Оглавление
Введение
Глава 1. Система предоставление недр в пользование в Российской Федерации
1.1. Понятие и виды предоставление недр в пользование
1.2. Лицензионная система недропользования
Глава 2. Порядок предоставление недр в пользование
2.1. Процедура выдачи лицензии
2.2. Проблемы правового регулирования аукционов и конкурсов
на право пользование недрами
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение
В данной работе мне хотелось бы осветить наиболее значимые проблемы, возникающие при регулировании предоставления недр в пользование. Полезность недр для человека и общества состоит в том, что они являются источником минерального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Необходимо отметить, что среди всех природных ресурсов, определяющих развитие человечества, наиболее важная роль отводится минеральным ресурсам, от которых во многом зависит экономическая и политическая независимость государства. Как показывает опыт, надёжное, бесперебойное снабжение минеральным сырьём правительства многих стран рассматривают как одну из приоритетных задач во внутренней и внешней политике. Требование по обеспечению потребности в минеральном сырье служит условием сохранения национальной безопасности, благосостояния и уровня промышленного производства.
Недра удовлетворяют также научные потребности, используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций, хотя приоритет в настоящее время отдаётся добыче полезных ископаемых. Кроме этого, следует учитывать, что недра являются невосполнимым ресурсом, так как в силу ограниченности и практической невозобновляемости запасов полезных ископаемых происходит их постепенное истощение и снижение качественных характеристик. В результате этого необходимо обеспечить наиболее полное и эффективное использование недр с учётом в первую очередь экологических требований (рациональное недропользование).
Достичь данного результата возможно только путём создания качественной системы государственного регулирования предоставления недр в пользование. Ведущую роль в этой системе играет правовой механизм лицензирования недропользования. Поскольку правовое регулирование отношений недропользования согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, правовая база, регулирующая данные вопросы, включает в себя как законодательство Российской Федерации, так и региональное законодательство. В частности, в законодательстве, регулирующем предоставление недр в пользование, отражены такие аспекты, как:
1. Основания для предоставления недр в пользование, которые в общем виде перечислены в Законе РФ «О недрах» от 21.02.92 г.
2. Процедура их предоставления. Помимо Закона «О недрах», данная процедура конкретизируется в актах федеральных органов исполнительной власти (Положение о порядке лицензирования пользования недрами и др.), а также в законодательстве субъектов Российской Федерации (например, Закон Свердловской области от 24.04.2009 № 25-ОЗ «Об особенностях пользования участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Свердловской области» и т.д.)
3. Взаимосвязь недропользования с иными видами природопользования, регулируемая, помимо Закона «О недрах», иными федеральными законами (Федеральный закон «О животном мире», Земельный кодекс, и т.д.) и законами субъектов Российской Федерации (Областной закон Свердловской области от 21.11.2005 № 115 (ред. от 19.12.2008) «Об особо охраняемых природных территориях в Свердловской области»).
Исследование проблем в недропользовании имеет место в работах таких авторов, как С.А. Боголюбова, М.Е.Певзнера, О.И.Крассова, В.П.Пахомова, М.Н.Игнатьева, В.Н.Беляева и других. Однако все перечисленные авторы сходятся во мнении, что решение данных невозможно без внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
В условиях современного развития рыночных отношений в Российской Федерации все чаще встает вопрос о пересмотре форм регулирования недропользования. Особенно остро обсуждаются проблемы лицензирования права пользования недрами и выполнения лицензионных соглашений. Отдельные вопросы совершенствования системы лицензирования недропользования рассматривались в трудах В.В.Круглова, О.М. Теплова, Н.И. Толстых, Е.В.Новиковой, А.Б.Багандова, А.В.Гущина, Д.В.Осинцева, К.И.Налетова, и других исследователей.
В связи с этим целями данной работы являются:
1. изучение действующего законодательства, практики его применения и иной литературы, посвящённой данной теме;
2. выявление противоречий в российском законодательстве и конкретных проблем реализации его на практике.
В работе рассматриваются общие положения о пользовании недрами, проблемы, возникающие при лицензировании недропользования; проводится анализ высказываемых в литературе предложений по совершенствованию законодательства, учитывая как экономический, так и экологический аспект недропользования.
Отдельно выделяются проблемы и противоречия, возникающие при проведении конкурсов и аукционов. При рассмотрении правового регулирования данных процедур, можно выявить ряд проблем и противоречий, затрудняющих как сам порядок подготовки и проведения конкурсов и аукционов, так и критерии, позволяющие выявить их победителей, что, в свою очередь, препятствует осуществлению недропользования наиболее эффективным способом.
Глава I. Система предоставления недр в пользование в Российской Федерации
1.1. Понятие и виды предоставление недр в пользование
Регулирование отношений недропользовании в России в основном осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, закрепляющей основные принципы использования природных ресурсов, Закона Российской Федерации «О недрах» и Положения о порядке регулирования пользования недрами. В частности в статье 9 Конституции Российской Федерации использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты. При этом формулировка «могут находиться» дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции записано «могут быть», то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению законодателя) во всех формах собственности.
При рассмотрении вопроса о предоставлении права пользования недрами необходимо остановиться на вопросе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые определяются Конституцией Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, относятся:
а) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе касающихся экологии, использования недр;
б) федеральная государственная собственность, прежде всего на природные ресурсы, управление государственной собственностью;
в) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
г) определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
д) метеорологическая служба, стандарты, в том числе в области охраны окружающей среды, охраны и использования недр.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся:
а) защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, в том числе в сфере экологии и природопользования;
б) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
в) разграничение государственной собственности, прежде всего на недра и другие природные ресурсы;
г) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории и объекты (в том числе редкие и находящиеся под угрозой исчезновения);
д) законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Закон Российской Федерации «О недрах» конкретизирует данные положения, закрепляя за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления конкретные вопросы в сфере недропользования (ст. 3, 4, 5 Закона Российской Федерации «О недрах»).
Как уже отмечалось, недропользование наряду с землепользованием и другими видами ресурсопользования является одной из важнейших областей человеческой деятельности. Это обусловлено статусом природных ресурсов, определенным в Конституции Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации). Деятельность любого добывающего предприятия неразрывно связана с использованием полезных свойств недр, что делает весьма важным вопрос об их рациональном использовании и охране.
Российское законодательство не раскрывает термина «недропользование», так Закон Российской Федерации «О недрах» не проводит различий между понятиями «недропользование» и «использование недр». И.Б.Калинин определяет недропользование как «использование полезных свойств недр Земли и покрывающих её вод для изучения, разведки и добычи содержащихся в них ресурсов (полезных ископаемых и иных неживых ресурсов), а также в целях, не связанных с их извлечением». Чтобы окончательно разобраться, что входит в данное понятие, а также для разграничения предмета правового регулирования законодательства о недрах от иных отраслей законодательства о природных ресурсах, необходимо, прежде всего, определиться с самим термином «недра».
Понятие «недра» достаточно давно используется в российском законодательстве, но единства мнений по поводу того, что входит в его содержание, до сих пор не достигнуто. Ранее чаще всего он использовался как синоним понятия «полезные ископаемые». Однако в таком случае из определения и соответственно правового регулирования выпадают неразведанные запасы, выработанные пустоты и т.д. М.Е.Певзнер также отрицает данное сравнение, соотнося понятия «полезные ископаемые» и «недра» как часть и целое.
Определение недр дается в преамбуле Закона Российской Федерации «О недрах»: «Недра – это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии, – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения».
Говоря о недрах, понимают только часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водного объекта, простирающейся до глубин, доступных для ее геологического изучения и освоения (первый десяток километров). Однако надо отметить, что существует и другие точки зрения, согласно которой определение недр не должно ограничиваться таким способом, как это сделано в действующем законе. В частности, А.И. Перчик указывает, что недра - это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, указывает он, с юридической точки зрения понятие "недра" является динамическим. Оценка величины недр как части земной коры во времени будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий.
В Законе Российской Федерации «О недрах» (в редакции на 27.12.2009 г) определено, что недра как часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до центра Земли.
Для эффективных поисков, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых необходимы исследования земных недр, познание их геологического строения и происходящих процессов, установления закономерностей формирования и размещения месторождений. Весь этот комплекс работ, от исследований недр до добычи полезных ископаемых относится к сфере недропользования.
Так, в соответствии с действующим законодательством к пользованию недрами относятся различные виды геолого-геофизических и других исследований, направленных на общее геологическое изучение недр. Но всё-таки одним из важнейших и масштабных по объему видов пользования недрами является деятельность, связанная с поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых и добычей полезных ископаемых, так как добыча ископаемых – это результат и причина всех предшествующих работ.
Следует также различать понятия «недра» и «ресурсы недр», к которым относятся рудные полезные ископаемые, топливно-энергетические ресурсы, полости естественного и техногенного происхождения в массиве горных пород, поскольку использование недр предназначено не только для извлечения соответствующих ресурсов, но и для иных целей, в том числе не связанных с добычей полезных ископаемых (ст.6 Закона Российской Федерации «О недрах» перечисляет шесть видов недропользования).
Предоставление права недропользования оформляется лицензией, то есть документом, который удостоверяет право владельца на пользование участками недр. В лицензии должны быть указаны границы участка, цель, условия и срок пользования (ст.12 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах" подробно регламентирует ее содержание). Тем самым регистрация направлена на упорядочение и гармонизацию отношений между пользователями недр и землей на поверхности. В ряде случаев право недропользования приобретается путем проведения конкурса или аукциона.
В теории в России выделяют два вида недропользования:
· Общее;
· Специальное.
Общее недропользование регулируется статьей 19 Закона Российской Федерации № 2395-1 "О недрах". Под общим недропользованием понимается право владельцев земельных участков в границах своего участка осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд до пяти метров, а так же устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, который не является источником централизованного водоснабжения, соблюдая законодательство и интересы соседних землепользователей. Для осуществления права общего недропользования не требуется специального разрешения (лицензии).
Специальное недропользование включает в себя следующие виды:
- регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
- геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, a также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
В последние несколько лет интерес к данному виду значительно возрос. Если раньше цель изучения носила более научный характер, то сейчас появляются компании, которые занимаются изучением месторождений в целях коммерческой продажи полученной информации. Таким образом, изучение стало видом коммерческой деятельности. Необходимо различать разведку и исследование /изучение. Последнее предполагает значительно больший охват территории и минимум нарушения целостности недр (то есть при отсутствии глубинных земляных работ, используются методы математического расчета, съемки высокочувствительных приборов). Отличительными моментами данного вида недропользования является то, что данное право не является исключительным (то есть право на изучение одного участка может быть предоставлено нескольким субъектам) и не дает приоритетного права на получение лицензии по добыче полезных ископаемых.
- разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
Данный вид направлен на целенаправленную разработку месторождений полезных ископаемых и осуществление их добычи и требует лицензии. Предоставление участка недр определенному субъекту зависит от двух факторов: от возможностей, технической оснащенности субъекта (определяется на основе конкурса или аукциона); от вида полезных ископаемых.
Полезные ископаемые классифицированы Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации № от 22.06.1998 «Об утверждении методических указаний Российской Федерации по лицензированию пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых». Данная классификация определяет единые для Российской Федерации принципы оценки и учета ресурсов полезных ископаемых и включает в себя твердые полезные ископаемые и подземные воды.
Основными критериями для классификации являются: сложность геологического строения (простое, сложное, очень сложное); степень изученности месторождения (разведанные и оцененные). В соответствии с данными критериями выделяют четыре группы запасов полезных ископаемых: "А";"В";"С1";"С2".
Дополнительной классификацией является деление запасов полезных ископаемых по экономическому показателю на балансовые (те, которые выгодно добывать государству сейчас или не выгодно из-за низкого технического уровня) и забалансовые (которые невозможно добывать из-за правовых или экологических причин или невыгодно из-за низкого содержания полезного компонента). Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии, переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому или физическому лицу.
- строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Данный вид включает использование недр для:
а) Строительства и эксплуатации подземных сооружений (объектов) различного назначения, размещаемых в выработках, пройденных при разработке месторождений полезных ископаемых, а также в естественных подземных полостях (пещерах). К таким объектам относятся: технические системы, требующие особых условий эксплуатации (в том числе обеспечивающие научные исследования); сооружения транспортного и энергетического назначения (линии метрополитена, тоннели, электростанции, трансформаторные станции); объекты оборонного и иного специального назначения; хранилища газонефтепродуктов, химических и радиоактивных веществ; сооружения, предназначенные для организации учреждений здравоохранения (соляные пещеры); сооружения, предназначенные для организации туризма и отдыха;
б) Захоронения в недрах отходов и вредных веществ, сброса сточных вод. К объектам для захоронения отходов относятся: системы закачки сточных вод, не содержащих радиоактивных и вредных компонентов; системы подземного захоронения жидких радиоактивных отходов и вредных веществ; возврата (обратной закачки) в недра дренажных, попутно извлеченных, а также использованных минеральных, теплоэнергетических, промышленных и технических вод; системы подземного захоронения вредных веществ и отходов.
в) Создания подземных хранилищ газа и нефтепродуктов.
- образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). При данном виде пользования недрами лицензия удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр.
- сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Этот вид характерен тем, что в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических и археологических объектов представляющих интерес для науки и культуры, работы на соответствующем участке должны быть приостановлены с сообщением органам, предоставившим лицензию.
Пользователями недр могут выступать физические, юридические лица, иностранные граждане, иностранные юридические лица, объединения юридических лиц, хотя применительно к отдельным видам недропользования существуют ограничения, например: добычу радиоактивного сырья могут осуществлять только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Пользование недрами в отделенных случаях может быть ограничено, например: в целях национально безопасности, при угрозе жизни или здоровью людей, если данный участок недр является особо охраняемым природным объектом.
А так же считается, что в отношении допуска к недропользованию иностранных юридических лиц действующее российское законодательство о недрах до недавнего времени являлось одним из самых либеральных в мире, но с принятием Федерального закона от 29.04.2008 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», который внес изменении и дополнении в Закон «О недрах», об определении особого порядка предоставления права пользования недрами в отношении участков недр федерального значения. Тем самым подтверждает стремление государства как собственника недр установить особые ограничения в этой сфере.
В соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах». Основанием для возникновения права недропользования может служить соглашение о разделе продукции. Данное соглашение представляет собой договор, по которому Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) исключительное право на поиск, разведку и добычу минерального сырья на возмездной основе на определенный срок на определенном участке, а инвестор производит указанные работы за свой счет и на свой риск. Если полезные ископаемые обнаружены, то происходит раздел полученной продукции между государством и инвестором, то есть происходит компенсация затрат. Если полезные ископаемые не обнаружены, то расходы составляют риск инвестора. При заключении данного соглашения инвестор имеет определенные преимущества пред другими недропользователями (например, освобождается от уплаты ряда налогов). Соглашения о разделе продукции возникли ввиду отсутствия у государства достаточных финансовых средств для разработки новых месторождений и необходимости привлечения высокозатратных специальных технологий.
Таким образом, порядок предоставление недр в пользование в Российской Федерации, зависит, главным образом, от вида пользования недрами и вида добываемого, изучаемого полезного ископаемого. Необходимо точное соблюдение требований законодательства, где подробно прописаны необходимые условия, которым должны соответствовать лица, претендующие на получение права пользование недрами. Так же нужно четко различать виды недропользования, и отличать общее недропользование, не требующее наличие лицензии на право пользования недрами, и специальное недропользование, где пользование недрами возможно осуществлять только при наличии лицензии, которая выдается лицензирующим органом для определённого вида использования недр. Осуществление отдельных видов недропользования в отдельных случаях возможно также при наличии разрешения уполномоченного органа.
1.2. Лицензионная система недропользования
Как отмечалось, предоставление лицензий осуществляется через государственную систему лицензирования. В структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1996г. функционирует Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальные подразделения ведут учет имеющихся и вновь выявляемых объектов лицензирования, подготавливают предложения о порядке, сроках и условиях их вовлечения в освоение этих объектов или зачислении их в государственный резерв в соответствии с государственной программой развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, поступающими заявками на разведку и разработку месторождений полезных ископаемых.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации» в структуре Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации образованы органы, участвующие в регулировании вопросов использования недр:
- Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);
-Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) – в области мониторинга (в том числе состояния недр и лицензирующих участков).
Федеральное агентство по недропользованию в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.04.2004 № 171 (в ред. 22.04.2009) «Вопросы Федерального агентства по недропользованию» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере недропользования. Федеральное агентство по недропользованию осуществляет свои функции непосредственно и через свои территориальные и региональные органы (Управления и Департаменты).
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (ред. от 27.01.2009) «Об Утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесений изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет следующие полномочия:
организует и проводит государственную экологическую экспертизу объектов федерального уровня, касающихся обращения токсичных химических веществ, реализация которых может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (в т.ч. недр); осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов химического профиля, а также при изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств; организует и контролирует проведение экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов химического профиля; участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в создании базы данных, содержащей информацию о надежности функционирования опасных производственных объектов биологического и химического профиля; контролирует подготовку и аттестацию специалистов в области обеспечения химической и экологической безопасности; регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов.
В литературе термин «лицензия» употребляется в двух основных значениях: как право на осуществление той или иной деятельности и как документ, подтверждающий наличие такого права. Необходимо разграничивать понятия «лицензия» и «документ, подтверждающий наличие лицензии», «лицензия» и «разрешение». Так из ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» вытекает, что предоставление лицензий и переоформление документов, подтверждающих наличие лицензии - это два самостоятельных правовых действия. Таким образом, документ, подтверждающий наличие лицензии, и лицензия – не тождественные понятия.
Вопросы выдачи лицензий на право пользования недрами занимают центральное место в системе недропользования, т.к. она имеет существенное значение не только для защиты окружающей среды, но и способствует регулированию природопользования. В законодательстве Российской Федерации лицензия определяется как:
- специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»);
- документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (ст.11 Закона Российской Федерации «О недрах»).
Необходимо отметить, что выдача лицензий на пользование недрами непосредственно связана с основаниями возникновения прав на недра, к таковым в соответствии со ст.10 Закона Российской Федерации «О недрах» относятся:
1) решение Правительства Российской Федерации;
2) решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;
3) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр;
4) решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением участков недр федерального значения;
5) решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;
6) принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
7) переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования;
8) вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции";
9) государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
В новой редакции действующего Закона Российской Федерации «О недрах» содержание статьи 10.1. «Основания возникновения права пользования участками недр». Где в соответствии с федеральным законом от 18.07.2008 г. № 120-ФЗ в пункте 1 теперь не предусмотрено установления факта открытия месторождения пользователем недр на участках отнесенным к участкам федерального значения в за счет собственных средств, при условии возмещения расходов государства на поиск и оценку на данном участке недр, что характерно облегчает в период кризиса многих компаний не нести больших финансовых потерь по возмещению расходов государства.
В новой редакции Закона Российской Федерации «О недрах» основания предоставления права пользования участками недр сохранены в качестве исключительного права за органами исполнительной власти субъектов федерации только в одном случае - применительно к участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
Право недропользования для целей сбора минералогических, палеонтологических и других коллекционных материалов также ограничено и может быть получено на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом.
Таким образом, в статье 10.1. «Основания возникновения права пользования участками недр» действующего Закона Российской Федерации «О недрах» ограничены некоторые права субъектов Российской Федерации. Однако, так называемый принцип «двух ключей» после принятия изменений и дополнений в действующий Закон Российской Федерации «О недрах», не отменен (в отличие от существующего мнения), хотя блокирующая роль «второго ключа» у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации ослаблена.
Решение вопроса о выдаче лицензии по объектам федерального значения, определяющим национальную сырьевую безопасность Российской Федерации, переносится на решение совместной лицензионной комиссии, формируемой на федеральном уровне, в состав которой включаются представители федерального органа и администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.
Понятие «разрешение» в словаре русского языка С. И. Ожегова и Н.Ю.Шведовой определено как право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий такое право. Понятие «лицензия» рассматривается как специальный термин и определяется как разрешение на ведение какой-либо деятельности. Как видно, данные понятия объединяет то, что они представляют собой специальное разрешение государства, предоставляющее право на осуществление той или иной деятельности. Гражданский кодекс Российской Федерации (как и некоторые другие федеральные законы) отождествляет понятия лицензия и специальное разрешение (подпункт 2 пункт 2 ст.61 ГК Российской Федерации). В других нормативных актах упомянутые понятия отделены друг от друга. Например, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» предусматривает, что помимо лицензии на архитектурную деятельность для архитекторов, требуется иметь еще и разрешение на строительство (реализацию архитектурного проекта). Таким образом, видно, что здесь используются два совершенно разных понятия.
Как уже говорилось, институт лицензирования применим к определенному кругу отношений, который четко разграничен от других общественных отношений. Разрешение является родовым понятием по отношению к понятию «лицензии» и включает в себя также право, возникающее в результате сертификации, аккредитации, стандартизации, регистрации и т.д. Эти разрешения являются основанием для совершения определенных действий либо осуществления конкретного вида деятельности, но общая их цель – обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, закрепленных в различных нормативных актах.
Применительно к отношениям недропользования, и в связи с прекращением полномочий органов Ростехнадзора по выдаче разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых в пределах горного отвода (Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404) и в целях обеспечения выполнения государственной функции по выдаче разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений, возложенных на Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293 (ред. от 27.01.2009) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию». Роснедра издал Приказ от 13.03.2009 № 275 «Об утверждении временных рекомендаций по выдаче разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых», которое устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. То есть помимо предусмотренной в Законе Российской Федерации "О недрах" системы лицензирования пользования недрами Роснедра параллельно устанавливает единый порядок выдачи разрешений. Однако с принятием Приказа Роснедра от 31.08.09 № 811 «О результатах проверки исполнения законодательства при осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных функций» данный акт был отменен, что свидетельствует о том, что законодательство в данной области развивается нелогично, так как в соответствии со статьей 5.3.3 положения о Федеральном агентстве по недропользованию (Постановление Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 №293), данные полномочия по выдаче разрешений на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, оформление, регистрация и выдача лицензий находится согласно административному регламенту введении территориальных органов Роснедр.
То есть происходит дублирование функций, вызывая различные противоречия по поводу того, а кто же должен выдавать разрешение и будит ли оно считаться законным.
Таким образом, различия между понятиями «лицензия» и «разрешение» состоят в порядке контроля со стороны органов государственной власти (разрешение предполагает разовые контрольные процедуры), кроме того, целью разрешений, как уже говорилось, является обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, а лицензия помимо данной цели направлена на осуществление контроля за характером и порядком осуществления определенной деятельности (например, п. 3 ч. 1 ст. 16 Закона Российской Федерации «О недрах») для предупреждения возможных правонарушений, создания условий защиты интересов государства и отдельных граждан.
Некоторые исследователи полагают, что лицензирование является разрешительно-надзорной процедурой, полагая, что здесь имеет место и разрешение, и государственный надзор. Однако, как уже отмечалось, порядок предоставления лицензии отличается предварительным и последующим контролем с одновременным решением вопроса о возможности допуска того или иного субъекта к осуществлению конкретной деятельности. В связи с этим, как правильно отмечает А.Б.Багандов, целесообразно более детально зафиксировать в законе понятия и порядок их применения в отношении лицензий и разрешений. Из содержания статьи 11 Закона Российской Федерации «О недрах» видно, что понятие лицензии практически не изменилось.
Некоторые авторы считают, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом согласно п.1. ст. 49 ГК Российской Федерации, поэтому до сих пор ведутся споры по поводу того, к какому виду документов следует отнести лицензию: к административному акту или гражданско-правовому договору? Порядок предоставления лицензий имеет некоторые особенности, что отличает их от административных актов, поскольку:
- они предоставляются только по инициативе невластного субъекта;
- присутствует диспозитивность при определении содержания условий лицензии (поэтому многие авторы относят их к особому виду договоров между органами исполнительной власти и отдельными субъектами).
Вместе с тем лицензии имеют также другие особенности, отличающие их от гражданско-правовых договоров.
Во-первых, сфера применения таких отношений не ограничена предпринимательской деятельностью.
Во-вторых, элемент свободы, диспозитивности присутствует в период обращения субъекта за её получением, однако, с другой стороны, орган исполнительной власти, определяя конкретные условия, руководствуется в большей степени императивными правилами, лицензионные условия могут изменяться.
Лицензия часто в одностороннем порядке служит предпосылкой для возникновения гражданских, административных и иных правоотношений, а не основанием возникновения. Обязательству, которое в соответствии со ст.420 ГК Российской Федерации возникает из договора, предшествует согласование условий. А при предоставлении недр в пользование согласование условий осуществляется после получения права пользования недрами. Поэтому существующий подход к лицензии на пользование недрами, закрепленный в российском законодательстве, с одной стороны, не предоставляет пользователю недр необходимых гарантий, с другой - запрещает государству использовать все рычаги воздействия на недропользователя.
Одними же из важных отличий лицензии от гражданско-правового договора являются интерес, на защиту которого направлены лицензионные условия, и характер санкций за неисполнение условий лицензии, поэтому целесообразно провести сравнение, лицензии как гражданско-правовой договор и административный документ.