СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ …... 3
РАЗДЕЛ 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ИНСТИТУТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
1.1. Понятие и сущность избирательного права …...6
1.2. Основные принципы избирательного права и их характеристика …..13
1.3. Избирательный процесс. Организация и порядок проведения выборов ..25
1.4. Избирательные системы, их характерные черты и особенности .....40
РАЗДЕЛ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В УКРАИНЕ
2.1. Порядок проведения выборов народных депутатов Украины …....51
2.2. Организация и порядок проведения выборов Президента Украины ….60
2.3. Порядок проведения выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов …..75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …..91
ЛИТЕРАТУРА ……....95
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Провозглашение в Конституции Украины принципа демократии означает, что она ставит своей целью наряду с обеспечением основных прав и свобод человека и гражданина, создать благоприятные условия для обеспечения участия граждан в управлении государственными делами.
Строительство государства с режимом народовластия требует создания четких и объективно оправданных правил формирования представительных органов власти. Механизм реализации участия граждан в общественно-политических процессах предусматривает прежде всего создание совершенного избирательного законодательства. Такое законодательство позволит ускорить внедрение в общественную жизнь демократических и прогрессивных конституционных принципов.
Актуальность темы заключается еще и в том, что в Украине осуществляется конституционная и правовая реформы. Органической основой этих реформ должно быть также усовершенствование избирательной системы, которая бы могла обеспечить осуществление ротации власти по итогам выборов демократическим путем. А это задача не может быть решена без разработки доктринальной концепции современного национального избирательного права с учетом как отечественного опыта процессуально-правового регулирования выборов, так и международных избирательных стандартов относительно их организации и проведения. Данная концепция должна четко определить место и роль, компетенцию, ответственность и другие параметры деятельности субъектов избирательного процесса. Это, в свою очередь, даст возможность осуществить упомянутые реформы и должным образом урегулировать национальную избирательную систему, в том числе и путем разработки и принятия Избирательного кодекса Украины.
Подтверждая актуальность избранной темы, необходимо обратить внимание и на то, что реальностью для Украины становится хаотическое внесение изменений и дополнений в правовые акты с устоявшейся периодичностью. Долгосрочность действия правовых актов в большинстве случаев не является характерным явлением, что, безусловно негативно влияет на проведение и результаты выборов.
Бесспорно, проблема выборов – это, в первую очередь, предмет исследований науки конституционного права. Однако лишь в последнее время наука отечественного конституционного права начала уделять соответствующее внимание проблемам выборов и избирательного права вообще, надлежащему осмыслению стадий избирательного процесса и его правового регулирования.
В Украине проблемы правового регулирования выборов и избирательного процесса исследовали такие достаточно известные ученые и практики в отрасли теории государства и права и конституционного права как: Ф. Г. Бурчак, С. В. Кивалов, В. В. Копейчиков, В. В. Кравченко, Л. Т. Кривенко, М. Ф. Орзих, В. Ф. Погорилко, А. О. Селиванов, В. Я. Таций, Ю. М. Тодика, О. Ю. Тодика, О. Ф. Фрицкий, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко и другие.
Отдельные вопросы сравнительного анализа: законодательства о выборах депутатов в органы местного самоуправления были предметом исследования В. Загуменника, А. Гуреива; преимуществ и недостатков пропорциональной избирательной системы при формировании Верховной Рады Украины и местных органов власти – П. Любченко, О. Фрицкого. Именно наличие вышеупомянутых оснований стало причиной выбора темы дипломного исследования.
Целью дипломной работы является комплексное исследование избирательного права и избирательного процесса.
В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:
· дать определение понятия избирательного права, выявить основные его принципы и охарактеризовать их;
· выявить достоинства и недостатки применяемых избирательных систем;
· раскрыть организацию и порядок проведения выборов;
· провести сравнительную характеристику правовой регламентации избирательного процесса в Украине.
Объектом исследованиявыступает совокупность теоретических знаний и положений соответствующих нормативно-правовых актов, закрепляющих и раскрывающих реализацию избирательного права и особенности избирательного процесса.
Предметом исследованияявляются непосредственно общественно-пра-вовые отношения в сфере реализации избирательного права и осуществлении избирательного процесса в целом.
Методы исследования. В дипломной работе использовалась система принципов, методов и средств научного исследования, применения которых призвано обеспечивать достоверность знания и решения поставленных целей и задач. В основу работы положен общенаучный диалектический метод исследования, который позволил проанализировать теоретические и практические проблемы понятия избирательного права и избирательного процесса. Применение системного метода позволило определить роль и полномочия субъектов избирательного процесса при выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Сравнительно-правовой метод использовался при анализе избирательных систем и выявлении их особенностей.
Структура работы. Состоит из введения, двух разделов, семи подразделов, заключения, литературы.
Во введении указаны актуальность темы, цель дипломной работы, задачи, объект исследования, предмет исследования и метод исследования. В разделе первом раскрыты понятие, сущность и принципы избирательного права, избирательные системы. В разделе втором раскрыта суть правового регулирования избирательного процесса в Украине.
В заключении изложены обобщающие выводы по исследуемой теме.
Общий объем работы составляет 99 страниц.
РАЗДЕЛ 1
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ИНСТИТУТОВ
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
1.1. Понятие и сущность избирательного права
Статья 5 Основного Закона Украины определены две формы народовластия – непосредственная (прямая) и представительская демократия. При этом приоритетной формой определяется непосредственная (прямая) демократия, которую можно обозначить как прямое волеизъявление народа Украины, территориальной общины или иной обозначенной законом общности граждан Украины, которая устанавливается Конституцией и законами Украины способами – путем тайного голосования или выражением воли через политические партии или иные элементы механизма непосредственной демократии.
Формами непосредственной демократии следует считать такие способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его части (территориальной общины, населением административного региона), которые делают невозможным передачу властных полномочий любым органам или лицам.
К таким видам непосредственной демократии следует отнести такие разнообразные формы народного волеизъявления, как выборы, референдумы, собрания, сборы, народные слушания, петиции.
В соответствии со статьей 69 Конституции Украины основными формами народного волеизъявления являются выборы и референдум.
Под выборами в широком понимании этого слова следует понимать такой способ формирования руководящих органов, который состоит в избрании определенных лиц. Благодаря выборам формируются, например, уставные органы общественных объединений граждан (партий, общественных организаций, благотворительных фондов), кооперативов граждан, садоводческих товариществ, президиумы собраний граждан, некоторые органы государственной власти, органы местного самоуправления, и так далее.
Под выборами в конституционном праве принято обозначать способ формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделение полномочиями их должностного лица путем голосования уполномоченных на то лиц, определение результатов такого голосования установленным большинством голосов этих лиц при условиях, когда на приобретение каждого мандата имеют право баллотироваться два и более кандидатов.[1]
Такого же мнения придерживается В. В. Маклаков, который определяет выборы как процедуру формирования государственного органа или предоставления полномочий должностному лицу, которое определяется путем голосования уполномоченных лиц при условии, что на каждый полученный таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два и более кандидатов.[2]
Профессор М. И. Корниенко определяет выборы как акт самоуправления народа.[3]
Существуют и другие обозначения понятия «выборов», но в целом при условиях демократического общества выборы по своей сути – проявление реальной воли народа, процесс выявления и осуществления такой воли.
Волеизъявлением народа определяется общественный (или публичный) и политический характер выборов.
В современном политическом процессе выборы имеют разнообразное социальное предназначение, выражающееся через следующие общественные функции: во-первых, выборы являются важным инструментом реализации народного суверенитета, легитимизации власти вообще и конкретно того или иного представительского органа в границах его законодательно предоставленной компетенции; во-вторых, выборы выступают одновременно одной из функций национального суверенитета; в-третьих, через выборы, как демократическую форму избрания представителей народа обеспечивается стабильность, ступенчатость и последовательностьсуществованиявласти; в-четвертых, через выборы, как форму относительно качественного отбора своеобразного фильтра состава представительских органов обеспечивается основа эффективного существования государственного механизма и органов местного самоуправления; в-пятых, выборы являются одним из важнейших способов формирования и выражения общественной мысли.
Для обслуживания выборности как таковой должен существовать (и он, естественно, существует) правовой механизм и регулятор, под которым следует понимать институт избирательного права.
В юридической литературе существует множество точек зрения на определение избирательного права, как института народовластия, однако большинство авторов сходятся на следующем.
Избирательное право – это институт народовластия, представляющий собой совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов высших должностных лиц, представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.[4]
Избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права.[5]
В. В. Кравченко определяет понятие субъективного избирательного права, как закрепленное Конституцией Украины (статья 38) и гарантированное государством право гражданина свободно избирать и быть избранным в выборные органы публичной власти (государственной власти и местного самоуправления. При этом он выделяет активное (право избирать) и пассивное (право быть избранным) избирательное право.[6]
В науке конституционного права различают следующие избирательные корпусы (электорат): юридический – совокупность зарегистрированных избирателей, то есть включенных в список избирателей; фактический – совокупность избирателей, проголосовавших на выборах; потенциальных – совокупность как зарегистрированных, так и не зарегистрированных по тем или иным причинам избирателей.
Избирательное право регулирует публично-правовые, а не частноправовые отношения. В этой связи особенностью метода правового регулирования этой подотрасли конституционного права определяется тем, что оно является составной частью публичного права[7].
Избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократичной выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления. В силу того, что избирательным правом регулируются наиболее важные отношения по поводу осуществления государственной власти, составляющие предмет конституционного права, оно является частью конституционного права.
Формирование высших органов государственной власти и органов местного самоуправления путем выборов является одной из наиболее значимых ценностей современной цивилизации. За многовековую всемирную историю развития демократических институтов в различных странах выработались определенные стандарты, соблюдение которых позволяет утверждать, что выборы достаточно точно и четко отражают волю народа[8].
Избирательное право резюмирует два важнейших признака политической демократии - конкурентный характер политической власти и ее сменяемости (ротацию) только по итогам периодически проводимых выборов.
Попытки объективно определить понятие избирательного права предпринимались как в иностранной, так и отечественной правовой науке неоднократно. Однако преимущественно это ограничивалось констатацией того очевидного факта, что украинское избирательное право неразрывно связано с осуществлением предусмотренного разделом III Конституции Украины права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Можно обозначать избирательное право как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное соответствующее право граждан Украины и порядок реализации этих прав, тем самым идентифицируя с правовым обеспечением общественных отношений, связанных с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти и органов местного самоуправления, а также на выборные исполнительные должности.
Несомненно, что основу избирательного права в качестве относительно автономного юридического образования составляет специфический объект правового регулирования, под которым традиционно принято понимать обособленный комплекс общественных отношений, нуждающихся в системном правовом обеспечении. Под этим углом зрения вполне оправданной в первом приближении выглядит характеристика избирательного права как набора юридических правил, регламентирующих участие граждан в формировании выборных органов власти посредством реализации гарантированных Конституцией Украины избирательных прав и свобод.
Избирательное право является универсальным регулятором выборов, распространяется на проведение выборов любого уровня и вида и имеет предметом своего специфически юридического воздействия весь спектр избирательных отношений, опосредствующих любые избирательные кампании, в той мере, в какой это объективно необходимо в интересах обеспечения гражданского доверия выборным политическим институтам, придания легитимного характера механизму их формирования и функционирования[9].
На современном этапе понятие избирательного права используется для обозначения двух юридических явлений.
Во-первых, объективноеизбирательное право - это система конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанных с выборами формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Во-вторых, субъективное избирательное право - это право граждан участвовать в выборах органов государства или местного самоуправления, или, по иному характеризуя понятие субъективного избирательного права, можно определить его как гарантированную государством возможность гражданина участвовать в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право).
В свою очередь, субъективное право подразделяется на активное и пассивное. Активное избирательное право - это право избирать при голосовании на выборах. Пассивное избирательное право - это право быть избранным в выборные органы государства или самоуправления, право выдвигать свою кандидатуру или давать согласие на выдвижение, право участвовать в формировании избирательных органов, в выдвижении кандидатов, оспаривать итоги выборов и т.д.[10]
Для объективного избирательного права характерна естественная связь с субъективными избирательными правами граждан Украины, которые являются главными их обладателями.
Конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и его правовое обеспечение не могут быть ограничены только рамками выборов. Являясь важнейшим гарантом осуществления избирательных прав граждан, современное украинское избирательное право ориентировано на создание надлежащих юридических предпосылок реализации и защиты электоральных возможностей граждан не только во время проведения организации и проведения выборов, но и в межвыборный период.
Поэтому ограничение предмета избирательного права исключительно рамками общественных отношений, опосредствующих организацию и проведение выборов, игнорирует то обстоятельство, что вне временных интервалов избирательного процесса также обнаруживаются отношения, имеющие важное с юридической точки зрения значение для обеспечения практического осуществления избирательных прав граждан Украины. Среди них в первую очередь можно назвать отношения, связанные с организацией постоянного учета избирателей, внедрением и функционированием автоматизированных систем накопления, хранения и обработки данных об избирателях и результатах их волеизъявления, созданием постоянно действующей государственной системы правового обучения избирателей и организаторов выборов.
Вследствие этого предмет избирательного права приобретает комплексный характер, испытывая на себе воздействие норм различных отраслей украинского права (например, уголовного, где предусмотрена в Уголовном кодексе Украины глава пятая, отдельные статьи которой предусматривают уголовную ответственность за преступления против избирательных прав граждан (статья 157 - 160 УК Украины); или норм административного права, где в Кодексе административного судопроизводства Украины предусмотрены правовые нормы, регулирующие выборные правоотношения.
Но данное обстоятельство не дает оснований говорить об изъятии соответствующих отношений из области регулирования административного, гражданско-процессуального, уголовного и иных отраслей права, а лишь усложняет юридический механизм их корреляции и интеграции, допуская пребывание в своеобразном «двойном подчинении» избирательному праву как комплексному юридическому образованию и базовым правовым отраслям.[11]
Выборное право является императивным институтом народовластия, необходимость которого прямо предусмотрена Конституцией Украины (статья 71), и этот, такой необходимый атрибут народовластия, как выборы, регулярно востребуется государством и обществом в строго фиксированные сроки, при этом обеспечивается реальная их периодичность.
Любые общественные отношения предусматривают четкое определение круга их участников, субъектов, их основные права и обязанности. Субъектами избирательного права и отношений, связанных с ним, в Украине являются: физические лица, которые имеют право голоса, то есть граждане Украины; органы государственной власти, которые назначают выборы, в том числе и внеочередные выборы (Верховная Рада Украины, Президент Украины, Верховный Рада Автономной Республики Крым); органы государственной власти, которые организуют проведение выборов (Кабинет Министров Украины, центральные и местные органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления); органы судебной власти; избирательные органы (комиссии всех уровней); кандидаты в депутаты и их доверенные лица; политические партии и их блоки, выдвинувшие кандидатов в депутаты; официальные наблюдатели от партии и (блоков) - субъектов избирательного процесса, от кандидатов в депутаты, от иностранных государств и международных организаций[12].
1.2. Основные принципы избирательного права и их характеристика
Принципы избирательного права, как руководящие идеи, положенные в основу регламентации всего конституционно-правового института, закреплены, прежде всего, в Конституции Украины (статья 71) и статьях Закона Украины «О выборах народных депутатов». Из них следует, что выборы народных депутатов Украины являются свободными и проводятся на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Эти принципы носят универсальный характер, они относятся ко всем видам выборов.
Общепризнанные принципы избирательного права зафиксированы в ряде международно-правовых документах. Так, ч. 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека устанавливает: «воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна выявляться в периодичных и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться в соответствии с общим и равным избирательным правом путем тайного голосования или через иные различные формы, которые обеспечивают свободу голосования».
В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах записано, что «каждый гражданин должен иметь без любой дискриминации ... и необоснованных ограничений право и возможность:
а) принимать участие в осуществлении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно избранных представителей;
б) голосовать и быть избранным на настоящих периодичных выборах, которые проводятся на основе общего и равного избирательного права с тайным голосованием и обеспечивают свободу волеизъявления избирателей…».
В полном соответствии с этими международно-правовыми нормами Конституция Украины в уже упоминаемой нами статье 71 закрепила следующие принципы субъективного избирательного права: принцип свободных выборов, принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права, принцип тайного голосования.
При этом следует отметить, что Конституция Украины закрепляет принципы избирательного права как универсальные, они имеют отношение до всех видов выборов, а их провозглашение как конституционной основы избирательной системы свидетельствует об истинно демократическом характере формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления Украины и является важнейшим предусловием демократизма конституционного строя, свидетельствованием реального народовластия.
Детализация этих конституционных принципов осуществляется в избирательном законодательстве.
Ряд авторов к числу первого принципа относит принцип свободных выборов.[13] Другие к первому принципу относят принцип всеобщности избирательного права.
Принципом всеобщности избирательного права, по Фрицкому, деется понятие, как: «всеобщность избирательного права- возможность принимать участие в выборах всем гражданам, кроме лиц, не достигших совершеннолетия и недееспособных»[14].
Основными принципами выборов являются «основы, на основании которых осуществляются выборы и соответственно до содержания которых выборы можно считать реальным волеизъявлением народа, формой прямого народовластия».[15]
В. В. Кравченко определяет: принципы избирательного права – это условия его признания и осуществления, которые вместе обеспечивают реальный характер волеизъявления народа, легитимность выборных органов публичной власти.
В учебнике «Конституционное право Украины», раздел 12, само понятие принципа (принципов) избирательного права не дается, авторы ограничились перечнем принципов и краткой их характеристикой со ссылкой на правовую норму Конституции Украины (статья 71).[16]
Всеобщность избирательного права как принцип отражается в положении о том, что «Конституция Украины и избирательные законы подчеркивают, что выборы в Украине являются всеобщими».
Такой подход нельзя полагать абсолютно верными и достаточным, но анализируя источники в целом, можно считать, что всеобщность избирательного права - это важнейший демократический принцип. Он означает, что избирательные права признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами.
В соответствии с законодательством право избирать и быть избранным в Украине имеют граждане Украины. Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Украине, избирательного права не имеют.
В Украине активное избирательное право предоставляется лицам, достигшим 18 лет, причем совершеннолетний возраст избирателя должен быть подтвержден соответствующими документами, к которым Закон Украины «Овыборах народных депутатов» относит: паспорт гражданина Украины, временное удостоверение гражданина Украины для лиц, недавно принятых в гражданство Украины, военный билет исключительно для военнослужащих срочной службы, паспорт гражданина Украины для выезда за рубеж, дипломатический паспорт, служебный паспорт, удостоверение личности моряка, для лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы – специальная карточка учреждения уголовно-исполнительной службы с соответствующими данными о личности.[17]
Пассивное избирательное право регламентируется несколько жёстче. Так, п. 1 статьи 8 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины» гласит: «Депутатом может быть избран гражданин Украины, достигший на день выборов двадцати одного года, имеющий право голоса», а статья 103 Конституции Украины устанавливает тридцатипятилетний возрастной ценз для кандидата в Президенты.
Кроме того, добавляется ценз оседлости (т.е. проживание в Украине определённое время) для кандидата в народные депутаты пять лет, для кандидата в Президенты Украины - десять лет.
Это связано с тем, что деятельность руководителя государства, парламентария предусматривает наличие у него определенного жизненного опыта, способности к решению сложных политических, правовых, экономических и социальных проблем, что зачастую напрямую связано с соответствующим возрастом.
Причем законодатель под понятием «проживание в Украине» устанавливает - проживание на территории в границах государственной границы Украины, пребывания на судне, которое находится в плавании под Государственным Флагом Украины, в командировке за границей в установленном порядке, в дипломатических или иных учреждениях за границей, на полярной станции Украины, в воинских формированиях Украины за рубежом[18].
Для Президента Украины установлен еще один дополнительный ценз – языковый, который предусматривает, что в силу статьи 103 Конституции Украины «Президентом Украины может быть избран гражданин Украины, владеющий государственным языком».
Ценз дееспособности означает, что не имеют прав голоса граждане, признанные судом недееспособными. Под недееспособным законодатель установил такое физическое лицо, который вследствие стойкого, психического заболевания не способен осознавать значение своих действий и руководить ими (статья 39 Гражданского Кодекса Украины).
Причем законодатель четко выразил свою волю, что недееспособным физическое лицо может быть признано только судом.[19]
Требование признания гражданина недееспособным только судом направлено на укрепление гарантий избирательных прав граждан. Это означает, например, что в случае даже тяжелого заболевания и пребывания на учете в соответствующем психиатрическом медицинском учреждении, гражданин не лишается права голоса на выборах, так как отстранение его от участия в избирательной кампании без решения суда является незаконным.
Процедура признания физического лица недееспособным установлена законодателем в Гражданско-процессуальном кодексе Украины (главой 2 раздела IV «Особое производство»).
Данной нормой права установлены категории дел: по месту жительства данного лица или по месту нахождения лечебного учреждения, где оно пребывает на излечении – часть 3 статьи 236 ГПК Украины; определен круг заявителей (статья 237 ГПК) - это могут быть члены его семьи, близкие родственники, органы опеки и попечительства, психиатрические учреждения; установлено назначение экспертизы (статья 239 ГПК), рассмотрение дел возможно не только с участием заявителя и представителя органа опеки и попечительства, но и непосредственно лица, в отношении которого подано в суд заявление (естественно, с учетом состояния его здоровья).
Решение суда направляется в орган опеки и попечительства, и является основанием для принятия решения не включения данного лица в списки избирателей.
Детализация принципа всеобщего избирательного права суммирована Погорелко В.Ф. его позиция сводится к следующим правовым моментам.Во-первых, право голоса на всех выборах имеют только граждане Украины.Требование принадлежности к гражданству Украины связано с тем обстоятельством, что избирательное право- это наиважнейшая форма участия гражданина в управлении государственными делами, оно принадлежит к политическим правам, соответственно, не граждане не наделяются избирательным правом.Кстати, подобное требование предусмотрено законодательством большинства стран (за исключением, пожалуй, Новой Зеландии).
Во-вторых, в соответствии со статьей 24 Конституции Украины избирательное законодательство Украины запрещает любые привилегии или, наоборот, ограничения избирательных прав отдельных групп граждан в зависимости от природных свойствгражданина Украины как человека и от его гражданских черт. При этом к природным свойстваммогут быть отнесены расовая принадлежность, цвет кожи, пол, а к гражданским свойствам - политические, религиозные или иные убеждения, этническое или социальное происхождение, имущественное положение, место проживания, языковая принадлежность[20]. Так, в Законе Украины «О выборах народных депутатов Украины»идет речь о необходимости учета «иных значений илипризнаков», которые могут возникнуть в процессе реализации избирательных прав.
В-третьих, запрещается ограничения, касающиеся участия граждан в избирательном процессе, не предусмотренные законодательством Украины. Так, в соответствии со статьей 64 Конституции Украины отдельные ограничения избирательных прав граждан могут быть установлены в условиях военного или чрезвычайного положения. При этом должен быть определен срок этих ограничений. Чрезвычайное положение может быть введено на срок не более 30 суток и не больше чем на 60 суток в отдельных местностях. В случае необходимости, Президентом Украины может быть продолжено чрезвычайное положение не более чем на 30 суток (статья 7 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения»).
Следующим принципом является принцип несовместимости.
К пассивному избирательному праву относится и такое ограничение, как несовместимость. Оно заключается в том, что народные депутаты осуществляют свои полномочия исключительно на постоянной основе. Народный депутат Украины не может быть депутатом другого представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а также находиться на государственной службе. Согласно Закону Украины «О статусе народного депутата Украины» статус депутата несовместим с занятием какой-либо иной деятельностью по совместительству с получением материального вознаграждения, за исключением преподавательской, научной работы и литературной, художественной и иной творческой деятельности в свободное от работы время. Принцип несовместимости закрепляется в украинском законодательстве исключительно с целью освободить народных депутатов для исполнения ими сложных и ответственных депутатских обязанностей.
По законодательству Украины права голоса не имеют граждане, признанные судом недееспособными. Какие-либо ограничения избирательных прав граждан Украины в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических убеждений, рода и характера занятий запрещаются. Конституционный Суд признал неконституционным положение Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины» о том, что осуществление избирательного права приостанавливается для лиц, которые по приговору суда находятся в местах лишения свободы - на время пребывания в этих местах, и действующее законодательство о выборах такого положения уже не имеет.
Третьим принципом является принцип свободных выборов. Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, без какого-либо внешнего вмешательства в его действия, участвовать ли ему в избирательном процессе и если да, то в какой форме. Избирателям обеспечиваются условия для свободного формирования своей воли и ее свободного изъявления при голосовании.
Не участие избирателей в выборах называется абсентеизмом. Абсентеизм может быть как политическим, так и аполитичным. Аполитичным абсентеизм бывает, если избиратель не идет на выборы из-за болезни, отъезда, либо потому, что его это просто не интересует. Политическим абсентеизм бывает, когда избиратель использует своё не участие в выборах как политическую демонстрацию, когда его не устраивают выдвинутые кандидаты, их позиции, когда он считает, что выборы не могут быть честными и т.д. Экономический или социальный абсентеизм означает, что избиратель выказывает протест против сложной экономической или социальной ситуации, сложившейся в государстве (безработица, недостаточная социальная защищенность, плохая экология, и так далее), так как он не верит в возможности и желания всех кандидатов изменять ситуацию к лучшему[21].
Из принципа свободных выборов усматривается отсутствие обязательного вотума – юридической обязанности избирателя принимать участие в голосовании: при установлении результатов выборов не учитывается, какая часть избирателей не принимала участие в голосовании. Принцип свободных выборов запрещает любое преследование за уклонение от участия в голосовании.
Запрещается и применение принуждения в избирательном законодательстве Украины путем насилия, угроз, обман, подкупа, и любых иных действий, которые препятствуют свободному формированию или иному свободному волеизъявлению избирателя на выборах. За данные действия предусмотрена законодательством уголовная ответственность (статьи 157, 159 Уголовного Кодекса Украины).
Следующим является принцип равного избирательного права. Этот принцип предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты выборов.[22] Равенство избирательного права обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. Избиратель включается только в один список по одному избирательному округу, и каждый избиратель имеет один голос в многомандатном и один голос в одномандатном округах; обладает равным правом стать инициатором выдвижения кандидата; равным правом участвовать в предвыборной агитации.
Для соблюдения принципа равного избирательного права необходимо, чтобы все голоса имели равный вес, то есть равное влияние на результат выборов. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходится одинаковое число жителей (с учётом этой нормы образуются избирательные округа).
Суммируя условия достижения равного избирательного права, можно сказать, что равенство прав и возможностей избирателей достигается:
- все избиратели должны иметь одинаковое количество голосов на выборах (запрет так называемого плюрального вотума, то есть предоставления одному избирателю большего количества голосов в принадлежности от имущественного положения, возраста, иных факторов). Так, на выборах Президента Украины каждый избиратель имеет один голос, который может быть им использован только в день голосования только на одном избирательном участке;
- должна быть обеспечена единая норма представительства, когда каждый депутат представляет примерно равное количество избирателей;
- запрещается разделение избирателей на разряды (курии) по имущественным, национальным, половым, религиозным, этническим или иным признаком;
- всем избирателям гарантируется (должна быть гарантирована) равная защита перед судом и законом активного и пассивного избирательного права.
Равность прав и возможностей кандидатов принимать участие в избирательном процессе обеспечивается:
а) запретом привилегий или ограничений кандидатов в депутаты по признакам расы, цвета кожи, пола, политических, религиозных или иных убеждений, имущественного положения, места проживания, языковым или иным признакам.
Однако следует отметить, что законодатель непоследователен в этой части законодательства. Так, кандидат в Президенты Украины по выборам, назначенным на 17 января 2010 года, должен внести залоговую денежную сумму в размере 2,5 миллиона гривен за право участия в выборах. И из подавших в ЦИК 30 претендентов ЦИК зарегистрировала 18 человек, отказав остальным ввиду несоблюдения ими данного требования;
б) запретом вмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в избирательный процесс, кроме случаев, определенных законодательством;
в) равным отношением органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц ко всем кандидатам в депутаты, партиям, блокам- субъектам избирательного процесса;
г) запретом использования партией или блоком во время финансирования предвыборной агитации, кроме средств избирательного фонда, иных средств;
д) равным доступом кандидатов в депутаты, партий, блоков - субъектов избирательного процесса к средствам массовой информации на условиях, определенных законами Украины.
Прямое избирательное право является наиболее демократичным, так как не предусматривает никаких промежуточных инстанций между избирателями кандидатами в депутаты: избиратель голосует непосредственно за кандидата[23].
Не может являться нарушением прямого избирательного права голосование на выборах в народные депутаты Украины и на местных выборах за кандидатов в депутаты, внесенных в избирательные списки политических партий (блоков), так как в этом случае речь может идти только о некоторых способах голосования непосредственно за кандидатов в депутаты, а политические партии не подменяют избирателей в таком голосовании.
Принцип тайного голосования состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля над волеизъявлением избирателя. Смысл его в том, чтобы гарантировать полную свободу этого волеизъявления.
В литературе принцип тайного голосования определяется как: запрет внешнего контроля за волеизъявлением избирателей в любой форме, любыми средствами и любыми субъектами[24].
Закон Украины «О выборах народных депутатов» содержит императивную норму о том, что голосование на выборах депутатов является тайным: контроль над волеизъявлением избирателей запрещается. Обеспечивается тайна голосования соответствующим порядком создания избирательных участков, формой избирательного бюллетеня, которая исключает возможность установить, какой бюллетень опустил в избирательную урну данный избиратель, а также то, что избиратель заполняет избирательные бюллетени в закрытой от посторонних взоров кабине, затем опускает бюллетень в избирательный ящик. Реализация принципа тайного голосования обеспечивается также закрепленной в Законе ответственностью лиц, которые нарушили тайну голосования.
Итак, избирательное законодательство Украины предусматривает специальные организационные меры и процедуры для обеспечения тайны голосования, в частности:
· каждый избиратель голосует на выборах лично. Голосование за иных лиц или передача избирателем права голоса иному лицу запрещается (например, статья 8 Закона Украины «О выборах народных депутатов»);
· избирательный бюллетень должен иметь такую форму, которая исключает возможность установить, кто именно его заполнил (например, статья 78 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины);
· голосование должно проводиться в специально отведенных и оборудованных помещениях, в которых устанавливаются кабинки для тайного голосования (например, статья 81 указанного выше закона);
· бюллетени должны заполняться избирателем самостоятельно к кабинке для тайного голосования. Во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие в кабинке иных лиц. Если избиратель в силу физических недостатков не может самостоятельно заполнить бюллетень, он имеет право с ведома председателя избирательной комиссии или ее члена воспользоваться помощью другого избирателя. Но таковыми не могут быть ни члены избирательной комиссии, ни кандидаты в депутаты, ни уполномоченные лица кандидата в депутаты, блока, партии, ни официальные наблюдатели (например,часть 5 статьи 83 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины»);
· для случаев голосования по месту пребывания (для лиц, которые в связи с инвалидностью, возрастом, или состоянием здоровья не могу передвигаться самостоятельно) должна быть предусмотрена такая процедура, которая исключает нарушение тайны голосования (например, статья 84 названного закона).
Реализация принципа тайного голосования обеспечивается также установлением ответственности лиц, которые нарушили тайну голосования. В частности, уголовная ответственность за нарушение тайны голосования установлена статьей 159 Уголовного Кодекса Украины, где частью первой данной статьи предусмотрена уголовная ответственность в виде штрафа, исправительных работ, ограничения свободы, а частью второй предусмотрена ответственность для членов избирательной комиссии или иных должностных лиц в виде тех же видов наказания, что и в первой части, но дополнительно предусмотрена и более жесткая мера наказания – лишение свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенную должность[25].
Важным моментом в подготовке и проведении выборов является гласность и открытость избирательного процесса. Избирательные комиссии должны информировать граждан о своём составе, местонахождении, режиме работы, об образовании избирательских округов и участков, знакомить их со списком избирателей, избирательными программами (платформами) кандидатов в депутаты, партий и их избирательных блоков и т.д. Средства массовой информации призваны объективно освещать ход подготовки и проведения выборов депутатов. Гласность предполагает не только объективное освещение избирательного процесса, но и участие общественности в контроле за ходом проведения выборов, введение практики официальных наблюдателей.
Официальными наблюдателями могут быть представители от иностранных государств и международных организаций, от общественных организаций Украины и кандидатов в народные депутаты. Положение о статусе официальных наблюдателей разрабатывается и утверждается Центральной избирательной комиссией, которая определяет порядок аккредитации официальных наблюдателей; полномочия и гарантии их деятельности во время проведения избирательной кампании.
Таким образом, избирательная система в Украине базируется на демократических принципах. Выборы являются свободным волеизъявлением народа. Подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно.
1.3. Избирательный процесс.
Организация и порядок проведения выборов
Как любой юридический процесс, избирательный процесс - это и определенная деятельность, и система правовых норм, регулирующая эту деятельность. Цель избирательного процесса - обеспечить законный ход выборов и объективные результаты голосования, гарантировать надлежащую реализацию гражданами конституционных прав на осуществление власти, сформировать легитимные органы власти в строго установленной законом форме и предписанными законом средствами и способами.
Нам важна характеристика избирательного процесса как урегулированной законом деятельности людей, органов и организаций по проведению выборов в государственные органы власти и в органы местного самоуправления.
Систему избирательного процесса можно классифицировать по нескольким критериям:
По территориальному признаку выборы бывают: общегосударственными- выборы в Верховную Раду Украины, выборы Президента Украины; местными- выборы в местные органы власти и председателей данных Советов.[26]
По объекту, который предусматривает органы или должности, в которые входят или на какие избираются представители народа, выборы можно разделить на: выборы парламента, то есть в Верховную Раду Украины; выборы Президента Украины; выборы представительного органа территориальной автономии – выборы в Верховный Совет Автономной Республики Крым; выборы представительских органов самоуправления городских, сельских, поселковых, городских, городских в районах, районных, областных Советов; выборы на должности сельских, поселковых, городских председателей Советов.
По времени проведения выборы подразделяются на выборы, которые проводятся в случае образования новой административно-территориальной единицы; на очередные, которые проводятся в период окончания срока полномочий, и которые предусмотрены Конституцией и законами Украины для функционирования определенного вида выборного органа или должности; внеочередные (или досрочные), которые проводятся в случае досрочного прекращения срока полномочий, предусмотренного Конституцией Украины и законами Украины для функционирования определенного вида органа или должности; повторные, которые назначаются в случае, если выборы в выборном округе признаны недействительными или не состоявшимися; выборы вместо выбывших депутатов.
Следует отметить, что на отмену ранее существовавшего порядка проведения выборов, когда такие выборы проводились по одномандатным округам, и такие выборы были характерными для выборов депутатов всех представительских органов, по ныне действующему избирательному законодательству Украины выборы вместо выбывших депутатов, проводятся только в случае избрания депутатов непосредственно в одномандатных избирательных округах, а замена депутатов, которые избирались по спискам политических партий, избирательных блоков партий в многомандатном общегосударственном избирательном округе на выборах народных депутатов Украины, а также по выборным спискам местных ячеек партий (блоков) на выборах органов местного самоуправления производится путем предоставления депутатского мандата первому по очереди не избранному депутату в соответствующем списке.
По количественному признаку участия избирателей выборы бывают общими (основными), когда в соответствии с законом имеют право принимать участие все избиратели государства; частичными (дополнительными), когда дополняется состав Верховного Совета, местных Советов в случаях досрочного выбытия некоторых депутатов, или признания выборов недействительными.
По правовым последствиям выборы подразделяются на действительные, то есть проведенные в соответствии с Конституцией Украины и соответствующим избирательным законом, и недействительными, когда в ходе выборов имели место нарушения избирательного законодательства, повлиявшие на итоги выборов.
По порядку определения результатов выборов различают следующие избирательные системы: мажоритарная, пропорциональная, смешанная. Об этих видах речь пойдет ниже, в отдельных подразделах.
Под избирательным процессом понимается «урегулированная законом специфическая деятельность уполномоченных органов и граждан, направленная на формирование качественного и количественного состава органов государственной власти и органов местного самоуправления»[27]. Избирательный процесс состоит из ряда стадий. Основными стадиями избирательного процесса в Украине являются: провозглашение или назначение выборов.
В соответствии с частью 5 статьи 103 Конституции Украины очередные выборы Президента Украины должны проводиться в последнее воскресенье октября пятого года полномочий Президента.[28]
Однако, в 2009 году Постановлением Верховной Рады Украины от 23 июня 2009 года (№ 1535-6), (ВВР, 2009, № 46, статья 713) очередные выборы Президента Украины назначены на воскресенье, 17 января 2010 года.
Следующей стадией является составление и уточнение списков избирателей.
Законом Украины «О государственном реестре избирателей», принятом Верховной Радой Украины 22 февраля 2007 года предусмотрено создание Государственного реестра избирателей как целостной автоматизированной информационно-коммуникационной системы (банка данных), предназначенной для сохранения, обработки данных, содержащих предусмотренными законом сведений, пользование ими. Единая база данных создана для обеспечения государственного учета избирателей.[29]
С помощью реестра разрешаются две стратегических задачи: во-первых, обеспечивается ведение на государственном уровне персонифицированного учета избирателей; во-вторых, создается технологически-информационная основа для оперативного формирования достоверных списков избирателей для проведения выборов на общенациональных и местных выборах и референдумах.
Статья 26 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины» предусмотрена конфиденциальность собранных сведений и исключительно целевой характер использования сведений об избирателях.
В соответствии со статьей 5 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины» в базе данных реестра хранятся данные про избирателя трех видов: а) индификационные персональные данные избирателя; б) персональные данные, определяющие место и условия голосования избирателя; в) служебные персональные данные. При этом органам ведения реестра запрещается собирать, хранить и вносить в реестр сведения, не предусмотренные Законом.
Законом предусмотрены принципы полноты и целостности сведений реестра, однократности включения избирателя в реестр, постоянность реестра и его защищенность, обновление данных реестра.
В соответствии со статьей 14 Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины» в систему органов реестра входят распорядитель реестра, которым Законом определена Центральная избирательная комиссия, органы ведения реестра, и региональные органы администрирования реестра.
В соответствии с законом создана сеть органов ведения реестра согласно административно-территориального устройства Украины.
Следующим этапом является образование избирательных единиц: округов и участков.
В зависимости от количества мест, которые должны быть заполнены в одном избирательном округе, существует два типа избирательных округов: одномандатные (униноминальные), где на одно место проводятся выборы во всем избирательном округе и многомандатные (полиноминальные, плюриноминальные) округа, где избирается несколько депутатов.
В принципе избирательные округа создаются для обеспечения ровного количества голосов избирателей. В зависимости от густоты или миграции населения в тех или иных административно-территориальных единицах за норму представительства может быть выбрано или количество жителей, или количество избирателей.
В Украине для каждого вида выборов применяется отдельный порядок формирования избирательных округов. Так, по Закону Украины «О выборах народных депутатов Украины» в время выборов народных депутатов создается единый многомандатный общегосударственный избирательный округ, территорией которого является Украина, а центром – столица Киев, и 225 одномандатных избирательных округов. Избирателями общегосударственного округа являются все граждане Украины, имеющие право голоса. Одномандатные избирательные округа создаются Центральной избирательной комиссией с приблизительно равным количеством избирателей в каждом избирательном округе на всей территории Украины по предложениям соответственно Верховной Рады АР Крым, областных, Киевского и Севастопольского местных советов с учетом административно-территориального устройства страны компактности проживания национальных меньшинств. В соответствии с законом, местности, где проживают национальные меньшинства, не должны выходить за пределы одного избирательного округа.
Ориентировочное количество избирателей в избирательном округе, номер, территориальные границы и центры избирательных округов устанавливает Центральная избирательная комиссия.
Так, постановлением ЦИК от 19 октября 2009 года №159 «О создании территориальных избирательных округов для проведения выборов Президента Украины…» было создано 225 территориальных избирательных округов для проведения выборов Президента Украины, определено ориентировочное количество избирателей по каждому округу, определены центры избирательных округов в соответствии с приложениями за №№ 1 - 27. В данном постановлении ЦИК под № 1 стоит избирательный округ г. Симферополя – Центральный район. Не допускается создание избирательных округов по территориям, которые между собой не имеют общих границ.
Избирательные участки – это избирательные единицы, объединяющие избирателей по общему месту голосования. Значение избирательных участков в избирательном процессе, прежде всего, определяется техническим обеспечением проведения главного события выборов – процедуры голосования и подведения итогов голосования. Избирательные участки на территории Украины имеют, в основном, одинаковое количество показателей по числу избирателей – от 500 до 3000 человек.
По ныне действующему избирательному законодательству существует следующий порядок создания избирательных участков: они создаются окружными избирательными комиссиями (ранее - решениями органов власти на местах) по представлениям Киевского, Севастопольского городских советов, городских советов в пределах территорий избирательных округов, в случае отсутствия таких представлений – на основании предложений соответствующих мэров или председателей советов.
Избирательная практика сложилась таким образом, что при одновременном проведении выборов нескольких видов и референдумов, избирательные участки являются общими.
На выборные органы законодательство возлагает руководство всем избирательным процессом. Создание системы избирательных комиссий (территориальных, в том числе и Центральной; окружных, действующих в избирательных округах; участковых, действующих на избирательных участках) зависит от вида выборов и административно-территориального устройства государства.
Разработаны и действуют специальные избирательные законы, в которых закреплены системы, термины, порядок создания, объем компетенции избирательных комиссий для каждого вида выборов в Украине.
Так, в соответствии с Законом «О выборах народных депутатов Украины», для организации и проведения выборов создаются Центральная избирательная комиссия, окружные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.
В соответствии с Законом Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов» создаются: территориальные избирательные комиссии – сельские, поселковые, районные, городские, районные в городах, областные избирательные комиссии по выборам депутатов и председателей советов; окружные избирательные комиссии – по выборам депутатов областных, Киевского и Севастопольского городских советов. Окружные комиссии могут создаваться также по выборам депутатов районных, городских (городов областного подчинения), районных в городах советов; участковые избирательные комиссии.
Деятельность избирательной комиссии заключается в следующем:
· создание избирательных комиссий; выдвижение и регистрация кандидатов;
· проведение предвыборной агитации;
· голосование;
· подсчет голосов избирателей и определение итогов голосования;
· определение результатов выборов и их официальное обнародование;
· прекращение деятельности избирательных комиссий.
Немаловажным является определение тех ва