Бюджетное устройство Российской Федерации и проблемы его совершенствования

28 Финансовая Академия при Правительстве Рос сийской Федерации Ка федра финансов КУРСОВАЯ РАБОТА на тему : “Бюджетное устройство Российской Федерации и проблемы его совершенствования“ Студентки гру ппы ВК 2-1 Котельниковой И . В. Научный руководительПрофессор Никольский П . С. Москва 1997 СОДЕРЖАНИЕ : ВВЕДЕНИЕ 1 1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 1.1. Бюджетная система Российской Федерации. 1.2. Бюджетный федерализм : проблемы и персп ективы. 1.3. Направления реформирования современного бюджетного устройства Росси йской Федерации. 2. ПРОБЛЕМЫ У ПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ДЕФИЦИТОМ И ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29 В ВЕДЕНИЕ. Прин ятие в январе этого года Государственной Думой Закона о Федеральном бюджете на 1997 го д привлекло к проблеме бюджетной политики государства пристальное внимание средств массо вой информации . Со страниц газет и ж урналов не сходили интервью и статьи влия тельных экономистов и политологов , споривших о достоинствах и недостатках нового бюджета , с телевизионных экранов доносились суждения о его неспособности решить стоящие перед государственными фи н ансами проблемы . Мнения зачастую были настолько противоречив ы , что захотелось разобраться самой в слож ном бюджетном механизме и определиться в собственном отношении к главному финансовому документу страны на весь 1997 год - Государственно му Бюджету . Именн о поэтому при в ыборе темы для написания курсовой работы я остановилась на проблеме совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации : по моему убеждению , этот вопрос наиболее полно вбирает в себя важнейшие проблемы соврем енного бюджетного механи з ма. Эти проблемы логично разделить на две основные группы . К первой следует отнести те из них , которые определяются федератив ным устройством нашей страны : вопросы соверше нствования межбюджетных отношений и необходимост и формирования системы бюджетного феде рал изма , что , руководствуясь вековым опытом ведущ их западных стран , позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность , повысит управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как феде р ально го бюджета , так и местных бюджетов . А о тсюда вытекает и вторая группа проблем де йствующего бюджетного устройства - собственно фина нсовая . Повышение доходности бюджета и оптими зация его расходов , проблема сбалансированности государственного бюджета и н еобходим ость управления государственным долгом - именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально - экономического р азвития страны , качество жизни населения . В конечном итоге , именно эти показатели и определяют эффективност ь всей провод имой государством экономической политики. Пользуясь такой условной классификацией , для получения исчерпывающего результата проблему совершенствования бюджетного устройства Российс кой Федерации необходимо рассматривать с двух обозначенных выше с торон . Вместе с тем хотелось бы подчеркнуть неразрывную св язь , существующую между названными аспектами проблемы . Изменения в сфере межбюджетных отно шений неизбежно отражаются на собственно фина нсовой стороне бюджетов всех уровней ; значите льные изменения в бюджетных доходах или расходах требуют соответствующей корректир овки бюджетной системы . Бюджет - это сложнейший комплекс финансовых отношений , и посему п одход к решению его проблем должен быть также комплексным . Именно тогда возможно по лноценное функциони р ование государственн ого бюджета как наиболее эффективного инструм ента государственного регулирования экономики. Что же может служить материалом для исследования ? В первую очередь , это конкретн ые показатели бюджета , отраженные в Законе о Федеральном бюджете Российской Федерац ии на 1997г ., опубликованном в официальном из дании законодательных органов власти России . Это и данные Госкомстата , характеризующие как чисто финансовые показатели Государственного бюджета , так и некоторые конкретные аспекты межбюджетны х отношений в Российско й Федерации . Наконец , это появившиеся в по следнее время монографии и публикации в п ериодических изданиях , посвященные исследуемым пр облемам , среди которых хотелось бы особо в ыделить некоторые работы . Вышедшая в 1996 г . м онография В.Н. Сумарокова “Государственные ф инансы в системе макроэкономического регулирован ия” показывает наиболее эффективные методы го сударственного финансового регулирования экономики , немалое место уделяя проблемам бюджетной п олитики в переходный период , одновреме н но проводя интересные параллели с уже преодолевшими этот этап государствами . Совме стная статья заместителя Председателя Совета Федерации В . Кокова и профессора Ю . Любимц ева “Бюджетный федерализм : проблемы и перспек тивы” , опубликованная в журнале “Экономис т ” за ноябрь 1996 г ., целиком посвящена проблеме становления в России истинно феде ративных отношений между бюджетами различных уровней . Наконец , статья московского экономиста С . Хурсевича “Бюджетный федерализм и бюджет ный дефицит” (“Финансы” , № 4, 1996) чет к о обрисовывает связь между вынесенными в з аглавие проблемами и намечает некоторые пути совершенствования бюджетной системы Российской Федерации. Таким обра зом , важность и актуальность рассматривае мой проблемы подтверждается авторитетными эконом истами , посвящающими ей немалую часть своих исследований . Подтверждается она и самой жи знью : ведь большинство из стоящих на сегод няшний день перед государством пробл е м в той или иной мере обусловлено продолжающимся кризисом бюджета . Именно поэт ому проблеме совершенствования бюджетного устрой ства следует уделить достойное место и в процессе изучения финансовой науки : ведь в конечном итоге кому как не выпускникам Финанс о вой Академии предстоит ре шать стоящие перед бюджетом нашего государств а столь серьезные проблемы ? 1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Прежде чем говорить о бюдж етном устройстве Российской Федерации , выявлять его досто инства и недостатки необходим о определить , что , собственно , представляет соб ой бюджет государства . В самом общем виде им является план доходов и расходов государства на текущий год , составленный в форме баланса и имеющий силу закона . В любой стране госуда р ственный бюд жет - ведущее звено финансовой системы , единств о основных финансовых категорий : налогов , госу дарственных расходов , государственного кредита - в их действии . Тем не менее , являясь час тью финансов , бюджет можно выделить в отде льную экономическую категорию , отражающую денежные отношения государства с юридическим и и физическими лицами по поводу перерасп ределения национального дохода (частично и на ционального богатства ) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда , предназна ченного на ф и нансирование народного хозяйства , социально-культурных мероприятий , нужд обороны и государственного управления [3, стр . 252]. Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающ их участках социального и экон омического развития , с помощью бюджета происходит пе рераспределение национального дохода между отрас лями , территориями , сферами общественной деятельно сти . Ни одно из звеньев финансов не ос уществляет такого многовидового и многоуровневог о перераспределения средств , как бюдже т . Вместе с тем , отображая экономические п роцессы , протекающие в структурных звеньях эк ономики , бюджет дает четкую картину того , как поступают в распоряжение государства фина нсовые ресурсы от разных субъектов хозяйствов ания , показывает , с оответствует ли ра змер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей. Таким образом , при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто ср едством государственного экономического регулировани я , он может реально влиять на рост эко ном ики и социальной сферы , ускорение т емпов научно-технического прогресса , обновление и совершенствование материально-технической базы о бщественного производства . Но здесь важно под черкнуть , что проявление присущих бюджету сво йств , его использование в качест в е инструмента распределения и контроля возможн о только в процессе человеческой деятельности , что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механиз ме , который является конкретным выражением бюджетной политики , отражающим на целенность бюдже тных отношений на решение экономических и социальных задач. Для России же в силу ее федератив ного устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механиз ма , а правильное соотношение бюджетов различн ых уровней , действующих на те рритории страны , что и составляет понятие бюджетной системы . Даже грамотно построенный и сбалансированный феде ральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механ изма непосредственно на местах . Таким же образом не может про являться эффект проводимой на местах бюджетно й политики в условиях ее постоянного прот ивостояния несбалансированному федеральному бюджету . Важное значение имеет единство бюджетной системы , котор о е основывается на принципах самостоятельности , гласности , полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов [5, стр . 31]. Организационные принципы построения бюджетно й системы , ее структура , взаимосвязь объединяе мых в ней бюджетов определяет бюджетное устр ойство государства . Что же представляет собой бюдж етное устройство Российской Федерации , как пр оисходит взаимодействие бюджетов всех уровней ? Ответ на этот вопрос во многом определ ит причины некоторых проблем современного бюд жета , наметит пути к его соверш енствов анию. 1.1. Бюджетная система Российской Федерации. Как уже упоминалось , бюджетная система в первую очере дь определяется действующим государственным устр ойством . В унитарных (единых ) государствах бюдж етная система включает два звена : госуда рственный бюджет и многочисленные местные бюд жеты . В федеративных же государствах , каковым является Россия , бюджетная система состоит из трех звеньев : государственный бюджет (или федеральный бюджет , или бюджет центрального правительства ) ; бюджеты членов фе дерации (штатов - в США , земель - в ФРГ , п ровинций - в Канаде , субъектов Федерации - в России ); местные бюджеты [4, стр . 199]. Государственная бюджетная система Российской Федерации функционирует в соответствии с Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” от 10 октября 1991 г . и включает : Республиканский (федеральный ) бюджет ; 21 республиканский бюджет в составе российской Федерации , 55 краевых и областных бюджетов , городские бюджеты Москвы и Сан кт - Петербурга , 10 окружных бюджетов автоном ных округов , бюджет автономной Еврейской обла сти (всего - 89); Около 29 тысяч местных бюджетов (город ских , районных , поселковых , сельских ). При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своим и доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровне й [4, стр . 200]. Важной самостоятельной частью бюджетной с истемы России как суверенного государства явл яется республиканский (федеральный ) бюджет . Именно он обеспечивает централизацию части бюджетны х ресур сов общегосударственного характера . Через федеральный бюджет регулируется процесс распределения и перераспределения национального дохода между субъектами федерации , входящими в состав России , а также между эконом ическими районами. Отдельное , не менее , а, может быть , и более важное звено бюджетной системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты . Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводил о к тому , что удельный вес местных бюд жетов в государственном бюджете С СС Р не превышал 10-15 %, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей б ыли переданы отрасли хозяйства , связанные с непосредственным обслуживанием населения , массовая сеть социально-культурных учреждений . За счет местных бюджетов в настоя щ ее время обеспечивается финансирование более 80 % бюд жетных расходов на здравоохранение , более 60 % ра сходов на просвещение , крупные бюджетные сред ства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры [3, стр . 304]. Свод федерального б юджета и бюдже тов субъектов Федерации образует понятие “Кон солидированный бюджет” РФ . Этот бюджет исполь зуется для анализа показателей бюджетной сист емы и не утверждается законодательным органом власти. Разработка и исполнение бюджетов любого уровня предст авляет собой чрезвычайно сложную процедуру , включающую его составление , рассмотрение , утверждение , собственно исполнение , а также контроль за исполнением , что получило название бюджетного пр оцесса . Бюджетный процесс регулир уется уже упоминавшимся Законом Р СФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджет ного процесса в РСФСР” , прочими законами Р Ф , законами республик в составе РФ , решени ями государственных представительных органов вла сти субъектов Федерации , Правилами о порядке составления и исполнения бюджет а , издаваемыми Министерством финансов РФ на о снове бюджетного законодательства [4, стр . 209]. Бюджетный процесс - не просто сложный , но и чрезвычайно длительный процесс . Его с оставление и рассмотрение длится более года , год (с 1 января по 31 декабря ) продол жается его исполнение , около полугода занимае т составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение . Для завершение исполнени я бюджета , кроме бюджетного периода (финансового года ) предоставляется еще и льготный период , составляющий один месяц , в тече ние которого за канчиваются операции по обязательствам , принятым в рамках исполнения бюджета [4, стр . 210]. Действующей конституцией определен круг о рганов государственной власти , участвующих в разработке и утверждении бюджета , а также в контроле за его исп олнением . Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти . Сост авлению бюджета предшествует разработка планов - прогнозов развития территорий и целевых пр ограмм , на основе которых создается сводный финансовый бал а нс государства по территории России (СФБ ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие ст раны , позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода , учитывать объем и направления исп ользования ф и нансовых ресурсов . СФБ выражает финансовую программу в общем виде , задача же бюджета - ее конкретное , разверн утое выражение . СФБ помогает органам исполнит ельной власти определять доходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы. Непосредственная работ а по составлени ю проектов бюджетов проводится Министерством финансов РФ , а также налоговыми и таможенн ыми органами . При этом используются различные методы : метод экономического анализа , позволя ющий , на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год уста н овить прич ины отклонений и соответствующем образом отко рректировать проектируемый бюджет ; нормативный ме тод , определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета ; экстраполяционный ме тод , определяющий бюджетные показатели исходя из их динамики за п редыдущие го ды . Полученные данные сообщаются вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно н ижестоящим или исполнительным органам власти в установленные сроки , обеспечивающие утверждение бюджета до начала финансового года. Составленный и согл асованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Г осударственную Думу . Вместе с ним направляетс я ряд документов , отражающих прогнозы социаль но-экономического развития страны на предстоящий период , направлени я бюджетной и налоговой политики , федеральные целевые програм мы и т . п . Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверж дение в законод ательных органах : Федеральном Собрании (Парламенте ) РФ , представительных органах субъектов Федер ации и местных самоуправлениях . Проект Федера льного бюджета и сопутствующие документы напр авляются в Комитет по бюджету , налогам , ба нкам и финан с ам Государственной Д умы для принятия бюджета к рассмотрению Г осударственной Думой . Все материалы передаются Президенту РФ , Совету Федерации , комитетам Д умы и в Счетную палату. Получив заключения от комитетов , Государс твенная Дума начинает рассмотрение бюдж ет а в нескольких чтениях (так , бюджет на 1997 г . принимался в четырех чтениях ). Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совет а Федерации . В случае его отклонения Федер альным Собранием бюджет передается в Госд у му для повторного голосования и считается принятым , если при повторном го лосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст . 105 Конституции РФ ) [4, стр . 217]. Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Пр ез иденту РФ для подписания . После этого начи нается непосредственное исполнение бюджета , орган изуемое Кабинетом министров РФ по согласовани ю с нижестоящими исполнительными органами . Важнейшая задача исполнения бюджета - обес печение полного и своевременног о поступле ния налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику , а т акже финансирование мероприятий в пределах ут вержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года , на который утвержден бюджет . Непосредственная работа по исполне н ию федерального бюджета РФ прово дится Минфином РФ , его подразделениями и о рганами , а также Государственной налоговой сл ужбой РФ и Государственным таможенным комитет ом РФ и их органами на местах . Правите льство РФ ежемесячно предоставляет в Государс твенную Д уму информацию о ходе исполнения текущего федерального бюджета , консоли дированного бюджета РФ и бюджетов государстве нных внебюджетных фондов. Важнейшее значение в бюджетной системе играет не так давно созданная новая ст руктура Минфина - Федеральное казначе йство РФ , состоящее из Главного управления Федера льного казначейства и подчиненных ему террито риальных органов на местах . Казначейство непо средственно организует исполнение бюджета , а так же внебюджетных фондов : его органы упр авляют зачислением доходов и п ровед ением взаиморасчетов между бюджетами , осуществляю т контроль за исполнением федерального бюджет а РФ . Казначейство регулирует финансовые отно шения между федеральным бюджетом РФ и гос ударственными внебюджетными фондами , обеспечивает финансовое исполнени е этих фондов . В функции Казначейства входит краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов , а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на определенный период государственных расходов ; именно Казначей с тво проводит сбор , обработку и анализ информации о состояни и государственных финансов , предоставляет высшим органам государственной власти отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету , о государственных внебюдж етных фондах , а также о состоянии всей бюджетной системы . Наконец , именно К азначейство осуществляет управление и обслуживан ие совместно с ЦБ РФ и другими уполно моченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ. В своих действиях по обслуживанию бюд жетных финансов Казначейство в первую о чередь исходит из единства кассы . Переход от банковской к казначейской системе исполнен ия бюджета означает , что Казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами , нах о дящимися в ведении правительст ва . С созданием казначейской системы все п латежи из федерального бюджета или централизо ванных государственных финансовых ресурсов должн ы осуществляться с единого (главного ) счета Федерального казначейства , и тем самым быть ем у полностью подконтрольны . Все остальные счета , которые опосредуют движение средств федерального бюджета , открытые в уч реждениях банковской системы , должны быть тра нзитными , то есть не иметь переходящих ост атков . По существу , это означает закрытие счетов б ю джета в банках и отк рытие их в системе Казначейства с перечис лением средств непосредственно на расчетные с чета хозяйствующих субъектов , выполнявших работы или оказывающих услуги для бюджетных еди ниц , финансирующих за счет федерального бюдже та. Казначейство , опираясь на Центробанк и его систему , освобождает его от функц ий ведения детального учета средств федеральн ого бюджета и контроля за их целевым использованием . Одновременно осуществляется внедрение учета операций по фиксации денежных сред ств на каждой с т адии исполнения бюджета. В настоящее время фиксируются только две стадии : объем бюджетных назначений и с умма фактических платежей .[ 4 , стр . 221] Таким образом , вновь созданная система позволит на основе четко определяемых объе мов реальных потребностей наиболее рационал ьно проводить оптимизацию бюджетных потоков , сделать процесс исполнения бюджета более плав ным , обеспечив учет и контроль каждого эта па исполнения федерального бюджета , а не т олько объема бюджетных назначений и сумм платежей. Заключительны м этапом бюджетного проц есса является составление отчета об исполнени и бюджета и утверждение его в законодател ьных органах власти . Вся работа по составл ению отчетов возложена на Министерство финанс ов РФ и его финансовые органы , Государстве нную налоговую с л ужбу и налоговые инспекции , Государственный таможенный комитет и его органы . Эти отчеты направляются с оответствующим органам государственной власти . От чет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному Собранию РФ , которое его утвер ждает . Для осущест в ления контроля за исполнением федерального бюджета существует Счетная палата , состав и порядок деятельнос ти которой определяется федеральным законом. Таким о бразом , бюджетная система Российской Феде рации чрезвычайно сложна , как сложны и все ее составляющие : федеральный бюджет , бюджеты субъектов Федерации , местные бюджеты . Федерал ьный бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом , осуществляет необхо д имое перераспределение доходов между соци альными группами , между регионами . Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкре тных программ на местах . И то , и другое жизненно важно для функционирования экономик и страны и успешного ее развития . И налицо вывод - оптимальное функциониро вание бюджетного механизма возможно лишь при двух основополагающих условиях : правильного построения межбюджетных отношений между бюджетам и различных уровней и четкого , справедливого баланса его доходов и расходов . Име н но тогда возможно говорить о стабильной и быстрорастущей экономике , эффектив ной бюджетной политике , ибо только тогда в полной мере проявятся основные принципы бюджета : единство , полнота , реальность , гласность и самостоятельность. 1.2. Бюджетн ый федерализм : пр облемы и перспективы. Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении , происходящее в последние годы в России , сд елало обязательным компонентом системы государст венного управления органы местного с амоуп равления , наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами . Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финанс ов в общегосударственной финансовой системе . Соответственно , возрастает и роль местных бюд жетов . Величина местны х финансов рас тет во многих странах : они становятся прев алирующей частью финансовых ресурсов государства. Но здесь же возникает множество пробл ем . Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различн ых уровней ? Как определи ть приоритетность целей бюджетного регулирования , проводимого на одном из уровней ? И главное - как до биться одинаковой направленности бюджетной полит ики всех уровней ? Одной из основных характеристик федератив ного государства является соответствие базовых н аправлений экономической политики как в действиях федерального правительства , так и в действиях правительств субъектов Федер ации . Другими словами , если , например , действия центра направлены на сокращение государствен ных расходов , то и вся региональная пол и тика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства . Но добитьс я такой сбалансированности , особенно в россий ских кризисных условиях , - задача более чем непростая . Необходимо найти единственно вер н ый компромисс между подлинно рын очными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризи са . Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений , основанных на п ринципах бюджетного федерализма , - ключ к успех у пр о водимых преобразований , именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства . Важной проблемой развития бюджетного устр ойства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различны х уровн ей . Будучи федеральным государство м с трехуровневой бюджетной системой , для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства , основанного на принци пах бюджетного федерализма , под которым поним ается система налогово-бюджетных взаимоот н ошений органов власти и управления ра зличных уровней на всех стадиях бюджетного процесса , основанная на следующих основных принципах : Самостоятельность бюджетов разных уровн ей (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников д оходо в , право самостоятельно определять направления их расходования , недопустимость изъятия дополни тельных доходов и неиспользованных или дополн ительно полученных средств в вышестоящие бюдж еты , право на компенсацию расходов , возникающи х в результате решен и й , принятых вышестоящими органами власти и управления , право предоставления налоговых и иных льго т только за счет собственных доходов и т . д .); Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными , региональ ными и местными органами власти и управления ; Соответствие финансовых ресурсов органо в власти и управления выполняемым ими фун кциям (обеспечение вертикального и горизонтальног о выравнивания доходов нижестоящих бюджетов ); Нормативно-расчетные (форма лизованные ) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи ; Наличие специальных процедур предотвращ ения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления , достижение взаимосогласованных решений по воп росам н алогово-бюджетной политики [10, стр . 22]. Конкретные же воплощения концепции бюджет ного федерализма опираются на определенное со четание двух взаимодополняющих тенденций : конкуре нции между региональными органами на “рынке” социальных услуг , с одной стороны , и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенац иональных минимальных стандартов - с другой. Таким образом , бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ , охватывающих область экономических , финансовых и политических отношений . Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней . Тем не менее основы к их формированию уже заложе ны и в развитии бюджетного феде р ализма достигнуты положительные результаты , хотя , несомненно , существует еще и немало проблем. С полным правом можно говорить , что в Российской Федерации заложена конституционна я модель бюджетного федерализма , так как и менно Конституция определяет такие об щие принципы бюджетной системы , как разграниченн ость и самостоятельность бюджетов всех уровне й . Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюдже тные и налоговые полномочия Федерации и е е субъектов . С одной стороны , о н и взаимно ограничивают полномочия центра и регионов , а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость , определяя единство бюджетной и налоговой системы . Кон ституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общ и х принципов налогообложения и сб оров , и в то же время субъекты Федерац ии не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения . По Конституции действует три системы налогообложени я , однако не п р едусматривается так же и полное отделение бюджетов и налоговы х систем : ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической , налоговой базой в виде государственной собственности , земли , недр , водных и других природных ресурсов . Предусмотрены также ф е деральные фонды регионального развития ; следовательно , возни кают межбюджетные связи и взаимодействие нало говых систем. Таким образом , конституционные основы фор мирования эффективной модели бюджетного федерали зма существуют . Тем не менее реальная его сущнос ть значительно сложнее и предс тавляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и стр уктур государства , направленных на формирование , присвоение , распоряжение и использование денеж ных ресурсов общества посредством систем ы налогов , платежей , сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов [9, стр . 4]. Имен но в рамках данной системы заключен проце сс финансового обращения внутри самого госуда рства , выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных р е сурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами ), органами власти и субъектами присвоения ресурсов . Бюджетный фе дерализм выступает неким посредником обмена в системе “экономика - государство - экономика” , где государство само по себе являет с я целой системой субъектов. Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы : внутреннюю и внешнюю . Внутренн яя сфера выполняет функции централизации , рас пределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти . Внешн яя же с фера выражает конечную предназ наченность бюджетных отношений , осуществляя “обсл уживание” государством общества . При этом чем оно получается дешевле , тем эффективнее с истема бюджетного федерализма [9, стр . 4]. Одной из центральных проблем бюджетного федерал изма является бюджетное выравнив ание , которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики ). Вертикальное выравни вание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти п о расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений ). На вышестоящий уровень накладываются обязательства : в случае , если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложе н ных на него функций , центральное правительство обязано предоставить этому рег иональному или местному органу власти недоста ющие бюджетные ресурсы . Центральное правительство , обладая гораздо большими , чем любой реги он , возможностями экономического регулиров а ния и объемами налоговых поступлений , должно компенсировать дисбаланс региональных бюд жетов за счет средств , аккумулированных на уровне федерального бюджета . Вертикальное вырав нивание непременно должно сочетаться с горизо нтальным , означающим пропорциональ н ое распределение налогов и дотаций между субъек тами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий , вызванных территориальным фактором . Таким образом , получаетс я , что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономиче с ких зада ч федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюдже тной системы (см . Рисунок 1) Рисунок 1 . Направленность расходов федерального бюджета. Источник : 17, стр . 9 Если говорить упрощенно , то система бю джетного выравнивания определяет такое взаимодей ствие между федеральным бюджетом и субъектами федерации , которое позволяет любому граждани ну , проживающему в Р оссии , получать оп ределенный уровень государственных услуг , независ имо от того , на территории какого региона он проживает. В России оба направления бюджетного в ыравнивания сопряжены с огромными трудностями . Задача горизонтального выравнивания становится зд есь сложна , как ни в одной др угой стране мира , поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регио нов , с различным уровнем затрат и большой дифференциац и ей бюджетных возможност ей региональных и местных органов власти . Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов , гарантированных государст вом , оказывают рыночные процессы и продолжающ ийся экономический кризис , заставляющий предприят и я отказываться от социальных зат рат и сокращать численность работников , котор ые обращаются за защитой к государству . Эт и факторы породили ряд факторов , которые н аряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонта л ь ного выравнивания бюджетной обеспеч енности . Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов , и существенные рег иональные различия в прожиточном минимуме , и разный уровень цен . Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного в ыравнивания. Организация вертикального бюджетного регулир ования также сопряжена со значительными трудн остями . На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы , которые в определе нной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бю джета . Ярки й тому пример - существующая методика распреде ления средств Федерального фонда финансовой п оддержки регионов (трансфертов ). Первая его час ть направляется в адрес так называемых “н уждающихся” регионов , вторая - в адрес “особо нуждающихся” . “Нужд а ющимся” считается регион , среднедушевые доходы которого ниже , чем в среднем по России , “особо нуждающ имся” - регион , бюджетные расходы которого выше его доходов , то есть бюджет с дефицит ом . Таким образом , перерасход средств регионал ьных бюджетов на основе данной мет одики будет автоматически покрыт из федеральн ого бюджета . Естественным результатом этого я вляется то , что стремление федерального Прави тельства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние р егионов [17, стр. 8]. Таким образом , очевиден тот факт , что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах . Отрадно в этой связи заметить , что в настоящее время уже разработан новый проект мет одики распределения ФФПР , более по лно учитывающий как природно-географические , так и социально-экономические особенности регионов. Тем не менее само по себе бюджетн ое выравнивание не является решающим признако м бюджетного федерализма , ибо может иметь место и в унитарном государстве . Оно , таким образом , лишь по форме выражает о тношения бюджетного федерализма , а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства , единой финансовой и экономической системы об щест в а . Оно объединяет федеративное государство , его народы , его граждан. В настоящее время судьба бюджетного ф едерализма в России зависит не столько от той или иной его модели , сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный эко номический кр изис , спад производства , осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратег ии финансовой стабилизации . Нельзя допустить ситуации , когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономи ческого и политическ о го кризиса : е ще более ослабит федеральный бюджет , вместо борьбы за оздоровление реального сектора э кономики активизирует борьбу за дележ федерал ьных налогов , приведет к кризису общероссийск ого рынка ценных бумаг из-за конкуренции ф едеральных и региональны х государственн ых облигаций , заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной , кредитной и пр оцентной политики и политики сокращения бюдже тного дефицита . Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей м акроэкономической полит и кой рыночных реформ . Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность , повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы. 1.3. Направления реформирования с овременного бюджетного устройства Российской Федерации. Совершенно очевидно , что проблемы , с которыми сегодня сталкиваются как феде ральный бюджет Российской Федерации , так и многочисленные территориальные бюджеты , настоятель но требуют от орган ов государственной власти преобразований не только в качестве нном и количественном составе бюджетных показ ателей , но и в самих принципах организации бюджетной системы . И прежде всего с э той точки зрения возникает потребность в реформировании законодательн о й базы б юджетной системы. Большие надежды возлагаются на разработан ный проект Налогового кодекса , обсуждаемый в Государственной Думе : ведь именно налоги , формируя финансовую базу деятельности государств а , создают предпосылки для успешного проведен ия бюджет ного регулирования . Налоговый ко декс должен стать своего рода налоговой к онституцией , определять основы построения налогов , принципы федерализма и т . п . Он вобра л в себя множество областей права : граждан ское , административное , уголовное , налоговое . Все же детали , связанные с конкретным налогообложением - это предмет регулирования за конодательства о бюджете , об отдельных видах налогов , о санкциях и т . п . С приня тием Налогового кодекса и реальным разграниче нием налоговой базы в России может быть осуществлен п ереход к качественно новой системе бюджетного федерализма. На данный момент возможны два вариант а российского налогового федерализма : на осно ве развития положений Указа Президента Россий ской Федерации “Об основных направлениях нало говой реформы в Российско й Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежн ой дисциплины” от 8 мая 1996 г . № 685; и на основе Налогового кодекса Российской Федерации. В президентском варианте основой являются федеральные налоги , которые остаются совмест ными налогами Федерации , субъектов Федерации и местных бюджетов . Центральным вопросом будет , как и сейчас , механизм разделения с овместных налогов на квоты (доли ). Данный в ариант определяет минимальные значения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней на 1997 - 1998 гг . При этом устанавливается своеобразный “налоговый коридор” для колебаний долей федерального бюджета : по НДС - от 30 до 75 %, акцизам на спирт , водку и ликеро-водочные изделия - от 30 до 65 % и т . д . В основном консервируется действующая налогова я система и даже делается шаг назад в сторону дифференциации налог овых взаимосвязей с территориями , что в св ою очередь сузит сферу дотационных регионов , роль финансовых трансфертов [9, стр . 11]. Во втором же варианте , по Налоговому кодексу , реализуется в бо льшей мере американская система налогового федерализма , где федеральные налоги (федеральный подоходный налог с физических лиц , налог на прибыл ь корпораций , на заработную плату , акцизы ) на 100 % поступают в федеральный бюджет , налоги штатов - только в бюдж е ты штатов , а местные налоги - только в местные б юджеты . Налоговый федерализм США представляет собой сложнейшую систему взаимодействующих налог ов : федеральная налоговая система - 69,7 % общей дох одной массы , налоговые системы штатов - 19,9 %, налог овые сис т емы местного уровня - 17,4 % [9, с тр . 12]. При этом единство и эффективность бю джетного устройства обеспечивается доминированием федеральных налогов в сумме налоговых плат ежей , непререкаемостью полномочий федеральной вла сти в определении , установлении , вз и мании и обладании федеральными налогами ; свободой движения капитала и доходов на всей территории и запретам штатам вмешив аться во внешнеэкономические связи территорий друг с другом , взимать таможенные налоги ; четкой и жесткой системой администрирования фе д еральных налогов , включая эффект ивную систему мер принуждения подчиняться фед еральным установкам. Налоговый кодекс Российской Федерации доп ускает ряд особенностей : закон о федеральном бюджете или даже сам Кодекс может в порядке исключения разрешить зачисле ние части федерального налога в бюджеты друг их уровней ; перечень региональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти и устанавливается сверху . Допускается зачисление региональных налогов с согласия субъекта Федерации в местные бюджет ы (вне системы трансфертов ); вводится совм естная компетенция региональных и местных вла стей в отношении введения налога на недви жимость , прекращения налога на землю , налога на имущество физических лиц и региональног о налога на имущество предприятий. Вариант налогового федерализма , основанн ый на Налоговом кодексе , более соответствует Конституции РФ и позволяет оградить феде ральный центр от все возрастающих запросов на федеральную налоговую базу со стороны регионов , кардинально подойти к вопросу фин ансовой са м ообеспеченности субъектов Федерации и местных органов самоуправления . У станавливая для всех субъектов единый перечен ь налогов и вводя федеральную систему нал огов , Налоговый кодекс решает и вопрос с налоговой асимметрией , которая на сегодняшни й день отчетл и во сложилась как по статусу субъектов федерации (преимущественно е положение группы республик ), так и по налогоплательщикам (влияние различия экономических потенциалов , географических условий , производител ьности труда ). К проблемам современного бюджетного у стройства следует отнести и чрезвычайную бюджетную децентрализованность , что противоречит тенденциям формирования единого общероссийского рынка , осложняет проведение общенациональной денежно-кредитной (в том числе и эмиссионной ) политики , подрывает полити к у ограни чения бюджетного дефицита , устойчивость денежной системы . В США , к примеру , в бюджетном законодательстве действуют правила , предписывающ ие штатам и местным правительствам утверждать только сбалансированный , бездефицитный бюджет . Это правило желате л ьно ввести ив Российской Федерации , чтобы предотвратить появление еще 89 эмиссионных центров. Таким образ ом , сама жизнь настоятельно требует преобразо вания бюджетного устройства Российской Феде рации . Большие надежды возлагаются на приняти е Налогового кодекса , который должен упорядоч ить вопросы формирования доходной базы бюджет а . В целом же обновление бюджетного устрой ства России должно вестись по следующим н аправлениям : * обеспечение формирования сильного федерального бюджета как гаранта устойчивости всей бюджетной системы , мощного инструмента государственного регулирования рыночной экономики ; * переход к целевым ф инансовым трансфертам (грантам ) территориям с аккумуляцией федеральных и региональных бюд жетных ресурсов для совместного финансирования инвестиционных и социальных программ ; * отказ от предоставления бюджетно - налоговых преимуществ по признакам государственно-национального статуса субъектов Ф едер ации ; * законодательное утверждение бюджетной асимметрии в соответствии с пр ограммами региональной экономической и социально й политики с использованием критериев “бедных ” и “богатых” регионов и других утвержден ных Федеральным Собранием группировок и крите риев. Все это в совокупности способно значительно усовершенств овать бюджетное устройство Российской Федерации , особенно с точки зрения формирования нор мальных рыночных межбюджетных отношений , основанн ых на принципах бюджетного федерализма . Тем не менее это , являясь чрезвычайно важ ным аспектом реформирования всей бюджетной си стемы , затрагивает в основном лишь внутрибюдж етные проблемы . Не менее важно и формирова ние рациональных “внешних” бюджетных отношений , то есть отношений бюджета с конечными объектами го с ударственного бюджетного регулирования - с населением и предприятиями . А , следовательно , возникает необходимость рацио нализации бюджетных расходов , повышения их це левой направленности и , конечно , оптимизации д оходных поступлений . Эта проблема выражается в Российской Федерации , как , впрочем , и во многих развитых государствах , в не обходимости сбалансированности бюджета : проблеме управления бюджетным дефицитом и государственным долгом. 2. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ Д ЕФИЦИТОМ И ГОСУДАРСТ ВЕННЫМ ДОЛГОМ. Полностью сбалансированный государств енный бюджет , то есть бюджет без сальдо , возможен только теоретически . Бюджетный дефици т - превышение расходов бюджета над его до ходами - это финансовое явление , с которым в те или ины е периоды своей истор ии неизбежно сталкивались все государства мир а . Бесспорно , бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление : его финансирование н а основе денежной эмиссии гарантированно веде т к инфляции , с помощью неэмиссионных сред ств - к р о сту государственного дол га . Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных , катастрофических событий , так как различным может быть качество , природа дефицита . Он может быть связан с необходимостью осуще ствления крупных го с ударственных влож ений в развитие экономики , и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов , а скорее становится следствием стремления государства обеспечить п рогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства . Е ще Дж . М . Кейнс в целях взбадривания экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал п роводить политику дефицитного ф инансирования [4, стр . 174]. Дефицит б юджета может возникнуть и в результате чр езвычайных обстоятельств - войн , стихийных бе дствий , катаклизмов - когда обычных резервов ст ановится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода . В таких случаях бюджетный дефицит , естественно , нежелательное , но неизбежное явление . Наконец , существует и третья , наиболее опасная и трево жная форма бюджетного дефицита , когда он я вляется отражением кризисных явлений в эконом ике , ее развала , неспособности правительства д ержать под контролем финансовую ситуацию в стране . В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных э к ономических мер , но и соответствующих политических решений. Следует отметить , что государственные бюд жеты западных стран с развитой рыночной э кономикой продолжают оставаться хронически дефиц итными . Однако в условиях относительно устойч ивого экономического положения , динамично ра звивающейся экономики с устойчивыми и эффекти вными международными связями бюджетные дефициты (конечно , в допустимых границах ) не рассма тривается как крайне отрицательные финансовые показатели . В долг жили и продолжают жи ть многие эк о номически развитые г осударства , хотя справедливо было бы отметить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран . Так , например , в США в 1992 году дефицит бюджета составлял 4.9 % к ВВП [4, стр . 174]. В ыступая летом 1995 года в конгрессе Б . Клинтон предложил сбалансироват ь бюджет за предстоящие десять лет . Презид ент заявил , что правительство и конгресс о бязаны сбалансировать бюджет , но лишь на о снове поддержания развития американской экономик и и при сох р анении традиционных американских ценностей [15, стр . 79]. Нормальным считается дефицит бюджета , при близительно соответствующий уровню инфляции в стране . Такой дефицит бюджета обычно покрыв ается низкопроцентными или беспроцентными кредит ами Центробанка . Ме ждународные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уро вне 2 - 3 % ВНП . Такой или больший дефицит госуд арственного бюджета финансируется за счет эм иссии государственных ценных бумаг , доходность которых обычно ниже , чем средняя доходность на ф и нансовом рынке , поскольку , в отличии от других видов доходов , дохо ды по государственным ценным бумагам не о благаются налогом . С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником фина нсирования внутреннего долга являются внешние займы и кред и ты , так как он и не отвлекают финансовые ресурсы из внут реннего денежно-кредитного оборота. Что же происходит в России ? Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов , бюджет Российской Федераци и продолжает оставаться резко дефицитным . На 1996 предельный размер дефицита федеральн ого бюджета был установлен в сумме 88,5 трлн . руб ., или 3,85 % к ВВП . Этот дефицит должен был быть профинансирован за счет внутрен них источников финансирования в общей сумме 56,1 трлн . руб ., включая доходы от эм и ссии государственных ценных бумаг , и ч ерез привлечение источников внешнего финансирова ния в общей сумме 32,5 трлн . руб . На конец года , по данным Минфина России , консолиди рованный бюджет исполнен со следующими резуль татами : Таблица 1 . Исполнение к онсолидированного бюджета Российской Федерации в 1996 г. В том числе Консолидированный бюджет Федеральный бюд жет Бюджеты территорий трл н . руб. в % к ВВП трлн . руб. в % к ВВП трл н . руб. в % к ВВП Доход ы 558,5 24,7 281,9 12,5 322,9 14,3 Расходы 652,7 28,9 356,2 15,8 342,8 15,2 Дефиц ит 94,2 4,2 74,3 3,3 19.9 0,9 Источник : 18, стр . 138-139 Ситуация же в самом начале экономичес ких преобразований была значительно более пла чев ной . С разрушением командно-административно й системы нормальное соотношение между дохода ми и расходами прекратило поддерживаться сило выми методами , что проявилось в огромном р осте бюджетного дефицита . По итогам 1991 года дефицит бюджета бывшего СССР дости г почти 20 % ВНП [3, стр . 293]. Резкое увеличение дефицита государственного бюджета привело к нарастанию инфляционных процессов , поскольку дл я покрытия дефицита правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию . Только за три квартала 199 1 г . рублевая масса возросла с 989 млрд . руб . до 1,7 трлн . руб ., и ситуация продолжала ухудшаться [3, стр . 295]. Нарастание инфляционных процессов выр азилось в росте цен на товары и услуги (видимая инфляция ), и резком повышени и уровня неудовлетворенного пл атежеспособног о спроса (скрытая инфляция ). До 1994 года дефиц ит бюджета продолжал оставаться на критическо м уровне - 10,8 % [18, стр . 138]. Отказ властей от использования первичной кредитной эмиссии Центрального банка для финансирования бюджетного дефицит а в 1995 - 1996 годах привел к радикальному сокращению те мпов инфляции и существенному оздоровлению об щеэкономической ситуации . Однако подавление инфля ции было достигнуто лишь за счет превраще ния бюджетного дефицита в государственную зад олженность . Место к редитов Центрального банка заняли займы внутри страны и з а рубежом . Если в 1994 г . внутренние и вне шние займы составляли 21,5 % реальных бюджетных до ходов , то уже в первой половине 1996 года они достигли 68,7 %. Финансирование же за счет займов расходов ф е дерального правител ьства увеличилось за этот период с 10 % до более трети (около 19 % - за счет прироста в нутреннего долга , около 16 % - внешнего ) [8, стр . 8]. Таблица 2 Финансирование дефицита федерального бюджета России в 1996 г. Общее финанс ирование 74,3 В том числе : Внутреннее финансирование 41,0 Из него : Кредиты Банка России - 0,2 Гос ударственные краткосрочные обязательства 38,1 Казначейские обя зательства - 7,3 Облигации государственного сберегательно го займа 6,3 Внешнее финансирование 33,3 Из него : Кредиты международных финансовых организаций 22,5 Кредиты правител ьств иностранных государств , иностранных коммерче ских банков и фирм 10,8 Источник : 18, стр . 142 “Столкнувшись с резким сокращением налого вых поступл ений , правительство увеличило заимствования на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов , выпуск казначейских налоговых освобождений ( КНО ), векселей , других денежных суррогатов , повы сило таможенные пошлины , одновременно распростран ив их на бол е е широкий круг товаров , в том числе на лекарства , прист упило к установлению новых видов налогов , включая и такие экзотические , как налоги н а пересечение границы физическими лицами , на импорт наличной валюты . Из теории и п рактики многих стран мира хорошо и з вестно , что каждая из этих мер при водит к совершенно неизбежному следствию - зам едлению экономического роста или , что точнее в нынешних российских условиях , сохранению или даже ускорению экономического спада,” - д елает вывод А . Илларионов [8, стр . 7]. Предп ринятые меры обострили бюджетный кризис . Увеличение заимствований приводит к росту расходов на обслуживание и погашен ие государственного долга и уменьшению госуда рственных расходов по другим направлениям . По вышение налогового бремени увеличивает масштабы у клонения от уплаты налогов , со кращая тем самым налоговые поступления . “Пред приятия , получающие денежные суррогаты и выну жденные использовать их в своих расчетах , естественно , стараются избавиться от них в первую очередь , - указывает А . Илларионов .- Неи збе ж но поэтому возвращение таких второсортных денежных инструментов непосредственно эмитенту , в государственный бюджет . Получая растущую часть налогов в виде денежных су ррогатов , правительство вынуждено увеличивать их эмиссию , что неизбежно вновь приводит к п а дению налогов , уплачиваемых в денежной форме , и к очередному обострению бюджетного кризиса . По данным Министерства финансов РФ , из 18 трлн . руб . налоговых пла тежей , собранных в июне 1996 г ., около 10 трлн . руб . уплачено денежными суррогатами” [8, стр . 7]. А . Илларионов выступает с резкой крити кой правительства , допустившего неоправданно высо кий уровень государственной задолженности в 1995 - 1996 гг ., когда рыночная экономика в России по существу уже сложилась , и многие чрезвы чайные проблемы отступили . Вели чина госуд арственного долга (47 % ВВП для всего долга , 15,3 % для внутреннего , 31,7 % для внешнего ), по его мнению , не дает повода для излишнего оптим изма экономистам , сравнивающим эти цифры с задолженностью некоторых развитых государств (Б ельгия - 134 %, Италия - 123 %, Канада - 98 %). Ведь ра звитые страны в силу их более высокого уровня экономического развития могут себе позволить относительно высокий показатель госуда рственного долга . Помимо этого показатель гос ударственного долга нужно сравнивать не то л ько с ВВП , но и с денежно й массой , что весьма логично , учитывая , что действительное бремя госдолга для каждой страны зависит в первую очередь от спо собности государства его обслуживать , вовремя мобилизовывать наличные денежные ресурсы , что в свою очередь о пределяется велич иной денежной массы . И тогда картина меняе тся : отношение государственного долга к денеж ной массе в середине 1996 года достигло 378 %, что почти в полтора раза больше аналогичного показателя в Греции - стране с наиболее высоким уровнем гос у дарственной за долженности среди развитых стран - 261 % [8, стр . 13]. Так им образом , реальное бремя государственной за долженности в России еще весьма и весьма тяжело. Таким образ ом , проблема бюджетного дефицита и вытекающая из нее проблема государственного долга ч резвычайно важны для сегодняшней России . Что же можно сделать , и можно ли вообще как-то изменить такое положение ? В настоящее время сложилось две о сновные теории по преодолению бюджетного кризиса и кризиса государственной задолженно сти . Первая из них основывается на нехватк е в экономике наличных денежных средств . О на была высказана недавно в газете “Моско вский Комсомолец” известным экономистом Никол а ем Шмелевым , автором нашумевшей в свое время статьи “Авансы и долги” д есятилетней давности . В интервью , озаглавленном “Опять авансы , опять долги” в качестве действенного метода преодоления кризиса называет ся эмиссия , печать новых денег . На вопрос о том , г д е взять нехватающие средства , Шмелев отвечает так : “Поменять всю налоговую систему - нужны годы . А их нет . ... Все деньги с внутреннего рынка го сударство уже высосало . А с внешнего рынка много не соберешь . Остается неестественный метод : напечатать деньги. ... Да , это немного инфляция , но это замкнутый круг , из которого иначе не выбраться . ... При том искусственно созданном денежном голоде , в котором живет страна , какие-то точечные к онтролируемые инъекции достаточно безопасны . Друг ого способа я не вижу” [12, стр . 2]. Такой подход аргументируется недостатком в Российской экономики наличных денег . По словам Шмелева , “в экономике должно быть н аличных и безналичных денег примерно 80 % стоимо сти ВВП . У американцев - более 100 %. У нас ж е - всего лишь около 10 %” [12, стр . 2]. Другая же точка зрения , напрочь отрица ет возможность эмиссии как средства преодолен ия бюджетного дефицита . “Работа печатного ста нка , приводящая к эмиссии , не обусловленной потребностями товарооборота , должна расцениваться как мера , грубо нар ушающая законы денежного обращения , а потому недопустимая . Дефицит может покрываться только на заемной основе путем размещения на финансовом ры нке государственных ценных бумаг” [3, стр . 296]. Поли тика устранения бюджетного дефицита не должна быть направле н а на скорейшее уравнивание доходов и расходов государства , это процесс постепенный , требующий конкретных мер в самых разных областях государствен ной экономической политики . Это и стимулирова ние бюджетных поступлений , и сокращение госуд арственных расходов ( в разумных , коне чно , пределах и не за счет наиболее со циально и экономически значимых статей ). Это , несомненно , и привлечение в страну иностран ного капитала . В конечном итоге важно отметить следу ющее : даже при том , что бюджетный дефицит и государственный долг - сами по себ е не являются катастрофичными явлениями , их увеличение может вести к серьезным негатив ным последствиям не только экономического , но и чисто политического характера . Ведь дов ерие народа к бюджетной системе , к бюджетн ому устройству страны о пределяет до верие правительству , доверие проводимым реформам . Это доверие невозможно в условиях несбал ансированного бюджета - главного финансового докум ента страны , в условиях растущего внутреннего и внешнего долга . И это должно , наконе ц , привлечь пристал ь ное внимание п равительства , и проявиться в конкретных резул ьтатах . ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Подводя ито ги , хотелось бы вновь остановиться на нек оторых аспектах совершенствования бюджетного уст ройства Российской Федерации. Необходимость реформирования бюджетной си стемы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действи тельности . Развитие общества , многие годы живш его в условиях жесткой централизации , еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений . Но и при рыночной системе роль бюджетного регул ирования не уменьшается : ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти , способной осуществлять контроль над теми процессами , в которых рынок оказывае тся бессилен , а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование. Таким образом , совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное полож ительное воздействие на функционирование всей рыночной системы . И это со вершенствован ие следует осуществлять как по отношению к внутренним , межбюджетным отношениям , основывая их исключительно на принципах бюджетного ф едерализма , так и по отношению к количеств енным и качественным показателям самого бюдже та , способствуя его сба л ансированност и и осуществляя достаточный контроль за у ровнем возможных бюджетного дефицита и госуда рственного долга . Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государств енный бюджет из средства дестабилизации эконо мики в мощный стимул э кономического роста. Важные шаги в направлении совершенствован ия бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной , так и в институциональной и финансово - кр едитной сферах . Создана качественно новая сис тема - Федеральное ка значейство РФ - которая позволит на основе четко определяемых об ъемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков , обе спечит учет и контроль каждого этапа испо лнения федерального бюджета . Необходимо завершить ее форм и рование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Российский Федерации . Подготовлен к принятию Налоговый кодекс , ко торый станет всеобъемлющим документом , регулирующ им взаимоотношения государства с налогоплательщи к ами , четко разграничит полномочия федеральных и региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и прир авненных к ним платежей и в целом ста нет серьезным шагом в направлении либерализац ии налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налого вых доходов по всем уровням бюджетной сис темы . Столь серьезные преобразования бюджетной системы , которым мы являемся свидетелями , не должны остаться “за бортом” учебной програ ммы Академии при изучении дисциплины “Финансы ” . Следует уделить заслуженное влияние п роисходящим изменениям бюджетного устройства Рос сийской Федерации , включив в план семинарских занятий отдельные пункты : “Роль Федерального казначейства в бюджетной системе РФ” и “Основные направления реформирования бюджетного законод а тельства” . Важно также акце нтировать внимание на бюджетном федерализме к ак основе формирования межбюджетных отношений. Процесс пре образования бюджетной систе мы - сложный , дл ительный , порой весьма болезненный . Тем не менее начало ему уже положено . И от ус пешного его завершения зависит ни много н и мало - будущее всей российской экономики . ЛИТЕРАТУРА. 1. Федеральный закон “О Федеральном Бюджете на 1997 год” // Официаль ное издание Собрания Законодательства РФ , № 9, 3 марта 1997 2. Указ Президента Российс кой Федерации “Об основных направлениях налог овой реформы в Российской Федерации и мер ах по укреплению налоговой и платежной ди сциплины” от 8 мая 1996 г . № 68 5 3. Финансы . Под ред . В . М . Родионовой - М ., Финансы и статистика , 1995 4. Финансы . Денежное обраще ние . Кредит : учебник для вузов . Под ред . проф . Л . А . Дробозиной - М ., Финансы , ЮНИТИ , 1997 5. Государственный бюджет : Учебное пособие . Под ред . М . И . Тка ч ук - Минск , Высшая школа , 1995 6. Горегляд В ., Подпорина И . Бюджетный кризис и пути его преодоле ния // Российский экономический журнал , № 10, 1996 7. Добиться стабильности ф инансовой системы (интервью с А.Я.Лившицем ) // Фин ансы , № 9, 1996 8. Илларионов А . Брем я государства // Вопросы экономики , № 1, 1997 9. Коков В ., Любимцев Ю . Бюджетный федерализм : проблемы и перспективы // Экономист , № 11, 1996 10. Лавров А . Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики , № 8, 1995 11. Лившиц А . Я . Ос новные ориентиры финансовой политики // Финансы , № 1, 1997 12. Опять авансы , опять долги (интервью с Н.П . Шмелевым ) // Московский Комсомолец , 26 марта 1997 13. Павлова Л . Бюджетное финансирование и проблема государственного дол га // Экономист , № 4, 1996 14. Подпорина И . Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист , № 7, 1996 15. Сумароков В . Н . Госуд арственные финансы в системе макроэкономического регулирования . - М ., Финансы и статистика , 1996 16. Финансовые проблемы бюд жета - 97 // Финансы , № 10, 1996 17. Хурсевич С . Н . Бюджет ный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы , № 4,1996 18. Социально-экономическое поло жение России - М ., Госкомстат , 1997