Введение
В последнее время часто приходится слышать, что унитарные предприятия являются пережитком устаревших методов хозяйствования и юридической конструкцией, не вписывающейся в современные реалии. Действительно, сегодня состояние многих из унитарных предприятий не отвечает требованиям современной экономики. Несмотря на то что государство формально является собственником унитарных предприятий, оно не обеспечивает необходимого контроля за их деятельностью, и, по оценкам Счетной палаты, казна ежегодно недополучает от деятельности унитарных предприятий около 100 млрд. руб. По этой причине Программой приватизации на 2002 - 2003 годы предусмотрена продажа 1012 государственных унитарных предприятий. В результате слияний, присоединений и ликвидации предусмотрено их сокращение на 1500 единиц, в результате чего к началу 2004 года должно остаться 7298. В "Независимой газете" за 23.09.2002 отмечается, что в списке государственных унитарных предприятий останутся главным образом предприятия оборонного комплекса, а также занимающиеся секретными разработками исследовательские структуры, например находящиеся в системе Минатома, а остальные предприятия должны либо исчезнуть, либо изменить форму собственности, то есть акционироваться. Однако действительно ли сокращение унитарных предприятий является целесообразным, тогда как в ряде отраслей экономики возможности унитарных предприятий достаточно высоки и единственное, что следует предпринять, так это использовать эти возможности более полно и эффективно? Это довольно сложно, если учесть, что внимание представителей юридического сообщества к вопросам, связанным с деятельностью унитарных предприятий, явно недостаточно и на практике можно столкнуться с тем, что многие юристы плохо представляют себе специфику правового статуса этих участников экономической деятельности. Кроме того, долгое время считалось, что государственные и муниципальные унитарные предприятия не долгожители и что закон о них не является первоочередным. А главное - должна возрасти заинтересованность государства, как субъекта, непосредственно занимающегося хозяйственной деятельностью, и только тогда будет определена четкая, не содержащая противоречий законодательная база по регулированию деятельности унитарных предприятий в современных условиях.
Современное положение унитарных предприятий потребовало более совершенного законодательного регулирования, чем давали несколько статей в Гражданском кодексе. Пункт 6 ст. 113 ГК РФ с конца 1994 г. предусматривал принятие закона об унитарных предприятиях. Первые серьезные попытки Думы утвердить такой закон имели место еще в 1999 г. В итоге только 3 декабря 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Но может ли этот Закон удовлетворить потребности унитарных предприятий как хозяйствующих субъектов в справедливом и совершенном законодательстве по регулированию их деятельности?
В настоящее время нет точного мнения о том, чем же являются унитарные предприятия – пережитком прошлого или необходимой формой существования государственной собственности. Так же остается неясной и дальнейшая судьба данной организационно-правовой формы. Целесообразно ли сокращение числа унитарных предприятий путем их продажи и приватизации?
В связи с многочисленными спорами, возникающими вокруг деятельности унитарных предприятий в настоящее время данный вопрос приобретает особую актуальность.
1. Обзор литературы.
Унитарное предприятие в современном российском праве сохраняет основные черты государственных предприятий, существовавших до введения в действие Закона РСФСР от 2512.1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Это своеобразная переходная форма организации государственного и муниципального хозяйствования. В юридической литературе справедливо отмечается, что с точки зрения обычного хозяйственного оборота такая конструкция является несовершенной, поскольку участниками этого оборота должны являться собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом. В данном же случае в обороте участвуют лица, не обладающие всеми полномочиями по распоряжению имуществом в полном объеме, а полномочия собственника этого имущества, в свою очередь, ограничены законодательством /9/.
Российский цивилист профессор Е. А. Суханов, занимающий анологичную позицию, отмечает еще один важный аспект : признание предприятия юридическим лицом не свойственно странам с развитой рыночной экономикой. Предприятия, в том числе и государственные, признаются имущественными комплексами, т. е. объектами, а не субъектами гражданского права /10/.
ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" вносит достаточно существенные изменения в ГК. Вряд ли частые изменения ГК нужно приветствовать, ведь гражданское право есть и должно быть самой стабильной отраслью законодательства. Тем не менее разработчики Закона пошли по пути наименьшего зла. Подготовленный ими акт не просто устанавливает положения иные, нежели в ГК. В противном случае юристам в очередной раз пришлось бы задуматься над старым вопросом о приоритете ГК или специального закона. Закон же вносит изменения в сам ГК, чем снимает подобную проблему.
Закон в некоторой степени располагает к развитию коррупции. Объяснить это можно тем, что возникает нарушение законодательства о государственной службе, в основе которого - принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Так, чиновники начинают помимо управления хозяйствующими акционерными предприятиями заниматься еще и экономической деятельностью. Например, собственник должен давать согласие на совершение крупных сделок. По Закону к таковым относятся сделки, составляющие более 10% от уставного фонда предприятия. Если учесть, что уставные фонды предприятий у всех минимальные (они никогда не пересматриваются, являются величиной фиктивной), то любая сделка вплоть до закупки канцелярских товаров становится крупной. В число крупных попадут сделки и по покупке электричества, и по поставке любого товара - фактически вся хозяйственная деятельность, включая транспортное обслуживание, страхование и все прочее, попадает под прямое регулирование чиновников. Формально чиновник управляет, фактически занимается экономической деятельностью. Налицо нарушение законодательства о государственной службе, в основе которого принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Сюда же примыкает вопрос об ответственности (или безответственности) тех, кто принимает решение - директор, издавший приказ, или ведомство, направившее директору предписание или давшее согласие на сделку. Упреки в том, что в прежней системе управления процветала коррупция, выглядят демагогичными, поскольку смена должностного лица при существующем законодательстве не есть борьба с воровством и коррупцией.
Ограничениям подверглась и финансово-хозяйственная деятельность унитарных предприятий. Собственник не только принимает решение о создании унитарного предприятия и определяет цели и предмет его деятельности, но и согласовывает прием на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и расторжение трудового договора с ним, утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты, утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение, принимает решение о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и т.д.
Ко всему прочему Закон чреват серьезными кадровыми конфликтами, которые будут возникать на уровне высшего звена в управлении унитарными предприятиями, затрагивая интересы главных бухгалтеров и директоров. Согласно новому Закону для приема на работу главного бухгалтера требуется согласие собственника и заключение контракта. При этом Закон умалчивает, как быть с бухгалтерами, зачисленными в штат сотрудников по другим правилам.
По тем ограничениям, которые накладываются Законом на руководителей унитарных предприятий, они практически сравнялись с государственными служащими или частными лицами, отправляющими некоторые публичные функции (адвокатами, нотариусами). Это вполне соответствует публичным целям, ради достижения которых могут создаваться унитарные предприятия.
2. История развития и современная законодательная основа.
В отличии от большинства других государств, Россия имеет достаточно большой исторический опыт использования унитарных предприятий. Казенные заводы здесь возникли еще в ΧΥІІ в., наибольшее распространение получили с начала ΧΥІІІ в. Они находились в ведении военного, морского, горного, удельного и других ведомств и служили для удовлетворения государственных, в первую очередь военных потребностей. В 70-х годах был поставлен вопрос о ликвидации казенных заводов в связи с их убыточностью, некоторые из них были переданы частным лицам.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.
Основы статуса унитарных предприятий установлены ГК РФ. Согласно п. 6 ст. 113 ГК РФ правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ и законом о государственных и и муниципальных унитарных предприятиях. Таким образом ГК РФ ограничивает круг нормативных правовых актов, при помощи которых может быть регламентирован статус унитарных предприятий. Иные отношения, возникающие в связи с функционированием указанных предприятий, могут регулироваться другими федеральными законами, а так же подзаконными нормативными актами.
На основании прямого указания п. 6 ст. 113 ГК РФ был принят Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161- ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (Российская газета, 2002, 3 декабря; далее - Закон). Закон является специальным актом гражданского законодательства, регулирующим правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников его имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, а также ряд других отношений.
3. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Закон об унитарных предприятиях принят в развитие Гражданского кодекса и, следовательно, должен строго ему соответствовать. Правоприменителю необходимо исходить из приоритета Кодекса, его начал (ст. 1) и основных положений. В равной степени это относится и к подзаконным правовым актам, принятие которых предусматривается Законом об унитарных предприятиях. Важно то обстоятельство, что комментируемый Закон естественным образом воспринял отдельные ключевые понятия и конструкции (например, крупные сделки, аффилированные лица и т.п.), разработанные не только в Гражданском кодексе, но и в ряде действующих, "устоявшихся" федеральных законов, в частности об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью.
Развитие частноправовых начал в регулировании экономических отношений не только не привело к "отмиранию" государственных и муниципальных унитарных предприятий, но подтвердило обоснованность и перспективность сохранения указанных организационно-правовых форм коммерческих организаций. Сравнимое с правом собственности право хозяйственного ведения (право оперативного управления - в значительно меньшей степени), соединенное с коммерческой организацией (унитарным предприятием) - полноправным участником имущественных отношений, становится центральным, базовым звеном не только в отношениях унитарного предприятия с собственником имущества, но и в положении унитарного предприятия среди иных субъектов гражданского права. Унитарные предприятия, таким образом, продолжат участие в гражданском обороте в качестве "полноценных" юридических лиц. Принятый Закон в равной степени обращен и к существующим унитарным предприятиям, и к возможности участия государства, муниципальных образований в гражданских правоотношениях путем создания новых.
Кроме изложенного следует отметить ряд не менее важных положений, имеющих принципиальное значение для уяснения гражданско-правовой сущности Закона и определения исходных, методологических начал его практического применения. Во-первых, законодатель сохранил традиционное для российского предпринимательского оборота общее наименование субъекта - "предприятие". Унитарное предприятие - организационно-правовая форма коммерческой организации, наиболее (но не исключительно) по своей юридической природе полно отвечающая особенностям сложного и универсального "целевого" объекта обладания, каковым является имущественный комплекс.
Во-вторых, целевая заданность унитарного предприятия и особенности его отношений с собственником имущества предопределяют особый, дуалистический характер обособленности имущества - с одной стороны, юридической обособленности и определенной независимости имущества унитарного предприятия от формального собственника и, с другой, имущественной обособленности переданного (закрепленного) за унитарным предприятием имущества от иного, принадлежащего казне, муниципальному образованию, имущества. Оптимальной, а в определенных случаях и единственно возможной, формой (и способом) такого имущественного обособления может служить предприятие как имущественный комплекс, отнесенное ст. 132 ГК РФ к объектам гражданских прав.
Принципиальной законодательной новеллой является жесткий запрет унитарным предприятиям создавать в качестве юридических лиц другие унитарные предприятия путем передачи им части своего имущества (дочерние предприятия). Данное императивное положение обусловлено не только разумным интересом собственника в контроле и управлении своим имуществом, но и необходимостью единого, четкого и понятного для всех участников оборота статуса унитарных предприятий, однозначности и постоянства правового положения собственника имущества по отношению к самому унитарному предприятию. В соответствии с переходными положениями Закона (п. 3 ст. 37) созданные ранее дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение шести месяцев со дня вступления настоящего Закона в силу.
4. Проблемы и несовершенства законодательства
Уже гл. I кроме определения унитарного предприятия и ряда норм, отражающих признаки юридического лица, содержит ряд новелл, которые не только во многом меняют правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий, но и способны оказать существенное влияние как на количество таких предприятий, так и на сферу их деятельности.
Второе, что следует сказать, - это недостаточная определенность целей создания предприятий, а в отдельных случаях - нечеткость используемых понятий. Так, Закон о ГУП отсылает к другим федеральным законам, устанавливающим виды деятельности, предусмотренные только для государственных предприятий.
В отношении распоряжения имуществом казенного предприятия законодатель допускает определенную неточность в использовании понятий. Так, абз. 1 - 3 п. 1 ст. 19 Закона закрепляют правило, которое в общем виде можно сформулировать так: предприятие вправе отчуждать или иным образом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия собственника. В свою очередь, абз. 4 п. 1 этой же статьи устанавливает, что уставом предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества. Но ведь любая сделка с имуществом является волевым актом, т.е. реализацией правомочий распорядительного характера в отношении этого имущества. Таким образом, вторая норма является частью первой, и необходимости в ней нет.
В ст. 23 установлена обязанность унитарного предприятия получать согласие собственника в случае совершения крупной сделки, под которой понимается либо одна сделка, либо несколько взаимосвязанных сделок, направленных на приобретение, отчуждение или связанных с возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10% уставного фонда или более чем в 50 тыс. раз превышает МРОТ. На практике это вызовет трудности в реализации возможности совершения унитарным предприятием сделок в обычной хозяйственной деятельности, поскольку в любом случае, даже если унитарное предприятие имеет достаточно большой размер уставного фонда, порогом для совершения сделок будет являться сумма в 50000 МРОТ.
5. Анализ практического опыта и судебная практика.
МУП совхоз «Исимовский» является предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. Право хозяйственного ведения включает права унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом, но в пределах, предусмотренных ГК РФ.
В соответствии с Законом, со дня вступления его в силу унитарным предприятиям запрещается создавать дочерние предприятия в качестве юридических лиц. В МУП совхоз «Исимовский» было создано дочернее предприятие ООО «Переработчик». В соответствии с п. 3 ст. 37 Закона ранее созданные унитарными предприятиями дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течении 6 месяцев со дня вступления в силу Закона – до 1.01.2003 г. ООО «Переработчик» было ликвидировано по решению Арбитражного суда по факту грубых и неоднократных нарушений закона в виде непредставления налоговой и бухгалтерской отчетности 2.10.2002 г. (Приложение 1).
Закон, как и ГК РФ не предусматривает для унитарного предприятия иных, помимо устава, учредительных документов. Со дня действия Закона (его официального опубликования) – 3.12.2002 г. уставы существующих предприятий применяются в части, не противоречащей Закону, и подлежит приведению в соответствие с его нормами до 1.07.2003 г. ( см. ст.37 Закона). Устав МУП совхоз «Исимовский» на настоящий момент времени приведен в соответствие, но не является официально зарегистрированным.
Если рассматривать руководителей современных унитарных предприятий согласно Закону, большинство из них закону не соответствует и потому должно быть немедленно уволено. Так, в МУП совхоз «Исимовский» в июле 2003 года руководитель был уволен, и по уже новым правовым нормам был принят новый.
В ст. 23 установлена обязанность унитарного предприятия получать согласие собственника в случае совершения крупной сделки, под которой понимается либо одна сделка, либо несколько взаимосвязанных сделок, направленных на приобретение, отчуждение или связанных с возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10% уставного фонда или более чем в 50 тыс. раз превышает МРОТ. В связи с этим, возникает множество проблем. Уставной фонд данного предприятия – 17 тыс. руб, следовательно практически все сделки считаются крупными и подлежат согласованию с собственником.
Судебная практика показывает не только несовершенства законодательной базы, но и ошибки Арбитражных судов и ИМНС. Так, 26 декабря 2002 года Арбитражным судом РБ вынесено определение по заявлению Межрайонной ИМНС № 18 по РБ к МУП совхоз «Исимовский» о несостоятельности. Указанным определением Арбитражный суд РБ принял заявление к производству, ввел процедуру наблюдения и назначил на 6.02.2003 г. судебное заседание по утверждению кандидатуры временного управляющего.
В соответствии со ст. 233 вступившего в силу 3.12.2002 года ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 г. № 127 – ФЗ настоящий закон применяется Арбитражными судами при рассмотрении дел о банкротстве, производство по которым возбуждено после вступления его в силу.
Заявление Межрайонной ИМНС РФ к Муп совхоз «Исимовский» о несостоятельности было принято к производству 26.12.2002 г., то есть после вступления в силу новой редакции закона. Вместе с тем, налоговая инспекция, в соответствии со ст. 11 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» не может подать в суд заявление о признании должника банкротом. Кроме того, в соответствии с п. 6 ст. 42 названного закона, наблюдение вводится по результатам проверки обоснованности требований заявителя к должнику, не менее чем через 15 дней и не более чем через 30 дней с даты вынесения определения о принятии заявления о принзнании должника банкротом (Приложение 2).
В результате не только МНС не могла подать заявление о признании должника банкротом, но и Арбитражный суд допустил сразу четыре ошибки по действующему законодательству:
- принял заявление к производству, хотя не мог этого сделать
- не вынес определение о принятии заявления
- не совершил проверку обоснованности требований заявителя
- не были соблюдены сроки введения наблюдения.
Следовательно можно сделать вывод о том, что предприятие, помимо проблем, связанных с несовершенной законодательной базой на практике сталкивается с грубыми нарушениями различных государственных органов, и что самое удивительное и в тоже время просто недопустимое, - со сплошными ошибками даже Арбитражного суда РБ.
6. Предложения по совершенствованию законодательной базы.
По моему мнению, принятый Закон нуждается в изменениях, в своей близжайшей редакции. В первую очередь необходимо сопоставить многие положения Закона с положениями ГК РФ, так как Закон, в свою очередь, ухудшает положение унитарных предприятиях. Во вторых, необходимо уточнение некоторых формулировок, т. к. это приводит к неоднозначному толкованию норм.
Необходим также пересмотр норм, касающихся совершения крупных сделок и признания сделок недействительными. По закону 10% размер уставного фонда является основанием признания сделки крупной, а следовательно согласия на нее собственника. Это порождает множество проблем на практике. По моему мнению, следует повысить планку признания сделки крупной, хотя бы для муниципальных предприятий, так как их уставные фонды в настоящее время являются ничтожно малыми. Возможен другой выход – увеличение уставного фонда предприятий, но это является практически невозможным, так как во первых, это опять же требует согласия собственника, а во вторых наличия финансовых средств, которых в настоящее время у данных предприятий нет.
Очевидно, что с принятием Закона назрела необходимость в разработке на предприятии Положения о согласии собственника на совершение сделок, предусмотренных Законом. В таком Положении можно предусмотреть вариант выдачи собственником "общего согласия", т.е. согласия на заключение не каждой конкретной сделки, но на заключение определенного рода сделок, например на заключение договоров аренды стоимостью не свыше определенной в таком Положении суммы, или на заключение договоров аренды транспортных средств определенных моделей и т.п.
В настоящее время положительный эффект от принятого Закона решающим образом зависит от реальности Закона, от того, в частности, не окажется ли Закон зависимым от ведомственных подзаконных актов, типовых положений и инструкций, а также от того, насколько полно, точно и квалифицированно положения Закона будут поняты на практике и последовательно проведены в жизнь на каждом унитарном предприятии.
Заключение
Итак, после рассмотрения некоторых аспектов современного законодательства об унитарных предприятиях теперь мы можем ответить на вопрос, поставленный в начале работы. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" как одна из основ законодательства о унитарных предприятиях не просто несовершенен, что препятствует нормальной деятельности унитарных предприятий, но вдобавок может породить немало проблем, поскольку принципиальная невозможность его применения без нарушений заложена внутри самого Закона. Несмотря на ряд отмеченных противоречий, Закон в целом можно признать достаточно удачным и отвечающим потребностям современного имущественного оборота.
Следует отметить и научную значимость Закона о ГУП. Он дал новую пищу для размышления над вопросом о сущности казенных предприятий, а именно: к коммерческой или некоммерческой сфере их относить; о разграничении и соотношении реституции и виндикации. Закон, без сомнения, вновь оживит дискуссию о необходимости и жизнеспособности юридических лиц-несобственников как субъектов предпринимательской деятельности и о формах публичного предпринимательства. Пока же не оправдывается прогноз тех исследователей, которые говорили о временном существовании унитарных предприятий. Кроме того, Закон поставил ряд вопросов, относящихся к теории вещных прав, главным образом касательно существа права хозяйственного ведения.
Следует надеяться, что хозяйственная и судебная практика "сгладит" некоторые шероховатости столь важного правового акта, каким является Закон об унитарных предприятиях
В результате проделанной курсовой работы можно поставить следующий вопрос - вместо того, чтобы проделывать громоздкую работу по сокращению унитарных предприятий, может стоит просто обратить внимание на недоработки и противоречия в законодательстве? Возможно, тогда перестанет казаться, что унитарные предприятия являются пережитком прошлого, и они снова впишутся в реалии, теперь уже нашего, современного, экономического общества...