Введение 3
1 Политические партии: понятие, виды, функции 5
1.1Понятие и генезис политических партий 5
1.2Классификация политических партий 12
1.3Функции политических партий 16
2 Конституционно- правовой статус политической партии 21
2.1 Законодательство о политических партиях. Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» 21
2.2 Создание и ликвидация политических партий 26
2.3 Права и обязанности политических партий 33
Заключение 37
Введение
В настоящее время наша страна переживает очень противоречивый, но судьбоносный период своей истории. Вновь воссозданная многопартийность, свобода вероисповедания, слова и печати открывают широкие возможности для самореализации человеческой личности, как в обыденной, так и в политической сфере. Однако наряду с открывшимися возможностями перед россиянами возник ряд трудно разрешимых проблем.
Гораздо проще и легче было раньше политическое устройство нашего государства. Одна партия, один лидер, единственная идеологическая схема. Поэтому людям старшего поколения затруднительно осознать сложившуюся политическую систему общества. Но не только взрослым людям нелегко сориентироваться в этом многоцветии партий, движений, сект. Молодежь находится в еще более противоречивом положении. Старые ценности изжили себя, а новые еще окончательно не сформировались. Молодым людям зачастую приходится путём поисков, проб и ошибок находить для себя приемлемый вариант для достижения цели в соответствии со сложившимся стереотипом политического лидера.
Россия всегда шла своим необычным путем, как в культурном развитии, так и в политическом. В настоящий момент ситуация может непредсказуемо измениться. Поэтому каждый гражданин должен для себя сделать четкий вывод, понять, что бы он желал изменить в нашей жизни, какую позицию по отношению к устройству государства, политической власти, внутренней и внешней политике правительства он занимает.
Очень часто бывает так, что избиратель не хочет идти на выборы, равнодушно ожидая, кто же окажется у власти. Он говорит, что его один голос ничего не решает. Такая всеобщая пассивность, гражданское бездействие, могут привести к возможности легкого манипулирования ситуацией в стране со стороны наиболее коррумпированных политических кругов. Данное положение вещей стало следствием многолетнего коммунистического воспитания, когда все политические события происходили без ведома, а очень часто за спиной граждан. Выборы депутатов были чисто формальным действием и, по всей вероятности, мало что значили.
Федеральный закон «О политических партиях» был принят 11 июня 2001 года Государственной Думой, одобрен Советом Федерации 29 июня 2001, подписан Президентом Российской Федерации 11 июля 2001. Множество споров было до принятия этого закона, некоторые из них продолжаются и на сегодняшний день. Изменения, которые происходят после этого важного события в политической сфере страны, являются интересными для политологов, юристов, ученых, а так же для различного рода общественных деятелей.
Данная работа является попыткой разобраться в том, что собой представляет закон «О политических партиях», и дать ему оценку с точки зрения действующих политических институтов, норм права, процедур, а также экономических последствий его принятия. Кроме этого она посвящена как вообще феномену политики, так и политическим партиям, как субъектам политической деятельности.
Данная тема «Политические партии в избирательном процессе Российской Федерации» является достаточно научно разработанной: существует множество статей, публикаций, изданий посвященных вопросам связанных с правовым статусом, деятельности политических партий. Авторами этих работ являются Юдин Ю.А., Авакьян С.А., Лапаева В.В., Баранов С.Д., Тур А.И. и ряд других ученых. Однако все эти работы написаны до появления Федерального закона «О политических партиях», либо в период разработки и рассмотрения законопроекта.
Нормативной основой является, прежде всего, Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.01.
1 Политические партии: понятие, виды, функции
1.1 Понятие и генезис политических партий
Неотъемлемой частью политической системы современного демократического общества являются политические партии. Не являясь непосредственными носителями государственной власти, они являются важными элементами гражданского общества, выполняют функции посредников между государством и обществом, реализуют интересы граждан в сфере государственной жизни. Занимая центральное место в системе негосударственных организаций, политическая партия представляет собой самостоятельное, самоуправляемое объединение граждан, имеющее определенную структуру и цели деятельности. В сложившихся демократических политических системах партии выступают в качестве выразителей различных политических курсов в рамках существующего конституционного строя и обще признанных правил общественного поведения.
Политическая структура современного общества довольно сложна, ее составляет огромное количество взаимодействующих с государством общественных объединений. При этом политические партии - это лишь один из их видов. Для того чтобы отграничить партии как особый субъект права от всех иных видов общественных объединений, необходимо дать такое юридическое определение самого понятия политической партии, которое имело бы основополагающее значение для их правового регулирования.
«С давних пор затруднительно было юридически оформить институт политической партии», так как «по своему происхождению, сфере своей деятельности, функциональному предназначению и так далее, партии в большей мере представляют собой общественно-политическую, чем государственно-правовую категорию» .
С принятием федерального закона «О политических партиях» в российском праве появилось юридическое понятие политической партии.
«Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных политических акциях, выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления» .
Существует множество определений политической партии, многие из которых содержат весьма различные представления об ее предназначении, роли в общественной жизни, но при этом юридические определения отличаются от определений социологов и политологов, так как последние изучают партии как элемент социальных и политических систем общества, а не как правовой категории. Например, определяя политическую партию как социологическую категорию, необходимо указать, что она выражает интересы социальной группы, а включение этого признака в юридическое определение партии нужно исключить.
Этимологически «партия» означает «часть», «отдельность», элемент политической системы.
Партия - это политическая общественная организация, которая борется за власть или за участие в осуществлении власти, это самое распространенное определение, но кроме него существует множество подходов к определению сущности политических партий:
с точки зрения права (государственно-правовая теория) партия означает необходимость выполнения конкретных государственных и общественных задач;
с точки зрения идеологической доктрины: партии - группы людей, придерживающихся одной идеологической доктрины, или разделяющие сходные политические взгляды (Б. Констан);
трактовка политической партии как выразителя интересов определенных классов (марксизм);
институциональное понимание политической партии как организации, действующей в системе государства (М. Дюверже);
теория плюрализма, раскрывающая сущность политических партий при помощи исследования действий и взаимодействий партий и общественных объединений в процессе формирования представительной власти, а также в принятии политических решений.
Кроме указанных подходов существует и ряд других: партия - носитель идеологии; партия - длительное объединение людей; цель партии - завоевание и осуществление власти; партия стремится заручиться поддержкой народа.
Политические партии считаются молодым институтом публичного права. Когда говорят о современных политических партиях, то имеют ввиду «массовые политические партии, которые появились лишь в 19 веке, так как объединения людей в борьбе за власть или за влияние на нее, выраженные прежде всего в завоевании права участвовать в формировании представительных органов власти, приобретает характерную черту со второй половины 19 века» . Однако зарождение партий произошло гораздо раньше, с 17 века в странах Европы (Англия, Германия), но они не обладали теми чертами, которыми в настоящее время характеризуются современные политические партии, поэтому к ним больше всего подходит термин «пропартии», - это котерии, клубы, кружки, союзы.
Формирование партий было довольно длительным и сложным процессом. Первоначально партии активно действовали только в периоды избирательных компаний, они не имели постоянно действующих местных организаций, не проводили регулярных съездов или конференций, их сторонники не были связаны партийной дисциплиной.
Первой массовой и постоянно действующей партией была либеральная партия в Англии (с 1861 г.).
Причинами возникновения массовых политических партий послужило распространение всеобщего избирательного права и изменение социально-классовой структуры общества. Каждая партия создавалась для защиты интересов определенных населения (экономических или национальных). Именно в этом виде политическая партия представляет собой интерес для юридической науки и выступает объектом изучения.
Ускоренная модернизация советского общества, начатая в середине 80-х годов, не могла не затронуть политическую сферу. «Система власти работала в одном направлении - сверху вниз, обратная связь была слаба. Пробуждение общества, раскрепощение личности, раскрытие человеческого потенциала, ставшие условием выживания страны, требовали политической реформы» .
Переход России к демократии начался в середине горбачевского правления. Михаил Горбачев сделал ряд шагов по либерализации, включая свободу слова, выборы и новые отношения между Коммунистической партией и Союза Советских Социалистических Республик. Как глава тоталитарного государства он пытался навязать эти реформы сверху. «Появление более или менее свободно избранных парламентов в 1988 - 1989 стало мощным толчком к разрушению прежней системы, поскольку лишило партию ореола незыблемости и нерушимости. Многопартийность в современной России началась весной 1990 года, после отмены шестой статьи Конституции» - о руководящей и направляющей роли КПСС.
Неотъемлемым элементом жизни России стал политический плюрализм, существование групп интересов и объединений, выражающих различные взгляды, как на текущую политику, так и на экономическую и социальную. Политическое поле перестало быть единообразным монолитом. И это одна из важнейших предпосылок движения общества к нормальному и цивилизованному состоянию. В условиях политического многообразия и постоянного движения интересов расширяются возможности выживания малых групп, и увеличивается относительная свобода действий индивидов. В этот период появилась необходимость на законодательном уровне урегулировать развивающиеся общественные отношения.
Законодательство об общественных объединениях начало складываться в Российской Федерации в девяностых годах, хотя в отдельных правовых актах, регулирующих развитие культуры, искусства, образования, здравоохранения, социальной защиты, признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах, в противоположность государственным или частным.
«Под общественным объединением понимается добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей указанных в уставе общественного объединения» .
С 1990 года по 1995 год действовал Закон Союза Советских Социалистических Республик «Об общественных объединениях», упростивший процедуру регистрации и расширивший перечень законодательно признаваемых объединений от политических партий до благотворительных фондов. Этот закон укрепил правовую основу личных неимущественных прав граждан в сфере политической и общественной жизни («право граждан на объединение»)
1995 год стал переломным в решении вопросов правового обеспечения статуса и деятельности некоммерческих организаций; в течение этого года Государственная Дума первого созыва принимает пять документов в данной области, один из которых - закон «Об общественных объединениях». Этот закон долгое время оставался единственным законодательным актом, регулирующим деятельность политических партий.
Попытки принять специальный закон «О политических партиях» в 1995 году успехом так и не увенчались.8 декабря 1995 года, после двухлетней ожесточенной борьбы между левыми и правыми, Государственная Дума одобрила этот законопроект, но в феврале 1996 он был отклонен Советом Федерации. В августе 2000-го Владимир Путин поручил Центризбиркому создать для подготовки нового законопроекта рабочую группу с участием представителей Центральной избирательной комиссии, Кремля и Государственной Думы.
Согласно закону "Об общественных объединениях" 1995 года политические партии оказывались в одном ряду с прочими организациями, созданными по инициативе граждан, за исключением религиозных, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).
Также закон распространяется на деятельность созданных на территории РФ структурных подразделений (организаций, отделениях или филиалов и представительств) иностранных неправительственных объединений.
Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.
Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Политические партии и политические движения выделялись как самостоятельные виды общественных объединений (статья 4 и 9 закона «Об общественных объединениях»). Политические партии рассматривались как общественные объединения, которые участвовали в политической жизни общества, в организациях и осуществлении государственной власти, в выборах. Но при этом закон об общественных объединениях представлял всем общественным организациям, общественным движениям, общественным фондам, общественным учреждениям, органам общественной самодеятельности право участвовать в избирательных компаниях «при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в выборах» (но эта оговорка не имеет практического значения – любое объединение могло включить такое положение в свой устав).
Кроме этого, существовало право профсоюзов «участвовать в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации» , поэтому, как показали парламентские выборы 1993 и 1995 года, профсоюзы входили в избирательные блоки совместно с политическими партиями, а иногда даже выступали в качестве самостоятельных избирательных объединений.
Поэтому принятие федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 года послужило значительным отграничением политических партий от иных видов общественных объединений.
Что же мы имеем на сегодняшний день? «Размышляя о российском политическом плюрализме, можно констатировать факт, что его развитие заморожено» . Тому есть несколько причин: и разочарование масс в существующих партиях, и неоформленность социальных интересов, и само построение политической системы, в рамках которой парламент лишен самостоятельности, и тот факт, что процесс принятия решений передвинут в теневые центры, что усиливает роль групп влияния, а не партий и общественных движений.
Следует отметить и то, что «члены партий не контролируют своих представителей, партии в своем большинстве (кроме Коммунистической Партии Российской Федерации, Либерально Демократической Партии России и несколько других) не контролируют свои парламентские фракции» . Общество не чувствует отдачи.
Так что в определенной степени можно сделать вывод об имитации политического плюрализма. Со своей стороны власть не нуждается в механизмах оформления интересов отдельных социальных слоев. Скорее напротив, она заинтересована в продлении полусонного состояния общества, в сохранении аморфности социальной ткани.
Классификация политических партий
Существует множество критериев классификации политических партий, что придает определенную значимость тем или иным элементам правового статуса политической партии. Значение классификации заключается в том, что она помогает законодателю более точно сформулировать требования, предъявляемые к условиям и порядку создания и прекращения политической партии, к их организационной структуре и деятельности в различных условиях.
До недавнего времени в России действовало более шестидесяти партий. Они имели статус региональный и республиканский. Теперь в соответствии с законом о политических партиях такого деления не существует: республиканские партии должны иметь региональные представительства, отделения.
В современном мире существует множество типов партий, которые различаются по идеологии.
Первую группу составляют следующие виды партий:
Идеология, программа и политика которых направлена на «утверждение и совершенствование различных форм социальных отношений в рамках техническо-научного буржуазного постиндустриального общества» . По способам достижения программ, целей, выделяющихся в этой группе:
- право - консервативные;
- центристские;
- либерально-реформистские.
Изначально эти партии защищали интересы банкиров, промышленников и так далее, «в настоящее время они вынуждены защищать интересы не только высоко доходных групп, но и трудящихся масс, наемных работников, ибо без их поддержки невозможно победить на выборах либо сохранить позиции в системе» . Многие из них являются общественными движениями.
Вторую группу составляют партии социалистического выбора, отстаивающие интересы, главным образом, трудящихся, рабочего класса:
- коммунистические партии;
- социалистические партии;
- социал-демократические партии;
- лейбористские партии.
Основными позициями вышеперечисленных партий являются: достижение свобод и равноправия, создание социальных гарантий на реализацию прав и интересов, утверждение социальной справедливости и реальной демократии. Они за ненасильственный мир. Эти партии неоднородны. Среди них выделяются: партии правого полка, которые близки к курсу буржуазно-либеральных партий; центристские, левоцентриские - они провозгласили своими идеалами демократическое и гуманное общество, политический и идеологический плюрализм, то есть множественность точек зрения, идеологий, программ и доктрин; смешивая экономику, в которой приоритет за крупным капиталом, крупными предприятиями. В основном эти партии социалистические. Они взяли марксизм за свою основу. Леворадикальные партии - Российская рабочая партия, Социалистическая партия трудящихся. Они опираются на марксискую концепцию социализма в неизменном виде без учёта реалий сегодняшнего дня.
Наиболее адекватным критерием классификации партий считается критерий среды деятельности, на основе которого выделяют:
1) моносредние партии, они ограничивают свою деятельность одной социальной средой, интересы которой они представляют в сфере политики; 2) всеобщие партии, их деятельность ориентирована на обще социальную цель и не ограничивается стремлением обрести влияние в каком-то одном слое, группе; 3) промежуточные партии, концентрирующие деятельность прежде всего в одной среде, но ориентированы на поиски влияния и поддержки в других социальных общностях.
В соответствии с характером партийных доктрин партии можно классифицировать на:
1) реакционные – цель которых является частичный или полный возврат к структурам предшествующих этапов развития общества;
2) консервативные – стремящиеся к стабильному сохранению основных признаков существующей действительности;
3) революционный – стремящиеся к качественной реструктурализации общества;
4) реформистские – ориентированные на существенные количественные преобразования общества, но с сохранением его основных структур.
По критерию организационной структуры партии делятся на:
1) централизованные партии – иерархически организованные сильным руководящим центром, формирующим и проводящим в жизнь единую программу и осуществляющим формализованную дисциплину в партии;
2) кадровые партии – не многочисленные партии, содержащие в своих рядах менее 10% электората;
3) массовые партии – имеющие в своих рядах более 10% электората;
4) партии с точными и формально определенными принципами членства;
5) партии со свободным членством.
Кроме этого, партии различают еще в зависимости от партийного руководства:
1) партии коллективного руководства;
2) партии коллективного руководства, но с четко выраженным верховенством лидера руководящей группы, который концентрирует власть в тех сферах, которые наиболее существенны для функционирования партии в целом;
3) партии вождистского типа, прежде всего влияние в обществе;
4) партии харизматического руководства, при котором власть сосредотачивается в руках лидера в силу его авторитета в партии либо в обществе;
5) партии консенсуального руководства – является каналом представительства интересов различных социальных групп.
Каждая партия создается для защиты интересов определенных социальных групп, а в свою очередь социальные группы поддерживают партии на выборах. Для завоевания доверия со стороны населения партии пользуются различными методами, в зависимости от установок и программы партии, от политической и экономической обстановки в стране, а так же от ряда других критериев.
Учитывая указанные положения можно отнести партию к тому или иному виду. Определение вида политической партии, выведение новых классификаций не имеет важного значения в юридической науке, а относится, прежде всего, к политологическому исследованию политических партий.
Функции политических партий
Функция, как и многие другие обществоведческие понятия, не является собственно юридическим и политическим понятием. Оно заимствовано из естественных наук, где означает зависимость одной переменной величины от другой. В этом и проявляется свойство юридического языка – «он заимствует чужие понятия и наполняет их своим смыслом, порой понятным лишь посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам. Причем таким смыслом, который подчас почти утрачивает связь с первоначальным»
Функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции политической партии.
Политические партии, являясь организациями, которые выражают интересы политически активной части населения, должны выполнять определенные функции в современных обществах в соответствии с политической, экономической и духовной ситуацией в государстве.
Федеральный закон «О политических партиях» четко определил в статье 3 пункте 4 основные функции политической партии. Это:
формирование общественного мнения;
политическое образование и воспитание граждан;
выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;
выдвижение кандидатов на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
В то же время закон говорит, что «цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.»
Политические партии вынуждены решать в своей деятельности очень разнообразные задачи, поэтому и количество приписываемых им политологами функций довольно велико.
Во-первых, это функция звена между правящими и управляемыми. «Партия всегда выступает как канал передачи информации, циркулирующей «сверху вниз» и «снизу вверх». Интенсивность в этих двух информационных потоках может не совпадать» . Например, в СССР при И.И.Сталине первый был исключительно мощным, второй почти иссяк. Но в условиях либеральной демократии не следует недооценивать значение партии в формировании общественного мнения. Другое дело, что здесь партия просто не может отвлечься от настроения рядовых членов и избирателей. Это позволяет партиям выражать социальные интересы.
Во-вторых, партии выполняют функции аккумуляции социальных интересов. В обществе всегда существуют разнообразные и разнородные интересы, предпочтения, требования. Понятно, что трансформировать каждый из них в политическое решение невозможно, да и не нужно: это сделало бы политическую жизнь хаотической и непредсказуемой. Прежде всего, из совокупности интересов необходимо выделить наиболее социально значимые. Далее и эти «отборные» интересы необходимо увязать между собой, чтобы уже в виде последовательной программы поставить на политическую повестку дня. Этим и занимаются партии.
В-третьих, важной функцией партий является постановка коллективных целей для всего общества. Неправильно считать, что партия способна преследовать лишь те цели, которые «носятся в воздухе» и вытекают из обстоятельств повседневной жизни ее членов и сторонников. «Ни в Китае, ни в России необходимость построения коммунизма не следовало из текущих интересов общества. Но, будучи сформулирована партией, эта цель воодушевила миллионы людей на реализацию программы радикального преобразования общества» . В-четвертых, партии занимаются рекрутированием властной элиты и способствуют ее политической социализации. Под рекрутированием следует понимать подбор кадров, как для самой партии, так и других организаций, входящих в политическую систему, в том числе и выдвижение кандидатов в представительные органы власти, исполнительный аппарат и бюрократию.
Наконец, партии имеют большое значение, выступая в качестве референтных групп, на которые индивид ориентирует поведение своих сторонников. Во многих странах люди, повинуясь семейным традициям и воспитанию, испытывают сильную эмоциональную приверженность к той или иной партии.
Ю.А. Юдин выделяет три вида функций и задач политических партий: политические, идеологические и воспитательные.
К политическим относятся участие в формировании и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; подготовка граждан к принятию ими политической ответственности в государственных органах; содействие осуществлению политических прав граждан; осуществление связи между обществом и государством (посредническая функция). Важное значение придается идеологической функции – агитационно-пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного мнения и политического сознания граждан, а также предвыборной агитации. К воспитательной функции относится деятельность, направленная на содействие патриотическому гражданскому воспитанию, на усиление чувства патриотизма и укреплению морали и нации, на информирование и просвещение народа. Таким образом, проявляется тенденция, что «определяя задачи и функции политических партий, законодательство придает им общественный характер» .
И.Б. Гоптарева выделяет еще ряд функций, такие как: активизация и интеграция больших социальных групп; участие в формировании политических систем – их общих принципов, элементов и структур; создание политических идеологий и доктрин; участие в реализации государственной власти.
Кроме общих функций, присущих всем политическим партиям, существуют и внутренние функции, характерные для определенного вида политической партии. Например, функции, относящиеся конкретно к парламентским партиям: разработка стратегических и тактических избирательных программ, реализации которых они будут добиваться; изучение общественного мнения в различных регионах и в стране в целом; оценка формирования неформальных лидеров; подбор, выдвижение кандидатов, их подготовка к участию в избирательной кампании, к деятельности в системе государственных органов в случае победы; идеологическая и организационная работа по обеспечению победы кандидатов на выборах; решение технологических и финансовых проблем, связанных с выборами; организация противодействия конкурирующим партиям и их кандидатам; контроль за деятельностью избранных депутатов, их фракций в парламенте, в местных органах.
При большом многообразии функций и задач политических партий в правовой науке выделяется ряд ведущих. Несомненно, это борьба за обладание властью в центре и на местах между отдельными группами. Различные социальные группы остро заинтересованные в использовании высших органов власти для своих целей, используя для оказания давления партии. Так как указанная борьба за оказание давления на власть происходит в рамках конституционной законности, то она проявляется в виде избирательной борьбы.
Политические партии принимают важнейшее участие в формировании и деятельности всех звеньев государственного аппарата. Выборные органы власти на всех уровнях создаются при непосредственном участии политических партий, так как они подбирают кандидатов на выборные должности и проводят избирательные компании. Таким образом, партии готовят кадры, из числа которых формируется правящая элита.
Еще одна важная функция политических партий заключается в том, что они принимают определенное участие в разработке, формировании и осуществлении внутри политической и внешне политической деятельности курса государства. Правящие партии через свои руководящие органы, правительства, парламентские фракции непосредственно участвуют в принятии важных политических решениях, а также в их реализации. Следовательно, «партии активно воздействуют на принятие органами государственной власти политических решений, которые закрепляются соответствующими нормативными актами и приобретают обязательную силу. Партийная система превращается в существенный фактор формирования законодательных органов, правительств, а также глав государств»
Таким образом, цели и задачи политических партий носят публичный характер. Частные интересы присутствуют в деятельности политической партии, но при этом они не являются ведущими, эти интересы носят прикладной характер.
Что же касается рассуждения о правовой природе политических партий, то, естественно, партии являются не публичным, а частным институтом гражданского общества, «но, будучи урегулированы правом, при этом преимущественно публичным правом, они становятся и публично-правовым институтом.»
2 Конституционно- правовой статус политической партии
2.1 Законодательство о политических партиях. Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях»
Конституция Российской Федерации 1993 года гласит, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется» , при этом «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность»
Таким образом, в Конституции не упоминается понятия политической партии, она гарантирует деятельность всех общественных объединений: профсоюзов, ассоциаций, клубов и многих других, в том числе и политических партий.
В отличие от России большинство современных демократических государств включило в основной закон положение о политических партиях. Это свидетельствует о признании особой роли, которую они играют в организации и осуществлении государственной власти.
При этом, однако, вопрос о конституционализации политических партий, о придании им статуса конституционного института остается дискуссионным в западной политической и юридической литературе. Главный из аргументов состоит в том, что партии рассматриваются как практическое осуществление одного из основных прав человека- свободы объединения и, следовательно, любое их правовое регулирование, особенно конституционное, является ограничением этой свободы. Другой довольно распространенный аргумент - конституционное признание политических партий означает включение их в сферу государственности.
Указанные аргументы нельзя признать полностью состоятельными. Конечно, «любое правовое регулирование партий, в том числе и конституционное, является в определенной мере ограничением свободы объединения. Но эта свобода не может быть абсолютной, как желалось бы сторонникам радикального либерализма. Придание партиям конституционного статуса призвано ввести их деятельность в правовые рамки (что необходимо, учитывая ту роль, которую они играют в политической жизни современного государства), предотвратить использование свободы объединения в ущерб демократии» .
Конституция, на мой взгляд, как основной закон должна закреплять принципиальные основные положения, определяющие правовой статус политической партии и взаимоотношение с государством, но при этом независимо от объема конституционного регулирования политических партий, положения основного закона - лишь основа их правового статуса, который детально регулируется иными нормативными актами.
В настоящее время действует Федеральный закон «О политических партиях». Принятие этого закона является очень важным шагом в развитии демократического общества России.
Вокруг данного закона шла острая полемика как в процессе принятия его (между первым и вторым чтениями депутаты внесли в президентский проект почти полторы тысячи поправок, самые существенные из них исходили из отклоненных Думой четырех альтернативных проектов), так и после вступления его в силу.
По мнению многих политиков, Закон не является идеальным, однако он предоставляет правовую основу для деятельности политических партий; кроме этого, он служит консолидации общества вокруг политических идей. Важным фактом является и то, что принятие соответствующего закона было одним из требований Совета Европы.
Федеральный закон «О политических партиях» состоит из 10 глав. Предметом его регулирования «являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации»
Важным является то, что закон практически дублирует положение Конституции о праве граждан на объединение, но при этом конкретизирует право на объединение непосредственно в политическую партию.
Сфера деятельности партии - вся территория Российской Федерации, либо ее часть, но в соответствии с требованиями настоящего закона. Закон содержит и ряд иных принципов деятельности политической партии: это добровольность, равноправие, самоуправление, законность и гласность.
В главе «Общие положения» сформулированы два основных понятия - политической партии и регионального отделения.
Затронут острый вопрос о государстве, государственных органах, должностных лицах и их вмешательстве в деятельность политической партии. Так, в соответствии со статьей 10 «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается» При этом «вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующей политической партии или по согласованию с ней»
При этом связь государства и политических партий в России довольно значительна, особенно в период участия партий в выборах и референдумах. Поэтому нужно подчеркнуть, что значение избирательного законодательства в правовом регулировании деятельности политических партий велико.
Особый случай представляло до недавнего времени избирательное законодательство России, - оно не признавало политические партии основными субъектами избирательного процесса, допуская к участию в нем практически все общественные объединения. Политические партии не выделялись в этом законодательстве из общего понятия «избирательное объединение».
Положение изменилось с принятием в 1997 году Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права участия в референдуме граждан Российской Федерации». В отличие от ранее действовавшего законодательства в нем дается иное определение понятия «избирательного объединения». Им является не любое общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах, а только политическое объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение).
Затем с принятием Федерального закона «О политических партиях» положение изменилось. Теперь «политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти»
Наряду с участием в избирательном процессе важнейшим видом деятельности политической партии является их парламентская деятельность. «Современный российский парламент партиен по своему составу и, следовательно, его функционирование во многом зависит от деятельности в нем политических партий» . Это обусловило необходимость ее правового регулирования, которое осуществляется регламентом палат, в котором определяется порядок образования парламентских фракций, их права и обязанности, связанные с формированием парламентских органов, парламентской процедурой и тому подобное.
Правовой статус политической партии в законодательстве Российской Федерации, прежде всего, исходит из права граждан на объединение. Это право закрепляется не только в Конституции России и федеральном законодательстве, но и в Конституциях, Уставах субъектов федерации.
Международные стандарты так же влияют на правовую базу законодательства о политических правах граждан, так «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод», гласит:
«Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов».
«Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности».
Суммируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы.
Содержание законодательства об общественных объединениях Российской Федерации в целом соответствует международным стандартам и механизмам в области обеспечения политических прав человека. В силу этого оно не вступает в противоречие с международными обязательствами России в данной сфере (в частности, с положениями Европейского комитета по правам человека), а, напротив, дополняет и детализирует их, вводя понятие «политической партии».
Вместе с тем следует признать слабую разработку в текущем законодательстве РФ спектра политических прав и свобод граждан. Важно отметить, что они не нашли должного отражения, в первую очередь, в действующей Конституции РФ.
Это особенно актуально в свете статьи 4 Федерального закона «О политических партиях»: «Деятельность политических партий регулируется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами».
В этом смысле, при отсутствии даже упоминания о политических партиях в Конституции страны, настоящий закон призван восполнить образовавшийся вакуум в нормативном оформлении права граждан на объединение. Вместе с тем, в связи с образовавшимися пробелами в тексте конституции, возникает необходимость внесения в нее соответствующих поправок. Однако аналитики сходятся во мнении, что действующий механизм внесения поправок в Конституцию РФ практически не реализуем. Но нельзя забывать, что чрезмерная регламентация, усложненность процедуры легализации политических партий ведут к недопустимому ограничению свободы объединения.
«И хотя нет, и не может быть единой модели, общим должно стать требование ее соответствия разумному балансу между свободой объединения и конкретно обусловленной необходимостью ее ограничения» . А такая тенденция прослеживается в действующем законодательстве.
2.2 Создание и ликвидация политических партий
Важнейшим конституционным правом граждан в демократическом государстве является право на объединение, то есть право свободно создавать различного рода объединения, присоединятся к ним и выходить из них. Политические партии - это добровольное объединение граждан, которые реализуют принадлежащее им право на объединение. Но оно может быть осуществлено только в коллективной форме и, следовательно, одновременно является коллективным правом, правом группы граждан. Именно в этом смысле можно говорить о свободе образования и деятельности как особом праве политических партий.
Свобода образования и деятельности политических партий в России конституционно признанна. Возникает, однако, важный в теоретическом и практическом плане вопрос, является ли эта свобода абсолютной или она может быть в той или иной мере ограничена. В современной конституционной доктрине по вопросу о свободе образования политических партий существуют две противоположные точки зрения. Сторонники радикального либерализма считают, что эта свобода должна быть абсолютной, ибо любое ограничение означает отрицание демократии. Другие, рассматривая многопартийность, свободу образования политических партий как неотъемлемый признак демократического правового государства, вместе с тем отстаивают право этого государства защищать демократический конституционный строй. «Следовательно, перед демократическим государством стоит задача правильно определить эти границы, то есть соблюсти разумный баланс между свободой политических партий и требованиями защиты демократии»
14 июля 2001 г. опубликован и вступил в силу Федеральный закон "О политических партиях". Таким образом, сделан существенный шаг на пути решения, на мой взгляд, важнейшей общественно-политической задачи, связанной с более четким определением роли политических партий и их места среди институтов гражданского общества.
«Министерство юстиции РФ самым непосредственным и активным образом участвовало в подготовке законопроекта. Там накоплен большой опыт работы по регистрации общественных политических объединений и контролю за соответствием их деятельности уставным целям» . Это нашло отражение в новом Федеральном законе.
Законом устанавливаются требования, предъявляемые к политическим партиям: наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Федерации; общая численность членов политической партии - не менее 10 тысяч граждан Российской Федерации, при этом более чем в половине субъектов Федерации региональные отделения партии должны иметь численность не менее 100 членов политической партии, а в остальных региональных отделениях не должно быть меньше 50 членов партии; при этом руководящие и иные органы политической партии, все ее структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
Согласно концепции закона, в России не предусматриваются создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, а также иных политических общественных объединений. В течение двух лет общероссийские политические общественные объединения, созданные до вступления в силу Федерального Закона "О политических партиях", вправе преобразоваться в политические партии в соответствии с названным Законом. В тот же период ранее зарегистрированные межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения либо трансформируются в структурные подразделения новых политических партий, либо утрачивают статус политического объединения и будут действовать как общественные объединения на основании их уставов, которые будут применяться в части, не противоречащей комментируемому Федеральному закону.
Эти положения являются новеллой в партийном праве. Появились разные мнения об отмене региональных политических партий. Статья 9 Федерального закона «О политических партиях» предусматривает ряд запретов, ограничений на создание политических партий.
«Запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни»…ст9п1. Деятельность политических партий также не должна нарушать права и свободы граждан, гарантированные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Так же Закон запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий. Членами российских политических партий не вправе быть иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем Закон разрешает политическим партиям устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации. Представляется, что такие права сводят на нет указанные выше запреты и ограничения.
Аналогичным образом право политических партий создавать объединения и союзы с иными общественными объединениями, в том числе вступать с ними в избирательные блоки, плохо согласуется с запретом на создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, поскольку для общественных объединений таких ограничений не установлено.
В соответствии с Законом политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения. Для подготовки и проведения учредительного съезда предусматривается создание организационного комитета. В случае же преобразования действующего общественного объединения в политическую партию образование организационного комитета необязательно. Согласно Закону членство в политической партии является добровольным, фиксированным и индивидуальным.
Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане, лица без гражданства, а также лица, признанные судом недееспособными. Ограничение права на вступление в политические партии или обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания.
Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. При этом регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации политической партии и должна быть завершена более чем в половине субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации политической партии. Только после этого политическая партия может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае свидетельство о государственной регистрации политической партии утрачивает свою силу, а запись о ее создании, внесенная в единый государственный реестр юридических лиц, аннулируется.
Закон устанавливает, что государственная регистрация политических партий и их региональных отделений осуществляется соответственно федеральным регистрирующим органом и территориальными регистрирующими органами. Конкретного наименования этих органов закон не содержит. Однако, поскольку Закон определяет политическую партию как вид общественного объединения, следует исходить из положений Федерального закона "Об общественных объединениях", возложившего государственную регистрацию всех видов общественных объединений на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. Закон "О политических партиях" возлагает на регистрирующие органы ряд новых задач и функций. Министерство юстиции России как федеральный регистрирующий орган в течение месяца после вступления в силу вышеназванного Федерального закона подготовил, утвердил и опубликовал в "Российской газете" образцы документов, необходимых для регистрации политической партии и её регионального отделения.
Закон обязывает федеральный регистрирующий орган ежегодно публиковать перечень политических партий и их региональных отделений по состоянию на 1 января в общероссийских периодических печатных изданиях и размещать этот перечень на специальном сайте в информационно - телекоммуникационной сети общего пользования с указанием даты регистрации каждой политической партии и каждого регионального отделения политической партии.
В целях обеспечения демократических принципов в организации и деятельности политических партий Законом предусматриваются требования к их уставам. «Соблюдение этих требований позволит обеспечить выборность и сменяемость руководящих органов политических партий, а также демократическую процедуру принятия решений, в том числе при выдвижении кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления» .
Закон четко регламентирует процесс ликвидации политической партии, а так же предусматривает случаи, когда деятельность партии может быть приостановлена.
«В случае нарушения политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего федерального закона и иных федеральных законов федеральный регистрирующий орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. В случае если эти нарушения не были устранены и предупреждение федерального регистрирующего органа не было обжаловано в суд, деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления федерального регистрирующего органа»
Важным положением является то, что со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, либо Президента, не допускается приостановление деятельности политической партии вплоть до дня опубликования результатов соответствующих выборов.
Подобные положения распространяются и на региональные отделения политической партии.
Политическая партия ликвидируется по решению Верховного Суда Российской Федерации в следующих случаях:
1) если она не соответствует ограничениям на создание и деятельность предусмотренными статьёй 9 Федерального закона «О политических партиях»;
2) при не устранении в установленный срок нарушений, послужившим для приостановлении деятельности политической партии;
3) неучастие политической партии в выборах в течении пяти лет подряд;
4) отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее ста человек более чем в половине субъектов Российской Федерации, а так же отсутствие числа членов равного десяти тысячам.
Решение суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, её регионально отделения и иного структурного подразделения может быть обжаловано. Кроме этого политическая партия может быть ликвидирована по решению её высшего руководящего органа-съезда, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, решение по данному вопросу принимается в соответствии с уставом политической партии.
В случае ликвидации политической партии её имущество после завершения расчетов по её обязательствам передается: на цели, предусмотренные уставом и программой политической партии, если ликвидация политической партии осуществляется по решению съезда политической партии; в доход государства, если по решению суда. А так же ликвидация влечет за собой аннулирование свидетельства о государственной регистрации и исключение соответствующей записи из единого государственного реестра юридических лиц.
Рассмотренная правовая регламентация порядка образования, ликвидации и приостановление деятельности политических партий в современном Российском государстве свидетельствует о довольно широком правовом регулировании этих вопросов. Эта регламентация преследует две основные цели: гарантировать свободу образования деятельности политических партий, соблюдения принципа политического плюрализма и вместе с тем предотвратить возможность злоупотребления ими. Используемые для достижения этих целей правовые средства должны соответствовать принципам демократического правового государства. «В ряде стран это требование соблюдается далеко не последовательно, (особенно в отношении адекватности ограничительных репрессивных средств)» . Но в целом, по моему мнению, можно утверждать, что для современного российского законодательства о политических партиях характерна тенденция к установлению данного соответствия.
2.3 Права и обязанности политических партий
Важная роль деятельности политических партий обуславливает объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.
Предоставляемые политическим партиям права, должны, с одной стороны, обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом общественных задач, а с другой стороны – «гарантировать существование и нормальное функционирование многопартийной системы» Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» содержит главу, которая посвящена данному вопросу. В порядке, предусмотренном законодательством России политическая партия вправе:
а) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;
б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных законом;
в) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;
г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в то числе с правами юридического лица, принимать решения о реорганизации и ликвидации;
д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;
е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;
ж) пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации;
з) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица;
и) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;
к) устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;
л) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии.
На этом закон не ограничивает деятельность политической партии, она правомочна осуществлять и иного рода действия, установленные российским законодательством. Уставы политических партий содержат и другие положения.
Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы, законодательство в то же время возлагает на них и обязанности. Чаше всего в законодательстве зарубежных стран они формулируются в самом общем виде, в Федеральном законе Российской Федерации «О политических партиях» они носят более конкретный характер. В соответствии с 27 статьёй политическая партия обязана:
а) соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав политической партии;
б) ежегодно представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых в налоговые органы сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов её региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица (то есть, зарегистрированные структурные подразделения);
в) допускать представителей регистрирующих органов на открытые мероприятия (съезды, конференции, общие собрания);
г) политическая партия и её региональные отделения ежегодно представляют в регистрирующие органы сведения о количестве выдвинутых политической партией, её региональными отделениями и иными структурными подразделениями зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также сведения о зарегистрированных избирательными комиссиями списков кандидатов в депутаты.
Указанные обязанности носят далеко не декларативный характер, за их несоблюдение предусматривается юридическая ответственность в виде приостановления деятельности политической партии, которая может привести к ликвидации.
Если суммировать положения законодательства, то можно выделить два основных вида прав и свобод политических партий: во-первых, это политические: право участвовать в формировании и деятельности государственных органов; свобода пропаганды своей идеологии и программы; свобода распространения информации о своей деятельности; свобода организации массовых мероприятий; право свободного доступа к государственным средствам массовой информации и право учреждать свои; право создавать с другими политическими партиями различного рода коалиции и блоки (избирательные, парламентские и правительственные); право устанавливать международные связи с зарубежными политическими партиями и их международными объединениями. Во-вторых, имущественные права: право собственности; право заниматься разрешенной законом предпринимательской деятельностью; право получать от государства материальную и финансовую поддержку в различных формах.
Все права политических партий являются коллективными, хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, данные права принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям – политическим партиям – как специфическим субъектам права и могут быть реализованы только ими.
Заключение
Сегодня в Российской Федерации действует множество общественных объединений, которые представляют собой определенную систему, политические партии занимают центральное место в этой системе негосударственных организаций. В сложившихся демократических политических системах партии выступают в качестве выразителей различных политических курсов в рамках существующего конституционного строя и общепризнанных правил общественного поведения.
Данная работа преследует следующую цель – разобраться каков правовой статус политических партий на сегодняшний день. Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» является основным источником в этой работе. Его принятие было долгожданным и важным событием.
Настоящий закон, прежде всего, ввел юридическое понятие «политическая партия», раньше все вопросы, касающиеся деятельности политических партий рассматривались в рамках Федерального закона «Об общественных объединениях». В настоящее время, в связи с принятием специального закона, происходит процесс превращения политических партий в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий. Этот правовой феномен в отечественной и зарубежной науке конституционного права называется правовая институционализация политических партий.
Вместе с тем следует отметить, что нередко институционализация политических партий непосредственно связывается только с их правовым регулированием. Нельзя, однако, забывать, что партия – это прежде всего политический институт, то есть формализованная организация со всеми присущими ей признаками (определенная структура отношений, иеархия власти различных уровней, дисциплина членов и так далее).
В Конституции Российской Федерации не упоминается понятия «политической партии», оно включено в один из видов общественных объединений. На мой взгляд нет особой необходимости, регламентации института политической партии в рамках основного закона. Достаточным является факт наличия специального закона.
Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» установил достаточно высокие требования к политическим партиям. Особенно в вопросах об образовании новых политических партий, а так же о реорганизации существующих партий.
На мой взгляд эти требования обоснованы, ибо, как показал опыт, без них в России существовало сотни политических объединений, которые по сути не представляли собой политические партии, а лишь носили такое наименование. Это были «карликовые партии», которые засоряли «политический олимп». Что касается крупных партий, то пока многие из них не соответствуют требованиям закона, это «Союз правых сил», «Яблоко», «Аграрная партия России» и другие. Но закон им дает время на приведение структуры, уставов, программ этих партий в соответствии с нормами закона. Этот срок определяется в Федеральном законе «О политических партиях» в десятой главе «Заключительные и переходные положения»: он равен двум годам со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.
В законе «О политических партиях» чётко прослеживается взятый правительством курс на укрепление вертикали власти. В частности, в нём выдвигается ряд жёстких требований к политическим партиям, которые значительно усложняют равно как финансовую, так и обществ