Институт опеки и попечительства

План

Введение …...3

Глава 1. Опека и попечительство как приоритетная форма принятия в семью детей на воспитание

    §1.1. Понятие и значение опеки и попечительства над   несовершеннолетними детьми ...........5
    §1.2.Источники правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми …….9

    §1.3.Основания и порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей …..14

Глава 2. Правовой статус субъектов семейно-правовых отношений опеки (попечительства) над детьми

    § 2.1.Права и обязанности органов опеки и попечительства ………25

    §2.2.Опекуны и попечители как субъекты института опеки и попечительства ……………39

    §2.3.Опекаемые и подопечные как субъекты института опеки и попечительства …………52

Глава 3 Прекращение опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей

   §3.1.Основания прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми ………64

   §3.2.Последствия прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми ……....68

 Заключение …….73

 Список литературы ……76

   Приложения

 

 

Введение

 

     Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в обществе. "Спад" экономики в России и сопровождавшая его деструкция систем государственного регулирования во всех сферах социально-хозяйственной жизни страны вызвали серьезные изменения в социальной сфере. Прежде всего, они отразились на общем положении семьи и детства. Последние 10 лет в России прослеживается устойчивая тенденция увеличения количества семей, не обеспечивающих должных условий для воспитания и содержания своих детей. Итак, данное исследование актуально ввиду сложившегося в современной России положения семьи и детства.

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства несовершеннолетних граждан. В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны — обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

     Целью данной работы являются исследование института опеки и попечительства, анализ норм действующего гражданского и семейного законодательства, регулирующих порядок установления и прекращения опеки и попечительства, рассмотрение субъектов семейно-правовых отношений опеки (попечительства) над детьми.

Поставленная цель решается посредством следующих задач:

- рассмотреть понятие института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми;

- охарактеризовать круг субъектов отношений опеки и попечительства;

- рассмотреть законодательно закрепленные порядок и условия установления и прекращения опеки и попечительства;

Предметом исследования, проведенного в данной работе, является институт опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми.

Объектом исследования является опека и попечительство над несовершеннолетними как способ их устройства на воспитание в семью.

При проведении исследования использовались нормативно-правовые акты, монографии и иные работы по данной теме. Изложенный материал построен на трудах таких ученых, как Н.М Ершова, Л.М. Пчелинцева, Е. Чефранова, И.М. Кузнецова, М. Антокольская и других авторов.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы и приложений.

 

Глава 1. Опека и попечительство как приоритетная форма принятия в семью детей на воспитание

 

§1.1. Понятие и значение опеки и попечительства над   несовершеннолетними детьми

 

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста.[1] С этого момента гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК).[2] Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Однако возможны ситуации, когда гражданин в силу своего малолетнего возраста не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки или попечительства. Таким образом, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

Институт опеки и попечительства существовал еще в древнем Риме, где он назывался tutela и cura. Уже тогда опека и попечительство назначались для восполнения недостающей правоспособности несовершеннолетних и миноров (лиц, не достигших 25 лет). Сначала опека была призвана охранять имущество и семью, а не личность малолетнего, потому «охранитель» имущества и «охранитель» личности не совпадали. Однако впоследствии акцент сместился на личность, а неблагонадежный опекун мог быть смещен. Опекунство стало общественной должностью, общественной обязанностью.[3]

Попечительство также существовало в римском праве, а его появление было вызвано тем, что молодые юноши по неопытности зачастую становились жертвами обманных сделок. Опека как институт, направленный на охрану личных прав питомца появилась в Афинах.[4]

Опека и попечительство как правовые институты существовали и в дореволюционной России, а А. И. Загоровский писал: «Забота о малолетнем, лишившемся родителей, столь естественна и необходима, что потребность в ней сознается в самые ранние периоды человеческой общественности»[5].

В отличие от усыновления, опека и попечительство действовали и в течение всего периода советской власти. Постсоветский законодатель также не стал ломать традиции в этой области, поэтому опека и попечительство действуют и сейчас. До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства представляется обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

Формирование нового российского гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившего многие институты гражданского права, тем не менее почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

Среди ученых - юристов стало традиционным отношение к институту опеки и попечительства как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: “Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права”.[6] Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства.

В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Обоснованной представляется точка зрения Н.М. Ершовой, которая определяет опеку и попечительство как “комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав”[7].

Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных, как уже замечалось, и с семейным, и с гражданским законодательством. Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных.

Государство через органы опеки и попечительства осуществляет свою заботу о детях-сиротах и детях, оставшихся по различным причинам без родительского попечения.

Основное различие понятий опеки и попечительства состоит в объеме прав и обязанностей опекунов и попечителей, который определяется степенью дееспособности их подопечных.

В соответствии со ст. 2 ФЗ от 21.04.2008 года «Об опеке и попечительстве» опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возрас­та четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и по­печительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.[8]

     Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации;

      В подтверждение вышеизложенного можно привести мнение Е.А. Чефрановой: “Что касается опеки и попечительства, то это не только способ устройства в семью детей, оставшихся в силу различных причин без попечения родителей, но в первую очередь институт, имеющий целью защиту имущественных и личных неимущественных прав как несовершеннолетних, так и других недееспособных и не полностью дееспособных лиц”.[9]

     Цели опеки и попечительства, таким образом, состоят, во-первых, в восполнении недостающей дееспособности подопечного лица («дополнение его незрелой воли волей опекуна»), а, во-вторых (и это характеризует опеку и попечительство именно как форму замещающей семьи) – в обеспечении интересов несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей (прежде всего, интереса в воспитании). Таким образом, особая задача опеки (попечительства) над несовершеннолетними состоит в обеспечении семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в тех случаях, когда отсутствует возможность передачи ребенка на усыновление.

Указанное обусловливает выделение среди функций опекуна (попечителя) следующее:

-забота о физическом состоянии подопечного (уход, питание, лечение);

    -контроль за действиями подопечного, недопущение причинения ему вреда;

    -представление и защита интересов подопечного вовне;

    -забота об обучении и воспитании несовершеннолетнего, а также совместное с ним проживание.

Таким образом, с помощью института опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права и интересы граждан, которые сами сделать это не могут, а для несовершеннолетних опека (попечительство) - еще и способ их устройства на воспитание в семью.

 

§1.2. Источники правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми

 

Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются главным образом Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об опеке и попечительстве».

Правовую основу деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних составляет ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, [10] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,[11] Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О до­полнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»,[12] Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»[13] и т. д.

Согласно пункту «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законода­тельство находится в исключительном ведении Российской Федерации. П. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ закрепляет, что гражданское законо­дательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

Что касается Федерального закона «Об опеке и попечительстве», то в целом необходимо отметить, что закрепление норм об опеке и по­печительстве в отдельном Федеральном законе не вполне целесообразно на фоне работы по кодификации федерального законодательства и перс­пективы создания Свода законов. Имеющиеся в данном Федеральном законе нормы семейного права фактически «вытащены» из предмета ведения Семейного кодекса РФ, что делает законодательство об опеке и попечи­тельстве неоправданно расчлененным на автономные источники права и по этой причине менее обозримым. Законодателю с целью сохранения теоретически обоснованной правовой наукой тенденции к сокращению количества нормативных правовых актов в системе национального законо­дательства и обеспечению доминирования кодифицированного правового материала было необходимо, не принимая отдельного Федерального закона об опеке и попечительстве, включить соответствующие нормы права в гл. 20 Семейного кодекса РФ «Опека и попечительство над детьми» и в гл. 3 части первой Гражданского кодекса РФ «Граждане (физические лица)». Закрепление же норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе привело к необоснованному увеличению нормативного материала за счет дублирования текстов федеральных законов в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве и Гражданском и Семейном кодексах. [14] Так, в частности:

•         ч. 2 ст. 11ФЗ «Об опеке и попечительстве», закрепляющая необходимость согласия лица на присвоение статуса опекуна либо попечителя, дублирует положения п. 3 ст. 35 Гражданского кодекса РФ.

•         Права и обязанности опекунов и попечителей закреплены в ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве», в ст. 148 Семейного кодекса РФ, часть обя­занностей опекуна и попечителя, кроме того, содержится в тексте ст. 36 Гражданского кодекса РФ.

•         Правовые основы распоряжения имуществом подопечного закрепле­ны в ст. 19 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и в ст. 37 Гражданского кодекса РФ.

•         Доверительному управлению имуществом подопечного посвящены ст. 38 Гражданского кодекса РФ и ст. 23 ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Кроме дублирования нормативного материала наблюдаются и случаи его распыления. Так, например, основания прекращения опеки и попечи­тельства не сведены в одной статье закона, а распределены между ст. 29 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и ст. 40 Гражданского кодекса РФ.

Выделение нормативного регулирования институтов опеки и попе­чительства в отдельный Федеральный закон имеет и другие недостатки, одним из которых является неполнота нового специального Федерального закона, который, закрепляя правовой статус опекуна и попечителя, ничего не говорит о комплексе прав и обязанностей опекаемых и подопечных лиц. Этому вопросу посвящена ст. 148 Семейного кодекса РФ. Наличие подобного правового пробела красноречиво свидетельствует о том, что законодателю не было необходимости принимать самостоятельный нор­мативный правовой акт по вопросам опеки и попечительства, если он считает достаточным закрепление правового статуса основных субъектов регламентируемых таким законом правоотношений в другом нормативном правовом акте.

Ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» разрешает регулировать отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства), на уровне нормотворчества субъектов РФ. Тем самым данная статья снимает возможные споры о компетенции между уровнями государственной власти по поводу нормативной регламентации отношений в сфере опеки и попечительства, фактически делегируя законодательным органам субъектов федерации право на принятие своих законов при наличии пробелов соответствующего федерального законодательства.

Согласно Письму Минобрнауки России от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечитель­ству в отношении несовершеннолетних»[15] законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, должны предусматривать:

- определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;

- установление категорий несовершеннолетних, в отношении кото­рых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профи­лактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов;

- нормативы организации структуры органа опеки и попечительства, включая установление норматива численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей;

- порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях;

- порядок взаимодействия органов и учреждений различной ведомс­твенной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.

В качестве примеров законов субъектов Федерации по вопросам опеки и попечительства можно назвать: Закон Астраханской области от11.02.2002 г. № 6/2002-ОЗ «О защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Астраханской области от 28.03.2005 года №12/2005-03 «О размере и порядке выплаты денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребёнка», Закон Астраханской области от 19.12.2008 №77/2008-03 «О внесении изменений в закон Астраханской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований «Икрянинский район» и «Красноярский район» Астраханской области отдельными государственными полномочиями».

Согласно ч.4 ст. 3 Федерального закона о «Об опеке и попечительстве» структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[16] Согласно данному закону к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Наконец, Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Рос­сийской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конкретизируя данное требование Основного закона, ч.5 ст.3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» содержит стандартную ого­ворку о приоритете международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством.

Таким образом, за последнее время институт опеки и попечительства претерпел значительные изменения благодаря принятию ФЗ «Об опеке и попечительстве», в котором  сформулированы принципы государственного регулирования в этой области, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, упорядочены процедуры установления и прекращения опеки и попечительства. Закон оставляет только две формы устройства детей в семью: опеку и усыновление. Приемная семья и патронатное воспитание становятся теперь видом опеки.

 

§1.3. Основания и порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей

 

     Опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособ­ными вследствие психического расстройства (ст.34 ГК РФ). Попечительство устанавлива­ется над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнад­цати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.

 Опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (ст. 145 СК РФ).

Основанием установления опеки (попечительства) над несовершеннолетним является сложный фактический состав, который включает в себя:

-возраст (а также психическое состояние) ребенка;

-отсутствие у него родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию;

-нуждаемость ребенка в защите интересов и в устройстве в семью или в детское учреждение;

-назначение опекуна или попечителя, т. е. административный акт.

В соответствии с ч.2 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве» опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, в течение месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необ­ходимости установления опеки или попечительства над таким лицом. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна или попечителя.

В случае, если лицу, нуждающемуся в установлении над ним опеки или попечительства, не назначен опекун или попечитель в течение месяца, испол­нение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления лица, нуждающегося в установ­лении над ним опеки или попечительства.

     Временное пребывание подопечного в образовательной организации, медицинской организации, организации, оказывающей социальные услуги, или иной организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях получения медицинских, социальных, образовательных или иных услуг либо в целях обеспечения временного про­живания подопечного в течение периода, когда опекун или попечитель по уважительным причинам не может исполнять свои обязанности в отношении подопечного, не прекращает права и обязанности опекуна или попечителя в отношении подопечного.

Для того чтобы быть освобожденным от исполнения обязанностей опекуна (попечителя) на период помещения подопечного в специализи­рованное учреждение, лицо должно подать соответствующее заявление.

Опекуны или попечители не назначаются недееспособным или не пол­ностью дееспособным лицам, помещенным под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие соци­альные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего в возрасте до 15 лет и лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, при оказании им психиатрической помощи осущест­вляют их законные представители (родители, усыновители, опекуны), а в случае их отсутствия - администрация психиатрического стационара либо психоневрологического учреждения для социального обеспечения или специального обучения.[17]

Администрация и медицинский персонал психиатрического стационара обязаны создать условия для осуществления прав пациентов, в том числе выполнять функции законного представителя в отношении пациентов, признанных в установленном законом порядке недееспособными, но не имеющих такого представителя.

     Основанием возникновения отношений между опекуном или попечите­лем и подопечным является акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. В акте органа опеки и попечительства об установлении опеки (попечи­тельства) может быть указан срок действия отношений по опеке (попечи­тельству), который ограничивается двумя основными способами:

а) указанием на определенный период действия опеки (попечительс-
тва), допустим:

-срок установления попечительства (например, со стороны гр. Иванова Ивана Ивановича над гр. Петровым Петром Петровичем истекает 15 апреля 2010 года (указанная дата является датой наступления его совершеннолетия);

б) указанием на определенное событие, отменяющее опеку (попечи-
тельства), например:

- до восстановления дееспособности подопечного;

- до момента окончания отбывания срока лишения свободы одного из родителей опекаемого;

- до момента достижения опекаемым возраста четырнадцати лет.

- Акт органа опеки и попечительства о назначении или об отказе в на­значении опекуна или попечителя может быть оспорен заинтересованными лицами в судебном порядке.

Вред, причиненный личности подопечного или его имуществу вследс­твие неисполнения или несвоевременного исполнения органом опеки и попе­чительства обязанности по назначению опекуна или попечителя, подлежит возмещению на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.

В случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дее­способного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или по­печительстве), в том числе при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании статьи 77 Семейного кодекса Российской Федера­ции и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

     В соответствии со ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное за­явление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязан­ности, с указанием конкретного лица. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. Следует отметить, что сама идея возможности назначения опекунов и попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей весьма полезна с практической точки зрения, так как позволяет применить положения об опеке и попечительстве в добровольном поряд­ке, бесконфликтно и оперативно. Однако данная норма имеет дефект. Она сформу­лирована таким образом, что заявление в орган опеки и попечительства о назначении ребенку опекуна или попечителя на период невозможности по уважительным причинам исполнения родительских обязанностей с указа­нием конкретного лица могут подать только два родителя: мать и отец. Это следует из прямого использования множественного числа «родители» вместо единственного числа «родитель» и уточнения «совместное» применительно к заявлению. Такой подход оправдан тем, что не позволяет одному из роди­телей принять решение о подаче в органы опеки и попечительства заявле­ния о назначении опекуна в случае отсутствия согласия второго родителя. Таким образом, заявление, о котором идет речь, может быть подано только при наличии консенсуса между родителями как по необходимости самого обращения в органы опеки и попечительства, так и в отношении отдельных элементов заявления: срока опеки, кандидата в опекуны либо попечители и т. п. Тем самым защищаются как интересы несовершеннолетнего, так и каждого из родителей. Недостаток же подобной формулировки заключается в необоснованном ограничении возможности ее применения. При такой формулировке текста закона закрепленная в нем норма права может быть использована только полными семьями. То есть если у ребенка есть и мать, и отец, даже если они не состоят в браке или живут раздельно и считают необходимым на какой-то период времени оформить для своего ребенка опеку или попечительство, они это могут сделать, если же у ребенка только один родитель, то он оформить опеку для своего ребенка не сможет, так как ему не с кем подать совместное заявление. Существует немало семей, распавшихся таким образом, что несовершеннолетний гражданин получает родительское воспитание только от одного родителя, а место нахождения, а в некоторых случаях и личность второго, могут быть неизвестны. Такие ситуации складываются в случае утаивания места своего нахождения родителем, скрывающимся от уплаты алиментов, в случае рождения ребенка от неизвестного лица (при изнасиловании, зачатии от случайного контакта и т. д.). Все перечисленные категории родителей лишены возможности применить данную норму Федерального закона, что серьезно и необоснованно ущемляет как их права, так и законные интересы их несовершеннолетних детей.[18]

     Единственный родитель несовершеннолетнего ребенка вправе опреде­лить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку. Соответству­ющее распоряжение родитель может сделать в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Заявление родителя об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя должно быть собственноручно подписано родителем с указанием даты со­ставления этого заявления. Подпись родителя должна быть удостоверена руководителем органа опеки и попечительства либо в случаях, когда родитель не может явиться в орган опеки и попечительства, в нотариальном порядке либо организацией, в которой родитель работает или учится, товарищест­вом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства родителя, администрацией учреждения социальной защиты населения, в котором родитель находится, медицинской организации, в ко­торой родитель находится на излечении, а также командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения, если заявление подает военнослужащий, работник этих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения. Подпись родите­ля, находящегося в местах лишения свободы, удостоверяется начальником соответствующего места лишения свободы. Родитель вправе отменить или изменить поданное заявление об определении на случай своей смерти ребен­ку опекуна или попечителя путем подачи нового заявления в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

Попечитель в отношении несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста четырнадцати лет, может быть назначен органом опеки и попечи­тельства по заявлению такого несовершеннолетнего гражданина с указанием конкретного лица.

     Орган опеки и попечительства принимает акт об отказе в назначении опекуном или попечителем лица, указанного родителем или родителями несовершеннолетнего гражданина либо самим достигшим возраста четыр­надцати лет несовершеннолетним гражданином, только в случае, если такое назначение противоречит гражданскому законодательству или семейному законодательству либо интересам ребенка. (ч. 5 ст.13 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Из сути данной нормы вытекает, что здесь имеется возможность недоб­росовестному должностному лицу органа опеки и попечительства отказать в установлении опеки над ребенком из числа лиц, указанных родителем и соответствующих требованиям Гражданского и Семейного кодексов, по мотивам противоречия интересам ребенка, каковые трактовать можно мак­симально широко. После этого ничто не помешает очередного российского ребенка передать на усыновление иностранным гражданам, которые вряд ли его будут любить больше, чем родной дядя (не указанный, кстати, среди лиц, имеющих преимущественное перед иными лицами право на присвоение статуса опекуна (попечителя)), который назначен опекуном единственным погибшим родителем или самим подростком, достигшим возраста четырнад­цати лет. Получается, что должностное лицо органа опеки и попечительства заведомо лучше, чем родители ребенка или он сам по достижении возраста четырнадцати лет, знает, кого следует назначить опекуном из лиц, в рав­ной степени удовлетворяющим требованиям Гражданского и Семейного кодексов. По этой причине данную норму можно охарактеризовать как потенциально коррупциогенную, так как наличие любого субъективного критерия, влияющего на принятие реше­ния должностным лицом, ведет к возможности злоупотреблений.[19]

     В соответствии со ст.14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства ((в том числе по договору о прием­ной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном вос­питании).

Согласно гл. 21 Семейного кодекса РФ приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью.

Приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными ро­дителями или приемным родителем на срок, указанный в этом договоре.

К отношениям, возникающим из договора о приемной семье, приме­няются положения гл. 20 Семейного кодекса РФ.

     К отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в час­ти, не урегулированной Семейным кодексом РФ, применяются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений.

Приемными родителями могут быть супруги, а также отдельные граждане, желающие принять ребенка или детей на воспитание. Лица, не состоящие в браке между собой, не могут быть приемными родителями одного и того же ребенка.

Приемные родители по отношению к принятому на воспитание ребенку или детям осуществляют права и исполняют обязанности опекуна или попечителя и несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в порядке и на условиях, которые предусмотрены федеральным законом и договором.

Договор о приемной семье должен содержать сведения о ребенке или детях, передаваемых на воспитание в приемную семью (имя, возраст, состояние здоровья, физическое и умственное развитие), срок действия такого договора, условия содержания, воспитания и образования ребенка или детей, права и обязанности приемных родителей, права и обязанности органа опеки и попечительства по отношению к приемным родителям, а также основания и последствия прекращения такого договора.

Размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социаль­ной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от коли­чества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Договор о приемной семье прекращается по основаниям, предусмот­ренным гражданским законодательством для прекращения обязательств, а также в связи с прекращением опеки или попечительства.

Приемные родители вправе отказаться от исполнения договора о прием­ной семье при наличии уважительных причин (болезнь, изменение семейно­го или имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с ребенком или детьми, наличие конфликтных отношений между детьми и другие).[20]

Орган опеки и попечительства вправе отказаться от исполнения дого­вора о приемной семье в случае возникновения в приемной семье небла­гоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка или детей, возвращения ребенка или детей родителям либо усыновления ребенка или детей.

Если основанием для расторжения договора о приемной семье пос­лужило существенное нарушение договора одной из сторон по ее вине, другая сторона вправе требовать возмещения убытков, причиненных расторжением этого договора.

     Патронат - воспитание и оказание необходимой помощи нуждающимся в государственной защите детям, осуществляемые в формах патронатного воспитания либо социального патроната.

Патронатный воспитатель - совершеннолетнее дееспособное лицо, осуществляющее воспитание и защиту прав и законных интересов ре­бенка на основании договора с уполномоченной службой (организацией) о патронатном воспитании или о социальном патронате.

Патронатное воспитание - форма устройства ребенка, нуждающегося в государственной защите, в семью патронатного воспитателя при обяза­тельном условии разграничения прав и обязанностей по защите законных интересов этого ребенка между родителями (законными представителями) ребенка, уполномоченной службой (организацией), патронатным воспи­тателем.

Социальный патронат - оказание необходимой помощи уполномочен­ной службой (организацией) в воспитании и защите прав ребенка, находя­щегося в семье, но признанного в установленном порядке нуждающимся в государственной защите.

 Опека или попечительство по договору об осуществлении опеки или попе­чительства устанавливается на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно. При необоснованном уклонении органа опеки и попечительства от заключения договора об осуществлении опеки или попечительства опекун или попечитель вправе предъявить органу опеки и попечительства требования, предусмотрен­ные частью 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, утрата родительского попечения - факт, имеющий юридическое значение. Он порождает беззащитность несовершеннолетнего гражданина, а соответственно и необходимость принятия мер по его защите. Одной из них и будет передача на опеку или попечительство. Кроме того следует заключить,  что с точки зрения федерального законодательства нет больших отличий между понятиями «патронат» и «приемная семья», поэтому субъекты Федерации сами вправе устанавливать эти различия. Договоры, заключенные до вступления в силу закона, продолжат действовать и дети из патронатных семей не попадут обратно в детские дома.

 

 

Глава 2. Правовой статус субъектов семейно-правовых отношений опеки (попечительства) над детьми

 

    §2.1. Права и обязанности органов опеки и попечительства

 

Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. (ч.1 ст.6 ФЗ «Об опеке и попечительстве»)

В целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации Минобрнауки России разрабо­тана модель закона субъекта Российской Федерации «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации», которая предполагает возложе­ние работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совер­шеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (например, орган управления образованием - в отношении несовершеннолетних, орган соци­альной защиты населения - в отношении совершеннолетних граждан).

Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государс­твенным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (да­лее - территориальные органы опеки и попечительства).

В соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территори­альном органе опеки и попечительства.

Предлагаемая Минобрнауки России схема организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, при которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации в полном объеме сохраняют полномочия по организации и осуществлению указанной де­ятельности, представляется наиболее оптимальной, поскольку позволяет организовать системную работу по защите прав и законных интересов несовершеннолетних на всех уровнях (региональном, муниципальном) и осуществлять централизованное руководство и контроль за деятель­ностью органов опеки и попечительства на уровне субъекта Российской Федерации.

В ряде случаев полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуж­дающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять следующие учреждения:

-учреждения системы образования (образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и т. д.);

- учреждения социального обслуживания (специализированные уч­реждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реаби­литации, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и т. д.);

- учреждения системы здравоохранения (дома ребенка и т. д.) и другие.[21]

Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и раз­работку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таким органом на федеральном уровне является Министерство образования и науки РФ.

Основными задачами органов опеки и попечительства в соответствии со ст. 7 ФЗ «Об опеке и попечительстве» является:

1)защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установле­нии над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;

2)надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организа­ций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

3)контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, ор­ганизации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Как отмечается в Письме Минобрнауки России «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних», особое место в орга­низации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолет­них занимает обеспечение гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье. Данное право закреплено в основных международных документах по вопросам защиты прав и законных интересов детей (в частности, в Кон­венции о правах ребенка),[22] а также в российском законодательстве (ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации).

Деятельность по защите права ребенка жить и воспитываться в семье предполагает следующие основные направления:

- профилактика социального сиротства;

-развитие различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

По данным государственной статистики, до 80% детей, оставшихся без попечения родителей, составляют так называемые социальные сироты.[23] Среди причин, по которым эти дети остались без попечения родителей, преобладают лишение родительских прав или ограничение в родительских правах, отказ родителей от исполнения обязанностей по воспитанию своих детей.

В связи с этим приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите права ребенка на семью является орга­низация профилактической работы с семьями и детьми (в первую очередь с семьями, находящимися в социально опасном положении), предусмат­ривающей создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенку во всех возможных случаях его родной семьи.

В качестве объектов профилактической и реабилитационной работы органа опеки и попечительства должны рассматриваться не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети, еще не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, прежде всего дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обра­щаются с ними.

Обязанность органов опеки и попечительства осуществлять профилак­тическую и реабилитационную работу с такими детьми (при необходи­мости - и с другими категориями несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства) должна быть закреплена в законодательстве субъекта Российской Федерации.[24]

Деятельность органа опеки и попечительства по профилактике соци­ального сиротства должна быть ориентирована на выполнение следующих задач:

-своевременное выявление ребенка, проживающего в семье и находя­щегося в ситуации, угрожающей его жизни и здоровью;

-организация профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей на начальной стадии возникновения семейных проблем;

-организация работы по профилактике отказа родителей от ребенка, в том числе отказа взять ребенка из родильного дома (отделения) либо из иного детского учреждения, дачи согласия на усыновление (удочерение) ребенка;

-организация информационно-просветительской и коррекционной работы с родителями (иными законными представителями) детей, направ­ленной на повышение их сознательности, компетентности, оказание им соответствующей психологической, педагогической, социальной, меди­цинской, правовой помощи;

- организация комплексного социально-психологического сопровож­дения семьи и ребенка в целях оказания помощи семье в воспитании ребенка и осуществления эффективного контроля за условиями его жизни и воспитания.

Указанная работа должна осуществляться в рамках разрабатываемого и утверждаемого органом опеки и попечительства плана мероприятий по защите прав и интересов ребенка.

Действия органов опеки и попечительства должны быть направлены на сохранение семьи, создание условий для воспитания ребенка в родной семье. Инициирование вопроса о лишении родительских прав должно рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, приме­няемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата. При этом органам опеки и попечительства следует принять меры по организации реабилитационной работы с родителями, лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказанию им необходимой помощи с целью восстановления семьи.[25]

Для решения перечисленных задач в сфере профилактики социального сиротства необходимо обеспечить создание дифференцированной сети уч­реждений, осуществляющих деятельность по оказанию психологической, педагогической, социальной, медицинской, правовой помощи семьям и детям по месту жительства, а также информирование населения об этих учреждениях и оказываемых ими услугах.

В качестве первоочередных задач в сфере устройства детей, в силу различных причин уже оставшихся без родительского попечения, следует рассматривать развитие различных форм семейного устройства таких детей как альтернативы их воспитанию в интернатных учреждениях, расширение возможностей устройства детей в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, а также обеспечение защиты прав детей в замещающей семье.

С учетом приоритетности права ребенка жить и воспитываться в семье (ст. 54,123 Семейного кодекса Российской Федерации) устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, в учреждение должно рассматри­ваться в качестве временной меры, не исключающей продолжения поиска возможностей его семейного устройства.

В рамках своей деятельности по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи органы опеки и попечитель­ства субъекта Российской Федерации обязаны обеспечить поиск и подбор граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями), приемными родителями. Соответствующие мероприятия в этом направ­лении должны осуществляться как территориальными органами опеки и попечительства, так и государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации, выполняющим функции регионального оператора.

Реализация данного направления требует планирования и организации на регулярной основе работы по информированию населения (в первую очередь населения соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования) о возможностях семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Указанную информацию целесообразно размещать там, где она доступ­на практически каждому:

-   на телевидении и радио (как в виде роликов социальной рекламы, так и в специализированных программах, посвященных вопросам защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей); в Интернете; в печатных средствах массовой информации; в буклетах, брошюрах, распространяе­мых бесплатно, в том числе через почтовые отделения;

-   в общественных местах, в государственных, муниципальных и не­государственных учреждениях, организациях, предприятиях (на улицах, в транспортных средствах общего пользования, в лечебно-профилак­тических учреждениях, организациях культуры и досуга (кинотеатрах, театрах, библиотеках), зданиях местных администраций, организациях жилищно-коммунального хозяйства, в почтовых отделениях, отделениях Сберегательного банка Российской Федерации, организациях торговли и общественного питания и т. д.), в том числе в виде объявлений, наружной рекламы (плакатов, стендов, световых табло, иных технических средств стабильного территориального размещения).[26]

Размещаемая информация должна содержать в том числе сведения о различных формах семейного устройства детей; об органах и учреждениях, в которые следует обращаться гражданам, желающим принять ребенка на воспитание в семью (адреса, контактные телефоны, время приема и т. д.); о предъявляемых требованиях к кандидатам в усыновители, опекуны (попе­чители), приемные родители; о законодательных и нормативных правовых актах, регулирующих вопросы передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью; о детях, которые могут быть устроены на воспитание в семьи граждан.

При создании и распространении информации о детях, оставшихся без попечения родителей, следует руководствоваться требованиями ст. 8 Фе­дерального закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

В целях своевременного устройства ребенка на воспитание в семью не­обходимо обеспечить соблюдение учреждениями, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей (вне зависимости от ведомственной принадлежности этих учреждений), территориальными органами опеки и попечительства и региональным оператором установленного законодательс­твом порядка и сроков передачи сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, которые могут быть устроены на воспитание в семью.

При этом следует учитывать, что передача сведений о ребенке в регио­нальный и федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, не освобождает соответственно территориальные органы опеки и попечительства и регионального оператора от ответственности за уст­ройство ребенка в семью. Территориальные органы опеки и попечительства и региональный оператор в пределах своей компетенции обязаны продол­жать работу по поиску возможностей для передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан.

Важным аспектом деятельности по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан является психоло­го-педагогическая подготовка лиц, желающих принять ребенка в свою семью. Такая подготовка необходима для снижения риска возникновения в дальнейшем проблем, связанных с воспитанием детей в новой семье, в том числе жестокого обращения с детьми, причинения вреда их жизни и здоровью, а также возвращения (изъятия) детей из семьи, что само по себе является травмирующим обстоятельством для ребенка.[27]

В связи с этим необходимо:

- обеспечить разработку программ психолого-педагогической и право­вой подготовки граждан, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в семью, с учетом специфики различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

- определить органы и учреждения, ответственные за разработку и (или) реализацию таких программ, на региональном и муниципальном уровнях;

- обеспечить информирование граждан, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в семью, о возможности и целесообразности про­хождения программы подготовки к приему в семью ребенка (детей) и организовать прохождение ими такой программы на добровольной основе. В настоящее время законодательство Российской Федерации не предусмат­ривает обязательного прохождения кандидатами в усыновители, опекуны (попечители) и приемные родители специальной подготовки к приему ребенка на воспитание. При наличии в субъекте Российской Федерации иных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения ро­дителей, законодательством субъекта Российской Федерации может быть установлено требование о прохождении гражданами, желающими принять ребенка (детей) на указанную форму устройства, программы подготовки к приему в семью ребенка (детей).

В целях защиты прав и законных интересов детей, переданных на воспитание в семьи граждан, необходимо обеспечить осуществление эффективного контроля за их адаптацией в замещающей семье, а также психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение замеща­ющей семьи.

Значительный объем работы по подбору, подготовке и сопровождению семей, принимающих детей