Конституционно-правовой статус полномочных представителей президента РФ в федеральных округах.

Введение
Глава 1. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
1.1.История появления полномочных представителей Президента РФ
1.2. Правовой статус полномочных представителей Президента РФ
Глава 2.Состояния и пути развития сферы деятельности полномочных представителей президента РФ
2.1. Федеральные округа как территориальная сфера деятельности полномочных представителей президента РФ
2.2. Актуальные проблемы, связанные с полномочными представителями Президента РФ
Заключение
Список использованных источников и литературы

Сказанное свидетельствует о целесообразности увеличения общего количества федеральных округов. Перспективным видится учреждение в границах России девяти федеральных округов, что позволит, не нарушая сложившихся в рамках федеральных округов межрегиональных связей, повысить эффективность функционирования сетки федеральных округов, поднять на более высокий уровень степень их взаимодействия с иными территориальными образованиями России, максимально выровнять федеральные округа между собой в социально-экономическом плане, усилить в их размещении управленческий аспект. Для этого, по нашему мнению, необходимо проведение следующих территориальных преобразований.
Во-первых, образовать на территории сегодняшнего Сибирского федерального округа два самостоятельных федеральных округа - Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский с центрами в городах Новосибирске и Иркутске соответственно. В состав Западно-Сибирского федерального округа предположительно могут войти следующие субъекты РФ: Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ. Республика Бурятия, Красноярский край, Иркутская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ должны войти в состав Восточно-Сибирского федерального округа.
Схожее деление территории Сибири на Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства положительно зарекомендовало себя еще в дореволюционной России. Сегодня это, в частности, обеспечит постоянный контроль федеральных органов государственной власти за использованием углеводородного сырья - национального богатства России, добыча которого происходит в основном в Западной Сибири, а также позволит федеральной власти усилить поддержку предприятий тяжелого машиностроения и предприятий, добывающих и перерабатывающих редкоземельные металлы, размещенных на территории Восточной Сибири.
Во-вторых, создать на территории сегодняшнего Дальневосточного федерального округа также два самостоятельных федеральных округа - Юго-Восточный и Северо-Восточный с центрами в городах Хабаровске и Магадане соответственно. В этом случае на территории Юго-Восточного федерального округа расположатся Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область. Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Камчатская область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ составят Северо-Восточный федеральный округ.
Целесообразность деления Дальнего Востока на два указанных федеральных округа видится в его огромной территории и стратегической важности для России при сравнительно малой заселенности. В настоящее время Азиатско-Тихоокеанский регион является одним из центров мирового экономического развития, вследствие чего Россия, имеющая выход в этот регион, а также колоссальные природные ресурсы в данной зоне, должна активнее участвовать в экономическом сотрудничестве, международном разделении труда и научно-технической кооперации. В целях создания здесь опорного региона для сотрудничества с сопредельными государствами необходима концентрация государственных ресурсов на развитие транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур, включая создание трансконтинентальных коридоров. Для этого требуется повышенное внимание к Дальнему Востоку со стороны главы государства.
Практическая реализация предложенного позволит также предотвратить наблюдающуюся сегодня "тихую" экспансию Китайской Народной Республики в отношении территорий субъектов России, которые предположительно должны войти в состав Юго-Восточного федерального округа и предупредить данный процесс впредь. Кроме того, это поможет существенно облегчить решение задачи завоза продовольствия и горюче-смазочных материалов на территории зависимых от него субъектов РФ, расположенных на северо-востоке страны, из других регионов России. Неудовлетворительное решение вопросов в сфере "северного завоза" в последнее время признала и федеральная власть.
Дополнительно следует оптимизировать встраиваемость системы федеральных округов в существующую сетку административно-территориального деления страны. Речь идет о необходимости перемещения ряда субъектов России из одного федерального округа в другой, что в первую очередь должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа. Так, Пермский край, Оренбургская область и, возможно, Республика Башкортостан должны войти в состав Уральского федерального округа и, следовательно, выйти из Приволжского федерального округа. Тогда как Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа должны выйти из Уральского федерального округа и войти во вновь созданный Западно-Сибирский федеральный округ.
В понятие "федеральный" вкладывается несколько иное содержание, чем представляют собой существующие федеральные округа. Думается, смысл функционирования системы федеральных округов, цели проводимой в стране административной реформы в большей степени позволит отразить название "административно-территориальные округа". Кроме того, важно нормативно определить государственную принадлежность округов как административно-территориальных округов России. В перспективе принципы образования, структуру и границы федеральных округов, а также правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах следует отразить в специальном нормативном правовом акте, каковым может стать Федеральный закон "Об административно-территориальных округах РФ".
2.2. Актуальные проблемы, связанные с полномочными представителями Президента РФ
Несмотря на значительный положительный эффект от реализации полномочными представителями Президента РФ ряда функций и полномочий, следует сказать и о некоторых проблемах. Так, с введением звена полномочных представителей как элемента структуры власти федерального уровня произошло фактическое отдаление субъектов РФ от федерального центра. Чтобы высшее должностное лицо субъекта РФ могло обратиться к Президенту России по поводу какого-либо вопроса, ему фактически необходимо пройти обязательную инстанцию - полномочного представителя. Тем не менее Президент придерживается иной точки зрения. Однако она является личной точкой зрения В.В. Путина, которая не закреплена законодательно и в случае замещения поста Президента России иным лицом может измениться. В этой связи следует согласиться с утверждением А.В. Безрукова о том, что если федеральный центр и приблизился к субъектам РФ, то преследуя федеральные, но не региональные интересы.
Вызывает серьезные проблемы и даже опасения среди ряда представителей субъектов РФ "размытость" правового статуса полномочных представителей. Если в середине 90-х годов неопределенность статуса представителей Президента России в субъектах РФ не позволяла им эффективно работать, то на современном этапе данная проблема дает фактическую возможность наделения полномочных представителей Президента России в федеральных округах новыми, так называемыми "скрытыми" полномочиями.
Выполнение представителем Президента весьма широкого и недостаточно определенного круга задач обеспечивается предоставлением ему соответствующего объема контрольных полномочий и правом привлекать сотрудников правоохранительных и силовых структур. Особо следует выделить обязанность президентского представителя вносить "предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Полномочным представителям изначально не было определено четкое место в вертикали исполнительной власти. То обстоятельство, что они лишь упомянуты в Конституции РФ, также способствует усилению дискуссий о конституционности тех или иных аспектов их компетенции. Организационной проблемой является ограниченное количество сотрудников аппаратов полномочных представителей. В свою очередь они не несут прямой ответственности за осуществление соответствующих контрольных функций. Ответственность возлагается на Министерство финансов, прокуратуру, иные федеральные органы. Полномочные представители же концентрируют свое внимание на сборе и анализе данных, а также выработке предложений по тем или иным вопросам.
Учитывая существенные изменения, внесенные в осуществление федеративных отношений в РФ формированием федеральных округов и деятельностью полномочных представителей Президента России в федеральных округах, урегулирование связанных с этим вопросов только лишь указами президента, как представляется, не вполне отвечает их значимости и объективно нуждается в законодательном регулировании. В целях более точного определения правового статуса полномочных представителей Президента России и дальнейших направлений, проводимых в стране реформ, связанных с созданием федеральных округов, необходимо выработать законодательную базу в этой сфере.
В законодательстве было бы целесообразно решить вопрос и о более высоком уровне правовой защиты полномочного представителя Президента. Целесообразно более подробно прописать основания ответственности и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, к каким последствиям оно привело или может привести. Это позволит сделать статус полномочного представителя более стабильным и защищенным. Как представляется, норма п. "к" ст. 83 Конституции РФ нуждается в развитии.
Одна из самых актуальных в настоящее время проблем, связанных с полномочными представителями президента, заключается в необходимости дальнейшего существования данного института. Если данный институт будет устойчиво развиваться и далее, то необходимы вышеизложенные меры по законодательному урегулированию правового статуса полномочных представителей Президента России в федеральном округе. Однако в прессе неоднократно высказывались предположения, что "упразднить полномочных представителей могут гораздо раньше, чем главы регионов станут "избираться по представлению президента". Основанием таких предположений является вопрос о рациональности существования полномочных представителей, если в субъектах РФ будут действовать высшие должностные лица субъектов Федерации, кандидатуры для утверждения которых предлагает Президент России. Об этом же говорят многие политики и эксперты. Так, например, Александр Вешняков настаивает, что "это будет осуществлено только тогда, когда закончатся полномочия избранных губернаторов и можно будет говорить о завершении переходного периода в изменении системы выборов. Не исключаю, что со временем в этом виде институт полпредов президента уже не будет требоваться". Лидер фракции "Родина" в Государственной Думе Федерального Собрания РФ Дмитрий Рогозин полагает, что при укрупнении субъектов, прямом избрании членов Совета Федерации, назначении губернаторов и сокращении количества депутатов Госдумы за счет одномандатников президентские наместники в федеральных округах будут абсолютно бессмысленны. "Нет необходимости в полпредах, если губернаторы будут назначаться. Теперь федеральные структуры на местах будут координировать сами губернаторы, назначаемые Президентом. А значит, содержать огромные аппараты и контролировать действия губернаторов уже не нужно", - заявил председатель комитета Совета Федерации по региональной политике Александр Козаков. Таким образом, если институту полномочных представителей придается временный, антикризисный характер, то следует согласиться с Н.М. Добрыниным, что полномочные представители Президента России "в стабильные периоды - это инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды - это нерв административной машины, инструмент проведения директивы главы государства непосредственно на места". Однако новый порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ был обжалован в Конституционном Суде РФ. Если бы Конституционный Суд принял решение о неконституционности указанного порядка, то указанные выше позиции не имели бы оснований. Однако существующий порядок признан соответствующим Конституции России, следовательно, дискуссия продолжится.
Таким образом, необходимо сделать вывод, что если институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах, равно как и создание данных округов, выступал временной антикризисной мерой, то после разрешения дела о конституционности порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ данный институт, вероятно, прекратит свое существование в обозримый период времени. Однако, если подразумевается, что функции института полномочных представителей Президента России в федеральном округе не сводятся к преодолению кризисных тенденций в осуществлении государственной власти на краткосрочный период, а предполагается постоянная координационная деятельность данных представителей, то правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе необходимо определить законодательно в целях повышения эффективности их деятельности, защиты их прав, а также недопущения наделения их функциями и полномочиями, которых не предполагает конституционная модель современной российской государственности.
Заключение
Введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволило в короткий срок восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и экономического пространства, усилить финансовый контроль, кадровую селекцию. Полпреды были выведены из-под влияния руководителей регионов, сделались действительно независимыми и самостоятельными в своих действиях, представляя интересы центра в регионах.
Вследствие образования института полпредов Президента России в федеральных округах повысилась эффективность управления регионами из столицы, более результативной с точки зрения защиты федеральных интересов стала работа федеральных представительств на местах. С помощью полпредов удалось сконцентрировать усилия территориальных органов федеральной исполнительной власти на эффективном исполнении федеральных полномочий, оптимизировать контроль их деятельности. Под федеральные округа "выстроены" территориальные органы власти, что является основой проведения целостной политики в отношении регионов.
Следует отметить, что приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным могла быть столь эффективным только благодаря институту полномочных представителей. В настоящее время в деятельности полпредов контрольно-надзорная функция остается основной.
Создание федеральных округов - важный фактор межрегиональной интеграции в экономической сфере, открывший широкие возможности для развития субъектов Федерации и установления экономических отношений округов. Институт полпредов служит дополнительным средством преодоления межрегиональных противоречий и разрешения конфликтов, возникающих между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации.
Система федеральных округов объективно необходима для оптимизации территориально-государственного строительства в России, рассчитанного на длительное время. При этом она, безусловно, нуждается в собственной, "внутренней" оптимизации.
Федеральные округа в перспективе могут стать административной и территориальной структурой, на уровне которой возможна организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития.
В то же время анализ деятельности полпредов на современном этапе убеждает, что они не призваны подменять органы государственного управления в субъектах РФ.
Главное в деятельности полномочных представителей - это решение задач стратегического значения, осуществление контрольных функций. Правовой статус полпредов предоставляет им широкие возможности для совершенствования внутренней и внешней политики государства, для проведения линии Президента России в регионах, а значит, для оптимизации всей системы государственного управления.
Библиографический список
Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 года. // Российская газета, N 237, 25.12.1993.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)". М., 2000. С. 25 - 26.
Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717 "О Федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002 - 2010 годы и до 2015 года)" // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4100; 2004. N 50. Ст. 5072; 2005. N 28. Ст. 2887.
Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 901 "Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил РФ" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3840; 2002. N 33. Ст. 3195; 2003. N 47. Ст. 4520; 2005. N 32. Ст. 3274.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Издательство: Норма, 2003. - с. 800.
Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. - М.: ООО «Профобразование», 2003. с. 886.
Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. - Красноярск: СЮИ МВД. 2003. - с. 87.
Гохберг М.Я. Федеральные округа РФ: анализ и перспективы экономического развития. - М.: 2002. - с. 13.
Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Диссертация на соискание степени канд. юрид. наук. - М.: 2001. - с. 109.
Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства РФ. - Новосибирск: Наука, 2003. - с. 25.
Ермаков В.Г. Некоторые проблемные аспекты будущего федеративного устройства РФ // Правовая политика и правовая жизнь. - М.: 2004. N 4. - с. 121;
Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. - М.: 2002. N 3. - с. 169 - 170.
Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. - Саратов, 2002. - с. 104;
Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента РФ. - М.: Российская академия адвокатуры, 2002. - с. 46.
Муравьев А.А. Развитие государственного устройства РФ как фактор совершенствования системы регионального управления: Диссертация на соискание степени докт. юрид. наук. - М., 2003. - с. 198, 227.
Панов А.А. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития // Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2006
Рыжов В. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России // Полития. - М.: 1999 - 2000. N 4. с. 96.
Савельев В. Развитие федеральных округов (макроэкономический прогноз) // Обозреватель. - М.: 2001. N 10. с. 44 - 47;
Скатерщикова Е. Федеральные округа - новые экономико-географические и социально-экономические образования // Российский экономический журнал. - М.: 2000. N 11-12. с. 78.
Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. - М.: 2004. N 4. с. 12.
Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: опыт исторической реминисценции // Полис, - М.: 2000. N 5. с. 26 - 27.
Угодников К., Чичкин А. Свободным остается, округом не будет // Российская газета. - М.: 2001. 27 июля.
Черкасов К.В. Федеральные округа как территориальная сфера деятельности полномочных представителей президента РФ: состояние и перспективы развития системы // "Конституционное и муниципальное право". - М.: 2007, N 3
Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах //"Право и политика". - М.: 2006, N 2
Юханов Н.С. Актуальные проблемы реформирования федеративных отношений в России // Актуальные проблемы политологии / Под ред. В.Д. Зотова. - М.: 2001. С. 101.
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)". М., 2000. С. 25 - 26.
СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 16. Ст. 1601; N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. ст. 17, 25; N 30 (ч. 1). Ст. 3104).
Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства РФ. Новосибирск: Наука, 2003 г. С. 25.
САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 481.
СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3421.
СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
Юханов Н.С. Актуальные проблемы реформирования федеративных отношений в России // Актуальные проблемы политологии / Под ред. Зотова В.Д. М., 2001. С. 101.
Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 40.
Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: опыт исторической реминисценции // Полис, 2000. N 5. С. 26 - 27.
Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.
Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Диссертация на соискание степени канд. юрид. наук. М., 2001. С. 109.
Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента РФ. М.: Российская академия адвокатуры, 2002. С. 46.
Муравьев А.А. Развитие государственного устройства РФ как фактор совершенствования системы регионального управления: Диссертация на соискание степени докт. юрид. наук. М., 2003. С. 198, 227.
Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. N 3. С. 169 - 170.
СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112, N 26. Ст. 2748, N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395, N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135.
Гохберг М.Я. Федеральные округа РФ: анализ и перспективы экономического развития. М., 2002. С. 13.
Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов, 2002. С. 104; Рыжов В. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России // Полития. М., 1999 - 2000. N 4. С. 96.
Савельев В. Развитие федеральных округов (макроэкономический прогноз) // Обозреватель. 2001. N 10. С. 44 - 47; Скатерщикова Е. Федеральные округа - новые экономико-географические и социально-экономические образования // Российский экономический журнал. 2000. N 11-12. С. 78.
Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 12.
СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3839.
Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 901 "Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил РФ" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3840; 2002. N 33. Ст. 3195; 2003. N 47. Ст. 4520; 2005. N 32. Ст. 3274.
СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1326.
Ермаков В.Г. Некоторые проблемные аспекты будущего федеративного устройства РФ // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 4. С. 121; Угодников К., Чичкин А. Свободным остается, округом не будет // Российская газета. 2001. 27 июля.
Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717 "О Федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002 - 2010 годы и до 2015 года)" // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4100; 2004. N 50. Ст. 5072; 2005. N 28. Ст. 2887.
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г. // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 10.
Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Федеральному Собранию от 03.04.2001 // Российская газета. 04.04.2001.
Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск: СЮИ МВД. 2003. С. 87.
46