых домов в помещениях, арендуемых у органов местного самоуправления. Соответственно в местные бюджеты поступает арендная плата за эти помещения. Как отмечалось выше, статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности данные нежилые помещения и требует осуществить их приватизацию. Однако в этом случае арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который согласно Бюджетному кодексу РФ является региональным и будет зачисляться в бюджеты субъектов РФ. Тем самым из местных бюджетов изымается крупный источник доходов, что не было учтено в расчетах Минфина.
4) Статьей 56 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты субъектов РФ транспортного налога по нормативу 100%. Между тем, Федеральным законом № 131-ФЗ транспортное обслуживание населения в поселениях, муниципальных районах и городских округах возложено на органы местного самоуправления. Было бы логично разделить транспортный налог между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в зависимости от вида перевозок (внутримуниципальные и межмуниципальные).
5) Статьей 61.1 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты муниципальных районов налоговых доходов за выдачу ордера на квартиру и за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы. Федеральным законом № 131-ФЗ соответствующие вопросы относятся к полномочиям поселений. Было бы логично и связанные с этим доходы передать поселениям.
6) Не удалось решить в Бюджетном кодексе вопрос о муниципальных казначействах. Статья 215.1 допускает передачу на договорной основе полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (и бюджетов муниципальных образований) исполнительному органу государственной власти субъекта, но не допускает аналогичную передачу для органов местного самоуправления. В результате этого эффективно работающие во многих городах муниципальные казначейства потребуется упразднить.
7) Большое позитивное значение имеют нормы Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса, предусматривающие сохранение за муниципальными образованиями собственных доходов, превышающих расчетный уровень доходов на одного жителя, устанавливаемый законом субъекта РФ в качестве критериального (полностью до коэффициента 2 и не менее 50% сверх этого уровня). Эти нормы стимулируют высокодоходные муниципальные образования к дальнейшему наращиванию своего налогового потенциала и тем самым к увеличению общего вклада в развитие региона и государства. В то же время, для дотационных муниципальных образований (а их подавляющее большинство) аналогичный подход к сожалению не применяется. У такого муниципального образования нет никакого стимула к наращиванию своего налогового потенциала, например, с 40 до 60% расчетного уровня. Результатом такого наращивания будет только соответствующее снижение дотаций из регионального или районного фонда финансовой поддержки. Было бы целесообразно разрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу понижающих коэффициентов к размеру дотации (такой опыт имеется в Самарской области), с тем чтобы всякое увеличение размера собственной налоговой базы дотационного муниципального образования приводило к реальному увеличению общей суммы его доходов.
Заключение
Проведенный анализ позволяет выделить некоторые тенденции государственной политики в сфере местного самоуправления.
- существенное перераспределение регулятивных, исполнительных и контрольных полномочий между уровнями публичной власти;
- введение двухуровневой территориальной модели организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации;
- перераспределение финансовых полномочий между уровнями публичной власти адекватно принятому новому распределению регулятивных, исполнительных и контрольных полномочий;
- ликвидация «нефинансируемых мандатов» на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации.
Приоритетом государственной политики является введение двухуровневой территориальной модели организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.
К положительным тенденциям в ходе реализации территориальной реформы местного самоуправления можно отнести следующие:
1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации интенсифицировали работы по систематизации законодательства о территориальной организации местного самоуправления и законодательства об административном территориальном делении.
2. В большинстве субъектов Российской Федерации при определении границ муниципальных образований за основу приняты сложившиеся границы существующих муниципальных и административных территориальных образований.
3. Наиболее устойчивыми границами являются территориальные границы районов. В настоящее время в субъектах Российской Федерации не существует проектов всеобъемлющего пересмотра границ муниципальных районов и административных территориальных единиц районного уровня.
К негативным тенденциям можно отнести следующие:
1. Изменение границ и статуса муниципальных единиц в нарушение процедур, предусмотренных Федеральным законом.
2. Наделение существующих муниципальных образований городского типа (поселков и малых городов) статусом не городского округа, а городского поселения.
3. При наделении статусом муниципального района существующих муниципальных образований, в административном центре которых не существовало собственных представительных органов местного самоуправления, административный центр такого муниципального образования не наделяется статусом городского (сельского) поселения.
4. В законодательстве многих субъектов Российской Федерации отсутствует четкое разграничение системы понятий и процедур, обеспечивающих возможность самостоятельного независимого существования муниципального устройства и административного территориального устройства. Такая ситуация позволяет путем изменения административного территориального устройства изменять муниципальное устройство, не прибегая к обязательным процедурам предусмотренным Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами для изменения территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
5.     Большие города путем применения различных (разработки генпланов, ликвидации административного статуса населенных пунктов) процедур включают в себя необоснованно большие территории и населенные пункты.
Даже такое краткое перечисление новелл принятого Закона свидетельствует о размахе и глубине проводимой реформы. Многое приходится делать впервые, отказываясь от непригодных традиций. И хотя определены конкретные шаги на пути претворения Закона в жизнь, рассчитывать на его автоматическое исполнение не приходится. Те, кто не желают перемен, высказываются сейчас в том смысле, что нужно подождать, пока новый Закон не покажет свою несостоятельность и, как и его предшественники, не "адаптируется" к тому, что есть. Позитивный эффект, на который рассчитывают инициаторы реформы, возможен только в том случае, если при осуществлении Закона будут проявлены такая же политическая воля и такая же настойчивость, как и при его подготовке и принятии. Тем более что объективных проблем, в том числе правовых, требующих последовательного и системного решения, немало.
Список использованной литературы:
Нормативные акты:
Конституция РФ от 12.12.1993г.//с изм., внесенными Указами Президента РФ от 09.01.1996 N 20, от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841, Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 N 1-ФКЗ, от 14.10.2005 N 6-ФКЗ;
Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ//в ред. Федеральных законов от 20.02.1996 N 18-ФЗ, от 12.08.1996 N 111-ФЗ, от 08.07.1999 N 138-ФЗ, от 16.04.2001 N 45-ФЗ, от 15.05.2001 N 54-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 14.11.2002 N 161-ФЗ, от 26.11.2002 N 152-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 23.12.2003 N 182-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 29.07.2004 N 97-ФЗ, от 29.12.2004 N 192-ФЗ, от 30.12.2004 N 213-ФЗ, от 30.12.2004 N 217-ФЗ)
Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.02.2006)// "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823,
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.06.2006) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822,
Литература:
Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России //Местное самоуправление в России: состояние проблемы, перспективы. Материалы научно-практической конференции. - М., 2005
Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. «Круглый стол» в Институте государства и права РАН)// Государство и право. - 2000. -№5.
Аналитический вестник № 32 (252) «Актуальные вопросы проведения реформы территориальной организации местного самоуправления. М. 2005
Васильев В.И. Местное самоуправление: Закон четвертый //"Журнал российского права", N 1, 2006.
Деменьтьев А.Н. Реформа местного самоуправления: проблемы реализации//Аналитический вестник №26 (246) Актуальные проблемы реформы местного самоуправления. 2006г.
Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общей редакцией С.А. Попова. - М.:БЕК. 2004.
Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2006. - № 4 - С. 13-19.
Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень// Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003.-№2.
Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.Проспект 2002.-
Комментарий к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. М.: ЮРИСТЪ. 2000
Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (постатейный)//по ред. Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков, С.Е. Чанов. М,: Спарк.
Осипян С.А. Федерализм и местное самоуправление: Российский опыт.//Актуальные вопросы становление местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов. М., 2002
Постатейный комментарий к Федеральному Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//под ред. В.И. Шкатуллы М.: ЗАО Юстицинформ, 2005г.
Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М.: Норма.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: БЕК. 2004
Фадеев В.И. Местное самоуправление - форма народовластия. См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.БЕК. 2001.- С. 89.
Фадеев В.И. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации// Государство и право. - 2006. -№5. -С.34.
Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общей редакцией С.А. Попова. - М.:БЕК. 2004. с.144
Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2006. - № 4 - С. 13-19.
Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень// Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2003.-№2.-С. 14-22; Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России //Местное самоуправление в России: состояние проблемы, перспективы. Материалы научно-практической конференции. - М., 2005.-С.29.
См. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. «Круглый стол» в Институте государства и права РАН)// Государство и право. - 2000. -№5. -С.34.
См. Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.Проспект 2002.- С.103;
См. Комментарий к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. М.: ЮРИСТЪ. 2000.- С.10-13;
Осипян С.А. Федерализм и местное самоуправление: Российский опыт.//Актуальные вопросы становление местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов. М., 2002.- 19-20.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: БЕК. 2004.- С. 120-130.
Фадеев В.И. Местное самоуправление - форма народовластия. См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.БЕК. 2001.- С. 89.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.06.2006) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822,
Васильев В.И. Местное самоуправление: Закон четвертый //"Журнал российского права", N 1, 2006.
Постатейный комментарий к Федеральному Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//под ред. В.И. Шкатуллы М.: ЗАО Юстицинформ, 2005г. С.6
Фадеев В.И. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации// Государство и право. - 2006. -№5. -С.34.
Постатейный комментарий к Федеральному Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//под ред. В.И. Шкатуллы М.: ЗАО Юстицинформ, 2005г. С.21
Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (постатейный)//по ред. Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков, С.Е. Чанов. М,: Спарк. С.24
См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М.: Норма. С. 246—247.
Аналитический вестник № 32 (252) «Актуальные вопросы проведения реформы территориальной организации местного самоуправления. М. 2005
Деменьтьев А.Н. Реформа местного самоуправления: проблемы реализации//Аналитический вестник №26 (246) Актуальные проблемы реформы местного самоуправления. 2006г.
35