Вход

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Контрольная работа по праву и законодательству
Дата добавления: 03 декабря 2007
Язык контрольной: Русский
Word, rtf, 164 кб (архив zip, 23 кб)
Контрольную можно скачать бесплатно
Скачать
Данная работа не подходит - план Б:
Создаете заказ
Выбираете исполнителя
Готовый результат
Исполнители предлагают свои условия
Автор работает
Заказать
Не подходит данная работа?
Вы можете заказать написание любой учебной работы на любую тему.
Заказать новую работу





КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по курсу «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО»


Тема: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.





















План.


  1. Территориальные федеральные органы исполнительной власти – как элемент единой системы федеральной исполнительной власти.

  2. Правовое положение территориальных органов ми­нистерств и ведомств Российской федерации в еди­ной системе федеральной исполнительной власти.

  3. Статус территориальных органов федеральных ми­нистерств и ведомств в конституциях и уставах субъек­тов Федерации.
















Литература:

  1. А.Б.Агапов «Федеральное административное право России», 1997, Москва, Юристъ

  2. Д.Н.Бахрах «Административное право», 1996, Москва



1. Территориальные органы федеральных министерств и ведомств в субъектах Федерации — важнейший элемент единой системы феде­ральной исполнительной власти. Основы конституционного стату­са территориальных органов закреплены в части 1 статьи 78 Кон­ституции, в соответствии с которой они создаются в субъектах Фе­дерации по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов испол­нительной власти может осуществляться на территории несколь­ких субъектов Федерации, городов, районов (в пределах погранич­ного, таможенного, военного округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района. К примеру, сущест­вуют областные (краевые, окружные, республиканские) военко­маты, налоговые инспекции.

Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных органов урегулированы постановлением Сове­та Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

Однако в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации нет общих подходов в по­нимании юридической природы их деятельности. До сих пор не уре­гулирована проблема компетенции территориальных органов, их взаимоотношений с властями субъектов Федерации, порядок их со­здания, реорганизации, ликвидации, назначения и освобождения от должности их руководителей и т.д. Как правило, на федеральном уровне и в субъектах Федерации подходы решения этих вопросов не совпадают. От этого страдает эффективность функциониро­вания единой системы федеральной исполнительной власти.

Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской Федерации входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской Федерации и осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих центральных ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами исполнительной власти соответству­ющих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти по согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по взаимному согласию сторон.

Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной ис­полнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей реги­онов, которых они осуществляют свою деятельность. Территориальные органы, в частности:

— принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке мер и способов государственного регулирова­ния социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в анализе меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующих ведомств;

— систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации;

б) запрашивать и получать:

— от соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

— от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;

— от органов статистики информационно-аналитические матери­алы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной исполнительной власти;

г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;

д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.


2. Положения о федеральных министерствах и ведомствах, как правило, содержат предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации. Однако статус федеральных органов испол­нительной власти и их подразделений в субъектах Федерации регу­лируется не только в подзаконных актах, но и в положениях, ут­верждаемых, в зависимости от подведомственности соответствую­щего органа, указами Президента или постановлениями Правительства. Функции и полномочия федеральных органов иногда закрепляются непосредственно в законах, например, в зако­нах, регламентирующих деятельность ФАПСИ, ФСБ и др. Сфера правового регулирования таких законов значительно шире, в них закрепляется статус сотрудников органов и социально-правовые га­рантии их деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых министерств и ведомств, т.е. федеральных ор­ганов исполнительной власти, в систему которых входят подчинен­ные им воинские формирования.

Законы определяют правовое положение всей системы соответ­ствующих органов — вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных ему структур в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются обобщающие понятия «органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопас­ности», «органы внешней разведки», не совпадающие с наименова­ниями соответствующего федерального органа — ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.


3. В 1994—1998 гг. все более возрастает значимость правового ре­гулирования деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в конституциях и уставах субъектов Феде­рации. Отсутствие необходимых законодательных актов приводит к усилению нормотворческой деятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в правовой регламентации деятельности территориальных органов в федеральном законодательстве приводят к нежелательным последствиям. Конституции и уставы большинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78 Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельнос­ти территориальных органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.

Субъекты Федерации неправомерно расширяют свои полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти субъектов Федерации закрепляются полномочия по осуществлению контроля за деятельностью территориальных органов федеральной исполнительной власти. При этом не определяется содержание контрольных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило, в текс­те устава предусмотрено, что губернатор «согласовывает» назначе­ние должностных лиц территориальных органов федеральных ми­нистерств и ведомств. Соответствующие положения закреплены в уставах Ставропольского края, Иркутской, Ленинградской. Орен­бургской и Свердловской областей.

Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласова­нием в решении кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно которым губернаторы (главы ад­министраций) согласовывают с соответствующими министерства­ми и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области). Противоправность подобных предписаний очевидна, по­скольку в вышеуказанных случаях процесс создания, реорганиза­ции и ликвидации территориальных органов инициируют не выше­стоящие федеральные министерства и ведомства, как это и предус­мотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а губернаторы (главы администраций) областей.

Одной из особенностей уставов является доминирующая роль единоначалия в процессе принятия решений, затрагивающих правовое положение подразделения федерального министерства и ведомства. Как правило, уставами предусмотрено принятие соответствующих решений непосредственно губернаторами или главами ад­министраций (Ставропольский край, Иркутская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская и другие области).

Следует отметить, что все же не все уставы закрепили одни и те же неконституционные положения. В качестве положительного примера следует отметить уставы Курганской, Новгородской и Псковской областей, не содержащие противоправных положений по существу рассматриваемого вопроса — проблема определе­ния статуса территориальных органов, по вполне обоснованному мнению областного законодателя, является одним из федеральных полномочий.

Конституции многих республик в составе России также пред­усматривают противоречащие Конституции формы регламента­ции деятельности территориальных органов, предоставляя гла­вам исполнительной власти еще больше полномочий, чем уставы. В Бурятии и Дагестане в сферу правового регулирования респуб­ликанской исполнительной власти входит решение вопросов «со­здания и деятельности» территориальных органов, и если Рес­публика Бурятия закрепила право «участвовать» в создании и де­ятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, то в Конституции Дагестана доминирует императивная норма: «создание и деятельность в Республике Дагестан территориальных структур федеральных органов до­пускается на основе соглашений» (ст. 65).

Отсутствие надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается и в конституциях республик: их статьи, закреп­ляющие статус территориальных органов, сформулированы слиш­ком неопределенно и могут быть различно истолкованы. Так, Президент Калмыкии «участвует в формировании федеральных органов государственной власти и управления на территории республики и согласовывает назначение их руководителей в установленном по­рядке» (ст. 28 Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы «участия» республиканских властей должны быть определены федеральным законом.

Многие республиканские конституции предусматривают осо­бый порядок вступления в силу федеральных законов и подзакон­ных актов. Например, Конституция Дагестана предусматривает возможность «приостановления» и «опротестования» федеральных нормативных правовых актов, «противоречащих суверенным пра­вам и интересам» Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными органами (ст. 65). Ясно, од­нако, что реализация федеральных полномочий не может быть обу­словлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для со­здания территориального органа и назначения его руководителя до­статочно управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).

Конституция Дагестана, по-существу, исключает возможность правореализационной деятельности территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими республи­канскими государственными органами.

Разрушение единства федеральной правовой системы, противо­речие отдельных норм конституций и уставов субъектов Федера­ции многим положениям федеральной Конституции ставит под со­мнение конституционный принцип верховенства и высшей юриди­ческой силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории России.

В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные примеры прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных законов и подзаконных актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом закрепляет иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской Федерации — законы Республики Карелия — нормативные правовые акты Прези­дента и Правительства России — нормативные правовые акты Председателя Правительства Республики Карелия — нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств — нормативные правовые акты министерств и ведомств органов исполнитель­ной власти Республики Карелия.

В целом указанная схема правореализации отражает важнейшие особенности иерархической соподчиненности законов и подзакон­ных актов в единой системе федерального права. Однако та же ста­тья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.

Согласно части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не должны противоречить ни Конституции, ни феде­ральным законам; о законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом, можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов Президента Рос­сии в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть 2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчинен­ность актов Президента федеральным законам. В то же время кон­ституционные предписания определяют верховенство указов и рас­поряжений главы государства и федеральной исполнительной влас­ти в системе законов и подзаконных актов субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Консти­туция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов испол­нительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к веде­нию субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77).

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федера­ции, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъ­ектов Федерации правовое регулирование в сферах местного зако­нотворчества, социально-экономического и культурного стро­ительства. Соответствующие предписания закреплены, например, конституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).

В некоторых случаях предметы ведения и полномочия респуб­лик закреплены в статьях конституций, определяющих компетен­цию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая, однако, не содержит перечень рес­публиканских предметов ведения и полномочий. Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, что Республи­ка Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за исключением полномочий, отнесенных к федеральной компетен­ции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная форму­ла содержится также в статье 66 Конституции Удмуртском Респуб­лики. Думается, эти статьи республиканских конституций основа­ны на столь же неопределенном положении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный» критерий республиканских полномочий.

Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан и др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются (Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах Перм­ской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепля­ющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключитель­ному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности орга­нов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопреде­ленной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодейст­вия с территориальными органами.

Однако непосредственная угроза статусу территориальных ор­ганов федеральных министерств и ведомств возникает в случае при­своения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее рас­пространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курган­ской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предус­матривает определенные ограничения в их реализации. Координа­ция международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Коорди­национная функция может заключаться в этом случае в разработ­ке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конститу­ции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъек­тах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэ­кономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.

Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в сфере внешнеэкономической деятельности и международных свя­зей включают несколько функций: 1 ) установление и регулирова­ние внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) ре­шение вопросов об участии республик в международных организа­циях. Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные государства.

Многие конституции необоснованно относят правовое регу­лирование в сфере гражданства к своему ведению. Статьи 6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип единого гражданства, относя соответствующие полномочия к исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписа­ния, закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие различия в правовом режиме республикан­ского и федерального гражданства, закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), Северной Осетии — Алании (ст. 60), Татарстана (ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских конституций совершенно очевидны. Глава III Конституции Татарстана, оза­главленная «Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а правовое регулирование в этой сфере, включая и принятие республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии, Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Консти­туции положения, предусматривающие различный статус граж­данства республик и гражданства России. Типичными в этом отно­шении являются положения Конституции Дагестана, в соответст­вии с которой приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11).

Некоторые конституции относят к компетенции республик пол­номочия совместного ведения. В нарушение пункта «н» части 1 ста­тьи 72 Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Бал­карии относят к ведению республик полномочия по установлению системы органов государственной власти. Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст. 76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих прин­ципах организации органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и не был принят, в республикан­ских конституциях, согласно части 1 статьи 77 Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены коллизии конституционного законодательства.

Противоправное расширение компетенции субъектов Федера­ции, полное или частичное присвоение ими федеральных полномо­чий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют не­конституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными ми­нистерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность.


© Рефератбанк, 2002 - 2017