Межбюджетные отношения
1. Межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
2. Межбюджетные отношения основываются на принципах:
а) распределения и закрепления расходов бюджетов по определённым уровням бюджетной системы Российской Федерации;
б) разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
в) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
г) выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
д) равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.
В течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представленные органы местного самоуправления не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.
Принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчёта финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учётом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов Российской Федерации и согласовываются с субъектами Российской Федерации до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может быть осуществлено в следующих формах:
1. предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
2. предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
3. предоставление бюджетных кредитов;
4. предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации – получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
1. ставить государственных служащих, финансируемых за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учётом региональных коэффициентов заработной платы);
2. предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;
3. предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Муниципальное образование – получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
1. ставить муниципальных служащих, финансируемых за счёт средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации (с учётом региональных коэффициентов заработной платы);
2. предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов местного бюджета;
3. предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 процентов расходов местного бюджета.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекту Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.
Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:
расходов по федеральным целевым программам;
капитальных расходов;
расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
иных целевых расходов.
Субъекты Российской Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объёме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.
Проверку бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счётная палата Российской Федерации.
Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:
1. предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
2. предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
3. иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации.
Проверку бюджета муниципального образования может проводить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта Российской Федерации. Заключение контрольного органа субъекта Российской Федерации оглашается при рассмотрении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами.
Органы государственной власти Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюджета.
Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется с учётом следующих особенностей:
1. в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования в полном объёме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории;
2. при недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету закрытого административно-территориального образования выделяются из федерального бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер указанных дотаций утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
3. превышение доходов над расходами бюджета закрытого административно-территориального образования не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования не имеют права прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и налоговым законодательством субъекта Российской Федерации, на территории которого находится закрытое административно-территориальное образование.
Приказ.
«Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов, связанных с отменой решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, приняты во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, и перечня документов, необходимых для рассмотрения заявления об отмене» от 11 октября 2004 г., № 111-к.
Настоящий Порядок разработан в соответствии с Федеральными законами от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 16, ст. 1316; 1999, № 7, ст. 880; 2003, № 2, ст. 158; № 13, ст. 1180; № 28, ст. 2894), от 26 марта 2003 г. № 35- ФЗ «Об электроэнергетике» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 13, ст. 1177) и постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2004 г. № 123 «Об утверждении Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 10, ст. 874) и определяет процедуру рассмотрения вопросов, связанных с отменой решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением полномочий, установленных основами ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, а также решений органов местного самоуправления, принятых с превышением переданных им полномочий по государственному регулирования тарифов на тепловую энергию либо противоречащих законодательству Российской Федерации в области электроэнергетики.
Федеральная служба по тарифам (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос, в пределах своей компетенции об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений.
Для рассмотрения вопроса об отмене решения заявителя подаётся следующий перечень документов:
заявление об отмене решения;
копия решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (органа местного самоуправления), об отмене которого просит заявитель;
иные документы, представляемые заявителем по своему усмотрению.
В случае, если представляемые документы содержат информацию, составляющую коммерческую тайну, они должны иметь соответствующий гриф.
В заявлении рекомендуется указывать:
орган, принявший решение;
полномочия органа, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые, по мнению заявителя, превышены;
положения законодательства Российской Федерации в области электроэнергетики, которые были нарушены регулирующем органом (в отношении решений органов местного самоуправления);
требование заявителя об отмене полностью или в части решения регулирующего органа.
В случае несоблюдения установленных настоящим Порядком требований заявление к рассмотрению не принимается и подлежит возврату в течение 10 дней со дня поступления с указанием причин возврата.
Заявитель извещается о принятии заявления к рассмотрению в течение 10 дней со дня его поступления.
Рассмотрение вопроса об отмене решения осуществляется в течение 30 дней с даты принятия заявления к рассмотрению.
По решению руководителя Федеральной службы по тарифам (руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) срок рассмотрения может быть продлён не более чем на 15 дней в случае необходимости проведения дополнительной экспертизы или получения дополнительных материалов.
В процессе рассмотрения вопроса об отмене решения Федеральной службы по тарифам (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) вправе:
1. запрашивать дополнительные документы и материалы, необходимые для объективного и всестороннего рассмотрения заявления об отмене;
2. привлекать независимых экспертов, заключения которых представляются в соответствующий орган исполнительной власти не позднее, чем за 5 дней до даты рассмотрения указанного вопроса.
В необходимых случаях по решению руководителя Федеральной службы по тарифам (руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) в целях рассмотрения вопроса об отмене решения соответствующего органа может проводиться заседание с участием представителей заявителя и органа, решение которого оспаривается.
Решение Федеральной службы по тарифам (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) об отмене решения должно содержать основание и дату отмены решения, а также рекомендации, касающиеся порядка и срока принятия органами, решения которых отменяются, новых решений об установления тарифов, включая требования по расчёту тарифов в соответствии с основами ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике.
Решение Федеральной службы по тарифам (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) об отмене решения соответствующего регулирующего органа являются обязательными для исполнения всеми лицами, на которых они распространяются.
Решение Федеральной службы по тарифам (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может быть обжаловано в установленном порядке.
Решение Федеральной службы по тарифам (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) направляется заявителю в 3-дневный срок со дня его принятия и подлежит опубликованию в установленном порядке.
Федеральный закон РФ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.
Межбюджетные отношения – взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Федеральные органы государственной власти в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
1. установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
2. определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчётов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
3. установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчётов об их исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчёта об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
4. составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчётов об их исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчёта об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
5. установление порядка составления и представления федеральными органами исполнительной власти сводов утверждённых бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчётов об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и иной бюджетной отчётности;
6. установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
7. определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счёт субвенций из федерального бюджета;
8. определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
9. определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
10. установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
11. определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
12. установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
13. предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
14. . установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управление долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации;
15. осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации;
16. установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка её применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка её применения в части, относящейся к федеральному бюджету;
17. установление единого порядка ведения бюджетного учёта и представления отчётности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;
18. установление унифицированных форм бюджетной документации и отчётности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;
19. установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);
20.временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
21. установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
22. иные бюджетные полномочия, отнесённые настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:
1. установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчёта об их исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
2. составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчётов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчётов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
3. установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждённых местных бюджетов, отчётов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчётности, установленной федеральными органами государственной власти;
4. установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
5. определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счёт субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
6. установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;
7.установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
8. предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
9. установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
10. осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;
11. детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;
12. временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
13. в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
14. иные бюджетные полномочия, отнесённые настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
1. установление порядка составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчёта об исполнении местного бюджета;
2. составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждения отчёта об исполнении местного бюджета;
3. установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
4. определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
5. осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
6. детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;
7. в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
8. иные бюджетные полномочия, отнесённые настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счёт субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.
Федеральный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчёте на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчётности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкцией за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирование доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учёта и отчётности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
1. право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
2. право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
3. право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;
4. право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт субсидий и субвенций их бюджетов других уровней);
5. недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счёт средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
6. недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счёт средств бюджетов других уровней;
7. недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
8. недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) могут быть установлены:
1. единые для всех поселений субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации;
2. единые для всех муниципальных районов субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации.
Нормативным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и (или) законом субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального района.
Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счёт средств соответствующих бюджетов.
Мировой и российский опыт
региональной экономической политики
Международные отношения и региональная экономическая политика (как она понимается в зарубежной литературе) направлены на достижение разных целей и задач. Региональная экономическая политика – это в большинстве случаев инвестиционная поддержка регионов, непосредственно воздействующая на их экономическое развитие. Финансовая помощь в рамках межбюджетных отношений носит обычно характер текущей поддержки регионов. Она предоставляется в основном на покрытие текущих расходов региональных бюджетов. На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают лишь косвенное воздействие – чем больше доходы региональных бюджетов , тем больше у местных властей возможностей для самостоятельных шагов по стимулированию социально- экономического развития своих территорий. Таким образом, более высокая степень выравнивания бюджетной обеспеченности территории в рамках межбюджетных отношений ослабляет роль региональной экономической политики.
За рубежом из-за различий между целями межбюджетных отношений региональной экономической политики эти две составляющие экономических взаимоотношений центра и регионов, как правило, находятся в ведении резных министерств. Международные отношения – это прерогатива национальных министерств финансов, региональная экономическая политика – министерств экономики или специальных министерств по региональным вопросам ( имеющим в разных странах разные названия). Подобное ведомственное разделение вполне закономерно: министерства финансов отвечают за наполняемость госбюджета, министерства экономики – за экономическое развитие.
Основным инструментом региональной политики в настоящее время являются федеральные целевые программы социально- экономического развития регионов. Причём в России программный метод решения региональных проблем имеют ряд недостатков. Один из важнейших – это, на наш взгляд, отсутствие четких критериев обора регионов, социально- экономические проблемы которых должны решаться программами методами с участием федерального бюджета. Результатом этого стало появление федеральных программ для отнюдь не самых проблемных регионов ( в последние два гола – для Татарстана и Башкорстана).
Крайне важно и то, что из законов о федеральном бюджете вообще очень сложно и даже порой невозможно понять, какой объём средств предполагается направить из федерального бюджета на инвестиции в каждом конкретном регионе. В результате инвестиционные расходы в отличии от текущей финансовой помощи регионам почти не подлежит широкому обсуждению, а распределение инвестиций по субъектам федерации носит во многом стихийный характер. В частности, в число регионов как с высокими, так и низкими объёмами федеральных инвестиций в расчёте на душу населения попадают одновременно и высоко – и слабо развитые субъекты федерации.
Можно констатировать, что в современной России пока не сформулированы ясные представления не только о целях и масштабах региональной экономической политики, но и об эффективных её инструментах.
Реформа нашей региональной политики крайне необходима. И не только потому, что Россия – страна огромных территориальных диспропорций, которые надо выравнивать. Ещё важнее то, что существуют сферы деятельности, в которых федеральные органы власти обязательно участвуют (это прежде всего развитие инфраструктуры), и чем более осознанно будут расходоваться выделяемые на это средства, тем больший эффект они дадут. При принятии решения об осуществлении тех или иных инвестиций необходимо оценивать их целесообразность с точки зрения влияния на экономическое развитие как региона, так и страны в целом.
Экономический анализ динамики современных межбюджетных отношений.
Для оценки эффективности межбюджетных отношений целесообразно проанализировать налоговые доходы федерального и консолидированного бюджетов, являющиеся наиболее значимыми с точки зрения объёмов финансовых ресурсов, мобилизуемых государством.
Обращает на себя внимание то, что доходы консолидированного бюджета возросли в значительной меньшей степени, чем доходы федерального бюджета. Следовательно, налоговые усилия федеральных органов власти сконцентрировано прежде всего на перераспределение финансовых потоков. Из этого вытекают как минимум три негативных последствия: во-первых, возрастает налоговая нагрузка на экономику, во-вторых, относительно уменьшается самостоятельность региональных органов власти в определении налоговых бюджетных приоритетов, необходимость которой вытекает из сущности федеративного государства, в-третьих, снижается эффективность бюджетной системы в целом, поскольку принцип эффективности предполагает максимально возможное приближение бюджетных доходов и расходов к налогоплательщику и потребителю бюджетных средств.
В итоге пропорции распределения доходов региональных и местных бюджетов измелись в пользу региональных.
Доля местных бюджетов систематически уменьшается как в целом по доходам, так и по каждой группе налогов. Причём падение в наибольшей степени присуще тем налоговым группам, которые имеют важное значение с точки зрения формирования доходной части бюджетов. Причём отсутствуют перераспределительные тенденции, которые могли бы свидетельствовать о том, что федеральные и региональные органы власти определились в выработке доходов к рациональному закреплению тех или иных групп налогов за местных бюджетов наблюдается по всем налоговым группам.
Перераспределительный механизм межбюджетных отношений направлен не на выравнивание региональных различий в части бюджетной обеспеченности населения, а на централизацию бюджетных ресурсов, ведущую скорее к пассивности региональных органов власти в формировании доходных источников бюджетов, чем к реализации принципа социальной справедливости в бюджетной сфере.
Реформа региональных финансов
Сегодня мы переживаем переходный период к новой системе межбюджетных отношений в рамках вступления в силу так называемых законов Козака, нового закона о местном самоуправлении и закона об органах государственной власти субъектов РФ. В России работают так называемые мягкие межбюджетные отношения, при которых финансовое положение того или иного региона, муниципалитета зависит не от проводимой на данной территории политики, а от распоряжений вышестоящей власти. Основа новой системы – все доходы и расходы раз и навсегда разделены. При этом прозрачность бюджета возрастает, он максимально приближает к населению.
Основным результатом процесса реформирования стало создание новой эффективной системы управления общественными финансами, реально улучшающей качество оказания бюджетных услуг, а также общий положительный эффект на экономическое развитие регионов.
Оптимизация бюджетного процесса и повышение эффективности управления бюджетными расходами происходило также за счет завершения работы по чету и консолидации в бюджете доходов внебюджетных фондов, созданных по решению региональных администраций, внебюджетных счетов бюджетных учреждений, а также специальных счетов региональных администраций, внедрения практики раздельного учета текущего и капитального бюджетов, перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот. Последнее осуществлялось в рамках общих усилий по оценке эффективности и утверждению приоритетных направлений расходов региональных и местных бюджетов.
В целом ряде регионов были разработаны различные критерии оценки результативности и эффективности деятельности государственных органов, в том числе появились интересные предложения по выявлению соотношения цена – качество бюджетной услуги. Для этого в некоторых программах реформирования, с одной стороны, делалась попытка формализовать понятие «качество бюджетной услуги» и построить систему стандартов качества, а с другой стороны – определить конкретную сферу ответственности государственных (муниципальных) служащих, составив матрицу сочетаемости всех бюджетных услуг и управленцев, ответственных за их предоставление.
Важнейшим элементом реформирования региональных финансов в субъектах Федерации являлось внедрение казначейской системы исполнения как областного (краевого, республиканского), так и муниципальных бюджетов (перевод на казначейское исполнение бюджета планировался в том или ином виде во всех регионах, разработавших и принявших программы реформирования региональных финансов). В регионах также проводилась работа по организации эффективного управленческого учета, изучались положения международных стандартов бухгалтерского учета в государственном секторе, а также внедрялись системы мониторинга состояния общественных финансов субъекта Федерации с применением набора аналитических индикаторов.
Совершенствование бюджетного и налогового законодательства в целях реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления
Целью работы федеративных отношений и местного самоуправления являются создание и введение начиная с 2006 г. новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, уточнение бюджетного устройства т общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации, а также разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, связанное с проводимой в настоящее время реформой федеративных отношений и местного самоуправления, в частности, предполагает, что на федеральный бюджет возлагаются рефинансируемые в настоящее время расходные обязательства региональных бюджетов.
Предлагаемое закрепление налоговых доходов за местными бюджетами отражает основное направление перераспределения налоговой нагрузки, которое заключается в передаче местным и региональным бюджетам более равномерно распределенных и стабильных источников доходов, а также в перемещении налоговой нагрузки на непосредственных потребителей общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Этим требованиям отвечают предложенные в русле реформы федеративных отношений и местного самоуправления для закрепления за местными бюджетами такие налоги, как налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц.
Достаточность налоговых и неналоговых поступлений в доходы местных бюджетов для исполнения их расходных обязательств в полном объеме вызывает сомнение.
Рассмотренный механизм поступления налоговых доходов в бюджеты поселений и муниципальных районов, а также в бюджеты городских округов достаточно сложен и многообразен, что усиливает его «непрозрачность» и уменьшает возможности для оценки эффективности. Единственным критерием его эффективности является полное соответствие суммы налоговых поступлений объему расходных обязательств бюджета определенного уровня. Обеспечивать это соответствие необходимо постоянно, ежегодно корректируя в случае необходимости сумму налоговых доходов или реестр расходных обязательств – перечень нормативно-правовых актов, на основании которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование ввели те или иные расходные обязательства.
Ограничение налоговых полномочий органов местного самоуправления ведет к сужению налоговой автономии муниципальных образований. Обусловлено это тем, что введение статуса налоговой автономии означает, в частности, что по местным налогам представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать не только налоговые ставки, но и объекты налогообложения, а в перспективе, возможно, и вводить местные надбавки к федеральным и региональным налогам.
Это имеет важное значение, так как создание условий для придания статуса налоговых автономий муниципальным образованиям, предполагающего свободу выбора налоговых решений на местах, является ближайшей задачей реформы местного самоуправления.
Субъектам Российской Федерации необходимо предоставить право на снижение для указанных муниципальных образований, в первую очередь, нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, поскольку по этим налоговым доходам представительные органы местного самоуправления не наделены полномочиями по их установлению и взиманию. В случае, если снижение данных нормативов отчислений не будет обеспечивать поступление средств в региональный бюджет в размере вышеуказанных субвенций, получение оставшейся части средств возможно за счет уменьшения финансовой помощи, выделяемой из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам данных муниципальных образований.
Государственное регулирование бюджетных отношений в условиях интеграции
Заинтересованность некоторых правительственных кругов в отходе от принципов единства и полноты бюджета объясняется стремлением создать привилегированное положение для отдельных статей при определении целесообразности и приоритетности государственных расходов, ослабить эффективность бюджетного контроля со стороны парламента и министерства финансов, а также желанием скрыть истинное состояние казначейства.
Важной характеристикой функционирования финансовой системы во времени, является принцип ежегодного утверждения бюджета, являющийся одним из объяснений асинхронности бюджетного процесса в зарубежных странах.
Процедура рассмотрения и утверждения бюджета парламентом отличается значительным разнообразием в отношении вопросов правового регулирования. Как правило, проект бюджета обсуждается и вотируется на парламентской сессии в первоочередном порядке. Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения бюджетных законопроектов через парламент. Законодательство многих стран указывает на необходимость принятия бюджетных законов «в возможно непродолжительный срок».
Обсуждение бюджета в комитетах и комиссиях дает возможность заранее выяснить отношение парламентских фракций к рассмотренному документу, поскольку, как правило, комиссия по бюджету формируется на основе соразмерного представительства всех партийных групп специализирующихся на вопросах экономики и финансов.
Обеспечение независимости высших органов финансового контроля не исключает подачи исполнительной или законодательной ветвями власти предложений о проведении определенных проверок. Думается, однако, что высшие органы финансового контроля должны иметь закрепленные в законе права на отклонение подобных предложений, на принятие решений по контрольным задачам в рамках ревизионных программ по собственному разумению. Это требование представляется простым и естественным, но, при своем проведении в жизнь встречается с неимоверными трудностями.
Большинство законов о высших органах финансового контроля организованных в качестве коллегиального органа, закреплены квалификационные условия для членов и/или ревизоров высших органов финансового контроля. Все, рассмотренные законы имеют значительные различия в полномочиях высших органов финансового контроля. Ем не менее, почти для всех законов является общим то, что они более или менее детализировано, определяют круг полномочий высших органов финансового контроля. Например, проверка бюджетных счетов исполнения бюджета рассматривается во всех законах в качестве задачи высших органов финансового контроля. Но полномочия на проверку государственного бюджета и тем самым мероприятий, имеющих важные финансовые последствия, можно было бы, однако, обойти. Подобное «бегство из-под контроля» имеет, в особенности, место тогда, когда государство выделяет из государственного бюджета государственные задачи, перепоручая ответственность за их выполнение собственным субъектам права и выделяя им средства, которые не указываются, открыто в бюджете. Поэтому некоторые законы о высших органах финансового контроля содержат более или менее четкие предписания по предотвращению подобного «Бегства из-под контроля». Отсюда и настоятельная необходимость создания эффективной системы международного контроля над глобальным рынком.
Актуальные проблемы ресурсного обеспечения территориального развития в Российской Федерации
Ресурсная база территориального развития во многом определяется проводимой государственной политикой в сфере экономики и управления. В современных российских условиях – это, прежде всего, налогово-бюджетная политика и реформирование системы территориального управления.
Реализованные этапы налогово-бюджетной реформы пока не способствовали изменению в целом малоэффективного порядка формирования финансовой базы территорий и обеспечению необходимого перераспределения средств в сферу их компетенции. Напротив, государственная финансово-бюджетная политика строится в совершенно ином направлении – централизации налоговых доходов территориальных бюджетов на федеральном уровне.
В последние годы происходит сокращение доли территориальных бюджетов и в целом ресурсной базы региональной политики. Одной из основных причин этого является установка Правительства РФ на сокращение доли расходов консолидированного бюджета в ВВП и территориальных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета РФ.
Еще одна причина - перенос части наиболее собираемых (таких как НДС, платежи за пользование недрами, акцизы на табачную продукцию и др.), но «неравномерно размещенных» по источникам доходов территориальных бюджетов на федеральный уровень без предоставления регионам других надежных доходных источников.
Вместе с тем действующее законодательство закрепляет за бюджетами более низкого уровня многочисленные расходные обязательства без предоставления необходимой самостоятельности в определении их размера и источников финансирования.
Наблюдается и соответствующие значительные межтерриториальные различия по обеспеченности бюджетных расходов субъектов РФ поступающими в их бюджеты налоговыми доходами.
Существенные деформации действующей налоговой системы проявляются и в структуре источников бюджетных доходов территорий, основную долю которых составляют отчисления от федеральных налогов.
Наиболее остро недостаток ресурсов территориального развития ощущается на муниципальном уровне.
Обострению проблем местных бюджетов способствовали также массовая передача на местный уровень ведомственных объектов жилья и социально-культурной сферы и отмена налога на их содержание. Практика многих муниципальных образований показывает, что в большинстве случаев для финансирования содержания объектов, переданных в муниципальную собственность, требуется больше средств, чем выделялось предприятиями на момент передачи. Это связано, во-первых, с неполным отражением объемов финансирования социальных объектов в отчетности предприятий – часть этих расходов может покрываться из их производственных затрат. Во-вторых, предприятия, как правило, в муниципальную собственность передают в первую очередь наиболее проблемные объекты, требующие значительных затрат на их ремонт и восстановление.
Регионы, пытающиеся хотя бы поддержать ранее сложившийся уровень бюджетных ассигнований на фоне «сжатия» региональных финансовых ресурсов (такие, как Москва), вынуждены искать дополнительные источники бюджетных средств, даже за счет ухудшения финансового положения предприятий организаций социально значимых сфер.
Одним из следствий такого положения территориальных бюджетов стали существенные межтерриториальные различия в объеме бюджетного финансирования по основным социально значимым категориям расходов и в обеспечении населения соответствующими базовыми бюджетными услугами.
Все это отражает незавершенность процесса реформирования межбюджетных отношений в России, которая признается и действующей правительственной «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.».
Проводимая сейчас реформа территориального управления и сопровождающие ее преобразования налогово-бюджетного законодательства приведут, скорее, к обострению проблем территориальных бюджетов и не обеспечат необходимых условий для эффективного развития территорий:
- отмена налога с продаж
- сокращение числа региональных и местных налогов
- реформирование системы имущественных налогов.
За счет выделения субвенций из бюджета субъекта РФ предполагается финансировать расходные обязательства по финансовому обеспечению учебного процесса в общеобразовательных школах (кроме расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, обязательства по непосредственному финансированию которых полностью сохраняется за местным бюджетом), а также по выплате адресных жилищных субсидий населению. В условиях рассматриваемого примера, объем этих обязательств составляет около 10,5 % совокупных бюджетных расходов.
Предусматривается также отмена возмещения за счет средств бюджета льгот, установленных федеральными законами и (или) нормативно-правовыми актами субъекта РФ. Поскольку в бюджете Нового Уренгоя в 2003 г. большая часть этих льгот обеспечивалась за счет субвенций, перечисляемых из федерального и окружного бюджета, оценка соответствующего сокращения собственных расходных обязательств оказалась незначительной – менее 0,5 % (0,2 %) совокупных расходов местного бюджета.
Ещё одной актуально проблемой с точки зрения обеспечения условий территориального развития является рациональное сочетание текущего субсидирования бюджетных расходов регионов с методами их инвестиционной поддержки. Немалую роль здесь должны играть фонды регионального развития и целевые программы развития регионов.
Основными условиями эффективного развития территорий является их реальная налогово-бюджетная самостоятельность (когда имеющиеся в распоряжении ресурсы отвечают объективным потребностям территории, а не определенным «сверху» расходным полномочиям) и формирование на всех уровнях полноценных бюджетов развития, способных обеспечить необходимый уровень общественных инвестиций в повышение качества территориальной среды.
Перераспределение региональных доходов в рамках системы межбюджетных отношений в России
Основной задачей настоящего исследования является анализ сложившийся системы распределения доходов между бюджетами разных уровней с точки зрения ее выравнивающих свойств в отношении региональных доходов.
Инструменты снижения межрегионального неравенства. Большинство современных государств независимо от своего формального устройства в форме федерации, конфедерации или унитарного государства включают в себя субнациональные административно-территориальные единицы, не однородные по различным характеристикам (уровню экономического развития, потребностям в общественных благах, стоимости предоставления общественных благах, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Такая дифференциация различных административно-территориальных образований в рамках одного государства порождает проблему имущественного неравенства граждан, проживающих в различных регионах.
Обычно декларируемые национальными правительствами при осуществлении федеральной финансовой поддержки субнациональных административно-территориальных образований, выступает требование выравнивания с ее помощью возможностей регионов по предоставлению общественных благ, то есть бюджетных доходов регионов.
Во многих случаях соответствующее межрегиональное перераспределение доходов осуществляется в пользу относительно менее обеспеченных (более нуждающихся) регионов.
При оказании финансовой помощи регионам центральное правительство, как правило, не ставит прямой целью межтерриториальное выравнивание показателей валового продукта на территории страны. Вместе с тем декларируемые задачи властей включают выравнивание уровня жизни (повышение уровня жизни в малообеспеченных регионах), а также снижение межрегиональных различий в социально-экономическом развитии территорий. Таким образом, при наличии межтерриториальной дифференциации экономического развития одной из неявных целей национальных властей может выступать выравнивание валового регионального дохода.
Эмпирические исследования перераспределительных свойств систем государственных финансов. Здесь отдельно изучалась роль межбюджетных трансфертов и налоговой системы в спекте компенсации неблагоприятных колебаний дохода на региональном уровне. Для этого оценивались уравнения зависимости налоговых доходов и трансфертов из федерального бюджета в расчете на душу населения (оценки в логарифмах отношений переменных к среднему значению) отдельно для каждой из девяти групп регионов (штатов) США.
Обзор эмпирических исследований перераспределительных эффектов системы государственных финансов показывает, что модели оценки межрегионального перераспределения доходов являются сравнительно новыми. Поэтому в настоящее время ещё не выработана какая-либо устоявшаяся методология изучения указанных эффектов.
Методика анализа перераспределения доходов региональных бюджетов через систему федерального налогообложения несколько отличается от методики анализа выравнивания бюджетных доходов регионов с использованием системы федеральной финансовой помощи. Показателем выравнивания для федеральной финансовой помощи является доходы регионального бюджета. То есть если рассматривать финансовую помощь как отрицательный федеральный налог, то ставка такого налога будет рассчитываться по отношению к налого-исключающей базе, в роли которой выступают доходы регионального бюджета. При анализе выравнивающей роли федеральных налогов можно проводить оценку зависимости налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, от суммарной величины образующихся в регионе налоговых доходов бюджетов всех уровней. В этом случае доля налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, может трактоваться как ставка отчислений налоговых доходов в федеральный бюджет от налоговключающей базы, которой является совокупный объем всех налогов, собираемых на территории региона.
Можно предложить несколько гипотез, объясняющих тенденцию к снижению регрессивности и повышению прогрессивности и повышению прогрессивности системы федерального налогообложения, доходы от которых зачисляются в федеральный бюджет, по отношению к ВРП. Во-первых, как уже отмечалось выше, последние годы рассматриваемого периода характеризуются большей централизацией доходов от федеральных налогов в федеральном бюджете. При этом проведенный анализ показал, что доходы федерального бюджета от НДС в этот период приобрели свойства пропорциональности по отношению к ВРП, что обусловило снижение общей степени регрессивности системы федерального налогообложения. Аналогичным образом, повышение доходов федерального бюджета за счет увеличения ставок акцизов на нефтепродуктыв 2001 г. способствовало снижению регрессивности федеральных налоговых доходов по отношению к ВРП.
Во-вторых, общее улучшение экономической ситуации привело к росту как абсолютной величины валового регионального дохода, так и доли прибыли экономических агентов в формировании ВРП. При этом рост доли прибыли в ВРП обусловил непропорциональное увеличение доходов от налога за прибыль в бюджетах всех уровней (так как при отсутствии прибыли, которое наблюдалось в предыдущие периоды, поступления соответствующего налога равны нулю, а при ее появлении происходит резкий рост налоговых поступлений). Такая тенденция существенно ослабила свойства регрессивности системы федеральных налогов, доходы от которых зачисляются в федеральный бюджет, по отношению к ВРП.
Большую часть рассматриваемого периода система распределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации носила прогрессивный характер по отношению к региональным налоговым доходам, то есть с ростом абсолютного объема налогов, поступающих в бюджеты всех уровней, собираемых на территории региона на душу населения, наблюдался рост доли налоговых доходов федерального бюджета в данном показателе.
Результаты оценки моделей выравнивания доходов региональных бюджетов с помощью федерального нетто-налога по отношению к налоговключающей базе (совокупным налоговым доходам, собираемым на территории региона) показывают, что общая для всех лет оценки эластичности федерального нетто-налога по совокупным налоговым доходам бюджетов всех уровней значима и положительна.
Более адекватным целям выравнивания доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации представляется использование межбюджетных трансфертов, так как с помощью совокупности федеральных налогов без их существенного реформирования трудно повысить прогрессивность перераспределения бюджетных средств (от высокообеспеченных регионов к регионам с низкой обеспеченностью).
При разработке системы межбюджетных отношений, перераспределяющей ресурсы от высокообеспеченных регионов к низкообеспеченным, необходимо принимать во внимание, что подобное выравнивание возможно также с помощью инструментов, не рассматриваемых в проведенном исследовании, например, путем осуществления прямых расходов федерального бюджета, направленных на развитие региональной инфраструктуры, на основе стимулирования экономической активности, развития депрессивных регионов, а также финансирования федеральных программ развития регионов.
Налог на добавленную стоимость: проблемы и перспективы
В качестве революционного элемента новой налоговой системы можно отметить введение налога на добавленную стоимость, который был введен вместо применявшегося ранее налога с оборота. Однако и этому налогу были присущи искажения, обусловленные желанием государства усилить его фискальную роль и одновременно приспособить его к сложной ситуации в экономике, характеризовавшейся массовыми неплатежами, бартером и другими подобными явлениями, характерными для экономики переходного периода.
Система налога на добавленную стоимость построена так, что, одновременно облагая все торговые и иные операции плательщиков НДС и одновременно принимая к зачету НДС, уплаченный поставщиком, изымается часть добавленной стоимости по товарам (работам, услугам), которые не участвуют в процессе производства, а перешли в стадию потребления.
Налог на добавленную стоимость является в настоящее время основным и наиболее стабильным источником налоговых поступлений федерального бюджета. Более того, вполне возможно решение вопроса о его закреплении исключительно за федеральным бюджетом.
Любые резкие изменения в законодательстве в плане НДС будут вряд ли оправданы. В частности, ставки НДС не следует резко снижать в обозримой перспективе.
Этот налог достаточно безобиден по сравнению с действовавшими на протяжении последнего десятилетия оборотными налогами и не оказывает решающего влияния на результаты деятельности налогоплательщиков, поскольку уплачивается в бюджет не за счет их прибыли (доходов), а за счет средств, получаемых от покупателей товаров (работ, услуг), реализуемых налогоплательщиками.
В России на протяжении десяти лет, по существу, был проведен широкий эксперимент по внедрению этого налога, входе которого российский путем последовательных приближений становился более похожим на его европейские аналоги. Модификация налога требовала постоянного внесения большого количества поправок в первоначальный текст устанавливающего налог закона, ещё больше изменений вносилось в инструкции по его применению, которые в то время тоже имели силу закона. Такой последовательной «притиркой» законодательства к реалиям жизни, а также многочисленными разъяснениями Госналогслужбы (впоследствии – МНС) и Минфина России был установлен достаточно работоспособный механизм, позволивший налогоплательщикам и налоговым органам приспособиться к новому налогу, а государству – получать гарантированные бюджетные доходы. Особенно важную роль этот налог сыграл в условиях инфляции, поскольку обладал встроенной способностью к автоматической индексации сумм налога, подлежащих уплате по итогам каждого налогового периода.
Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы
Межбюджетные отношения в настоящее время предопределяются, прежде всего, первичным распределением доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы. Именно от первичного поступления налогов зависит величина встречных финансовых потоков.
Межбюджетные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также отношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления основываются на принципах бюджетного федерализма.
Необходимость успешного и стабильного развития регионов и муниципальных образований требует оптимизации межбюджетных отношений в направлениях более четкого разграничения полномочий органов власти и установления соответствующих расходных полномочий бюджетов всех уровней. Вариантов решений в каждом конкретном случае может быть много, и адекватное решение, как правило, представляет собой некий компромисс между многими целями политики децентрализации, которые нередко противоречат друг другу. Тем не менее существует ряд общих принципов, значение которых помогает выстроить концепцию разграничения расходных полномочий и провести соответствующие реформы на практике.
Одной из наиболее острых проблем межбюджетных отношений является недостаточно четкое разграничение полномочий и ответственности за финансирование расходов между всеми уровнями бюджетной системы. Данная проблема оказалась нерешенной с выходом Бюджетного кодекса РФ, где эти разграничения недостаточно конкретны. Остается значительная сфера для совместного финансирования.
Нет необходимости фиксировать в бюджетном законодательстве детальное разграничение расходных полномочий. Важно законодательно определить основные критерии (принципы), которые должны быть положены в основу разграничения этих полномочий. Вмести с тем считаем целесообразным сделать это с законодательным закреплением разграничения по укрепленным видам таких полномочий. Можно принять за основу действующий перечень разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, предусмотренный в Бюджетном кодексе РФ, скорректировав его с учетом указанных принципов.
В программе к таким принципам (критериям)отнесены:
1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг). Его можно назвать принципом возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых они осуществляются. В основе такого подхода положение о том, что на низшем из уровней власти, которые могут выполнять соответствующую расходную функцию, достигается лучшая эффективность при ее реализации;
2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг). Данный принцип для России означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации федеральный уровен;: проживающего на территории всех или нескольких муниципальных образований данного субъекта Федерации – региональный уровень; проживающего в основном на территории данного муниципального образования – местный уровень;
3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться). Но такие расходы, как на образование, здравоохранение и социальное обеспечение, ориентированы не только на жителей данной территории, а имеют значение и для всей страны, в связи с чем государство должно быть озабочено, чтобы повсеместно соблюдался минимально необходимый уровень расходов на эти цели и обеспечивалась гарантия населению доступности данных услуг. В связи с этим такие расходы могут финансироваться и на долевых началах с участием федерального бюджета;
4) эффект территориальной дифференциации (чем больше региональные / местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться). Данный принцип в некоторой степени имеет общее основание с принципами субсидиарности и территориального соответствия;
5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств). Это принцип наиболее эффективной реализации государственных, муниципальных полномочий, в соответствии с которым выбор того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходы будут соответствовать наиболее рациональной и эффективной реализации этих полномочий. Таким путем достигается не только экономия бюджетных средств, но, прежде всего, лучшим образом реализуются соответствующие полномочия.
Для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все указанные пять принципов.
Качественно новым в осуществлении совместного финансирования является формирование Фонда софинансирования социальных расходов в составе федерального бюджета с 2002 г., созданного в целях стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.
Софинансирование целесообразно осуществлять в основном по целевым программам.
Существенным недостатком распределения расходов по уровням бюджетной системы является установленный в Бюджетном кодексе РФ чрезмерно большой перечень совместно финансируемых расходов, что не позволяет четко разграничивать ответственность между органами власти разного уровня за финансирование таких расходов.
В дальнейшем в свете предполагаемых изменений расходных обязательств в результате принятия Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» будет продолжаться централизация расходов на региональном уровне. Местные администрации будут практически лишены большинства существующих расходных полномочий. Централизация расходов на региональном уровне приведет к тому, что органы местного самоуправления не будут заинтересованы в экономии, рациональном и эффективном использовании ресурсов, а также оптимизация бюджетных расходов.
Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований в 2003 году
По состоянию на 1 января 2004 г. в 62 субъектах Российской Федерации консолидированный бюджет был исполнен с дефицитом, суммарный объем которого составил 61,7 млрд. руб., или 3,34 % от расходной части их бюджетов. Медианный уровень бюджетного дефицита составил 2,38 % к расходам соответствующего бюджета.
Размещений облигаций стало возможным благодаря низкому уровню процентных ставок на рынке государственных ценных бумаг.
Стабилизация финансового рынка стимулировала увеличение числа регионов и городов, выходящих на рынок заимствований на регулярной основе.
После проведения выверки требуется урегулировать спорную задолженность субъектов Российской Федерации, т.е. четко определить и оформить договором размер и вид обязательств, график платежей, проверить и подтвердить обоснованность ранее начисленных штрафных санкций.
Рекомендациями предусматривается введение понятие «консолидированный долг», включающего в себя, наряду с прямыми обязательствами по займам, ссудам и кредитам, просроченная кредиторская задолженность), также:
- задолженность государственных унитарных предприятий субъекта РФ (муниципальных унитарных предприятий);
- задолженность предприятий, в уставных капиталах которых субъект РФ (муниципальное образование) владеет более 25 % голосующих акций;
- консолидированный долг муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (это позиция имеет смысл только для субъектов РФ).
Реализация предложенных механизмов должна позволить регионам и муниципалитетам снизить бюджетные риски и тем самым повысить свою кредитоспособность.
Заключение
Таким образом, рассмотрев некоторые аспекты межбюджетных отношений, я определил, что межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов федерации органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых федеративные государства, в нашем случае Российская Федерация, должны быть заложены принципы бюджетного федерализма. Однако данный принцип в современное время сглаживается. Напротив, дет высокая централизация денежных средств в руках государства.
Я не только определил понятие межбюджетных отношений, а также выявил их проблемы, но и попытался найти пути решения некоторых проблемных аспектов межбюджетных отношений.
Рассмотрев государственное регулирование бюджетных отношений в условиях интеграции, я определил, что контроль просто необходим для соблюдения правил межбюджетных отношений.
Приложение
Дневник прохождения практики
|
Виды работ |
Кол-во документов |
Кол-во выполненных дней |
Источники информации |
|
Работа с законодательными актами |
3 |
7 |
|
|
Работа с периодической литературой |
10 |
8 |
|
|
Составление отчета Итого: |
13 |
15 |
|
Список литературы:
I.Законодательные акты:
Бюджетный кодекс 2004 г.
Бюллетень нормативных актов 2004 г., № 32.
Финансовый вестник.
II. периодическая литература:
Бюджетная политика “Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы” Р.Ю. Рыбакова – 12(108)- 2004, стр. 8
Вопросы экономики “Перераспределение региональных доходов в рамках системы межбюджетных отношений в России”, П. Кадочников, И. Трунин, С. Четвериков – 2003 г., - 10, стр. 77
Журнал бюджет “Реформа региональных финансов”, май 2004 г., стр. 56
Мировая экономика и международные отношения “Мировой и российский опыт региональной экономической политики”, О. Кузнецова, 2003, № 10, стр. 60 – 69
Проблема прогнозирования “Актуальные проблемы ресурсного обеспечения территориального развития в Российской Федерации”, М.М. Минченко, 2004 г., № 3, стр. 70
Налоги “Совершенствование бюджетного и налогового законодательства в целях реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления”, Л. Пронина, выпуск второй, 2003 г., стр. 4
Рынок ценных бумаг “Рынок муниципальных и федеральных заимствований в 2003 году”, А. Шадрин, № 7 (262) 2004, стр. 79
Финансы “Государственное регулирование бюджетных отношений в условиях интеграции”, А.Д. Соменков, № 1, 2004 г., стр. 16
Финансы и кредит “Налог на добавленную стоимость: проблемы и перспективы”, Н.Ф. Поляков, 5 (143) 2004 г., стр. 63
Экономический анализ: Теория и практика “Экономический анализ динамики современных межбюджетных отношений”, И.Е. Рисин, Ю.И. Трещевский, 1 – 2003, стр. 12