Соотношение политической власти и административного управления

санкт – петербургский технологический институт

технический университет

Курсовая работа

Соотношение политической власти и административного управления

Курс: 1

Студент: Молчанов П. И.

Преподаватель: Горчаков К.Е.

Санкт-Петербург 2006г.

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………. 3

I. ОБЩИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИИ……....5

1.1 Многообразное понимание политики и власти……………………5

1.2 Понятие политической власти……………………………………… 7

1.3 Определение управления……………………………………………. 8

1.4 Формирование административного управления…………………… 9

II. СООТНОШЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И

АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

И ЗА РУБЕЖОМ………………………………………………………… 11

2.1 Политическая власть и административное управление……………11

2.2 Развитие административного управления и

политической власти в России……………………………………… 13

2.3 Опыт административно-государственного управления

в странах Запада…………………………………………………….. 16

III. Рыночная парадигма развития политико-

административного управления………………………. 20

3.1. Коммуникация и маркетинг в практике

государственного управления……………………………………… 20

3.2 Рыночный вектор административной модернизации…………….. 36

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………. 41

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………. 45

ВВЕДЕНИЕ

Власть появилась с возникновением человеческого общества и будет в той или иной форме всегда сопутствовать его развитию. Власть необходима, прежде всего, для воспроизводства человеческого рода¹ Семейно-родовая форма власти наблюдалась, например, у кочевых народов России, с развитием оседлости постепенно утверждалась племенная власть Формирование власти территориальной обусловлено необходимостью организации общественного производства, которое немыслимо без подчинения всех участников единой воле, а также потребностью регулирования социальных отношений между людьми. С появлением классов и государства кровные родовые связи были разрушены, моральный авторитет старейшины рода сменился авторитетом публичной власти, которая отделилась от общества и встала над ним.

Во все времена развития политической мысли считалось аксиоматичной неразрывность политики и власти. Понимание незаменимости власти в развитии и функционировании общества является исходным для всех современных социальных и политических теорий. Уже в Древнем Китае Конфуций и Мо-Цзы, обращая внимание на божественную и естественную стороны происхождения власти, обосновывали необходимость ее существования как механизма поддержания порядка в общении между людьми, регулирующего отношения управляющих и управляемых. Конфуций (551-479 гг. до н.э.) признавал божественный характер происхождения власти. Следуя патриархальному ее пониманию, он уподоблял иерархическую власть императора над подданными отеческой власти старшего главы семьи или рода над младшими его членами. Мо-Цзы (479-400 гг. до н.э) придерживался более рационалистической концепции природы власти, явившись едва ли ни первым мыслителем, в самом общем виде высказывавшим идею ее «естественного происхождения» путем некого подобия «общественного договора».

Уже в раннюю эпоху истории политической мысли была замечена и обратная сторона феномена власти. Аристотель (а позднее Монтескье) указывал на опасность злоупотребления властью лиц, ею наделенных, использования ими властных возможностей для своей частной пользы, а не для общего блага. Рецепты преодолений властного отчуждения предлагались самые разные: от проектов «смешанной власти» (Полибий, Макиавелли), «разделения властей» (Локк, Монтескье), «сдержек и противовесов» (Джефферсон, Гамильтон) до идеи полной ликвидации системы государственно-публичной власти вместе с самим государством (Годвин и Штирнер, Бакунин и Кропоткин). Ф. Гегель, определяя государственную власть как «всеобщую субстанциональную волю». Вместе с тем для пользы гражданского общества и оптимизации управления он считал необходимым известную специализацию власти, деля ее на законодательную, отражающую общие интересы, правительственную, связывающую общее с отдельными, особенными случаями, и, наконец, княжескую власть, объединяющую всё в единую систему государственного механизма.

В Новое время понимание государственной власти как целесообразного механизма нашло развернутое обоснование в теории «общественного договора». Так, например, Т. Гоббс писал о необходимости организации общей власти путем соглашения «каждого человека с каждым другим» для преодоления естественного состояния «войны всех против всех». По мнению Гоббса, общая власть «может быть воздвигнута только одним путем, а именно путем сосредоточения всей власти и силы в одном человеке или в собрании людей, которое большинством голосов могло свести все воли граждан в единую волю».

Т. Гоббс определял власть как средство достичь блага в будущем и потому на первое место ставил такую склонность всего человеческого рода, как «вечное и беспрестанное желание все большей и большей власти, желание, прекращающееся лишь со смертью». Ницше утверждал, что жизнь — это воля к власти.

Идею «общественного договора» принимал и Ж.-Ж. Руссо, наделяя, однако, властью не единоличного государя-суверена, а народную ассоциацию, выражающую общую волю всего народа как равнодействующую частных воль людей.

I. ОБЩИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИИ

1.1 Многообразное понимание политики и власти

В научной литературе существуют разнообразные определения власти, что отражает сложность, многоаспектность этого явления. Можно выделить следуюшие важнейшие аспекты трактовки власти².

Телеологические (с точки зрения цели) определения характеризуют власть как способность достижения поставленных целей, получения намеченных результатов. Телеологические определения трактуют власть достаточно широко, распростаняя ее не только на отношения между людьми, но и на взаимодействие человека с окружающим миром – в этом смысле, например, говорят о власти над природой.

Бихевиористские трактовки рассматривают власть как особый тип поведения, при котором одни люди командуют, а другие подчиняются. Такой подход индивидуализирует понимание власти, сводит ее к взаимодействию реальных личностей, обращая особое внимание на субъективную мотивацию власти. Согласно типичной бихевиористской трактовке, предложенной Г.Лассуэлом, человек видит во власти средство улучшения жизни: приобретения богатства, престижа, свободы и т.п. В то же время власть – это и самоцель, позволяющая наслаждаться ее обладанием.

Психологические интерпретации власти пытаются раскрыть субъективную мотивацию этого поведения, истоки власти , коренящиеся в сознании людей. Одно из виднейших направлений этого рода – психоанализ. Различные психоаналитики расходятся в объяснении причин психологического подчинения. Одни (С.Московиси, Б.Эдельман) видят их в своего рода гипнотическом внушении, существующем во взаимоотношениях вождя и толпы, другие же (Ж.Лакан)— в особой восприимчивости подсознания человека к символам, выражаемым в языке. В целом психологический подход помогает выявить механизмы мотивации власти как отношения: командование – подчинение.

Системный подход исходит из производности власти не от индивидуальных отношений, а от социальной системы, рассматривает власть как «способность обеспечивать исполнение ее элементами принятых обязательств», направленных на реализацию ее коллективных целей. Некоторые представители системного подхода (К.Дойч, Н.Луман) трактуют власть как средство социального общения (коммуникации), позволяющее регулировать групповые конфликты и обеспечивать интеграцию общества. Системностью власти обусловливается ее относительность, т.е. распространенность на определенные системы.

Структурно-функционалистские интерпретации власти рассматривают ее как свойство социальной организации, как способ самоорганизации человеческой общности, основанный на целесообразности разделения функций управления и исполнения. Власть – свойство социальных статусов, ролей, позволяющее контролировать ресурсы, средства влияния. Другими словами, власть связана с занятием руководящих должностей, позволяющих воздействовать на людей с помощью позитивных и негативных санкций, поощрения и наказания.

Реляционистские определения рассматривают власть как отношение между двумя партнерами, агентами, один из которых оказывает определяющее влияние на второго. В этом случае власть предстает как взаимодействие ее субъекта и объекта, при котором субъект с помощью определенных средств контролирует объект.

1.2 Понятие политической власти

Политическая власть, как и любая другая власть, означает способность и право одних осуществлять свою волю в отношении других, повелевать и управлять другими. Но вместе с тем она имеет в отличие от других форм власти свою специфику. Ее отличительными признаками являются:

- верховенство, обязательность ее решений для всего общества и, соответственно, для всех других видов власти. Она может ограничить влияние других форм власти, поставив их в разумные границы, либо вообще устранить их;

- всеобщность, т.е. публичность. Это означает, что политическая власть действует на основе права от имени всего общества;

- легальность в использовании силы и других средств властвования в пределах страны;

- моноцентричность, т.е. существование общегосударственного центра (системы властных органов) принятия решений;

- широчайший спектр используемых средств для завоевания, удержания и реализации власти.

Политическая власть как одно из важнейших проявлений власти характеризуется реальной способностью данного класса, группы, индивида проводить свою волю, выраженную в политике. Понятие политической власти шире понятия власти государственной. Известно, что политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в других составных частях социально-политической системы: в рамках партий, профсоюзов, международных организаций и т.д.

Политическая власть возникает в обществе, где люди разделены разными интересами, неодинаковым положением. В примитивном обществе власть ограничена родственными племенными связями. Политическая власть определена пространственными, территориальными границами. Ею обеспечивается порядок на основе принадлежности человека, группы к данной территории, социальной категории, приверженности идее. При неполитической власти нет жестких различий между управляющими и управляемыми. Политическая власть осуществляется всегда меньшинством, элитой. Такой вид власти возникает на основе соединения процесса концентрации воли множества и функционирования структур (учреждений, организаций, институтов), взаимосвязи двух компонентов: людей, которые сосредоточивают в себе власть, и организаций, через которые власть концентрируется и реализуется.

1.3 Определение управления

Управление - процесс, представляющий собой совокупность действий особого органа организации, направленных на изменение существующего состояния организации или ее части в направлении достижения целей и баланса организации с внешней средой. С научной точки зрения управление - это направленная координация и организация объекта управления. Данная сфера деятельности возникла в ходе разделения труда. С ее помощью человек воздействует на технологические, экономические и социальные процессы для достижения определенных целей.

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.

Управление социальными процессами включает два основных подкласса - управление индивидуальной деятельностью человека и управление коллективной деятельностью людей. Важнейшими видами управления социальными процессами являются:

- административно-государственное (политическое) управление,

- управление социально-культурной сферой (духовным производством),

- управление материальным производством.

Люди как главная производительная сила познают и используют законы природы и общества в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных и духовных благ. Объектами изучения при этом выступают социальные системы, а предметом - система управления различными сферами общества и областями организации социальной жизни. Например, управление общественным производством включает процессы управления народным хозяйством, отраслью, регионом, объединением, предприятием, а также управление внутри каждой социально-экономической системы. Это - уровни управления.

В рамках управления социальными процессами выделяют две основные его формы - управление материальными ресурсами и управление человеческими ресурсами. Последнее включает процессы управления социальным развитием, образованием, занятостью,

1.4 Формирование административного управления

Каждый вид управления социальными процессами включает соответствующие уровни (организация - регион - отрасль - государство) и основные формы (управление материальными и управление человеческими ресурсами), а они в свою очередь - соответствующие подвиды управления.

Понятия менеджмент, администрирование, руководство относятся только к классу управления социальными процессами и в этом смысле понятие менеджмент тождественно понятию управление социальными процессами. Различают три основных вида менеджмента: социально-политический, социально-экономический и социально-культурный.

Понятие администрирование наиболее полно соответствует понятию власть, поскольку их основная функция состоит в определении политики той или иной социальной системы, а понятия руководство и менеджмент больше относятся к непосредственному управлению людьми, практической организации объекта управления социальными процессами. Иными словами, понятия менеджмент, управление, администрирование и руководство могут рассматриваться как в широком, так и в узком смысле, что наглядно показано в таблице.

В наиболее общем виде процесс управления социальными процессами можно разделить на две составные, взаимообусловленные и взаимосвязанные части: административную, областью которой является разработка и определение политики (как системы целей, задач и путей их решения), и собственно управленческую (оперативную, исполнительскую, направленную преимущественно на технологическую и техническую организацию объекта управления).

Связующее звено между двумя частями единого процесса управления социальными процессами - непосредственное руководство людьми, обеспечивающее, с одной стороны, разработку и постановку задач, а с другой - их принятие и выполнение. В таком понимании менеджмент выступает как объединяющее понятие всего управления социальными процессами, включая его составные части, уровни и звенья.

II. СООТНОШЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

2.1 Политическая власть и административное управление

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

Каким образом различные школы государственного администрирования, сложившиеся на Западе, пытаются решать эти вопросы в теории и на практике?

Универсальной стратегической задачей теории административно-государственного управления является поиск новых путей исследования государственного аппарата, выявление еще не использованных возможностей его развития и совершенствования, предложение более эффективных, зачастую альтернативных способов решения сложных проблем государственного управления.

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан³. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

На наш взгляд, сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Оба этих фактора сегодня имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия административно-государственное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).

Кардинально меняется также стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных действий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки (поскольку они были административно наказуемы), занимались рутинной деятельностью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобучаться, то в конце века стиль административно-государственного управ­ления стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит, умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

Следовательно, и в науке административно-государственного управления не может быть никаких застывших схем и моделей. Феномен административно-государственной деятельности требует постоянного серьезного теоретического и практического изучения, поскольку, как и все социально-политические явления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.

2.2 Развитие административного управления и политической власти в России

В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Административно-государственное управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области административно-государственного управления в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе» сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.

По вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что опыт западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предлагают опираться на исторический опыт России в области административно-государственного управления, использовать преимущественно национальные формы и традиции. Такая точка зрения очень привлекательна, ибо для каждого патриота прошлое его отечества всегда дорого и свято. Но у нас нарушена непрерывность национальных общественных форм, на их месте возникли и развивались другие общественные формы, и поэтому нельзя, как бы ни хотелось, взять ушедшие в историю формы административно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное, но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся когда-то национальных форм и моделей.

Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые ученые полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать: американскую, немецкую, французскую и т.д.

Однако, изучая западный опыт, очень легко перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать ак­цент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адап­тацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.

Можно согласиться с мнением Г. Атаманчука, который подчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, в том числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта⁴. Создавая научную концепцию российской государственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбирать все самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в области административно-государственного управления, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.

Многочисленные группы и общественные организации гражданского общества могут влиять на процесс государственного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой административно-государственного управления; выявляя и изучая потребности гражданского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичных обсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Все это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Именно поэтому становление гражданского общества в России будет способствовать формированию подлинно демократической системы административно-государственного управления.

2.3 Опыт административно-государственного управления в странах Запада

Анализ современного опыта административно-государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы по­литики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления. Нам представляется, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в странах Запада, мы показали, что ни в одной из рассматриваемых нами стран (США, Германия, Франция, Великобритания) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы⁵.

Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким уровнем специализации административно-государственного управления, при котором чиновники должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны самые общие решения от президента или парламента. И в российской практике государствен­ного администрирования на первое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможность принимать решения и самостоятельно разрабатывать государственные программы. Следовательно, частичное совпадение административных и политических функций является требованием современного государственного администрирования, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.

Поэтому представляется целесообразным введение политических должностей на высших постах в государственном аппарате России — это поможет партии (или коалиции партий), победившей на выборах, более рационально и эффективно проводить в жизнь свою политическую линию.

Вместе с тем опыт функционирования институтов государственной службы в демократических странах свидетельствует о том, что политическая активность рядовых государственных служащих должна быть ограничена: в государственных органах, как правило, не образуются структу­ры политических партий и общественных организаций, государственные служащие защищены от попыток заставить их осуществлять какую-либо политическую деятельность в интересах отдельных партий, при исполнении служебных обязанностей они обязаны руководствоваться исключительно требованиями законов. На наш взгляд, это важное положение должно найти отражение в российском законодательстве.

Интересная тенденция проявилась в последние десятилетия при формировании модели аппарата государственных служащих в развитых странах. Исторически сложилось так, что в США в госаппарате достаточно долго преобладали чиновники-специалисты, в то время как в Великобритании и Франции — администраторы широкого профиля — дженералисты. Время показало, что обе модели имеют свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказывают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно также, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специализации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возросшим объемом задач — значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно по­этому возникла компромиссная тенденция — создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возможности избегая их слабых сторон.

Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государственной службе. Здесь также прокладывают себе дорогу новаторские тенденции. Достаточно долго во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Германия) основным элементом бюрократической карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в современной американской модели карьеры государственного служащего, которая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным критерием для повышения чиновника в должности является вид и качество проделанной работы. Нам представляется, что этот подход должен использоваться и в современной российской практике государственного администрирования.

Во всех развитых странах мира большое значение придается также вопросу о контроле над системой госслужбы. Сегодня уже невозможно представить себе административно-государственное управление в демократическом обществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причем особое значение придается именно различным формам парламентского контроля. Во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Швеция и др.) в последние десятилетия все больший авторитет завоевывает институт парламентского уполномоченного (посредника или омбудсмена), который изучает возникающие в связи с деятельностью госадминистрации жалобы, передаваемые ему из парламента. Наличие такой посреднической инстанции призвано смягчать отношения между законодательной и исполнительной властью. Представляется возможным создание подобного института и в нашей стране, где сегодня особенно необходимо сгладить противоречия между различными ветвями государственной власти.

Несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним, прежде всего, относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управле­нии, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.

Однако самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к национальным условиям развивающихся государств. Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку и общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают в нашей стране лишь свои первые шаги.

III. Рыночная парадигма развития политико-административного управления

3.1. Коммуникация и маркетинг в практике государственного управления

На протяжении последней четверти нашего века политический маркетинг демонстрирует устойчивую тенденцию к экспансии своих подходов, мышления, технологий в сферу государственного управления.

Лидирующее положение в развитии государственных коммуникационных и маркетинговых кампаний долгое время занимали США, Великобритания, Канада, где государство превратилось в главного рекламодателя. Так, целью деятельности британского государственного Центрального информационного управления (ЦИУ) является разработка для всех ветвей власти и государственных учреждений коммуникационных кампаний, адресуемых как собственным гражданам, так и зарубежной аудитории (на последнюю приходится 30% всех информационно-рекламных кампаний). Государственные маркетинговые кампании инициируются министерствами. ЦИУ же осуществляет следующие мероприятия: выбирает⁶ высококвалифицированного исполнителя заказа; приглашает авторитетного внешнего консультанта; утверждает цель и стратегию кампании, предложенные исполнителем; предварительно тестирует кампанию (используя для этого собственную исследовательскую лабораторию); осуществляет контроль за реализацией и управлением кампанией; оптимизирует финансовые расходы; оценивает эффективность кампании.

Кампании, проводимые ЦИУ, типологизируются следующим образом:

– финансово-экономические: реклама экспортных товаров, технологий; экономного расхода воды, электроэнергии и т.д.;

– социальные: воздействие на поведение людей в сфере личной безопасности, охраны здоровья, окружающей среды;

– информативные: сообщение о вводимых государством регламентации, правил;

– имиджевые: реклама военной или полицейской службы по контракту, социальных служб.

В отличие от Великобритании, в США центром государственной коммуникации является не государственная, а, как уже было сказано, общественная структура – Совет по рекламе. В настоящее время это очень влиятельная некоммерческая организация, в рамках которой профессионалы рекламы – рекламодатели, рекламные агентства и СМИ – объединяют усилия, ресурсы, таланты для продвижения инициатив, нацеленных на решение важных социальных проблем.

Структура Совета такова: центральный офис располагается в Нью-Йорке; региональные отделения – в Вашингтоне и Лос-Анджелесе. В состав руководства организации входят 84 человека – наиболее известных журналистов, рекламистов и рекламодателей. В составе Совета 16 комитетов, специализирующихся на бюджете кампаний, проведении “паблик рилейшнз”, анализе эффективности и т.д.; есть комитет по государственной политике, промышленный комитет. Штатных работников очень мало – немногим более 20 человек. Бюджет составлен из пожертвований от рекламодателей, СМИ, рекламных агентств, профсоюзов журналистов и рекламистов. Большие пожертвования не допускаются, дабы избежать зависимости Совета от одного лица, фирмы и т.д. Информационное пространство предоставляется этой организации бесплатно – если речь идет о социально значимых кампаниях.

Франция долго отставала от других западных стран в развитии государственной коммуникации, рекламных кампаний. Объяснялось это в определенной степени тем, что до недавнего времени радио и телевидение там были государственными, что обеспечивало регулярное информирование населения о деятельности государственных структур. Первой по-настоящему маркетинговой кампанией, которую осуществило французское государство, была ставшая ныне исторической кампания борьбы за безопасность дорожного движения, стартовавшая в начале 1970-х гг. в связи с резким увеличением числа дорожно-транспортных происшествий, заметно ухудшивших демографическую статистику и ставших настоящим национальным бедствием.

Второй общенациональной кампанией стала борьба за экономию электроэнергии, затем – санитарно-просветительская. В 1987 г. в стране уже было проведено 37 государственных коммуникационных кампаний общей стоимостью 236,7 млн. франков; в их организации участвовали 16 министерств и ведомств. Сегодня французское государство, подобно, например, канадскому – главный рекламодатель, занимающий 20– 30% национального рынка рекламы. Такой показатель считается нормальным для страны, имеющей мощный государственный сектор.

Говоря о сочетании в практике государственного управления информирования граждан с целью формирования у них правильного (с точки зрения специалистов) мнения о ремнях безопасности, потребление алкоголя, табакокурение и т.д., надо иметь в виду, что переход от мнения к поведению очень труден. В 1987 г. 83% французов считали табакокурение фактором риска, 63% опрошенных думали то же об алкоголе. Но именно в 1987 г. продажа сигарет во Франции достигла рекордной цифры. На основании этого исследователи сделали еще один вывод: действуя одним убеждением, только через СМИ, государство может добиться изменения поведения не более 30% охваченной аудитории. Глубоко укоренившиеся привычки одним убеждением не изменить, тем более, что отказ от вредной привычки не дает мгновенной ощутимой выгоды.

Время убеждения может измеряться десятилетиями (это касается борьбы с алкоголизмом, табакокурением, наркоманией), годами и месяцами (внедрение ремней⁷ безопасности, новых правил дорожного движения). После того, как достигнут предельный рубеж и количество людей, меняющих поведение под влиянием получаемой информации, более не растет, государство переходит к регламентации. В июле 1973 г., когда использование ремней безопасности стало обязательным, индекс желаемого поведения вырос с 26% до 60%. В то же время количество нарушений, касающихся превышения скорости, упало с 26% до 10%. В данном случае было важным то, что административный запрет на езду без ремней был принят после серьезной разъяснительной кампании, соответствующим образом подготовившей общественное мнение.

Может ли быть у регламентации нулевой эффект? Да, если она не была подготовлена длительной информационной кампанией или подготавливалась плохо. В Норвегии стали бороться с курением одними регламентациями: в 1975 г. увеличили цены на сигареты на 13%, добились временною снижения потребления, которое было преодолено за год. В 1980 г. цены были подняты уже на 30%. Через 3 года уровень потребления табачных изделий был снова восстановлен.

Имеющийся опыт показывает, что санкции, могут быть очень эффективны для изменения поведения граждан – но только тогда, когда власть использует их с неотвратимостью рока. Помимо этого, важнейшим условием эффективности санкций является предварительно сформированное убеждение в том, что, например, нельзя превышать скорость на дорогах. Действовать карательными кампаниями “по-французски” или “по-норвежски” неэффективно. Иной пример показывают англо-саксонские страны. Там уважение к закону, запрету, равные права и равные обязанности граждан – суть общественного воспитания. Поэтому в США, Великобритании принята, главным образом запретительная политика в отношении табака, нарушения правил дорожного движения. Санкции там неотвратимы и постоянны, кампанейщина очень редка.

Наилучший эффект дает комбинированное применение убеждения, регламентации и санкций. Одно убеждение, даже построенное по маркетинговому принципу, не может привести к искоренению вредных привычек; тем более, что в прошлом государство не очень-то реагировало на них или даже поощряло (в том, что касается потребления монопольно производимых им самим табака или винно-водочных изделий). Однако современным, маркетинговым образом организуемые кампании совершенно необходимы для того, чтобы подготовить общество к правильному восприятию регламентации и санкций за невыполнение установленных государством правил. Именно убеждение позволяет хорошо “продавать” регламентацию, обеспечивает эффективность государственного контроля.

Информирование и убеждение населения, как известно, стоят дорого. Расходы на государственную социальную рекламу осуществляются за счет бюджета соответствующих министерств и ведомств. Однако они должны быть выделены отдельной строкой. Иногда этот вопрос решается даже на уровне парламента – например, в Великобритании. Часто в дискуссии о планируемой государственной коммуникационной кампании вмешиваются СМИ, что фактически уже означает начало процесса информирования и убеждения граждан.

Мировой опыт проведения маркетинговых государственных кампаний позволяет сформулировать две важнейшие моральные заповеди:

– нельзя маскировать соображениями государственной, публичной пользы те меры, которые предпринимаются по другой, менее благородной причине (например, из-за дефицита государственного бюджета);

– нельзя использовать государственный маркетинг для популяризации или формирования имиджа конкретного политика или высокопоставленного чиновника под шумок общественной пользы.

Для избежания нечестного государственного маркетинга во многих странах принято решение об отделении заказчиков коммуникационных кампаний от исполнителей. Соответствующей современным подходам является реализация кампаний независимыми от государственных структур фирмами. Субъектами государственных коммуникационных кампаний могут быть:

– независимые (парапубличные) структуры;

– министерства и ведомства (в большинстве из них имеются специальные отделы информации и коммуникации;

– специальные структуры при первых лицах государства: такой, например, является Служба сбора и распространения информации при Премьер-министре Франции;

– межминистерские структуры;

– органы регионального управления и местного самоуправления (мэрии, генеральные советы, префектуры и т.д.).

Целями государственных маркетинговых кампаний выступают:

– коррекция посредством информирования и убеждения поведенческих моделей, представляющих серьезную угрозу для общества;

– внедрение в жизнь общества идей, ценностей, алгоритмов поведения, рассматриваемых большинством как положительные.

Основными направлениями развития государственного маркетинга являются: предупреждение наиболее опасных заболеваний; предупреждение несчастных случаев; санитарно-гигиеническое просвещение; защита окружающей среды; продвижение таких ценностей, как семья, дети, участливое отношение к старикам, инвалидам, неизлечимо больным людям; развитие политического участия граждан, предупреждение общественных конфликтов и кризисов.

Специалистами разработаны некоторые правила, которых следует придерживаться организаторам государственных коммуникационных кампаний.

Прежде всего, речь идет о правиле “триединства”: ⁸

– единстве темы;

– единстве времени;

– единстве действия.

Единство темы рассматривается как главное условие эффективности кампании. Кампания по безопасности движения может включать различные темы – ограничения скорости, трезвости за рулем, использования ремней безопасности и т.д., но только каждую по отдельности – ибо если один совет человек воспринимает спокойно, то два совета, данных одновременно, рассеивают его внимание; три совета оборачиваются нулевым эффектом. При выборе темы важно помнить, что уложить в коммуникационную кампанию всю деятельность министерства или ведомства невозможно; поэтому надо в данном случае использовать маркетинговые подходы:

– выбирать тему, подходящую для “раскрутки” в СМИ;

– обращаться не ко всему человечеству, а к строго определенному сегменту “рынка”;

– внимательно изучать общественное мнение; рекламной “раскрутке” подлежит лишь та тема, к восприятию которой аудитория уже достаточно подготовлена собственным опытом и информацией, получаемой из СМИ.

Единство времени проведения кампании означает, что информация должна распространяться в течение вполне определенного времени. Длина временного отрезка может быть, как мы уже видели, самой разной – от нескольких месяцев до нескольких десятков лет. За время проведения кампании ее объект должен, условно говоря, пройти через три фазы воздействия: фазу “знания” (“я знаю, что курить вредно”), фазу “решимости” (“я хочу бросить курить”), фазу “поступка” (“я бросил курить”). Время начала кампании часто приурочивается к определенному времени года: весной, например, большую действенность имеют такие коммуникационные сюжеты, как охрана природы, животного мира; летом актуальными становятся проблемы безопасности на воде, предупреждения отравления грибами, пищевых интоксикаций вообще; осенью наступает время борьбы за экономию электроэнергии, безопасность детей на дорогах, предупреждение инфекционных заболеваний и т.д. Длятся⁹ общенациональные кампании меньше, чем коммерческие – как правило, 2–3 месяца. По истечении этого срока их эффективность резко снижается.

Единство действия при проведении кампании трактуется как аккумулирование всех имеющихся в распоряжении коммуникатора возможностей, концентрация всех усилий на достижении поставленной цели.

Важное значение имеет концепция “послания”, адресуемого коммуникатором обществу. Разрабатывая ее, следует учитывать следующие моменты:

1. Характер “послания”, который чаще всего определяется такими понятиями как “страх”, “юмор”, “эротизм-эстетизм”. “Страх” часто используется в коммуникационных кампаниях, направленных против СПИДа, табакокурения, наркотиков. Действенность таких кампаний достаточно велика при условии, что длятся они не слишком долго: долго пугаться невозможно. Кроме того, “страшные” сюжеты должны использоваться с осторожностью: государству совершенно ни к чему превращать собственных граждан в невротиков. “Юмор” – очень эффективен, однако – не для государственной коммуникации, преследующей серьезные, общественно значимые цели. Он практически не используется при проведении собственно PR-кампаний, т.е. кампаний информационных: информация, сообщенная “не всерьез” соответствующим образом и воспринимается. Наиболее действенным для целей государственной коммуникации считается “эротизм-эстетизм” при условии его тактичного, не отвлекающего от темы кампании применения.

2. Тон “послания”, который обычно бывает веселым, строгим, соблазняющим, морализаторским, участливым и т.д. Наибольшую эффективность демонстрирует оптимистический, радостный, слегка льстящий аудитории тон государственной коммуникации. Наименее эффективен тон морализаторский, авторитарный. Следует помнить, что это правило “срабатывает” в странах с высоким уровнем жизни, где имеется значительное число обеспеченных, самостоятельных людей, которые не хотят в нормальной ситуации видеть и слышать с телеэкранов, уличных афиш и плакатов приказы или нравоучения.

Очень хорошо воспринимается аудиторией тон “соучастия”, т.е. вовлекающий ее в какое-то общее и полезное для всех дело: “Сохраним в чистоте и порядке наши газоны!”. Это действеннее, чем “Не мять траву!”, “По газонам не ходить!”. Однако, следует еще раз подчеркнуть, что тон “послания” прямо зависит от материального и культурного уровня аудитории: малообеспеченные и малообразованные люди часто вообще не понимают деликатные “послания”, зато восприимчивы к командам и угрозам.

3. Содержание “послания” должно отличаться конкретностью и ясностью. Общие идеи, абстрактные призывы, разного рода банальности (“Будьте взаимно вежливы!”, “Берегите здоровье!”, “Не шумите!”) не могут быть эффективно коммуницированы. Хороший эффект дает использование красноречивой статистики: “За 1997 год на этом перекрестке произошли 62 автомобильных аварии”.

4. Привлекательность “послания” – обязательное условие его действенности. Речь идет о высоком художественном уровне исполнения (качество фотографий, соответствующие характеру и тону “послания” цветовая гамма, шрифт, графика и т.д.).

5. Доверие к источнику информации – последний по порядку, но не по значимости элемент “послания”. Аудитория должна знать, что коммуникатором в данной кампании выступает либо государственная структура, представляющая одну из ветвей власти, (правительство, парламент, судебную власть), либо известная и уважаемая общественная организация (Красный крест). Анонимность, недостаточная известность или плохая репутация коммуникатора сводят на нет его коммуникационные усилия.

Теоретики и практики государственной коммуникации уделяют серьезное вниманию осмыслению ее специфики по сравнению с частнопредпринимательской коммуникацией и рекламой. Эта специфика состоит, прежде всего, в том, что гражданин – не просто клиент, который “всегда прав”; он еще и совладелец, акционер “предприятия”, именуемого государством. Человек, платящий налоги на содержание госаппарата, разделяет ответственность за его функционирование и имеет полное право заглянуть “за кулисы” (хотя и не любого) государственного учреждения) гражданин, как известно, достаточно требовательно ведет себя в собесе, на почте или на вокзале – в отличие от зала суда, налоговой инспекции или полицейского участка.

Второе отличие государственной коммуникации от частной состоит в том, что последняя с легкостью вторгается в личную жизнь граждан в то время, как первой это позволяется только в самые сложные для общества моменты (“А ты записался добровольцем?”). В штатных же ситуациях люди привыкли ограждать частное от общего, государственного и воспринимают чересчур назойливую рекламу, обращенную лично к гражданину, как совершенно дискредитировавшую себя в глазах западной публики государственную пропаганду.

Немаловажной характеристикой государственной коммуникации является открытость процесса обсуждения многих проблем. Коммуникационная политика крупной частной фирмы вполне может определяться на уровне ее директоров, решения которых никто не обсуждает. Коммуникация же государственных учреждений, например министерств просвещения, культуры, здравоохранения и т.д. не может обойтись без приглашения экспертов, представителей общественности, групп интересов, непосредственных пользователей конкретных государственных услуг.

Еще одним отличительным моментом можно назвать тональность государственной коммуникации – она должна быть выдержана в серьезном ключе; упрощенчество, балагурство, антиинтеллектуализм считаются проявлением неуважения к обществу со стороны государства. Характерными чертами государственной коммуникации выступают также необходимость согласования глобального имиджа государственной службы, государственных учреждений в целом с институциональным имиджем конкретного ведомства; сочетание коммуникации внешней, направленной на общество, и внутренней, направленной на собственных сотрудников.

Достаточно большой опыт, накопленный развитыми демократиями в сфере государственной коммуникации, позволяет сделать некоторые обобщения и выводы. Прежде всего, следует сказать, что какой-то единой государственной (или публичной) коммуникации не существует. Есть несколько ее уровней и регистров, различающихся по таким параметрам, как субъект и объект, цель, характер коммуникации. В этой связи целесообразно выделить, прежде всего, правительственную коммуникацию, в процессе которой правительство как легитимная эманация демократии информирует граждан о тех политических событиях, стратегических направлениях развития, которые оно само считает важными. Кроме информирования населения о наиболее общих проблемах, правительство занимается также разъяснением предпринимаемых им частных мер – это касается решения вопросов занятости, борьбы с инфляцией, развития самоуправления и самоопределения некоторых территорий (французский референдум по Новой Каледонии; референдум в Великобритании по воссозданию парламентов в Шотландии и Уэльсе и т.д.). Целью кампаний второго типа является не столько информирование, сколько стремление разъяснить точку зрения правительства, помочь понять ее, побудить к действию – т.е. придти на избирательные участки и проголосовать. Такие коммуникационные кампании – составная часть демократического процесса принятия государственного решения. К третьей категории правительственных коммуникационных кампаний можно отнести те, о которых шла речь выше – кампании социально значимых целей, касающиеся физического и духовного здоровья, безопасности нации.

К государственной коммуникации относятся также кампании, проводимые законодательной и судебной властью, органами регионального управления и местного самоуправления. В последнем случае коммуникация, полностью сохраняя все достоинства публичности и открытости, принимает характер подлинного диалога: на региональном и местном уровнях существует, как правило, меньшая дистанция и большее взаимопонимание между управляющими и управляемыми, используются более разнообразные средства и технологии коммуникации, в которой СМИ не играют такой колоссальной роли, как на общенациональном уровне. Значимость личностного начала делает региональную и местную коммуникацию более содержательной и эмоционально насыщенной.

Следует подчеркнуть особую важность коммуникации со стороны тех государственных структур, которые являются относительно молодыми и не имеют устоявшихся традиций. Не менее важна коммуникация и в момент т.н. идентификационного кризиса, когда власть в целом или отдельные ее ветви или структуры теряют престиж, доверие и уважение как общества в целом, так и собственного аппарата.

Типологию государственных коммуникационных кампаний можно представить следующим образом:

1. По субъектам деятельности

– правительства;

– министерств и ведомств;

– специальных структур при первых лицах государства; ¹²

– межведомственных структур;

– органов регионального управления и местного самоуправления (мэрий, генеральных советов, префектур и т.д.);

– органов законодательной и судебной власти;

2. По объектам воздействия

– внешняя;

– внутренняя;

– национальная;

– международная;

3. По характеру воздействия

– информирующие;

– разъяснительно-убеждающие;

– имиджевые;

4. По целям

– политические (решение вопросов занятости, борьбы с инфляцией, уплаты налогов; развитие самоуправления, самоопределения территорий и др.);

– социальные (предупреждение заболевания СПИДом, другими инфекциями; борьба с наркоманией, табакокурением и алкоголизмом; акции солидарности с социально уязвимыми группами);

– финансово-экономические (реклама экспортных товаров и технологий; экономного расхода воды, электроэнергии и др.).

Конкретный опыт, накопленный государственными учреждениями за рубежом, показывает огромные перспективы и значимость глубоко продуманной и последовательно осуществляемой коммуникационной стратегии.

Коммуникационный бум, затронувший в последние десятилетия XX века и сферу государственного управления, не только способствовал укреплению легитимности и эффективности власти, усилению демократического вектора в развитии государства и политической системы в целом, но и породил ряд требующих разрешения проблем.

Политико-административная децентрализация и деконцентрация сопровождаются идентичными процессами и в государственной коммуникации: множится число субъектов коммуникации и “посланий”, адресуемых, зачастую, одной и той же аудитории; государственные учреждения начинают конкурировать между собой, что неизбежно оборачивается коммуникационной инфляцией. В этой связи своевременна постановка вопроса о выработке цельной стратегии государственной коммуникации; впрочем, возможность этого ставится некоторыми экспертами под сомнение.

Привыкший к высокопрофессиональным рекламе, теле– и радиоэфиру избиратель и гражданин предъявляет соответствующие требования и к коммуникации, осуществляемой государством. Это влечет за собой удорожание стоимости коммуникационных кампаний, и, следовательно, не способствует дальнейшему развитию диалога государства и общества.

Одной из самых серьезных проблем, с которой сталкивается государственная коммуникация, является стойкий негативный имидж государственной службы, чиновничьего аппарата в глазах большинства западных обществ. Постоянно ведущиеся в США исследования общественного мнения показывают: граждане, например, убеждены в том, что государственные служащие работают меньше, а получают больше, чем все остальные работающие:

Стабильно на протяжении десятилетий растет также число тех, кто считает, что правительство США большую часть времени делает не то, что нужно (около 65%), а число уверенных в том, что правительство действует в интересах всех граждан, неуклонно снижается (около 27%).

В не меньшей степени государственная коммуникация страдает и от абстрактного характера многих “посланий”, недостатка преемственности и последовательности. Многие исследователи обращают внимание и на то, что при проведении кампаний общезначимых целей государство перекладывает всю ответственность за происходящее на граждан, их неправильное поведение, обеляя тем самым собственные службы или уходя от разговора о социальных причинах общественных недугов. Дорожная безопасность, например, это проблема не только лихачества водителей, но и состояния дорог, добросовестности работы ГАИ; предупреждение инфекций зависит не только от осторожности граждан, но и от стерильности шприцов, качества сывороток, профессиональной ответственности работников медицинских учреждений и т.д. Поэтому информирование и мобилизация общества, поиск путей вовлечения граждан в управление не должны приводить к самоустранению государства от решения государственных же по своей сути проблем. При всем своем влиянии на общественное мнение СМИ не в состоянии ¹⁰ самостоятельно справиться со СПИДом или наркоманией.

Одним из дискуссионных среди специалистов является и вопрос о наиболее эффективной модели организации государственной коммуникации. Должны ли ею заниматься специально создаваемые в государственных учреждениях структуры или дело предпочтительнее поручать независимым рекламным агентствам, консалтинговым фирмам и т.д.? Оба варианта имеют право на существование. Как уже отмечалось, функционирование государственных коммуникационных служб, берущих на себя функцию не только заказчика, но и исполнителя кампаний, необходимо тогда, когда государственное учреждение не хочет зависеть от, скажем, недобросовестных журналистов, тенденциозно настроенных СМИ и т.д. В то же время следует помнить, что государственная коммуникация рискует в этом случае оказаться старомодной и провинциальной, а следовательно, несостоятельной. Как бы велика ни была разница между рекламой коммерческой и рекламой социальной, последняя должна делаться на том же профессиональном уровне, что и первая, использовать современную стилистику, новейшие аудиовизуальные методы, быть зрелой и утонченной. Сегодня многие западные эксперты посмеиваются, вспоминая “правительственную коммуникацию” начала 1970-х гг.: сидя, не шелохнувшись, за массивными столами в своих кабинетах и не отводя глаз от объектива, министры долго и серьезно рассказывали телезрителям о достижениях своих ведомств. Этот бюрократический стиль был быстро отброшен, ибо не воспринимался на фоне быстро прогрессировавшей коммерческой рекламы и клипов, а превращение рекламистов в чиновников весьма плачевно сказывалось на их талантах. Наиболее приемлемым вариантом организации коммуникации является, видимо, сотрудничество государства-заказчика и независимого исполнителя-профессионала.

Известно, что в государственном управлении за рубежом активно используются заимствованные из классического маркетинга методы изучения общественных потребностей. Обычным мероприятием является, например, проведение социологического опроса накануне муниципальных выборов с целью определения степени удовлетворенности жителей различными сторонами жизни муниципального округа (работой транспорта, уборкой мусора, жилищными условиями, качеством работы администрации, условиями парковки, наличием “зеленых зон”, школ, детских садов и проч.). В анкетах также фигурируют вопросы относительно проблем, которые граждане считают наиболее актуальными; чаще всего, таковыми называют благоустройство городских территорий, улучшение экологической обстановки и т.д. При проведении общенациональных опросов обязательно ставятся (кроме удовлетворенности материальными условиями жизни) вопросы, касающиеся работы правительства в целом и отдельных государственных служб, степени их открытости, демократичности, умения общаться и сотрудничать с гражданами.

Применяя маркетинговые подходы и методы, государство преследует двоякую цель: быть “тягачом” и прицепом одновременно. Это значит, что, с одной стороны, изучается рынок, выясняются потребности и запросы граждан-клиентов; с другой стороны, государство стремится доводить до общества те идеи, цели и проекты, которое оно само считает первоочередными (например, строительство Европейского союза) мобилизуя сторонников, влияя на политическое поведение и выбор граждан. Даже применяя в широких масштабах анкетирование, управленцы не забывают о том, что строить политику на одних опросах невозможно, так как интересы граждан противоречивы : одни считают приоритетной задачей разбивку зеленых лужаек, другие – устройство автостоянок или подземных гаражей; одни озабочены сохранением тишины, другие – организацией молодежного досуга. Трудно совместить создание дополнительных рабочих мест и экологическую безопасность, снижение налогов и расширение социальных программ. Именно потому, что интересы людей конкурентны, порой взаимоисключающи, органы власти и государственного управления призваны руководствоваться не только сигналами, подаваемыми рынком, но и высшими политическими и моральными ценностями.

Эволюция государственного управления в последние десятилетия идет от внедрения отдельных маркетинговых технологий к формированию новой управленческой¹¹ парадигмы; от эпизодической рекламы политико-управленческого товара к изменению философии управления, которое трансформируется из преимущественно силового в преимущественно “убеждающее”. Именно поэтому коммуникация и маркетинг – один из рычагов превращения сугубо бюрократического, административного управления в управление современное, политико-административное.

3.2 Рыночный вектор административной модернизации

Рынок с его концепциями, технологиями, эффективностью является непреходящим вызовом теории и практике государственного управления на пороге XXI века. Терминологически рыночный подход к административным реформам оформляется по-разному: стратегия реформирования называется менеджментом, маркетингом, коммуникацией, а процесс реформирования обозначается как поиск совершенства, новое государственное управление, демократизация управления и т.д. Остается бесспорным одно – рыночная, маркетинговая составляющая – непременная характеристика содержания и форм модернизационного процесса в административной области.

С начала 1980-х гг. практически во всех развитых демократиях – Великобритании, США, Франции, Японии, скандинавских странах – началась эпоха, получившая название “административной реформации”, т.е. всеобъемлющих и принципиальных изменений в сфере государственного управления и государственной службы.

Мир вошел в эпоху административных реформ. Какие обстоятельства способствовали этому?

Самым мощным фактором реформ был рост государственного долга и бюджетного дефицита, что непосредственно отражалось на бюджете всех государственных учреждений. Образной констатацией этого в конце 70-х гг. стал выдвинутый британскими консерваторами слоган “Партия завершена” (the party is over), нашедший затем своеобразное продолжение в лозунге итальянских реформаторов середины 90-х гг. – “Праздник закончен” (la festa e finita).

Финансовые трудности, как уже говорилось, были выражением глубокого кризиса, охватившего социальное государство, классическое индустриальное общество и адекватную им административную систему управления.

Повсеместно стал ощущаться фактор рынка, частного сектора. С одной стороны, частный сектор демонстрировал современный уровень сервиса, с которым люди неизбежно сравнивали сервис государственный – естественно, не в пользу последнего; в обществе крепло убеждение в том, что государство дает неадекватные ответы на “вызовы” времени – прежде всего в таких сферах, как медицинское обслуживание, образование, жилищное строительство, обустройство городских территорий и т.д. Мощно заявив о себе в сфере услуг, частный сектор при этом не только был “неблагоприятным фоном” для государства, но и реально внедрялся в некогда монополизированные последние области, составлял конкуренцию государственным учреждениям.

Повсеместно действующим фактором изменений стала также так называемая “революция менеджеров”, поставившая под вопрос традиционные процедуры, технологии и стили управления. В преддверии XXI века обнаружилось, что высокоцентрализованные, жестко структурированные государственные учреждения, связанные многочисленными путами и ограничениями, которые возникли в период становления массового конвейерного производства, насаждения единообразия и патерналистской культуры управления, не имели будущего. В новых условиях требовались гибкость, персональная ответственность, возможность реализации индивидуального выбора. Традиционное государственное управление, известное своей приверженностью инструкциям, правилам, процедурам, неминуемо стало рассматриваться как ущербное и безнадежно устаревшее.

Существенными факторами административного реформирования стали также:

– бурное развитие современных информационных технологий, усилившее взаимосвязь между телекоммуникацией, формированием компьютерной базы данных и услугами, создаваемыми в государственных офисах;

– усиление демократического давления на государство; общество стало требовать большей открытости и прозрачности госаппарата, более активного участия граждан в его функционировании.

Следует отметить, что выдвигаемые к государству требования зачастую носили противоречивый характер. Так, требование большего профессионализма или быстроты принятия управленческих решений контрастировало с лозунгом “репрезентативной бюрократии”, т.е. большего представительства в госструктурах женщин, этнических меньшинств, инвалидов, короче – с требованиями демократизации и большего политического участия¹².

Коренной же причиной перехода к реформам государственного управления и государственной службы была, безусловно, разделяемая практически всеми слоями и группами общества глубокая неудовлетворенность бюрократическим управлением со всеми свойственными ему характеристиками: затратным характером, неэффективностью управления, отчужденностью от него граждан.

Во всех странах, независимо от национальной специфики, административная реформа поставила своей целью трансформацию философии и культуры государственного управления в соответствии с лозунгом “сделать управление разновидностью бизнеса”. Везде речь шла о необходимости внедрения в госсектор духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления. Именно в “терминах рынка” формулировали главную цель государственных административных реформ и английские консерваторы, и шведские социал-демократы – “освободиться от старой легалистской культуры”, “перейти от культуры власти к культуре сервиса”.

Концепция государства как ориентированной на потребителя сервисной организации служит инструментом административных реформ во всех без исключения странах. Видный теоретик административной реформации М. Бэрзлей ставит в этой связи вопрос о главных различиях между традиционным (бюрократическим) и новационным (постбюрократическим) стилями государственного управления. Они, по его мнению, сводятся к следующему:

– бюрократическое учреждение фокусирует внимание прежде всего на собственных потребностях и перспективах, а постбюрократическое – на потребностях и перспективах потребителя;

– бюрократическое учреждение базируется на четком распределении ролей и ответственности между работниками, постбюрократическое – на сплоченности работников, действующих как одна команда;

– бюрократическое учреждение оценивает свою деятельность по объему освоенных ресурсов и¹³ количеству выполняемых задач, постбюрократическое – по результатам, представляющим ценность для потребителей; первое контролирует “вход” (затраты), второе – “выход” (ценности);

– бюрократическое учреждение неукоснительно соблюдает раз и навсегда установленные процедуры, постбюрократическое меняет алгоритм действий внутри своей операциональной системы при изменении требований, предъявляемых к производимым им услугам;

– бюрократическое учреждение начинает деятельность с объявления о своей политике и конкретных планах, постбюрократическое – с установления двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии;

– бюрократическое учреждение отделяет аналитическую работу от непосредственного обслуживания клиентов, а постбюрократическое стимулирует осмысление именно работниками “первой линии” возможностей для улучшения работы с клиентами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Встреча во времени всех факторов административного реформирования – идейно-теоретических, политических, экономических, технологических и психологических – предопределила наступление новой исторической эпохи в истории государственного управления. В то же время каждая страна по-своему реагировала на сложившуюся ситуацию, находила собственный вариант перестройки административно-политической системы в соответствии с имеющимися потребностями и возможностями.

Национальные модели преобразований в сфере государственного управления демонстрируют значительные различия в подходах, содержании, методах административных реформ. Если в одних странах реформы диктовались преимущественно сиюминутными бюджетными трудностями и были ограниченными по масштабам и глубине предпринятых шагов, то в других речь шла о систематических изменениях, выходящих за рамки чисто технологических новшеств. Размахом и основательностью отличаются реформы в Великобритании, Швеции, Франции, а также Испании, Италии. В последнем случае реформы приобретают политический характер, что выражается в изменении сущности государства, его взаимоотношений с обществом, перераспределении власти и ресурсов в пользу негосударственных структур, среднего и нижнего этажей управления. Основательно выражена и демократическая составляющая реформ, сопровождающихся расширением участия граждан – особенно на нижних этажах принятия решений. В одних странах реформы носили резко критический по отношению к государству характер (Великобритания, США), в других – умеренно критический, не разрушавший укоренившейся системы управления (Швеция, Япония). Для одних стран реформы были порождением причин¹⁴ эндогенного свойства, для других – экзогенного (Япония нуждалась в преодолении изоляции от внешнего мира; страны южной Европы – в приобщении к европейскому рынку и т.п.).

Однако при всем многообразии национальных моделей реформ их магистральным направлением стала ориентация на законы и философию рынка. Эта ориентация выражалась в двух конкретных моментах:

1. Усиление рыночной конкуренции для государственных учреждений и предприятий госсектора. В сфере производства речь шла о внедрении механизма банкротства, лишении госпредприятий различных привилегий, их приватизации и т.д. В сфере предоставления услуг государством (здравоохранение, просвещение и т.д.) использовались, как уже отмечалось, децентрализация управления, сама по себе порождающая конкуренцию между идентичными структурами, управляемыми различными эшелонами административной иерархии; введение прямой оплаты государственных услуг их конкретными пользователями взамен всеобщего налогообложения; привлечение частного или некоммерческого негосударственного секторов к предоставлению услуг; изменение способа бюджетного финансирования, когда руководитель ведомства был свободен использовать выделенные средства для покупки необходимых продукции или услуг по своему усмотрению и многое другое.

2. Обеспечение клиенту реального права голоса при невозможности выхода из ситуации монополии производителя.

Все механизмы, задействованные для усиления соревновательности в производстве государством продуктов и услуг, создают потребителю возможность выбора и, следовательно, выхода из ситуации, навязываемой монополистом. Однако далеко не все производимые государством товары и услуги могут иметь других производителей. К таковым относятся национальная и экологическая безопасность, законодательство и судебная система, совокупность благ, являющихся по определению общественным достоянием (все естественные леса, реки и т.д.), общезначимые ценности (гражданская активность, забота об уровне и продолжительности жизни, высоких профессиональных и моральных нормах, развитии культуры и науки и т.д.), система общественных коммуникаций. ¹⁵

Конкретным примером того, как государственные учреждения дают клиенту возможность быть услышанным, является принятие в 1991 г. в Великобритании Хартии гражданина. Обобщенно результаты выполнения британской Хартии гражданина выглядят следующим образом:

– в стране разработано около 40 специализированных хартий, посвященных всем основным видам оказываемых государством услуг: в этих документах фиксируются нормы, применяемые в сфере предоставления конкретной услуги, и способы обжалования действий государственных служащих; каждая хартия является объектом постоянного совершенствования; ее актуализированные версии публикуются ежегодно;

– усилились прозрачность и открытость государственных учреждений, служащие которых стали лично ответственными перед клиентами; если до принятия хартии родители учащихся государственных школ не имели формального права на получение полной информации о положении школы в целом, то теперь эта информация общедоступна; широко публикуются имена членов британского кабинета, процедурные правила назначения и смещения министров; облегчен доступ к государственным регистрам;

– покончено с анонимностью чиновников, находящихся в прямом контакте с гражданами; потребители услуг знают теперь имена служащих, занятых управлением в сфере каждой конкретной услуги;

– большинство государственных учреждений регулярно проводит опросы своих клиентов и публикует результаты исследований; некоторые ведомства организуют даже своеобразные кампании “из двери в дверь”, чтобы напрямую узнать мнение граждан о своей деятельности.

Рыночный вектор административной модернизации является не единственным ее ориентиром. Тем не менее именно рыночные ценности – конкуренция, клиентелизация, акцент на результат, а не на процесс управления, экономность и эффективность – определили облик современных реформ. Проведенные с большей или меньшей глубиной и последовательностью, они способствовали стиранию некогда резкого различия между частным и государственным секторами. Подготовка государственных служащих, которые предпочитают называть себя государственными¹⁶ менеджерами, зачастую ведется теперь частными образовательными структурами, а некогда закрытые учебные заведения типа французской Национальной административной школы открывают двери представителям бизнеса. Нередки случаи, когда высокие государственные должности замещаются по конкурсу или на них приглашаются выходцы из частного сектора.

Усилия, направленные на то, чтобы сделать государственное управление разновидностью бизнеса, предприняты практически во всех странах. Однако сегодня все чаще встает вопрос: стоит ли дальше продвигаться в этом направлении? Не слишком ли узко понимается реформаторами проблема сокращения государственных расходов? Не являются ли упрощенными представления об извечной неэффективности бюрократии и неоспоримых достоинствах рынка? Вполне уместно поэтому рассмотрение проблемы “цены” рыночных административных реформ¹⁷.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырuна. - М.: СПАРК, 1996.

2. Атаманчук Г.В. Государственной службе - научное обоснование // Государст­венная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. - М.: РАУ, 1993.

3. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивашин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления: к 200-летию исполнительной власти в России. – М.: Право и государство, 2003. – 304 с.

4. Добрынин Н.М. Новый федерализм, модель будущего государственного устройства России. – Новосибирск, 2002.

5. Зимин В.А. Исполнительная власть в Российской Федерации. – Самара, 2001.

6. Пугачев В. П., Соловьев А. И. Введение в политологию. - М., 1995

7. Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе / / СГП. - 1991. - № 12.

8. Матюшин М.Н. Разделение властей как фактор построения правового государства в России: Автореф. дисс… канд. социол. наук. – Ярославль, 2000.

9. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. – М.: “Российская политическая энциклопедия” (РОССПЭН), 1999. – 247 с.

10. Политико-административное управление.// Под редакцией Коморовского и Сморгунова. - М., 2004

11. Лобанов. Государственное управление общественной политикой. СПб:, 2004.

12. Классики теории государственного управления, американская школа. Вильсон, Гутнау (статьи). - М:., 2003.

13. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления // ГиП. - 1999. - № 2.