С О Д Е Р Ж А Н И Е
Введение .......................................................................................................3
1. Теоретические основы административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России.............................................................................................10
1.1. Понятие и сущность административной юрисдикции.....................10
1.2. Пограничные органы и их полномочия в сфере административной юрисдикции...........................................................................................................18
2. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы...................................................................................28
2.1. Квалификация административных правонарушений,
процессуальный порядок и особенности привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области защиты Государственной границы...................................................................................28
2.2. Особенности административного задержания, специфика составления протокола об административном правонарушении, осуществляемого пограничными органами ФСБ России...............................................................39
3. Проблемы в правовом регулировании и пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России............................................................................................................55
3.1. Проблемы разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных
органов ФСБ РФ........................................................................................55
3.2. Пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России.............................................63
Заключение................................................................................................70
Список литературы...................................................................................76
Введение
Одним из условий обеспечения национальной безопасности, как отмечено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. , является надежная защита и охрана государственной границы Российской Федерации.
Обеспечение безопасности в пограничной сфере важнейшая составная часть национальной безопасности, которая представляет собой состояние защищенности личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации , охватывающем государственную границу Российской Федерации, приграничную территорию , воздушное пространство, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации .
Координационным федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации является Федеральная служба безопасности (ФСБ России). ФСБ России подведомственна Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ.
Федеральная служба безопасности, в соответствии со ст.1 Федерального закона РФ от 03.04.1995 года № 40ФЗ «О Федеральной службе безопасности» это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.
Одной из основных задач ФСБ России, согласно ст.8 указанного выше Закона, является обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению органов безопасности.
К органам федеральной службы безопасности относятся, в том числе, управления (управления, службы, отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы).
Полномочия пограничных органов закреплены, прежде всего, в Законе РФ от 01.04.1993 года № 47301 «О Государственной границе Российской Федерации» . Так, согласно ст.30 данного Закона пограничные органы охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водных объектах, в пунктах пропуска через Государственную границу, а также осуществляют пропуск через Государственную границу. В этих целях они, в числе прочего, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере предусматривает в качестве одной из основных задач разработку и своевременное приведение нормативной правовой базы в соответствие с реальной обстановкой в мире и стране, а также с потребностями обеспечения безопасности России и развития ее международных связей.
В этой связи вопросы развития норм административного права в области обеспечения безопасности государства, применительно к деятельности пограничных органов, становятся весьма актуальными
Объект исследования –общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности пограничных органов при осуществлении административной деятельности в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Предмет исследования – нормы административного законодательства и специального законодательства о пограничных органах ФСБ России, а также теория административного процесса.
Цель исследования – проанализировать основные аспекты административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России, выявить проблемы в законодательном регулировании и предложить меры по совершенствованию законодательства.
Задачи работы:
рассмотреть понятие и сущность административной юрисдикции;
изучить полномочия пограничных органов ФСБ России в сфере административной юрисдикции;
дать квалификацию административных правонарушений, исследовать процессуальный порядок и особенности привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области защиты Государственной границы;
рассмотреть особенности административного задержания, исследовать специфику составления протокола об административном правонарушении, осуществляемых пограничными органами;
рассмотреть проблемы разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов ФСБ РФ;
исследовать пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административная юрисдикция – это установленная законодательными актами сфера государственной деятельности уполномоченных административных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке, на основе административнопроцессуальных норм с целью рассмотрения и разрешения административноправовых споров или административных правонарушений и применения мер административнопроцессуального принуждения.
Пограничные органы наделены административной юрисдикцией, то есть, в числе прочих обязанностей, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
Основы административноюрисдикционной деятельности пограничных органов и войск ФСБ РФ регламентируются КоАП РФ, в статье 23.10 которого закреплена правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
2. Должностные лица пограничных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности:
в области охраны собственности (глава 7 КоАП РФ): уничтожение специальных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (часть 2 статьи 7.2); пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (статья 7.11);
в области охраны окружающей природной среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ): невыполнение правил ведения судовых документов (статья 8.16); нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (статья 8.17); нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (статья 8.18); и др;
в области защиты Государственной границы Российской Федерации (глава 18 КоАП РФ);
против порядка управления (глава 19 КоАП РФ): невыполнение законных требований должностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом возложенных на него полномочий, в том числе на осмотр судна (часть 2 статьи 19.4).
3. В КоАП РСФСР, в отличие от КоАП РФ, была закреплена обязанность точного и четкого исполнения органами, обладающими правом административного задержания, обязанностей, указанных в данном Кодексе.
Прежде всего, это было связано с тем, что законодатель в нем давал ясное понятие административного задержания, чего нельзя сказать о КоАП РФ.
В связи с чем КоАП РФ нуждается в доработке. Вопервых следует четко определить перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание. А, вовторых, следует уделить больше внимания статьям, содержащим процедуру заполнения соответствующих документов об административном правонарушении и задержании.
4. Составление протокола об административном задержании часто вызывает множество трудностей, так как правильное его составление и заполнение не в полной мере регламентировано КоАП РФ, следовательно, необходимо дополнить данный Кодекс в части, касающейся правил составления протокола об административном задержании.
Целесообразными видятся разработка и включение в текст КоАП РФ всех необходимых правил, обеспечивающих грамотное составление протокола об административном задержании.
5. В интересах разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов, под термином «надлежащее разрешение» в диспозиции ч.1 ст.322 УК РФ нельзя понимать визу.
Для исключения двойного толкования понятия «надлежащее разрешение» необходимо изложить диспозицию ч.1 ст.322 УК РФ с дополнением после союза «и»: «(или) надлежащего разрешения пограничных органов ФСБ России, полученного в порядке и месте, установленных законодательством Российской Федерации».
С той же целью необходимо изменить ч.1 ст.11 «Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу» Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем внесения поправки, где предусмотреть положение о разрешительном порядке признания не только лиц, убывающих из Российской Федерации, но и прибывающих в Российскую Федерацию. Так как в настоящее время действующая правовая норма признает законность въезда лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в Российскую Федерацию, а не разрешение на право пересечения госграницы, полагается необходимым заменить словосочетание «в признании законности пересечения» на словосочетание «в разрешении на пересечение».
В связи со сложностью доказывания прямого умысла лица, незаконно пересёкшего госграницу, исключения фактов признаков данного деяния административного правонарушения в ч.1 ст.322 УК РФ слова «без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации» заменить словами «без действительных документов, удостоверяющих право лица на въезд в Российскую Федерацию или выезд из Российской Федерации».
6. Как административное наказание административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ (ч.1 ст.3.10 КоАП РФ).
Запрет на въезд в Россию в течение пяти лет после исполнения постановления об административном выдворении находится в противоречии с годичным сроком состояния административной наказанности, предусмотренным ст.4.6 КоАП РФ.
Изложенное требует устранения противоречия положений нормативных актов. В качестве одного из выходов из создавшейся ситуации можно было бы дополнить ст.3.10, 4.6 КоАП РФ положением, допускающим увеличение срока состояния административной наказанности в случаях, предусмотренных законом.
7. КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения в качестве основного и дополнительного административного наказания. Однако нормы Особенной части Кодекса, предусматривающие административное выдворение (ст.ст.18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27), ограничены возможностью применения административного выдворения лишь в качестве дополнительного. Судебная же практика использует данную меру наказания неоднозначно, в том числе и в качестве основного. В связи с чем необходимо в КоАП РФ внести изменение, в соответствии с которым административное выдворение будет являться как основным, так и дополнительным наказанием.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: сравнение, анализ и синтез, обобщение, а также такие частнонаучные методы как исторический, сравнительноправовой, логикоюридический, системноструктурный и др.
Базу исследования составили нормы КоАП РФ, федеральных законов и подзаконных нормативных актов, а также работы авторов по исследуемой теме.
Структура и объем работы обусловлены логикой и результатами исследования.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
1. Теоретические основы административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России
1.1. Понятие и сущность административной юрисдикции
Юрисдикция в традиционном понимании этого термина – это суд, судопроизводство (от лат. «jurisdictio»), круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций .
Административная юрисдикция в полной мере соответствует приведенному определению, также включая в себя полномочия различных судебных и несудебных органов по оценке фактов, вытекающих из административных правоотношений, разрешению административноправовых споров и применению санкций, предусмотренных нормами административного права.
В теории административного права административная юрисдикция определяется как административнопроцессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административноправовых споров и применения административнопринудительных мер .
Административноюрисдикционный процесс, в отличие от процесса административнопроцедурного, имеет своей целью не позитивное управленческое регулирование, а разрешение спорной ситуации либо применение санкций, связанное либо с негативными последствиями для одной из сторон спора либо с применением в отношении субъекта мер административной ответственности, других принудительных мер. Таким образом, административноюрисдикционный процесс имеет место, вопервых, в тех ситуациях, когда необходимо разрешить административноправовой спор, и, вовторых, в тех ситуациях, когда необходимо применить меры административного принуждения. В порядке административноюрисдикционных производств производится применение мер административного пресечения, а также мер административной ответственности .
Основными чертами административной юрисдикции являются следующие:
1. Административноюрисдикционная деятельность – это деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуального административного дела, сущность которого составляет либо спор о праве, вытекающем из норм административного права, либо возможность (необходимость) применения в отношении субъекта административного права мер административного принуждения.
2. Содержание деятельности в рамках административной юрисдикции составляет правовая оценка совокупности фактов, имеющих отношение к рассматриваемому индивидуальному административному делу.
3. Субъектом административной юрисдикции неизменно является орган государственной власти, принимающий властное решение в рамках собственной компетенции.
4. Отношения участников административной юрисдикции приобретают особый процессуальный характер, связанный с наделением участников процесса особыми правами и обязанностями.
5. Результатом административной юрисдикции в правовом плане является принятое властное решение о разрешении спора либо применении (отказе от применения) мер административного принуждения.
6. Цель административной юрисдикции – правоохрана, охрана административноправовых отношений от нарушений. Разрешение споров и применение принудительных мер в рамках административноюрисдикционного процесса служит целям защиты основ правопорядка, установленных административным законодательством.
Ввиду того, что спектр рассматриваемых в рамках административной юрисдикции дел чрезвычайно обширен, сам процесс в теории административного права подразделяется на некоторое количество видов или административноюрисдикционных производств.
Так, Ю.М.Козлов выделяет в структуре административной юрисдикции производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство и производство по жалобам .
И.В.Панова подразделяет административную юрисдикцию на большее количество производств, а именно:
исполнительное производство;
производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;
дисциплинарное производство;
производство по жалобам;
производство по делам об административных правонарушениях .
Последняя классификация представляется более полной, поскольку учитывает такие своеобразные виды производств, как исполнительное и производство по применению мер принуждения, отличных от мер административной ответственности, однако и небесспорной, с точки зрения науки административного права. Например, производство по делам о применении мер административного принуждения, не являющимся мерами административной ответственности, является органичной частью производства об административных правонарушениях, поскольку меры административного принуждения служат мерами обеспечения указанного производства.
Одним из основных методов государственного управления является метод принуждения, проявляющийся, помимо прочего, в применении мер юридической ответственности по отношению к нарушителям административноправовых предписаний.
Под юридической ответственностью в теории права понимают «возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права» . Юридическая ответственность, независимо от ее вида, характеризуется рядом признаков, среди которых ключевыми являются: опора на государственное принуждение (на аппарат государственного принуждения), тесная связь с общественным осуждением, применение в процессуальной форме, наступление на основании совершения правонарушения, наступление в виде неблагоприятных личных, имущественных, физических и организационных последствий.
Производство по делам об административных правонарушениях находит свое нормативное закрепление в нормах Кодекса РФ об административных правонарушениях . В данном нормативноправовом акте отражено правовое положение участников производства, общие правила процессуальной деятельности в рамках производства, описаны конкретные стадии производства, установлены особенности процесса доказывания и т.д.
До настоящего времени понятие административной юрисдикции не имеет правового закрепления, четкого и однозначного определения данного понятия не существует. Вместе с тем в юридической литературе со времен советского периода понятиям «юрисдикция» и «административная юрисдикция» всегда уделялось значительное внимание.
С точки зрения Н.Г.Салищевой, административная юрисдикция – это установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке .
А.В.Минашкин отмечает, что под административной юрисдикцией традиционно понимается особого рода деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов по рассмотрению административных дел, споров и коллизий, а также, в случае необходимости, по применению соответствующих юридических санкций .
Характеризуя данную категорию, Д.Н.Бахрах отмечает, что она чаще всего определяется как юрисдикционная деятельность административных органов на основе административнопроцессуальных норм .
Вышеприведенные понятия отличаются субъектным составом, осуществляющим деятельность, определяемую как административная юрисдикция. Так, Н.Г.Салищева отмечает, что это деятельность «органов государственного управления и должностных лиц», А.В.Минашкин – «органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов», Д.Н.Бахрах – «административных органов». Исходя из этого, некоторые из перечисленных ученыхюристов в зависимости от органов, осуществляющих административную юрисдикцию, отличают ее от судебной. Правда, здесь их характеристики являются прямо противоположными. В частности, Н.Г.Салищева отмечает, что административная юрисдикция органов управления нередко расширяется в ущерб судебной юрисдикции, в ряде случаев административным властям предоставляются дискреционные полномочия. Профессор Д.Н.Бахрах, напротив, отделяя юрисдикционную деятельность административных органов от судебной юрисдикции, отмечает, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях значительно расширил судебную юрисдикцию (правосудие) по административноделиктным делам. Поддерживая данную точку зрения, Н.Ю.Хаманева отмечает, что обеспечение законности и более строгое уважение права граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, то есть определение таких правоотношений, споры между участниками которых при наличии соответствующих условий были бы отнесены к компетенции суда .
К проблеме административной юрисдикции в той или иной степени обращались многие ведущие административисты . Вместе с тем следует отметить, что в теории до настоящего времени остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции. Существует мнение о том, что административную юрисдикцию следует рассматривать как вид административнопроцессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административноправовых споров и применения административнопринудительных мер .
Однако в данном случае ссылки на единую процедуру рассмотрения дел провоцируют подмену понятий. Представляется, что такая точка зрения обусловлена исключительно изменениями современного законодательства об административных правонарушениях, которые внесли свои коррективы при определении данной категории.
Действительно, редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, так же как и несудебные административные органы, руководствуются при рассмотрении дел об административных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Профессор Ю.Н.Старилов, размышляя о дуализме производства по делам об административных правонарушениях, очень четко определяет его природу как «двойственную процессуальноправовую» и отмечает, что, с одной стороны, оно – административная юрисдикция, то есть деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а с другой – деятельность по осуществлению судебной власти .
Очевидно, что следует разграничить категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия следует использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело . Суды, применяя нормы административнопроцессуального права, осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы – административную юрисдикцию.
Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квазиадминистративной» деятельности .
В свою очередь, административная несудебная юрисдикция осуществляется в пределах полномочий административных органов на основе административнопроцессуальных норм.
По мнению многочисленной группы ученых, административная юрисдикция охватывает сферу деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц по разрешению административноправовых споров, связанную с применением мер государственного (административного) принуждения .
Специфической особенностью административной юрисдикции является то, что она в соответствии с действующим законодательством охватывает сферу деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц по применению мер административнопроцессуального принуждения, не носящих характер административной ответственности. Их применение, конечно, не является формой юридической реакции на административноправовые споры .
Однако, осуществляя свои правоохранительные функции, административные органы применяют подобные меры принудительного характера в соответствии с нормативными актами как федерального уровня (например, Федеральным законом РФ «О Федеральной службе безопасности», так и специальными ведомственными правилами (например, Правила проведения обязательного медицинского освидетельствования). Подобного рода деятельность административных органов далеко не во всех случаях заканчивается вынесением юридически обязательного решения, поскольку не всегда процессуально регламентирована. Вместе с тем ее осуществление является прямой обязанностью соответствующих административных органов. В свою очередь, в конечном счете эти меры также могут вызвать административноправовой спор, например, при их обжаловании, результатом чего может быть наступление юридической ответственности виновных.
Таким образом, с учетом приведенных различий, наиболее предпочтительным определением представляется следующее: административная юрисдикция – установленная законодательными актами сфера государственной деятельности уполномоченных административных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке, на основе административнопроцессуальных норм с целью рассмотрения и разрешения административноправовых споров или административных правонарушений и применения мер административнопроцессуального принуждения. При этом административная судебная юрисдикция осуществляемая в порядке административного судопроизводства, является составной частью правосудия, а не административной юрисдикции.
1.2. Пограничные органы и их полномочия в сфере административной юрисдикции
Как установлено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года») , одним из условий обеспечения национальной безопасности являются надежная защита и охрана Государственной границы Российской Федерации.
В соответствии со ст.3 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационноправовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативнорозыскных, таможенных, природоохранных, санитарноэпидемиологических, экологических и иных мер.
Пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в соответствии со ст.30 Закона РФ «О Государственной границе», в частности, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
С целью обеспечения преимущественно национальной безопасности в пограничном пространстве Российской Федерации установлен специальный режим функционирования Государственной границы. Основой введения данного режима являются указанный выше Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 31.07.1998 года №155ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» , Указ Президента РФ от 29.08.1997 года № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» .
Помимо указанных нормативных правовых актов основы административноюрисдикционной деятельности пограничных органов и войск ФСБ РФ регламентируются Кодексом РФ об административных правонарушениях, в статье 23.10 которого закреплена правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области.
Рассматривать дела об административных правонарушениях по делам об административных правонарушениях в исследуемой сфере вправе:
руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, его заместители;
руководители подразделений, уполномоченных в сфере пограничной охраны и в сфере охраны морских биологических ресурсов, структурного подразделения федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, их заместители;
начальники управлений, их заместители;
начальники служб и отрядов, их заместители;
начальники государственных морских инспекций, государственных специализированных инспекций, государственных зональных (районных) инспекций, специализированных отделов (отделений), их заместители;
старшие государственные инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов;
начальники отделов, коменданты пограничных комендатур, начальники подразделений пограничного контроля, их заместители;
начальники государственных участковых инспекций, государственных инспекторских постов;
государственные инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов;
командиры пограничных кораблей (катеров), капитаны пограничных патрульных судов (катеров);
начальники пограничных застав, отделений, радиотехнических и пограничных постов, их заместители;
государственные участковые инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов;
начальники подразделений процессуальной деятельности, старшие дознаватели, дознаватели, старшие специалисты и специалисты по административному производству.
Среди мер административного наказания, применяемых должностными лицами пограничных органов и судьями за совершение административных правонарушений в области защиты Государственной границы РФ, можно назвать: предупреждение, административный штраф, конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Предупреждение – является мерой административного наказания, которая выражается в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение применяется преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных административных правонарушений. Оно может налагаться лишь в случаях, когда это предусмотрено в санкции соответствующей статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях (ч.3 ст.18.1, ст.18.2, 18.3, ч.1 ст.18.4 КоАП РФ). Чаще всего предупреждение предусматривается в санкциях альтернативно с административным штрафом. Вместе с тем не допускается его применение вместо других административных наказаний, поскольку Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможности замены одного административного наказания другим, если это не установлено в санкции соответствующей нормы КоАП РФ.
Административный штраф – это денежное наказание, налагаемое за административное правонарушение. Установление конкретных размеров штрафных санкций увязывается с характером правонарушения, размером причиненного вреда, степенью вины правонарушителя, его имущественным положением и иными существенными обстоятельствами дела.
Административный штраф является основным видом административного наказания. В случаях, предусмотренных законодательством, штраф может назначаться в сочетании с дополнительными административными наказаниями (конфискация предмета правонарушения, административное выдворение).
Ведение на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи нее, в территориальном море, во внутренних морских водах РФ, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов хозяйственной, промысловой, изыскательской или иной деятельности без соответствующего разрешения (уведомления) пограничных органов влечет санкцию в виде административного штрафа с конфискацией орудий совершения или предмета административного нарушения или без таковой.
В количественном отношении применение штрафных санкций идет опережающими темпами по сравнению с назначением других видов наказаний, применяемых должностными лицами пограничных органов.
Анализ норм административнопроцессуального законодательства также свидетельствует о значительном расширении института административной ответственности, в том числе посредством введения дополнительного состава противоправного деяния, предусмотренного ст.18.14 КоАП РФ, увеличения максимальных размеров штрафов, налагаемых за ряд правонарушений.
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения – представляет собой принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация применяется в качестве дополнительного альтернативного наказания пограничными органами за совершение административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования (ст.8.17, 8.18, 8.19, 8.20, 8.35, ч.2 ст.8.37 КоАП РФ), в области защиты Государственной границы Российской Федерации (ч.3 ст.18.1, ч.2 ст.18.3 КоАП). Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения носит имущественный характер.
Административный арест – заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества под стражей в предназначенных для этих целей учреждениях. Режим содержания является одним из средств достижения целей данного наказания, обеспечивает охрану арестованного и постоянный надзор за ним в целях предотвращения совершения правонарушителем новых правонарушений. Административный арест устанавливается и назначается за отдельные виды наиболее общественно опасных противоправных деяний. В рамках исследуемой темы правонарушением является неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства – заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством России, в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Основанием для административного выдворения является незаконное пересечение Государственной границы РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства, в отношении которых принято решение о привлечении их к административной ответственности.
Постановление об административном выдворении принимается органами Федеральной миграционной службы, пограничными органами ФСБ России, в нем указывается срок, в течение которого иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть территорию РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению за пределы РФ, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов федеральной миграционной или пограничной службы или в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации. Административное выдворение за пределы РФ применяется в относительно небольшом количестве случаев .
Следует также отметить, что должностные лица пограничных органов ФСБ России уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, посягающих на установленный законодательством режим Государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропуска через Государственную границу, в том числе совершаемых во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в соответствии с подведомственностью данной категории дел.
Итак, пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в числе прочих функций осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
Правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях закреплена ст.23.10 КоАП РФ.
Властные полномочия должностных лиц пограничных органов ФСБ РФ, осуществляемые при обеспечении охраны Государственной границы, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, закреплены в КоАП РФ. Причем отдельные полномочия по применению конкретных видов административных наказаний за совершение правонарушений, предусмотренных главами 7, 8, 18, 19 КоАП РФ, строго разграничены и закреплены за конкретными должностными лицами.
2. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы
2.1. Квалификация административных правонарушений, процессуальный порядок и особенности привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области защиты Государственной границы
В соответствии со ст.23.10 КоАП РФ пограничные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении или о повреждении специальных информационных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), статьями 7.11, 8.168.20, 8.33, 8.35, частью 2 статьи 8.37, статьями 8.38, 18.118.7, 18.14, частью 2 статьи 19.4 КоАП РФ. Таким образом, в основном составы административных правонарушений закреплены в главе 18 КоАП РФ.
Так, ст.18.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации.
Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный порядок управления в виде режима Государственной границы РФ.
Объективная сторона рассматриваемых правонарушений проявляется в ряде конкретных юридических составов, связанных с нарушением режима Государственной границы РФ: нарушение правил пересечения Государственной границы РФ гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства; нарушение правил пересечения Государственной границы РФ автомобильными, иными транспортными средствами; нарушение лицами и транспортными средствами порядка их следования от Государственной границы РФ до пунктов пропуска через границу и в обратном направлении; ведение на Государственной границе РФ либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности без уведомления либо с уведомлением пограничных органов, но в нарушение установленного порядка, а также в неустановленном месте или в неустановленное время. Соответствующие правила содержатся в федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, действующих в этой сфере, в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, касающихся ведения хозяйственной и иной деятельности на Государственной границе или вблизи нее .
Данное правонарушение совершается путем активных противоправных действий.
Административные правонарушения, охватываемые ст.18.1 КоАП РФ, необходимо отграничивать от преступлений, предусмотренных ст.322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации». Уголовная ответственность по ст.322 УК РФ применяется за пересечение Государственной границы РФ без действительных документов на право въезда в РФ или выезда из РФ либо без надлежащего разрешения, полученного в установленном законодательством порядке.
Субъектами данных правонарушений могут быть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16летнего возраста, должностные лица, ответственные за соблюдение правил, регулирующих режим Государственной границы РФ, а также юридические лица.
Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле или неосторожности.
Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ), органов Федеральной аэронавигационной службы (в части нарушения воздушного пространства РФ) (ст.23.43 КоАП РФ).
Дело об административном правонарушении, совершенном иностранным гражданином или лицом без гражданства, рассматривается районным судьей в случаях, если должностное лицо пограничных органов Российской Федерации передаст его на рассмотрение судье, поскольку в санкциях ч.2 и 3 ст.18.1 КоАП РФ предусмотрена возможность административного выдворения соответствующего лица за пределы Российской Федерации (ч.2 ст.23.1).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица пограничных органов (ч.1 ст.28.3).
Ст.18.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение пограничного режима в пограничной зоне.
Объектом правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный порядок управления в виде пограничного режима, а в конечном счете – безопасность граждан, общества и государства.
Объективная сторона данных правонарушений проявляется в нарушении правил пограничного режима и характеризуется рядом конкретных юридических составов: незаконные въезд (проход), временное пребывание и передвижение граждан и транспортных средств в пограничной зоне; ведение хозяйственной и иной деятельности, содержание или выпас скота, проведение массовых и иных мероприятий в пограничной зоне без разрешения пограничных органов; проведение той или иной деятельности и мероприятий с разрешения пограничных органов, но в нарушение установленного порядка их проведения. Все названные правонарушения совершаются путем активных противоправных действий.
Субъектом данных правонарушений может быть гражданин, достигший 16летнего возраста, а также должностное лицо предприятия, учреждения, организации или общественного объединения, необоснованно подавшее ходатайство представителям пограничных органов для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, руководитель (иное должностное лицо) хозяйственной, промысловой или другой организации, связанной с пользованием землями, недрами, водами в пограничной зоне, должностные лица, ответственные за проведение массовых общественнополитических и других мероприятий в пограничной зоне, а также юридические лица .
Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле или неосторожности.
Дела по данной статье рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).
Статья 18.3 КоАП РФ закрепляет ответственность за нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации.
Объектом посягательства рассматриваемых правонарушений являются неприкосновенность Государственной границы РФ, установленный порядок управления в виде пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах, а также в российской части вод пограничных водоемов.
Объективная сторона правонарушений проявляется в ряде конкретных юридических составов:
нарушение правил: а) учета, б) содержания, в) выхода из пунктов базирования, г) возвращения в пункты базирования, д) пребывания на воде (на льду) российских маломерных судов (средств) и средств передвижения по льду;
ведение в указанных водах промысловой и иной деятельности: а) без разрешения (уведомления) пограничных органов, б) ведение этой деятельности с разрешения (с уведомлением) таких органов, но с нарушением условий такого разрешения (уведомления).
Для привлечения лица к административной ответственности и квалификации правонарушения необходимо обращаться к конкретным правилам, действующим в этой сфере.
Субъектами данных правонарушений могут быть граждане, достигшие 16летнего возраста, должностные лица, ответственные за соблюдение правил пограничного режима в территориальном море, внутренних морских водах РФ и российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также юридические лица, индивидуальные предприниматели.
Субъективная сторона рассматриваемых правонарушений выражается в прямом умысле.
Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ), а об административных правонарушениях, предусмотренных ч.2 ст.18.3, также судьи в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передают его на рассмотрение судьи (ч.2 ст.23.1).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).
В ст.18.4 КоАП РФ говорится об административной ответственности за нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации
Объектом посягательства правонарушений являются неприкосновенность Государственной границы РФ, установленный порядок управления в виде режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также безопасность личности, общества и государства.
Объективная сторона данных правонарушений проявляется в невыполнении, несоблюдении конкретных правил, регулирующих режим в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
Субъектом рассматриваемых правонарушений может быть гражданин РФ, достигший 16летнего возраста, иностранный гражданин, лицо без гражданства.
Субъективная сторона правонарушения выражается в прямом умысле.
Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами пограничных органов (ст.23.10 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч.2 ст.18.4 КоАП РФ, касающиеся иностранных граждан и лиц без гражданства и связанные с возможностью назначения им административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов (ч.2 и 3 ст.23.1).
Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица пограничных органов (ч.1 ст.28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п.1 ч.2 ст.28.3).
Анализ изложенных выше и иных статей КоАП РФ об административной ответственности по делам, отнесенным к подведомственности пограничных органов, свидетельствует о том, что в данную категорию входят дела о:
защиты Государственной границы Российской Федерации;
охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны и морской среды (внутренних морских вод и территориального моря);
использования и охраны водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
защиты суверенных, исключительных прав Российской Федерации на проведение ресурсных и морских исследований, иных работ в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, а также экономических интересов Российской Федерации при использовании указанных акваторий и их ресурсов.
Административные правонарушения, посягающие на установленный режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, первоначально содержались в гл.14 КоАП РСФСР и относились к правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, то есть на систему политикоправовых институтов, обеспечивающих функционирование государственной власти .
Объектом посягательства данных противоправных деяний являлись общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения безопасности государства. В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях составы правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации были сгруппированы в отдельную главу 18.
Анализ норм ст.18.118.7, 18.14 КоАП РФ, закрепляющих составы правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации, позволил определить юридическую природу данной категории административных деликтов. Административным правонарушением в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации признается нарушение установленного порядка управления в виде режима функционирования Государственной границы, а именно:
правил пересечения Государственной границы, порядка следования от Государственной границы до пунктов пропуска (и в обратном направлении), правил ведения на Государственной границе или вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности), составляющих в своей совокупности режим Государственной границы Российской Федерации;
правил нахождения и осуществления хозяйственной и иной деятельности в пограничной зоне;
правил нахождения и осуществления промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальном море, во внутренних морских водах, в российской части вод пограничных рек, озер и водоемов;
правил въезда (выезда) и пребывания в пунктах пропуска через Государственную границу, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля ;
правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море РФ (транспортному пролету через воздушное пространство Российской Федерации) в целях обеспечения неприкосновенности Государственной границы Российской Федерации;
порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Административные правонарушения, посягающие на установленный режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, могут быть совершены как путем активных противоправных действий, так и в форме бездействия. Противоправное виновное действие физического (юридического, должностного) лица заключается в нарушении установленных правил соблюдения режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, в территориальном море и внутренних морских водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. В данной форме совершаются административные правонарушения, предусмотренные статьями 18.1, 18.2, 18.3, 18.4, 18.5, 18.6, 18.7 (в части, касающейся воспрепятствования исполнению военнослужащим обязанностей по защите Государственной границы, посягательства на жизнь, здоровье, честь и достоинство, имущество военнослужащего или членов его семьи в связи с выполнением им этих обязанностей).
Противоправное виновное бездействие физического лица может быть выражено:
в форме отказа от обязательного исполнения или в ином умышленном неисполнении законных распоряжений или требований военнослужащего (в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ), должностного лица органа охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ (ст.18.7, ч.2 ст.19.4 КоАП РФ);
в непринятии транспортной или иной организацией, осуществляющей международную перевозку (лицом, пересекающим по частным делам Государственную границу), мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использования его для незаконного въезда в Российскую Федерацию (выезда из Российской Федерации), повлекшем незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы РФ (ст.18.14 КоАП РФ).
Субъектами административных правонарушений, посягающих на установленный режим функционирования Государственной границы, являются:
граждане Российской Федерации, достигшие 16летнего возраста;
иностранные граждане и лица без гражданства;
должностные лица пограничных органов и войск, ответственные за соблюдение правил, составляющих режим функционирования Государственной границы РФ, уполномоченные обеспечивать порядок прохождения контрольных точек (пунктов) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации;
должностные лица предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений;
российские и иностранные юридические лица. Особо следует отметить особенность правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения установленного порядка управления в виде режима функционирования Государственной границы Российской Федерации.
Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным правовым статусом, иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, обычно подлежат ответственности за совершенные административные правонарушения на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами . Данное правило вытекает из содержания нормы ч.1 ст.2.6 КоАП РФ и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно.
Вопрос же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые согласно действующему закону и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права. Однако следует подчеркнуть, что иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан .
Таким образом, все административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России (гл.18 КоАП РФ), могут быть условно подразделены на две основные группы:
административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима Государственной границы РФ (ст.18.1 КоАП РФ); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст.18.4 КоАП РФ));
административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того, что иностранные граждане и апатриды обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан. Именно поэтому последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений. Например, составом ст.18.8 КоАП РФ «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации» предусмотрено противоправное деяние, выражающееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию.
А потому следует согласиться с мнением В.И.Новоселова , согласно которому все составы административных правонарушений в зависимости от субъектного состава (широкий круг лиц, включающий и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства; только иностранные граждане и лица без гражданства) можно подразделить на общие (предусмотренные ст.18.1, 18.4 КоАП РФ) и специальные (ст.18.8 КоАП РФ).
Таким образом, должностные лица пограничных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности:
в области охраны собственности (глава 7 КоАП РФ): уничтожение специальных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (часть 2 статьи 7.2); пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (статья 7.11);
в области охраны окружающей природной среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ): невыполнение правил ведения судовых документов (статья 8.16); нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (статья 8.17); нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (статья 8.18); и др;
в области защиты Государственной границы Российской Федерации (глава 18 КоАП РФ);
против порядка управления (глава 19 КоАП РФ): невыполнение законных требований должностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом возложенных на него полномочий, в том числе на осмотр судна (часть 2 статьи 19.4).
2.2. Особенности административного задержания, специфика составления протокола об административном правонарушении, осуществляемого пограничными органами ФСБ России
Согласно ст.27. КоАП РФ административное задержание – это кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.
КоАП РФ содержит некоторые неоднозначные положения в статьях, посвященных административному задержанию. Российские исследователи в области административного и таможенного права пытаются разобраться в этой проблеме. По мнению некоторых из них, КоАП РФ декларирует гарантию прав на защиту не только потерпевших, но и лиц, привлекаемых к административной ответственности. Однако у данной точки зрения есть и противники. Так, Ю.Ф.Решетник в своей работе утверждает, что «потенциальная опасность нарушения прав личности при осуществлении административного задержания была заложена законодателем в статьях 27.327.5 КоАП РФ» .
Действительно, ст.ст.27.327.5 гл.27 КоАП РФ содержат ряд коллизий. В частности, наибольшие проблемы возникают в таких положениях, как:
правомочность органов и должностных лиц, применяющих административное задержание;
закрепление обязанностей;
истолкование формулировок, содержащихся в статьях.
Не вполне удачной является позиция законодателя, которая отразилась в закреплении неисчерпывающего перечня органов и должностных лиц, которые имеют право на административное задержание правонарушителя и составление протокола. Это замечание, как ни странно, было учтено в КоАП РСФСР. В ст.241 данного Кодекса указано, что «административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, может производиться лишь органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательством Союза ССР и РСФСР, а именно: органами внутренних дел, органами пограничной службы Российской Федерации, старшим в месте расположения охраняемого объекта, должностным лицом ведомственной охраны и вневедомственной охраны при органах внутренних дел, должностными лицами военной автомобильной инспекции, должностными лицами органов государственного горного надзора, органов пограничной службы Российской Федерации, федерального органа по геологии и использованию недр, федерального органа по охране окружающей среды и природных ресурсов, федерального органа по рыболовству, таможенных органов Российской Федерации в пределах их компетенции, внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации». Следует заметить, что в данной статье помимо самих органов непосредственно были указаны также и пределы их полномочий.
В указанный перечень были включены не все должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные производить административный арест. Таким правом не обладали должностные лица войск правительственной связи и информации, железнодорожных войск, войск гражданской обороны.
Также в КоАП РСФСР была закреплена обязанность точного и четкого исполнения органами, обладающими правом административного задержания, обязанностей, указанных в данном Кодексе. Прежде всего, это было связано с тем, что законодатель в нем давал ясное понятие административного задержания, чего нельзя сказать о КоАП РФ.
Следует подробнее рассмотреть проблему неточности формулировок в КоАП РФ. Например, О.Н.Гапонов справедливо отмечает, что словосочетание «в исключительных случаях» не подходит для нормативных правовых актов. «Расплывчатая законодательная формулировка непосредственного основания применения административного задержания «в исключительных случаях», сущность которой никак не раскрывается и понимается каждым правоприменителем субъективно с учетом собственного опыта практики работы, может способствовать безосновательной реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в таких ситуациях, когда вообще не было совершено правонарушение» .
Данное мнение трудно оспорить, потому что проблема с истолкованием этой формулировки нередко возникает у сотрудников пограничных органов.
Каждое должностное лицо вправе принимать чисто субъективное решение, тем не менее, руководствуясь нормативными правовыми документами.
Однако существуют также вопросы, которые законодатель недостаточно четко регламентирует в статьях обоих кодексов. Нормы КоАП РФ, как и нормы КоАП РСФСР, неполно описывают форму и содержание протокола об административном задержании. Согласно ст.27.4 КоАП РФ по факту административного задержания в обязательном порядке составляется протокол, в котором должны быть указаны должность, фамилия и инициалы лица, его составившего, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания. КоАП РСФСР следующим образом раскрывает содержание протокола об административном задержании: «указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего протокол; сведения о личности задержанного; время и мотивы задержания. Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным». Обе эти статьи дают лишь перечень необходимых реквизитов, но образца протокола не содержит ни тот ни другой кодекс, что позволяет использовать любую форму бланка, содержащую указанные в ст.27.4 КоАП РФ и ст.240 КоАП РСФСР реквизиты. Но не всегда бланк, содержащий все необходимые реквизиты, указанные в законе, составлен корректно. Возникает также масса проблем с правильностью заполнения тех или иных пунктов протокола.
Следует подробнее рассмотреть положение об указании сведений о задержанном лице. Прежде всего, к ним относятся фамилия, имя, отчество, дата и место рождения. Указание данной информации осуществляется на основании паспорта или иного документа, удостоверяющего личность задержанного, наименование, серия и номер которого, в свою очередь, также подлежат фиксации в протоколе. Необходимо остановиться на указании места жительства и места пребывания задержанного, так как данные адреса часто не совпадают. Место жительства и место пребывания фиксируются, как правило, на основании постоянной регистрации, а при ее отсутствии со слов задержанного. Указание о привлечении лица ранее к административной ответственности также играет немаловажную роль, так как оно может быть обстоятельством, отягчающим административную ответственность. В ст.4.3 КоАП РФ говорится о том, что повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный ст.4.6 КоАП РФ (этот срок составляет один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания), является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. Следует иметь в виду, что, если речь идет о правонарушениях в сфере защиты государственной границы, ранее совершенное правонарушение должно быть регламентировано гл.18 и 8 КоАП РФ. Соответственно, все ранее совершенные правонарушения, ответственность за которые предусматривается иными главами КоАП РФ, не являются отягчающими обстоятельствами при совершении административных правонарушений в сфере защиты государственной границы.
В протоколе должна быть отметка об уведомлении задержанного – о том, что в соответствии с ч.2 ст.24.2 и ч.1 ст.25.1 КоАП РФ он обладает рядом прав:
знакомиться со всеми материалами дела;
давать объяснения;
пользоваться юридической помощью защитника с момента возбуждения дела об административном правонарушении;
предоставлять доказательства;
заявлять ходатайства и отводы;
давать объяснения на родном языке либо на другом свободно избранном языке общения;
пользоваться помощью переводчика бесплатно;
приносить жалобы на действия (бездействие) суда, должностных лиц или органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении.
Данное уведомление должно подкрепляться подписью задержанного лица, но текст с перечислением всех прав обычно не содержится в протоколе, достаточным является лишь указание содержащих их статей. Однако некоторые пограничные управления ФСБ России разработали типовые бланки протокола, содержащие не только указание на статьи КоАП РФ, но и перечисление всех прав и подпись лица, свидетельствующую об ознакомлении с ними .
При участии переводчика в деле в протоколе об административном задержании указываются его фамилия и инициалы, место проживания. Переводчику разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст.25.10 КоАП РФ, также он предупреждается об административной ответственности за заведомо ложный перевод, в подтверждение чему расписывается под данной записью в протоколе.
Следует остановиться подробнее на времени, месте и основании задержания. Эти данные записываются в протокол на основании рапортов должностных лиц, осуществлявших задержание, или показаний свидетелей, которые являются одним из поводов к возбуждению административного дела (ст.28.1 КоАП РФ). Особое внимание следует обратить на мотив задержания, поскольку на практике в протоколах достаточно часто подменяют мотив задержания целью (например, необходимость составления протокола об административном правонарушении) или основанием задержания. Мотив задержания, в том смысле, который в него вкладывает КоАП РФ, это объяснение, почему применение данной принудительной меры именно в данном случае явилось необходимым. Иными словами, задержание – одна из крайних мер принудительного характера и может применяться только в тех случаях, когда иными путями обеспечить правильное и своевременное рассмотрение административного дела или исполнить постановление по административному делу невозможно.
Отсутствие указания на мотив задержания в протоколе об административном правонарушении может повлечь признание его не соответствующим действующим процессуальным нормам. Сам по себе факт составления в отношении лица протокола об административном правонарушении не может служить основанием для административного задержания лица, так как рассмотрение дела и исполнение постановления может быть осуществлено и без задержания, если все необходимые данные нарушителя и обстоятельства дела могут быть установлены на месте. Таким образом, полномочные должностные лица пограничных органов могут на месте назначить наказание нарушителю в виде штрафа или предупреждения (п.1 ст.28.5 КоАП РФ).
Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным. Подпись в протоколе означает согласие задержанного с изложенными в нем обстоятельствами, необходимо обратить внимание на то, что кроме права подписи у задержанного есть право вносить в протокол объяснения и дополнения. Для этих целей в протоколе существует отдельный пункт «По поводу задержания (Ф.И.О. задержанного) пояснил...», далее излагается суть пояснений задержанного. Чаще всего несогласие у задержанного вызывает указанное время задержания, поэтому во избежание подобных споров в протоколе должно быть указано реальное время задержания, начиная с момента доставления в служебное помещение либо с момента вытрезвления лица, находящегося в состоянии опьянения (п.4 ст.27.5 КоАП РФ). Если задержанный все же отказывается подписать протокол, об этом в нем делается запись: «от подписи отказался», далее ставятся подписи двух понятых. В этом случае важно иметь в виду, что только понятые (в соответствии со ст.25.7 КоАП РФ ими могут быть любые не заинтересованные в исходе дела совершеннолетние лица) имеют право подтверждать факт отказа задержанного от подписи как процессуального действия.
О месте нахождения задержанного по его просьбе должны быть уведомлены родственники, администрация по месту работы (учебы), защитник. Особое внимание следует обратить на то, что при задержании несовершеннолетних лиц в обязательном порядке уведомляются родители либо иные законные представители (п.4 ст.27.3 КоАП РФ). В этом случае самостоятельно подписать протокол несовершеннолетний не может, данное действие осуществляется только законными представителями ребенка (п.2 ст.30 Федерального закона РФ от 02.10.2007 года № 229ФЗ «Об исполнительном производстве» ).
При составлении протокола об административном задержании следует придерживаться определенных правил:
заполняются все реквизиты типового бланка протокола, записи производятся аккуратно, полно и разборчиво;
указываются дата и место составления протокола, должность, фамилия, имя и отчество (полностью) лица, его составившего;
данные о личности нарушителя указываются на основании документов, устанавливающих его личность, а при их отсутствии по показаниям знающих его свидетелей, должностных лиц, родственников либо со слов задержанного;
в протоколе обязательно должно быть указано время задержания, рассчитываемое с момента доставления;
в протоколе должна быть подпись должностного лица, его составившего, и подпись задержанного лица, при отсутствии последней в протоколе делается соответствующая запись.
В соответствии с ч.2 ст.27.4 КоАП РФ копия протокола об административном задержании вручается задержанному лицу по его просьбе. Это означает, что, если задержанный самостоятельно не изъявил желание получить копию протокола, должностное лицо не обязано ее предоставлять.
Составление протокола об административном задержании часто вызывает множество трудностей, так как правильное его составление и заполнение не в полной мере регламентировано КоАП РФ, следовательно, необходимо дополнить данный Кодекс в части, касающейся правил составления протокола об административном задержании. Так как путем правопреемства это сделать было невозможно, потому что КоАП РСФСР также не содержал достаточной информации по составлению протокола, целесообразными видятся разработка и включение в текст КоАП РФ всех необходимых правил, обеспечивающих грамотное составление протокола об административном задержании.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Вопервых, КоАП РФ нуждается в некоторой доработке со стороны законодателя, что может облегчить толкование статей должностными лицами, то есть требуется удаление формулировки «в исключительных случаях», потому что она расплывчата и может толковаться многосторонне. Вовторых, в действующем КоАП РФ следует восстановить ст.241 КоАП РСФСР – для законодательного определения круга лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание. И, втретьих, следует уделить больше внимания статьям, содержащим процедуру заполнения соответствующих документов об административном правонарушении и задержании.
Отдельно следует сказать о специфике составления протокола об административном правонарушении.
Все обязательные элементы протокола перечислены в ст.28.2 КоАП РФ. В первую очередь в протоколе указываются дата и место его составления. Последнее необходимо определять с учетом возможности рассмотрения данного документа не только в пределах пограничного управления, то есть описание места должно соответствовать описанию любой другой территориальной единицы государства (область, район, населенный пункт, открытое название отделения / КПП).
Следующий элемент – должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол. Не все пограничники обладают правом составления протоколов. Несмотря на перечисление в ст.23.10 КоАП РФ должностных лиц органов, уполномоченных в пределах компетенции соответствующего органа рассматривать дела об административных правонарушениях, полный перечень таких лиц закреплен только в Приказе ФСБ России от 6 сентября 2007 года №453 . Среди них сотрудники Пограничной службы ФСБ России, пограничных органов и служб пограничного контроля в международных аэропортах. На уровне подразделений, входящих в состав пограничных управлений ФСБ России по субъектам Российской Федерации (по направлениям), и служб пограничного контроля ФСБ России самыми первоначальными должностями, занимая которые сотрудники имеют право составить протокол, являются: начальник смены; уполномоченный отделения; специалист по административному производству отделения дознания и административной практики; контролер (имеющий воинское звание старшего прапорщика, прапорщика).
Далее традиционно указываются фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших. Несмотря на содержащуюся в ст.28.2 КоАП РФ оговорку «если имеются свидетели и потерпевшие», ее необходимо рассматривать только в отношении последних. При отсутствии иных свидетелей таковыми следует считать состав наряда. При этом необходимо четко понимать, что свидетель – это любое лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению (ст.25.6 КоАП РФ), в отличие от понятого, к которому относится требование быть не заинтересованным в исходе дела совершеннолетним лицом (ст.25.7 КоАП РФ).
С учетом наличия конкретного указания фамилии, имени и отчества (в сравнении с «фамилией, инициалами» должностного лица) следует четко придерживаться данного требования. Место жительства предпочтительно указывать по паспорту, в соответствии с имеющейся регистрацией.
При привлечении свидетелей требуется разъяснять им права и обязанности, предусмотренные ч.ч.2, 3, 6 ст.25.6, ст.17.9 КоАП РФ. В этой связи вполне обоснованным становится внесение в протокол отметки об ознакомлении с данными статьями.
Во избежание формализма, а также дальнейших заявлений о нарушении данной процессуальной нормы со стороны пограничников указанную отметку целесообразно производить в виде подписи каждого свидетеля под напечатанными в самом протоколе правами и обязанностями (с указанием статей КоАП РФ).
Аналогичным должен быть подход к привлечению переводчика (ст.ст.25.10, 17.7, 17.9 КоАП РФ).
При указании сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, в первую очередь необходимо учитывать, что протокол составляется в отношении человека, личность которого установлена. Учитывая вероятное отсутствие такой возможности, законодатель наделил ПО ФСБ правом осуществлять административное задержание до 48 часов (ч.2 ст.27.5 КоАП РФ), в течение которых и должны приниматься меры к выяснению обстоятельств правонарушения, то есть всех элементов его состава, включая характеристику субъектаправонарушителя. Дополнительным подтверждением этого является и необходимость указывать данные документа, удостоверяющего личность.
С учетом того факта, что не все документы, выдаваемые лицу, могут считаться удостоверяющими личность , на должностное лицо возлагается обязанность в рамках взаимодействия с территориальными подразделениями иных органов исполнительной власти провести мероприятия, позволяющие получить достоверные сведения о правонарушителе.
Косвенно (аналогично подходу МВД России ) личность гражданина устанавливается по совокупности имеющихся у него документов (свидетельству о рождении, заключении (расторжении) брака, военному, профсоюзному, охотничьему билетам, справке об освобождении из мест лишения свободы, паспорту, трудовой книжке, пенсионному, водительскому удостоверениям и иным документам), а также путем запроса необходимых сведений и документов об устанавливаемом лице в органах внутренних дел. При этом представленные гражданином сведения в обязательном порядке проверяются по имеющимся специальным учетам.
Сведения о правонарушителе должны включать: фамилию, имя, отчество (полностью), дату и место рождения (данные, которые невозможно изменить), гражданство, национальность, место жительства, телефон, место работы, должность или род занятий, привлекался ли ранее к административной ответственности (каким судом, органом или должностным лицом; когда, по какой статье КоАП РФ; вид наказания, исполнено ли административное наказание), документ, удостоверяющий личность (наименование, серия, номер, кем и когда выдан).
Зафиксировать ознакомление с правами и обязанностями, закрепленными в ст.ст.24.2, 25.1, 25.3 или 25.4 и 30.1 КоАП РФ, целесообразно по аналогии с вышеуказанными действиями в отношении свидетеля и переводчика.
Далее следует та часть протокола, которая обычно вызывает наибольшее затруднение и, как следствие, наибольшее количество ошибок со стороны должностных лиц.
Одной из распространенных ошибок является изложение события правонарушения в протоколе не в полном объеме, в силу чего дать объективную правовую оценку правонарушению не представляется возможным.
Основным правилом должно служить соблюдение требования указывать все элементы состава правонарушения, то ест объективную сторону (дата, время, место, с помощью чего или кого, каким способом, с применением какого орудия (предмета) совершено действие (бездействие), какие результаты повлекло и т.п.; обстоятельства, исключающие (ст.24.5 КоАП РФ), смягчающие и отягчающие (ст.ст.4.2, 4.3 КоАП РФ) ответственность); субъект (кто конкретно, с привлечением скольких человек); субъективную сторону (форма вины (ст.2.2 КоАП РФ), с учетом того, что умысел зачастую является одним из основных квалифицирующих признаков преступления; объект (правоотношения, ответственность за нарушение которых предусмотрена конкретной статьей КоАП РФ, формулировка в соответствии с данной статьей и с указанием на статью нормативного правового акта, где данные правила установлены (например, ст.18 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации», ст.20 Федерального закона РФ от 15.08.1996 года № 114ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ).
При этом в материалах прокурорских проверок фигурирует указание на то, что «во многих случаях должностные лица неправильно квалифицируют совершенное правонарушение». Так, например, пересечение государственной границы без документов, в обход установленных пунктов пропуска, другим способом, помимо пограничного контроля, квалифицируется как нарушение пограничного режима. В связи с этим одним из наиболее эффективных способов избежать ошибок в квалификации становится разработка в отделениях дознания и административной практики описания типовых для пограничного управления правонарушений с указанием норм, на которые необходимо ссылаться при определении объекта правонарушения.
При этом отсутствие в протоколе указания на статью КоАП РФ или указание ее с искажением (неверный номер, не указаны часть, пункт статьи) является нарушением ч.2 ст.28.2 КоАП РФ.
Компетенция пограничных органов ФСБ России ограничена рассмотрением дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.2 ст.7.2, ст.ст.7.11, 8.168.20, 8.33, 8.35, ч.2 ст.8.37, ст.ст.8.38, 18.118.7, 18.14, ч.2 ст.19.4 КоАП РФ. В отношении составления протокола это означает, что при квалификации деяния в нем не может появиться ни одна другая статья КоАП РФ.
Однако на основании п.14 ч.2 ст.28.3 КоАП РФ должностные лица пограничных органов ФСБ вправе составлять протоколы при возбуждении дел, предусмотренных ч.1 ст.19.4, ч.1 ст.19.5, ст.ст.19.6, 19.7 КоАП РФ. Соответственно, деяние может быть квалифицировано и по данным статьям. Принятие решения по ним отнесено к компетенции судов.
Следующим элементом составления протокола, требующим определенного внимания со стороны должностного лица, являются объяснения. Дача объяснений, являясь для правонарушителя делом сугубо добровольным, тем не менее также имеет некоторые особенности в оформлении.
Объяснения должны касаться только тех событий, которые позволяют определиться с квалификацией проступка. Необходимо помнить, что все сведения, которые были внесены в протокол, должны повлечь за собой действия должностного лица – вплоть до подачи рапорта об обнаружении признаков преступления и соответственно прекращения дела об административном правонарушении.
Объяснения могут быть вписаны в протокол или оформлены как самостоятельный процессуальный документ – с соблюдением таких требований, как подпись (с расшифровкой) лица, давшего объяснения, число и отметка о наличии данного процессуального документа в протоколе (с указанием количества листов объяснений).
При отсутствии объяснений предпочтительно отразить этот факт написанием фразы «от объяснений отказался». При занесении их в протокол некоторые должностные лица просят привлекаемых к ответственности расписываться сразу под объяснениями. Однако этого можно не требовать в связи с тем, что, подписывая протокол, нарушитель таким образом подтверждает свое согласие со всем написанным в нем.
Характер оперативнослужебной деятельности ПО ФСБ зачастую предполагает осуществление доставления в специальное помещение для составления протокола и проведения иных процессуальных действий. В подобных случаях законодатель предусматривает обязательную фиксацию данного факта (ч.3 ст.27.2 КоАП РФ). Особенно это необходимо, если задержанное лицо отказывается проследовать к месту составления протокола. Также следует обращать внимание на соответствие времени совершения правонарушения и времени составления протокола, которое не должно по общему правилу превышать трех часов, а в случае выяснения личности правонарушителя и обстоятельств совершения им противоправного деяния – 48 часов (ч.2 ст.27.5 КоАП РФ).
В данный срок не включается время доставления, которое регламентировано нормой как осуществляемое «в возможно короткий срок» (ч.2 ст.27.2 КоАП РФ).
При осуществлении доставления законодатель предусматривает возможность составления отдельного протокола о применении указанной меры обеспечения по делу или внесение записей об этом в протокол (ч.3 ст.27.2 КоАП РФ).
Одним из основных элементов любого процессуального документа являются подписи участников, поэтому отсутствие какойлибо из них может привести к успешному оспариванию законности проведенных должностным лицом мероприятий, затрагивающих к тому же конституционные права человека (ст.22, ч.1 ст.23, ч.2 ст.27 Конституции РФ).
В соответствии с ч.5 ст.28.2 КоАП РФ протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись – «от подписи отказался» и ставятся подписи двух понятых.
Так как процессуальный статус лиц, удостоверяющих отказ от подписи, не может трактоваться иначе как по ст.25.7 КоАП РФ, следует принимать меры к вовлечению в процесс для удостоверения отказа от подписи, например, сотрудников организаций, осуществляющих свою деятельность в пункте пропуска, в пограничной зоне, добровольных народных дружинников.
Практика обжалования решений о привлечении к административной ответственности свидетельствует о целесообразности неукоснительного соблюдения указанной административнопроцессуальной нормы, то есть привлечения в качестве понятых любых совершеннолетних лиц, не заинтересованных в исходе дела.
Особо следует сказать о необходимости подписи, подтверждающей факт получения копии протокола лицом, привлекаемым к ответственности.
Часть 6 ст.28.2 КоАП РФ предусматривает обязательное вручение под расписку копии протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему, если он фигурирует в деле.
В случае неявки физического лица, или его законного представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, копия протокола направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Таким образом, точность соблюдения процессуальных требований при составлении протокола становится единственным условием невозможности его оспаривания по формальным основаниям, отсутствия замечаний со стороны контрольнонадзорных органов и, помимо этого, практически стопроцентной эффективности отстаивания интересов пограничных органов ФСБ России в суде.
3. Проблемы в правовом регулировании и пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России
3.1. Проблемы разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов ФСБ РФ
На протяжении нескольких лет среди ученых и сотрудников следственных подразделений ФСБ России, дознавателей пограничных органов продолжается дискуссия о проблеме разграничения преступлений по части первой ст.322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации» и правонарушений по ст.18.1 КоАП РФ «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации».
Мнения ученых и сотрудников следственных подразделений Федеральной службы безопасности Российской Федерации, дознавателей пограничных органов Федеральной службы безопасности расходятся в толковании терминов «надлежащее разрешение» и «действительный документ» в диспозиции ч.1 ст.322 УК РФ, поскольку там предусмотрен альтернативный состав преступления, устанавливающий ответственность за пересечение Государственной границы Российской Федерации либо без действительных документов на право въезда в Россию или выезда из нее, либо без надлежащего разрешения, полученного в порядке, предусмотренном законодательством России, то есть преступление образует совершение хотя бы одного из перечисленных действий.
Позиции Следственного управления ФСБ России и Управления по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности Генеральной прокуратуры Российской Федерации совпадают в понимании «надлежащего разрешения» как визы. Следовательно, при наличии у лица действительного удостоверяющего его личность документа и надлежащего разрешения, то есть визы, но при пересечении им госграницы вне установленных пунктов пропуска, деяние не образует состава преступления, предусмотренного ч.1 ст.322 УК РФ, и подлежит квалификации по ст.18.1 КоАП РФ.
Данную точку зрения Следственное управление ФСБ России обосновывает судебной практикой, в частности приговором Оренбургского областного суда от 23 мая 2005 года по уголовному делу в отношении граждан Российской Федерации Овчаренко Е.В. и Романова В.В., которые были оправданы в совершении преступления, предусмотренного ч.2 ст.322 УК РФ. Как показали обстоятельства дела, Овчаренко Е.В. и Романов В.В. пересекали РоссийскоКазахстанскую границу вне пунктов пропуска, при задержании они предъявили действующие паспорта граждан России. Согласно Соглашению между Правительствами Российской Федерации и Республики Казахстан от 30 ноября 2000 года гражданин России может пересекать указанную границу по внутреннему паспорту, то есть предъявления какихлибо других документов (виз) не требуется. Понимая в диспозиции ст.322 УК РФ под разрешением на пересечение государственной границы письменный документ (виза), выданный в порядке, установленном законодательством России, суд усмотрел в действиях данных лиц лишь состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.18.1 КоАП РФ, нарушение правил пересечения госграницы лицами.
Кассационным определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2005 года приговор по данному уголовному делу оставлен без изменений.
Учитывая отсутствие в российском законодательстве прецедентного права, а также рекомендательный характер полученных разъяснений, позиции Следственного управления ФСБ России и Генеральной прокуратуры придерживаются лишь в отдельных регионах.
Так, в ноябре 2007 года в Амурской области гражданин КНР неоднократно пересекал госграницу вне пунктов пропуска через госграницу с действительными документами и визой, выданной в порядке, установленном законодательством России. Руководствуясь вышеизложенными разъяснениями, должностные лица пограничных органов вынесли постановление о привлечении гражданина Китая только к административной ответственности по ст.18.1 КоАП РФ за нарушение режима госграницы в виде штрафа и выдворения за пределы России .
Аналогичное решение было принято в Калининградской области. В декабре 2007 года заместитель районного прокурора своим постановлением отменил постановление дознавателя о возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ч.3 ст.30 и ч.1 ст.322 УК РФ в отношении граждан России, пересекших госграницу с действительными документами вне пунктов пропуска. Свой вывод он обосновал, в частности, несоответствием действий задержанных граждан России диспозиции ст.322 УК РФ, указывающей на незаконность пересечения госграницы в случаях отсутствия действительных документов на право выезда (въезда) из России либо отсутствия надлежащего разрешения. Следственное управление ФСБ России согласилось с решением заместителя прокурора района в своем разъяснении , где постановление расценено как обоснованное и полностью соответствующее требованиям российского законодательства.
Вместе с тем, принимая во внимание, что согласно Федеральному закону РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Постановлению Правительства РФ от 09.06.2003 года № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» виза является разрешением на въезд в Россию, пребывание в России и транзитный проезд через территорию России лишь для категорий граждан иностранных государств, с которыми Россия не заключила соглашения о взаимных безвизовых поездках. Граждане же России осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина России за пределами территории Российской Федерации, и виза для этого не требуется, в ряде регионов органами дознания, следствием, прокуратурой и судами под «надлежащим разрешением» понимается разрешение пограничных органов на въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации. В частности, в Камчатском, Приморском, Хабаровском краях и Сахалинской области наработана судебная практика привлечения к уголовной ответственности по ст.322 УК РФ капитанов промысловых (браконьерских) судов, незаконно пересекших государственную границу по действительным документам на право ее пересечения, но без разрешения пограничных органов.
Это связано в первую очередь с особенностями морского участка. Для законного пересечения госграницы экипажами морских судов достаточно наличия двух документов: паспорта моряка и судовой роли. Если исходить из позиции Следственного управления ФСБ России и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, то экипажами морских судов для законного пересечения госграницы «надлежащего разрешения» не требуется. Это означает, что если все оставить на своих местах в действующем законодательстве России и придерживаться данной позиции, тогда ст.322 УК РФ попросту нивелируется, что обеспечивает законность бесконтрольного незаконного пересечения госграницы на морских судах.
Для разрешения относимости противоправного пересечения госграницы к преступлению либо правонарушению актуальным является правильность и однозначность толкования термина «действительный документ».
В случае заключения между государствами соглашения о безвизовом пересечении госграницы гражданами для ее пересечения требуется лишь действительный документ, удостоверяющий личность. Как правило, в соглашении перечислены действительные документы, дающие право на въезд (любой из них): паспорт гражданина соответствующей республики; заграничный паспорт, оформленный в установленном порядке для выезда за границу; дипломатический паспорт; служебный паспорт; свидетельство о рождении (для детей, не достигших возраста 16 лет); удостоверение личности, военный билет военнослужащего, проходящего военную службу, при наличии командировочного удостоверения, предписания или отпускного билета; национальное удостоверение личности работника железнодорожного транспорта (во время следования в составе поездных бригад); летное свидетельство члена экипажа воздушного судна (при наличии записи в полетном задании). Отдельными республиками может быть предусмотрен дополнительный перечень документов, выступающих в качестве «действительных» .
Как показывает практика, иностранные граждане, ранее подвергавшиеся административному выдворению с запретом въезда в Россию, вновь въезжают на территорию России после изменения путем обращения в национальные органы регистрации актов гражданского состояния своих установочных данных и получения нового заграничного паспорта.
В связи с этим возникает вопрос, является ли заграничный паспорт с иными установочными данными гражданина, въезд которому в Россию закрыт, действительным документом на право пересечения госграницы и какими нормами права регулируется данное деяние.
Генеральная прокуратура Российской Федерации по этому поводу разъясняет следующее. По смыслу ст.322 УК РФ действительным документом на право въезда в Россию иностранных граждан государств – Сторон Соглашения между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000 г., которым запрещен въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, можно признать любой из документов, указанных в приложениях Соглашения, который будет предъявлен иностранным гражданином по истечении действия запрета на въезд, поскольку в ст.322 УК РФ говорится не только о действительном документе, а о документе, удостоверяющем право конкретного лица на въезд на территорию России.
Изменение установочных данных путем получения новых документов на другое имя не влечет изменения правового статуса иностранного гражданина в части возможности въезда в Россию. Предоставление иностранным гражданином новых документов не меняет сути запрета въезда этого человека на территорию России и вовсе не означает, что это физическое лицо (чья личность установлена) получило право на пересечение госграницы до истечения срока запрета.
Преодоление законодательного запрета на въезд в Россию посредством получения и использования нового паспорта с измененными данными с целью введения в заблуждение пограничных органов о наличии у лица права безвизового въезда можно расценить как незаконное пересечение госграницы без надлежащего разрешения, совершенное в период действия решения суда об административном выдворении .
Исходя из вышеизложенного, в интересах разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов, под термином «надлежащее разрешение» в диспозиции ч.1 ст.322 УК РФ нельзя понимать визу. Виза относится к установленным документам, а не к разрешению, хотя русский язык позволяет термин «разрешение» ассоциировать как с правом на совершение какоголибо действия, так и с документом, удостоверяющим такое право.
Несмотря на то что ни среди практиков, ни среди теоретиков нет единого понимания значения термина «надлежащее разрешение», которое использовал законодатель в ч.1 ст.322 УК РФ, полагаем, что есть объяснение как с позиции права, так и с позиции безопасности государства, почему нельзя визу отнести к «надлежащему разрешению».
Исходя из смысла ст.3 Федерального закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также ст.ст.9 и 11 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», разрешение на пропуск через госграницу может быть получено гражданами только в установленных пунктах пропуска через государственную границу после прохождения предусмотренных законодательством пограничного и иных видов контроля.
С позиции обеспечения безопасности государства следует отметить, что при понимании визы как «надлежащего разрешения» принижается статус госграницы. Это обусловлено, прежде всего, предоставляющейся, в том числе криминальным элементам, возможностью бесконтрольного перемещения через государственную границу на любом ее участке (как на сухопутном, речном, озерном, так и на морском) и в любое время, не боясь уголовной ответственности.
Для исключения двойного толкования понятия «надлежащее разрешение» необходимо изложить диспозицию ч.1 ст.322 УК РФ с дополнением после союза «и»: «(или) надлежащего разрешения пограничных органов ФСБ России, полученного в порядке и месте, установленных законодательством Российской Федерации».
С той же целью необходимо изменить ч.1 ст.11 «Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу» Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем внесения поправки, где предусмотреть положение о разрешительном порядке признания не только лиц, убывающих из Российской Федерации, но и прибывающих в Российскую Федерацию. Так как в настоящее время действующая правовая норма признает законность въезда лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в Российскую Федерацию, а не разрешение на право пересечения госграницы, полагается необходимым заменить словосочетание «в признании законности пересечения» на словосочетание «в разрешении на пересечение».
В связи со сложностью доказывания прямого умысла лица незаконного пересечения госграницы, исключения фактов признаков данного деяния административного правонарушения в ч.1 ст.322 УК РФ слова «без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации» заменить словами «без действительных документов, удостоверяющих право лица на въезд в Российскую Федерацию или выезд из Российской Федерации».
3.2. Пути совершенствования законодательства об административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России
Развитие российского законодательства и ратификация ряда международных документов в конце XX – начале XXI в.в. повлияли на развитие научных дискуссий в отношении понимания, сочетания, сущности не только административных наказаний, но и административноправовых миграционных санкций .
Как административное наказание административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ (ч.1 ст.3.10 КоАП РФ).
Административное выдворение, понимаемое, по сути, как принудительная высылка за пределы России, непосредственно ограничивает право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России. Это обстоятельство влечет за собой ограничение (прекращение) других взаимозависимых прав на территории РФ – свободы экономической (предпринимательской), трудовой деятельности, семейной жизни. В связи с чем в юридической литературе некоторые авторы вполне обоснованно и весьма широко очерчивают область правоограничительного воздействия административного выдворения, указывая на исключительный и суровый характер данной меры наказания .
Подобный характер последствий для выдворяемого указывается и в судебных актах высшей судебной инстанции. Так, Постановлением Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 года исключено дополнительное административное наказание в виде выдворения за пределы РФ, так как его исполнение в соответствии с п.3 ст.7 Федерального Закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» влечет невозможность получения заявителем разрешения на временное проживание в РФ в течение 5 лет. В результате, по мнению суда, имеет место серьезное вмешательство в право заявителей на уважение их семейной жизни .
Запрет на въезд в Россию в течение пяти лет после исполнения постановления об административном выдворении находится в противоречии с годичным сроком состояния административной наказанности, предусмотренным ст.4.6 КоАП РФ. Но это обстоятельство можно признать оправданным для специфической и значимой области миграционных отношений. Однако помимо невозможности в последующем получить выдворенному лицу разрешение на временное проживание Федеральный закон РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» исключает возможность получения вида на жительство в РФ. В то же время п.6 ст.9 этого Закона позволяет получить вид на жительство при прекращении (снятии или погашении) судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. В итоге мы имеем ситуацию, при которой тяжесть последствий при административном выдворении выглядит весомее последствий уголовно наказуемого деяния.
Изложенное требует устранения противоречия положений нормативных актов. В качестве одного из выходов из создавшейся ситуации можно было бы дополнить ст.3.10, 4.6 КоАП РФ положением, допускающим увеличение срока состояния административной наказанности в случаях, предусмотренных законом.
Есть и еще одно несоответствие нормативных актов в этой области отношений. Так, КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения в качестве основного и дополнительного административного наказания. Но нормы Особенной части Кодекса, предусматривающие административное выдворение (ст.ст.18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27), ограничены возможностью применения административного выдворения лишь в качестве дополнительного. Судебная же практика использует данную меру наказания неоднозначно, в том числе и в качестве основного.
Административное выдворение как мера административного принуждения имеет сходство с такой мерой принуждения, как депортация. В международном праве депортация означает принудительную высылку лица в другое государство, обычно под конвоем . Аналогичное значение содержится и в Большом энциклопедическом словаре: депортация (лат. deportatio) – изгнание, ссылка из страны в другое государство . Федеральный закон РФ «О правовом положении иностранных граждан» депортация рассматривается как принудительное перемещение (высылка) иностранных граждан и лиц без гражданства в случае утраты или прекращения законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (ч.1ст.2).
Помимо указанного Закона, депортация используется и в других нормативных актах. Например, Федеральный закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает возможность депортации иностранного гражданина или лица без гражданства, не покинувших территорию РФ в установленный срок: если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в РФ сокращен (данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение трех дней); если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы (данный иностранный гражданин обязан выехать из РФ в течение пятнадцати дней).
Согласно действующему законодательству основания депортации связаны со следующими обстоятельствами: 1) непризнание лица беженцем либо утрата им статуса беженца; лишение лица статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории России; 2) выявление у иностранных граждан и лиц без гражданства ВИЧинфекции; 3) принятие полномочным государственным органом решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в России; 4) нарушение иностранным гражданином обязанности выехать из России ввиду сокращения срока и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство.
Законом предусмотрены основания аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство в случаях: если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ; финансирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и др.
Федеральный закон РФ от 19.02.1993 года № 45281 «О беженцах» использует термин «депортация» как синоним административному выдворению в отношении лиц, получивших уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате (лишении) статуса беженца, не использующего право обжалования решения и отказывающегося от добровольного выезда. Согласно Закону данное лицо выдворяется (депортируется) совместно с членами семьи за пределы территории Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством и международными договорами Российской Федерации (ст.13).
Анализ вышеуказанных норм позволяет судить о единой сущности категорий «административное выдворение» и «депортация». Конечным результатом применения этих мер должно являться перемещение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ, но первое нашло свое отражение в КоАП РФ, а депортация упоминается в федеральных законах, осуществляется во внесудебном порядке, различающемся и по другим основаниям.
КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения судьей районного суда, а также в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ – должностными лицами органов и войск Пограничной службы ФСБ России.
Административнопринудительный характер депортации не вызывает сомнений. Очевидно, депортация не относится к мерам административнопроцессуального обеспечения или наказания. Как видится, в зависимости от этапа применения депортация может выступать мерой административного предупреждения (недопущение наступления более весомых негативных последствий для лица, в отношении которого принято решение о необходимости покинуть территорию РФ, общества и государства); мерой административного восстановления (восстановления положения, существовавшего до правонарушения); мерой административного пресечения (принудительно препроводить незаконно находящееся на территории страны лицо за ее пределы).
Процедура депортации близка порядку исполнения постановления об административном выдворении за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемом как органами внутренних дел, так и органами, войсками Пограничной службы ФСБ РФ. Административное выдворение и депортация применяются в принудительном порядке, но в отличие от последнего выдворение возможно в форме самостоятельного контролируемого выезда.
Рассматриваемые меры принуждения могут соотноситься между собой как первоначальный и последующий уровень их применения. Законодательство предусматривает возможность депортации, в том числе и за отказ добровольно покинуть РФ в установленные сроки, что является составом административного правонарушения, предусмотренного ст.18.8 КоАП РФ, за которое наступает ответственность в виде административного выдворения. Это обстоятельство позволяет судить о характере взаимосвязи данных мер принуждения как условии, развивающем последствие. Но в этом случае депортация подменяется административным выдворением, выступающим мерой административного наказания.
В итоге налицо два нормативно предусмотренных способа ограничения административноправового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, с одинаковыми для них юридическими последствиями. Такое явление вряд ли можно признать приемлемым для российской правовой действительности, особенно в условиях ориентиров правового государства.
Положение дел усугубляется и различными условиями возможного обжалования принятых актов об административном выдворении и депортации. В одном случае дело может проходить все стадии производства по делу об административном правонарушении с возможностью обжалования принятых процессуальных действий по делу, неоднократного инициирования пересмотра дела и специфическими правами и обязанностями участников производства по делу. В другом случае, при применении депортации, имеются более ограниченные в правовом обеспечении возможности обжалования принятого решения о депортации.
Таким образом, депортация и административное выдворение имеют общность, обусловленную аналогичными правовыми последствиями для статуса иностранных граждан и лица без гражданства. Не разобщают эти общие черты рассматриваемых мер принуждения и такие второстепенные черты, выделяемые в юридической литературе, как форма принятия акта о мере принуждения; орган, принявший данный акт, и др . В то же время, сомнительным выглядит и мнение А.Н.Сандугей о признании депортации не самостоятельным одноименным актом, а частью процедуры, направленной на удаление иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российского государства . Каждая мера административного наказания по аналогии с вышеуказанным мнением может быть признана процедурой, да и вообще каждое правовое явление сегодня содержит совокупность материальных и процессуальных норм, создающих двуединую совокупность некоего целого. Подмена меры административного наказания другой мерой принуждения, не выступающей таковой, но влекущей аналогичные правовые последствия для иностранного гражданина (лица без гражданства), существенно нарушает права и свободы личности. Нельзя забывать и о том, что указанное положение дел противоречит ст.1.1, 1.3 КоАП РФ в части определения составляющих законодательства об административных правонарушениях и предметов ведения РФ и ее субъектов в этой области отношений.
Заключение
Одной из важнейших функций пограничных органов ФСБ России является осуществление производства по административным правонарушениям, отнесенным законодательством к их ведению. То есть, пограничные органы наделены определенной административной юрисдикцией.
Административная юрисдикция – это установленная законодательными актами сфера государственной деятельности уполномоченных административных органов и должностных лиц, осуществляемая во внесудебном порядке, на основе административнопроцессуальных норм с целью рассмотрения и разрешения административноправовых споров или административных правонарушений и применения мер административнопроцессуального принуждения.
Наделенные юрисдикцией, пограничные органы, входящие в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, в числе прочего, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
Основы административноюрисдикционной деятельности пограничных органов и войск ФСБ РФ регламентируются КоАП РФ, в статье 23.10 которого закреплена правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области. Причем отдельные полномочия по применению конкретных видов административных наказаний за совершение правонарушений, предусмотренных главами 7, 8, 18, 19 КоАП РФ, строго разграничены и закреплены за конкретными должностными лицами.
Должностные лица пограничных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности:
в области охраны собственности (глава 7 КоАП РФ): уничтожение специальных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (часть 2 статьи 7.2); пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии) (статья 7.11);
в области охраны окружающей природной среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ): невыполнение правил ведения судовых документов (статья 8.16); нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии (статья 8.17); нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (статья 8.18); и др;
в области защиты Государственной границы Российской Федерации (глава 18 КоАП РФ);
против порядка управления (глава 19 КоАП РФ): невыполнение законных требований должностного лица органа охраны континентального шельфа РФ или органа охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом возложенных на него полномочий, в том числе на осмотр судна (часть 2 статьи 19.4).
Административное задержание – это кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.
Как было установлено в исследовании, КоАП РФ содержит некоторые неоднозначные положения в статьях, посвященных административному задержанию. В частности, наибольшие проблемы возникают в таких положениях, как:
правомочность органов и должностных лиц, применяющих административное задержание;
закрепление обязанностей;
истолкование формулировок, содержащихся в статьях.
Не вполне удачной является позиция законодателя, которая отразилась в закреплении неисчерпывающего перечня органов и должностных лиц, которые имеют право на административное задержание правонарушителя и составление протокола.
Отдельно в работе рассмотрены вопросы специфики составления протокола об административном правонарушении. В частности указано, что все обязательные элементы протокола перечислены в ст.28.2 КоАП РФ. Несомненно, что точность соблюдения процессуальных требований при составлении протокола становится единственным условием невозможности его оспаривания по формальным основаниям, отсутствия замечаний со стороны контрольнонадзорных органов и, помимо этого, практически стопроцентной эффективности отстаивания интересов пограничных органов ФСБ России в суде. Однако, как свидетельствует практика, одной из распространенных ошибок является изложение события правонарушения в протоколе не в полном объеме, в силу чего дать объективную правовую оценку правонарушению не представляется возможным.
Еще одним дискуссионным вопросом является проблема разграничения преступлений по ч.1 ст.322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации» и правонарушений по ст.18.1 КоАП РФ «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации».
Не меньше проблем на практике вызывают вопросы разграничения административного выдворения как меры административного принуждения от меры принуждения в виде депортации.
Данные проблемы были проанализированы в исследовании, в результате чего предлагается изменить и дополнить нормы КоАП РФ и иных нормативноправовых актов в сфере административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России следующим образом.
1. В КоАП РСФСР, в отличие от КоАП РФ, была закреплена обязанность точного и четкого исполнения органами, обладающими правом административного задержания, обязанностей, указанных в данном Кодексе.
Прежде всего, это было связано с тем, что законодатель в нем давал ясное понятие административного задержания, чего нельзя сказать о КоАП РФ.
В связи с чем КоАП РФ нуждается в доработке. Вопервых следует четко определить перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание. А, вовторых, следует уделить больше внимания статьям, содержащим процедуру заполнения соответствующих документов об административном правонарушении и задержании.
2. Составление протокола об административном задержании часто вызывает множество трудностей, так как правильное его составление и заполнение не в полной мере регламентировано КоАП РФ, следовательно, необходимо дополнить данный Кодекс в части, касающейся правил составления протокола об административном задержании. Целесообразными видятся разработка и включение в текст КоАП РФ всех необходимых правил, обеспечивающих грамотное составление протокола об административном задержании.
3. В интересах разграничения преступлений и административных правонарушений, относящихся к компетенции пограничных органов, под термином «надлежащее разрешение» в диспозиции ч.1 ст.322 УК РФ нельзя понимать визу.
Для исключения двойного толкования понятия «надлежащее разрешение» необходимо изложить диспозицию ч.1 ст.322 УК РФ с дополнением после союза «и»: «(или) надлежащего разрешения пограничных органов ФСБ России, полученного в порядке и месте, установленных законодательством Российской Федерации».
С той же целью необходимо изменить ч.1 ст.11 «Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу» Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем внесения поправки, где предусмотреть положение о разрешительном порядке признания не только лиц, убывающих из Российской Федерации, но и прибывающих в Российскую Федерацию. Так как в настоящее время действующая правовая норма признает законность въезда лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в Российскую Федерацию, а не разрешение на право пересечения госграницы, полагается необходимым заменить словосочетание «в признании законности пересечения» на словосочетание «в разрешении на пересечение».
В связи со сложностью доказывания прямого умысла лица незаконного пересечения госграницы, исключения фактов признаков данного деяния административного правонарушения в ч.1 ст.322 УК РФ слова «без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации» заменить словами «без действительных документов, удостоверяющих право лица на въезд в Российскую Федерацию или выезд из Российской Федерации».
4. Как административное наказание административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении лиц через государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ (ч.1 ст.3.10 КоАП РФ).
Запрет на въезд в Россию в течение пяти лет после исполнения постановления об административном выдворении находится в противоречии с годичным сроком состояния административной наказанности, предусмотренным ст.4.6 КоАП РФ.
Изложенное требует устранения противоречия положений нормативных актов. В качестве одного из выходов из создавшейся ситуации можно было бы дополнить ст.3.10, 4.6 КоАП РФ положением, допускающим увеличение срока состояния административной наказанности в случаях, предусмотренных законом.
5. КоАП РФ предусматривает возможность назначения административного выдворения в качестве основного и дополнительного административного наказания. Однако нормы Особенной части Кодекса, предусматривающие административное выдворение (ст.ст.18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, 18.17, 19.27), ограничены возможностью применения административного выдворения лишь в качестве дополнительного. Судебная же практика использует данную меру наказания неоднозначно, в том числе и в качестве основного.
В связи с чем необходимо в КоАП РФ внести изменение, в соответствии с которым административное выдворение будет являться как основным, так и дополнительным наказанием.
Как видится, внесение данных изменений и дополнений в законодательство позволить усовершенствовать институт административной юрисдикции пограничных органов ФСБ России.