Введение
В условиях углубляющейся социально-экономической реформы возрастает роль местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни, необходимой предпосылки становления гражданского общества.
Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет важное значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику – народу. В настоящее время становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы саморегулирования территорий, местных обществ. Процесс становления местного самоуправления в России уже начался, но идет он сложно, противоречиво. Сейчас эти трудности преодолеваются, создается нормативно-правовая база местного самоуправления, усовершенствуются его функции, полномочия, структура и основные направления.
1. Функции, полномочия и структура местного самоуправления
Функции органов местного самоуправления, с одной стороны, есть продукт разделения и специализации труда в сфере управления; с другой стороны, они представляют собой элементы управленческого цикла. А в целом это комплекс определенных работ, направленный на достижение цели органа или структурного подразделения.
Функции в соответствии с принципом двуединости управления делятся на общие и частные.
Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом. К ним относятся:
1. Прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития территориального образования и контроль выполнения планов и программ.
2. Организация деятельности органа муниципального управления. Реализуется руководителями органа управления и их аппаратом.
3. Контроль цен и тарифов, реализующийся отделом цен.
4. Учет записи актов гражданского состояния, реализующийся отделом ЗАГСа.
5. Регулирование функционирования хозяйства территориального образования. Реализуется руководителями органа муниципального управления общей компетенции. Полный перечень определяется для каждого уровня муниципального управления на основе компетенции органов управления, устанавливаемой соответствующими законодательными актами.
«Посредством частных функций осуществляется управление отраслями хозяйства соответствующей территории» [см.: 6 – гл. 6, с. 107]. В качестве частных функций муниципального управления рассматривается управление здравоохранением, образованием, социальной защитой населения и т. д. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных функций, посредством которых обеспечивается перевод соответствующей отрасли хозяйства в заданное состояние.
Полномочия органа местного самоуправления – это совокупность функций данного органа и его прав.
Так как основной целью администрации муниципального образования является осуществление перевода объекта управления данного образования (население, личное хозяйство, окружающая среда) в состояние, обеспечивающее производство и воспроизводство непосредственной жизни, достойной жизни людей и свободное развитие человека, поэтому для реализации этой цели администрация муниципального образования наделяется федеральными законами следующими полномочиями:
• «прогнозирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования;
• обеспечение муниципального образования необходимыми ресурсами;
• оперативная распорядительность муниципальной собственностью;
• осуществление экономической реформы;
• обеспечение населения муниципального образования всеми видами услуг;
• обеспечение социально-культурного развития муниципального образования;
• социальное обеспечение и социальная защита граждан;
• рациональное использование природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• обеспечение законности и правопорядка на данной территории» [см.: 5. – гл. 2, С. 170-198].
Эффективное осуществление комплекса функций органа местного самоуправления немыслимо без структуры данного органа. «Под структурой органа понимается состав и соподчиненность его элементов, представляющих собой организационно оформленные группы работников и руководителей (должностных лиц)» [см.: 5. – Гл. 2, С. 170-198]. В настоящее время существуют различные типы структур. В основе этих различий лежат содержание и характер взаимоотношений между органами управления, между подразделениями данного органа управления.
1. Линейный тип является наиболее простой формой, выражающей вертикальные, субординационные отношения руководства и подчинения. Управленческие отношения строятся на централизации всех основных функций управления и носят ступенчатый характер, приобретая характер прямой связи, непосредственной подчиненности между руководителем и подчиненными разных уровней. В результате обеспечивается оперативность в принятии управленческих решений и их исполнения. Недостатком является неразвитая специализация управленческого труда.
2. При функциональном типе указания по выполнению каждой функции даются функциональными руководителями, которые несут ответственность за выполнение конкретной функции. Данный тип позволяет эффективно использовать квалификацию работников. Однако узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органа управления. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь. А руководитель выдает указание как делать, то есть как, какими методами выполнять задания.
3. Линейно-функциональный тип является синтезом двух типов: линейного и функционального. При данном типе руководитель органа управления имеет помощников в лице советчиков, консультантов, специалистов структурных подразделений органа управления, которые с одной стороны, помогают руководителю принимать решения; с другой – по своим функциям оказывают координирующее и информационно-методическое воздействие на подчиненных линейному руководителю объекты. «Данный тип в ряде случаев уже не соответствует тем требованиям, которые предъявляют к управлению постоянно усложняющие объекты муниципального управления в условиях осуществления экономической и политической реформ» [см.: 2 – гл. 4, С. 226].
4. Для устранения этого несоответствия территориальными образованиями линейно-функциональные организационные структуры дополняются программно-целевыми. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Эти работники находятся в двойном подчинении: в административном подчинении своего линейного руководителя и функциональном подчинении руководителю программы. В системе местного управления программно-целевые организационные структуры управления реализуются в виде создания «штабов» по ликвидации стихийных бедствий, строительства и т. д.
2. Основные направления деятельности муниципальных органов власти
Одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления является планово-финансовая деятельность. Планирование служит повышению эффективности управления экономическими, социальными и экологическими процессами на местном уровне, обеспечению комплексного развития муниципальных образований. Разрабатываются проекты планов и программ развития муниципального образования, однако это тесно связано с бюджетным процессом. Данный процесс в муниципальном образовании – это составление и рассмотрение проекта местного бюджета, его утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением местного бюджета.
«В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предпринимателями, учреждениями и организациями на территории муниципального образования муниципальные органы власти самостоятельно утверждают перечень объектов, составляющих муниципальную собственность, и осуществляют его управление. Также эти органы содействуют созданию на своей территории предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения, стимулируют их деятельность, используя такой финансовый инструмент, как налоговые льготы, а также предъявляя предприятиям иные льготы и преимущества» [см.: 3 – Гл. 21, С. 384-404].
В области использования и охраны земли и других природных ресурсов осуществляют планирование использования земель, организацию и проведение инвентаризации земель муниципальных образований, проведение работ по землеустройству, дают заключения по планам землеустроительных работ, передачу земельных участков в пользование физическим и юридическим лицам, продажу гражданам и юридическим лицам предназначенные под застройку земельные участки или права их аренды, контроль за использованием земель. Данные органы решают также некоторые вопросы, связанные с использованием и охраной других природных ресурсов, участвуют в охране окружающей среды, осуществляют планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий на территории муниципальных образований.
«В области строительства, транспорта и связи их деятельность направлена на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, эффективного формирования системы расселения и размещения производственных сил, рациональной планировки, застройки и благоустройства городских, сельских поселений и других муниципальных образований, развития производственной и социальной инфраструктур» [см.: 1 – лекция 8, с. 148].
В жилищной сфере, в сфере коммунального, бытового и торгового обслуживания населения обеспечивают порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды, а также их продажи гражданам в муниципальном жилищном фонде, принимают меры к развитию системы торгового обслуживания социально незащищенных слоев населения, организации рынков и ярмарок, привлекают потребительские общества к торгово-бытовому обслуживанию проживающих в сельской местности граждан, не являющихся пайщиками потребительских обществ, в том числе пенсионеров, инвалидов, детей.
В области образования и культуры осуществляют планирование, организацию, регулирование и контроль образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования. А также выявление, изучение, охрана, реставрация, использование памятников истории и культуры, международные культурные обмены и контроль за данной деятельностью.
В области охраны здоровья населения осуществляют совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
«В области социальной защиты населения поддерживают гарантированные государством экономические, социальные и правовые меры, которые обеспечивают гражданам условия для преодоления, замещения ограничений жизнедеятельности и направлены на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества» [см.: 4 – гл. 3, с. 213].
В области охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, гражданской обороны, воинского учета и призыва граждан на военную службу органы местного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют судебным органам, прокуратуре, правоохранительным органам в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования.
Заключение
Таким образом, к основным функциям органов местного самоуправления относятся: планирование, организация, прогнозирование, программирование, регулирование экономических, социальных, политических и культурных процессов жизнедеятельности граждан определенного муниципального образования. Полномочия данных органов как совокупность функций в области управления – это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления муниципальными образованиями самостоятельно и находят свое закрепление в их уставах, а также регламентах, других правовых актах, применяемых этими органами.
Структуры бывают линейного, функционального, линейно-функционального и матричного типов.
Основные направления деятельности муниципальных органов власти связаны с планово-финансовой деятельностью; управлением муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории муниципального образования; с использованием и охраной земли и других природных ресурсов; со строительством; управлением транспортом и связью, в жилищной сфере, в сфере коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, в области образования и культуры, охраны здоровья населения, социальной защиты населения, органы общественного порядка, противопожарной безопасности, гражданской обороны, военного учета и призыва граждан на военную службу, а также с контролем за данной деятельностью.
Библиографический список
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997.
2. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.
3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2000.
4. Муниципальный менеджмент / Под ред. Т.Г. Морозовой. – М.: Банки и биржи, Юнити, 1997.
5. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М., 1999.
6. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. – Ростов-на-Дону.: АООТ Ростовское книжное издательство, 1997.