Становление системы местного самоуправления в РФ

28 ОГЛАВЛЕНИЕ Гл ава 1 . О бщее распре деление функций между органами власти местного, регионального и федера льного уровней Иерархическая структура общенациональной и местной админ истрации Республики и области: спор по поводу статуса Степень автономии республик, входящих в состав Российс кой Федерации Принцип распределения функций между уровнем государст венной власти и местным самоуправлением Глава 2 . Основные текущие правовые реформы и их контекст Основные этапы становления системы местного самоуправлен ия в Российской Федерации Местное самоуправление в Ленинградской области Местное самоуправление в Санкт-Петербурге Анализ правовых актов Ленинградской области Глава 3 . Понятие местного самоуправления Европейская Хартия местного самоуправления Юридические отношения между органами местного и центр ального управления и надзор за органами местного управления Федеральный контроль Глава 4 . Типы, принципы и структура местного самоуправлен ия Конституционные принципы местного самоуправления Уровни местного управления Внутренняя структура законодательного органа Административный орган Основные функции местного самоуправления Избирательная система Основные источники доходов в бюджете органа местного с амоуправления Распределение расходов органов местного самоуправлен ия Обязательные и добровольные формы сотрудничества межд у органами местного управления Сотрудничество между государственным и частным сектор ами Глава 5 Модели местного самоуправления Прогнозируемые социально-политические последствия внедр ения моделей местного самоуправления Глава 6 Основные трудности и проблемы становления систем ы местного самоуправления в Российской Федерации Основные понятия Г'41л'65а'61в'61а'61 1 . О бщее распр еделение функций между органами власти местного, регионального и федер ального уровней Иерархическая структура общенациональной и местной администрации местной администрации Российская Федерация является федеративным государством. Он а состоит из 89 субъектов федерации суб ъектов федерации . Они включают: - 21 республику (каждая республик а является национально-административной единицей; названия республик соответствуют этнониму коренного населения, которое в большинстве рес публик составляет меньшинство); - 6 краев (территориальных едини ц, которые включают в себя более мелкие национально-административные об разования); - 49 областей (территориальных об разований, сформированных вокруг крупных городов и получивших от них св ое название); - два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург; - Еврейскую автономную область ; - 10 автономных округов ; Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента. Края , области, города с федеральным статусом, автономная область и автономны е округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров). Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и исп олнительные органы власти. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Феде рации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означа ет, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полн омочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными орг анами субъектов федерации. Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции: - ведение Российской Федерации; - совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов . Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции предусмот рено разделение полномочий, де-факто в этой области остается немало неоп ределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между федерал ьным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо прин имать во внимание: поскольку, в соответствии со стат ьей 72 Конституции , "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" находится в совместном ведении. Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формировани я муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем, насколько последовательно будут учитывать ся принципы федерализма в правотворческой и правоприменительной деяте льности как федеральных органов государственной власти, так и органов г осударственной власти субъектов Федерации, равно как и самих муниципал ьных образований, их органов самоуправления. Республики и области: спор по поводу статуса С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автон омии субъектов Российской Федерации сте пень автономии субъектов Российской Федерации остается спорным воп росом. Существуют два основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что все с убъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить д ля себя более высокий статус и большие полномочия . Области считают притязания республик необоснованн ыми и постоянно высказывают в их адрес резкую критику. Эти разногласия с ущественно затруднили создание новой Конституции в 1993 году и неоднократ но заводили в тупик конституционный процесс. Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в 1993 г оду провозгласить себя "Уральской республикой" с собственной конституц ией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент Ельци н своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную республику н езаконной и распустил орган законодательной власти в области. Однако бы ло бы неверным думать, что это окончательно решило проблему. Вновь избра нные законодатели Свердловской области приступили к обсуждению нового устава, который, как указывает пресса, мало чем отличается от аннулирова нной конституции упраздненной Уральской республики. Более того, бывший губернатор Свердловской области, который стремился стать президентом Уральской республики и был за это смещен с должности баллотировался на д олжность губернатора на следующих выборах и победил. Степень автономии республик, входящих в состав Российской Феде рации Вторым аспектом раз ногласий является степень автономии , предоставленная республикам, входящих в состав Российской Фе дерации. В 1990 году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которо е с тех пор постоянно повторяют руководители республик: "Возьмите стольк о суверенитета, сколько можете проглотить". В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна, Чеченская респуб лика, во многих отношениях могла считаться независимым государством. Он а не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил, ч то республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федера льным властям в Москве. Противостояние переросло в войну. Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и Башк ортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации. Н апример, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил догов ор с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонни х договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы и м особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют конституции полностью соответствующие Основному Закону Российс кой Федерации. Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным прави тельством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой об ластных руководителей в политической борьбе. Хаос в законодательстве существенно усугубился в результате событий сентября-октября 1993 года, когда Президент Ельцин распустил Верховный Сов ет, федеральный законодательный орган страны, остановив, таким образом, процесс принятия федеральных законов в России. Последующими указами бы ла приостановлена деятельность представительных органов всех уровней с передачей их полномочий соответствующим администрациям. Эта же серия указов предусматривала реформирование представительных органов влас ти и проведение новых выборов. В результате отсутствия целого ряда важнейших законов в российском за конодательстве управление страной осуществлялось с помощью указов, Ко нституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов федер ации и несогласованность законов, принятых законодателями разных уров ней, до сих пор приводит к правовой путанице и неразберихе. В мае и июне 1994 года Государственная Дума (нижняя палата Российского Пар ламента) сделала попытку привести конституции и уставы субъектов федер ации в соответствие с Российской Конституцией. Также были проведены слу шания по поводу расхождений как в федеральном, так и в областном законод ательстве, и по поводу недостаточной согласованности между законодате лями различных регионов и уровней. Это положение еще более усугубляется из-за того, что Конституционному Суду в 1994 году было запрещено осуществлять свои функции (его деятельность была остановлена указом Президента после событий сентября-октября 1993 го да). Хаос в законодательстве серьезно влияет на самоуправление в Российск ой Федерации. Отмечены случаи произвола со стороны властей субъектов фе дерации, когда они вмешиваются в становление системы местного самоупра вления системы местного самоуправления на своих территориях или даже препятствуют ее развитию. Формы местного самоуправления Формы местного самоуправления , предус мотренные в региональных законодательствах о местном самоуправлении с ущественно отличаются друг от друга. Так, например, в Республике Мордови я сохранена строго централизованная организация советского типа, в то в ремя как в Ярославской области сделана попытка восстановления доревол юционной системы волостного самоуправления. Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и местны м самоуправлением Российская система государственной власти имеет три типа стр уктуры. Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств, государственных ком итетов и других общенациональных органов власти, которые осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных органов, под чиненных им. Территориальные административные органы могут быть орган изованы в субъектах федерации или административных образованиях низше го звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и б юджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная безоп асность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит п оложение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федераци и" (Конституция, Статья 77). Вторым типом правительственн ой структуры является система правительств субъектов федерации. Респу блики имеют собственные республиканские министерства и своих премьер- министров, в то время как другие субъекты федерации имеют администрации администрации с подразделениями, со ответствующими сфере полномочий, а также глав администраций. Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместног о ведения РФ и ее субъектов. По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и ор ганами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий фе деральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот. Третьим типом правительствен ной структуры является система местного самоуправления система местного самоуправления . Ее орг анизация определяется администрацией субъекта федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом. Единицы местного самоупр авления функционируют в районах, городах, сельсоветах (группах сел) и в се лах. Статус самоуправления района до конца не ясен. В Ленинградской обла сти, например, районы до не давнего времени имели только глав администра ций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов. В Аму рской области районы имеют только административные органы и могут изби рать представительный орган самоуправления, если пожелают. Таким образом, к органам местного самоуправления органам местного самоуправления в РФ нужно отнести те органы управления, которые нахо дятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов феде рации. Государственная власть в РФ поделена между федерацией и субъекта ми федерации: республики, края, области, города федерального значения, ав тономной области и автономного округа. Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниц ипальной. Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но се годня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельн ости местных органов и о более тесных связях власти и населения. Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоя тельности местных органов и о более тесных связях власти и населения. М естное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающе го принципа осуществления власти в обществе и государстве. Этот принцип , действуя наряду с принципом разделения властей, определяет систему уп равления демократического правового государства. Государственная влас ть 1. создает правовые рамк и для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообще ств, органов местного самоуправления принимая законы и иные правовые ак ты. а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организа ции местного самоуправления; б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Фед ерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и фе деральному законодательству; 2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, который вправе получать и требовать граждане данного государств а. 3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударст венных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодат ельстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав. Г'41л'65а'61в'61а'61 2 . Основные текущие правовые реформы и их контекст Становление системы органов местного самоуправления системы органов местного самоуправления в Российской Федерации в целом сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиально й формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве мест ным исполнительным аппаратом. Реально же они отвечали перед вышестоящи м исполнительным органом власти и соответствующими партийными органам и. Перед населением же, исполком, по сути, ответственности не нес. В Ленинграде ("в великом городе с областною судьбой"), как во всем СССР, общ ее руководство городом осуществлялось областным и городским комитетам и КПСС, при этом областной комитет играл решающую роль и в жизни города. Мо жно было наблюдать некоторое противостояние Горкома Обкому, которое, вп рочем, не приводило к серьезным последствиям из-за жестко-иерархичной ст руктуры партаппарата. Один раз в три месяца собирались депутаты городск ого и областного советов народных депутатов. Реально же исполкомы подменяли Советы : именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. Исполком в целом, его председатель и члены формально были ответственны перед изб равшим их Советом. Кадровый состав и основные направления деятельности исполкомов советов определялись и контролировались работниками соотв етствующих отделов и секретарями Обкома и Горкома КПСС. Основные этапы стано вления системы местного самоуправления системы местного самоуправлени я в Российской Федерации Переход к организации власти на местах на основе принципов са моуправления начался в 90-е годы. Это можно назвать п ервым этапом реформирования си стемы государственного управления на местах. Закон СССР об общих началах ме стного самоуправления и местного хозяйства (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (от 6 июля 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и р азвитии начал местного самоуправления. Закон "О ме стном самоуправлении" определил, что местными предст авительными органами власти местными пре дставительными органами власти в районе, городе, райо нах в городе, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов , а органами уп равления - местная администрация местная администрация , осуществляющая исполнительно-распорядитель-ные функции. Местная администрация Местная администрация заменила бывш ие исполнительные комитеты, полномочия которых прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации местной администрации . В апреле 1992 г. в действовавшую то гда Конституцию РФ были внесены изменения, согласно которым местные Сов еты не входили в систему представительных органов государственной вла сти. Закон РФ о местном самоуправлении (1991 г.), учредив должность единоличного главы местной администрации местной администрации главы местной администрации и закре пив за ним конкретные полномочия, обозначил и его личную ответственнос ть за осуществление данных полномочий и перед населением (право населен ия отозвать главу администрации - предполагалось, что он будет избирать ся населением), и перед представительным органом власти - Советом, которы й был вправе выразить главе администрации недоверие. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 ав густа "О некоторых вопросах деятельности органов исполни тельной влас ти в РСФСР" в 1991 году исполнительный комитет Ленингра дского областного Совета народных депутатов преобразован в администр ацию Ленинградской области. Но попытки введения местного самоуправления "свер ху" в 1990 и 1991 гг., не реформируя прежнюю систему местного самоуправления, не дали ожидаемых результатов. Осенью 1993 г. начался второй эт ап реформирования местного сам оуправления, по-новому решаются вопросы структуры и организационной ос новы местного самоуправления. - 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Р Ф; - 26 октября 1993 г. - Указ Президента Р Ф о реформе местного самоуправления в РФ : было утверж дено Положение об основах организации местного са моуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы ; - 29 октября 1993 г. - Указ Президента об утверждении Основ ных положений о выборах в органы местного самоуправления органы местного самоуправления . В соответствии с названными выше указами Президен та РФ деятельность местных Советов - представительных органов в системе местного самоуправления - прекращалась . Функции местных Советов были возложены на местную администрацию местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления. В соответствии с Указом Прези дента РФ от 26 октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной а дминистрации местной адми нистрации главы местной администрации стали г лавами местного самоуправления. И это имело далеко идущие последствия. Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в РФ" у становил, что: "По решению главы а дминистрации главы админи страции (правительства) края, области, города федерального значения , автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы выборы ранее назначенных гл ав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления выборами представительного органа мес тного самоуправления . Порядок проведения в ыборов глав местного самоуправления выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соот ветствующего субъекта РФ". (Собрание актов Президента и Правительства Р Ф. - М., 1993. - № 52. - Ст. 5071). Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся о сенью 1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопро сам местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению оп ределила Конституция РФ. 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ "О мерах по обеспечению р еформы местного самоуправления". Этот указ призван п ривести в соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента п о вопросам местного самоуправления. Принятые в настояще е время субъектами Российской Федерации правовые акты (законы, положен ия и др.) об организации местного самоуправления по-разному решают вопро с о порядке формирования местной администрации. Постановлением Постановлением главы администрации главы администрации Ленинградской обла сти от 18 января 1994 года №9 "О проведении выборов в законодательное собрание Ленинградской области и органы местного самоуправления органы местного самоуправления в мар те 1994 года" утвержден пакет следующих документов: · Положение о выборах и в ременное положение о законодательном собрании Ленинградской области, · Положение о выборах и в ременное положение об общих принципах организации местного самоуправл ения в Ленинградской области, · Типовое положение о с таросте сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/ старосте сел ьского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/ Ленинг радской области. Постановлением гла вы администрации главы админи страции Ленинградской области от 18 января 1994 года изменено название административно-территориальной единицы административно-территориальной единицы районов Ленинградской области "сельсовет" на исторически традиционное наименование админист ративно-территориальной единицы России "волость волость ”. Образовано в границах соответствующих сельсоветов и поселков и на основе объединения отдельных поселков и сельсоветов - 218 волостей. Органами местного самоуправления органыместногосамоуправления в городах, поселках и волостях Ленинградской области являются муниципа литеты . Муниципалитет включает в себя собрание представителей собраниепредставителей и глав у муниципалитета главамуници палитета (глава администрации). Выборы собраний представителей му ниципалитетов Выборы собра ний представителей муниципалитетов проводятся в населен ных пунктах с численностью свыше 5 тысяч человек. В ходе выборов 20 марта 1994 года и повторных выборов 27 н оября 1994 года в 54 населенных пунктах были избраны собрания представителе й муниципалитетов. Всего избрано 392 представителя в собрание представит елей собрание представителей . В 4 н аселенных пунктах не были сформированы собрания представителей: горо дах областного подчинения - Луге, Приозерске и Сосновом Бору, а также в по селке Сосново Приозерского района. Одновременно с проведением выборов в органы местного самоуправления органы местного самоуправления проведены выборы выборы депутатов законодательного собрания. Законодательное собрание Законодательное собрание избран о в полном составе - 25 депутатов. Выборы новых представ ительных органов местного самоуправления (собрание представителей собрание представителей , думы и т.д.) в основном состоялись в 1994 г. 27 октября 1994 г. был принят Устав Устав Ле нинградской области Устав Ленин градской области . В Санкт-Петербурге с октября 1993 года (после роспуска районных и городских Советом) единственными органами власти муниципального уровня в района х и городах-спутниках Санкт-Петербурга остаются соответствующие админ истрации администрации , которы м переданы все полномочия, ранее осуществлявшиеся представительными о рганами. С января 1994 года распоряжением мэра мэр а города районы и города-спутники Санкт-Петербурга лишены самостоятельного бюджета (осуществлен переход на единый бюджет города и районов). А в ф еврале 1994 года распоряжением мэра без учета мнения населения проведено изменение административно-территориального делен ия города. Еще раньше решением городского Совета районы были лишены муниципальн ой собственности, и теперь представляют собой не самоуправляющиеся, а чи сто административно-управляемые территории. Третий этап реформирования органов местного самоуправления начался с принятия закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" в августе 1995 г. и в хождения РФ в состав членов Совета Европы. Местное самоуправление в Ленинград ской области В законодательном собр ании Ленинградской области вносятся поправки в Устав Ленинградской об ласти и принимается ряд законов: · О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г., · О порядке осуществлен ия права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Ленинградской области от 1 декабря 1995 г., · О порядке регистрации уставов муниципальных образований Ленинградской области от 1 декабря 1995 г., · О сроках проведения вы боров и продления полномочий представительных органов местного самоуп равления и должностных лиц местного самоуправления на территории Лени нградской области в 1996 году от 22 марта 1996 г., · О местном самоуправле нии в Ленинградской области от 26 марта 1996 г., · О выборе органов и долж ностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области от 29 апреля 1996 г., · Об административно-те рриториальном устройстве Ленинградской области. В действующей системе у правления Ленинградской области и Санкт-Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти. Но в Санкт-Петербурге, в отличие от Ленинградской обла сти, Правительство не торопится с созданием системы местного самоуправ ления, что может быть объяснено специфичными условиями управления мега полиса, недостаточно проработанной правовой базой на федеральном уров не, отстутствием должных поправок в Конституции РФ. В Ленинградской обла сти был принят достаточно полный пакет законов, а также в основном прове дены выборы в местные представительные органы. Практически во всех райо нах Ленобласти ведется работа над уставами. В ряде районов прошли рефере ндуму по уставам муниципальных образований. В Выборге и Выборгском райо не в июне 1996 года был проведен местный референдум о принятии Устава муниц ипального образования "Выборгский район Ленинградской области". По прин ятому Уставу Глава администрации - выборное должностное лицо. Глава адми нистрации руководит деятельностью администрации на принципах единона чалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных мун иципальным собранием. Муниципальное образование "Выборгский район" раз делен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат в м униципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава админ истрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед ними в своей деятельности. Представительная власть Тосненского района с 1994-1995 гг. Муниципальный район Т осненский образовывался в границах бывших поселковых, сельских Совето в (ныне они назывались волостями ), горо дов областного и районного подчинения. В то время местное самоуправлени яе в районе осуществлялось по достаточно сложной схеме. Действовавшее т огда законодательство РФ предусматривало возможность осуществления местного самоуправления без образования представ ительного органа власти . Положение об основах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапно й конституционной реформы, утвержденное Указом Президента РФ от октябр я 1993 г., устанавливает, что в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление может осуще ствляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием. Поэтому на административных территориях , не имеющих крупных населенных пунктов, представительных собраний депу татов не было. Так, в Ленинградской области постановлением главы администрации от 18 я нваря 1994 г. утверждено Положение о старосте сельского и ли иного населенного пункта (деревни, села, поселка) Ленинградской облас ти . Староста - предста витель исполнительной власти в сельском или ином населенном пункте. В ф еврале-марте года было избрано 1299 старост. В Новолисинской волости существовал а только исполнительная власть в лице главы администрации и 3 старост. Вс его в Тосненском районе было избрано 39 старост со сроком полномочий 2 года . Но бывали случаи и неизбрания старост. И, согласно постановлению главы а дминистрации волости, староста назначался. Так, например, в Новолисинско й волости в 1994 г. в 2 селах сходы не состоялись в виду неявки жителей, и поэтом у старосты были назначены главой волости. (См. Приложение № Положение о ст аросте сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/). Эти органы действовали до периода избрания собрания представителей му ниципального образования “Тосненский район Ленинградской области”- 22 д екабря 1996 г. Город Тосно имел собственное собрание представителей в коли честве 18 человек, которые избирались жителями города Тосно. Кроме того в с остав представительного собрания входил глава администрации Тосненск ого района, назначенный Губернатором Ленинградской области. Председат елем выборного органа был глава администрации района, выполняя функции и главы администрации города Тосно и Тосненского района. Собрание предс тавителей г.Тосно принимало решения по всем вопросам местного значения административных территорий , котор ые, как уже было отмечено выше, своих представительных органов не имели. Г лавы администраций этих административных территорий (волостей и посел ков) имели право присутствовать на заседаниях без прав а решающего голоса , фактически, жители города Тосно дикт овали свои условия жителям сельских территорий . Такое положение ущемляло права административных территор ий Тосненского района. Города Никольское и Любань, а также поселки с населением свше 5 тысяч чел овек Ульяновка и Красный Бор, входящие в состав Тосненского района имели свои представительные органы и глав администраций, которые и решали все вопросы местного значения. Главы всех этих администраций и главы волост ей подчинялись непосредственно главе Тосненского района. Исполнительная власть на административных территориях и в городах рай онного подчинения Тосненского района с 1994-1995 гг. Глава волости являлся вторым уровнем исполнительной власти на местах в районе. Структура и штаты администрации волости утвер ждались главой волости, который имет право приема на работу и увольнение работников Администрации. Бюджет волости формировался на первом уровн е исполнительной власти, утверждался представительным органом г.Тосно ( муниципалитетом г.Тосно) и спускался для исполнения на уровень волости. Таким образом, волости имели собственный бюджет, аппарат администраци и и главу администрации волости, который назначался главой администрац ии Тосненского района. Волости имели статус юридического лица, но уставо в в переходный период не имели. Не было Устава и у Тосненского района в це лом. Работа на Уставами муниципальных образований и территорий началас ь только во второй половине 1996 г. В своей работе Администрации волости рук оводствовались Конституцией Российской Федерации, Областными законам и, Уставом Ленинградской области, Постановлениями и распоряжениями гла вы администрации Тосненского района, а с 1995 г. Федеральным Законом “Об осн овных принципах организации местного самуоправления в Российской Феде рации”. В основу построения органов управления был положен принцип подчинени я нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим. Отсутствие реального местного самоуправления в сельских поселениях компенсирова лось хозяйственной деятельностью сельхозпредприятий по социально-эко номическому развитию своих территорий и решению вопросов жизнеобеспеч ения жителей. Подобная ситуация привела к тому, что вопросы жизнеобеспеч ения населения решались в полной зависимости от производственной деят ельности сельскохозяйственных предприятий, а, следовательно, развитие социальной инфраструктуры села напрямую зависело от результатов хозяй ственной детельности этих предприятий и доброй воли их руководителей. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге Законопроект “О мест ном самоуправление в Санкт-Петербурге“ предусматривает организацию му ниципальных образований во всех районах города, во всех городах-спутник ах и во всех поселках, расположенных на территории города федерального з начения. Указанный законопроект уже обсуждался около года тому назад в З аконодательном Собрании и был принят большинством голосов. Впоследств ии на законопроект было наложено “вето” главы исполнительной власти го рода - мэра Анатолия Собчака. Сейчас этот документ вновь внесен в Собрани е теми же авторами и практически в том же виде, что и год назад. Документ бы л вновь принят “за основу” во время голосования в Законодательном Собра нии. В сентябре 1996 года Законодательным Собранием был принят, а 08.10.96 г. подписан В. А. Яковлевым закон “ О стру ктуре Администрации г. Санкт-Петербурга ” . По этому закону районная администрация однозначно понима ется как территориальный орган государственной в ласти (ст.7). Это же касается городов-спутников и поселк ов, входящих в состав субъекта федерации г. Санкт-Петербурга. Их полномоч ия, в основном, распространяются на вопросы управления жилым фондом, уче та граждан, создания и обеспечения развития учреждений здравоохранени я, образования и культуры, содержания дорог, вывоза отходов, использован ия земельных участков, выплаты пенсий, оказания социальной помощи, запис и актов гражданского состояния и т.д., включая п.18 ( “ иные функции Администрации Санкт-Петербурга в соот ветствии с законодательством Санкт-Петербурга ” ) - ст.45. Один из вице-губернаторов координирует деятельность районных, городс ких, районных в городе и поселковых администраций через секретариат. 12 ст. Конституции РФ особ о отмечает положение о самостоятельности органов местного самоуправле ния, но ни Конституция, ни федеральное законодательство не учитывают дво йственного положения Санкт-Петербурга, который, с одной стороны - город, а , с другой, - субъект федерации (город федерального значения). Поэтому в Сан кт-Петербурге невозможно совмещение функций государственного и местно го самоуправления в одном органе власти, как это сделано в городах Герма нии и Австрии. Законодательное Собрание избрало в качестве базового уро вня для организации местного самоуправления в Петербурге уровень городских районов , а также городов-спутников и поселков , входящих в состав города федераль ного значения. Но организация местного самоуправления в Петербурге как в обычном городе предполагает создание на одной территории параллельн ых органов власти: двух органов государственной власти (Законодательно е Собрание и губернатор) и двух органов власти местного самоуправления ( Например, муниципального совета и мэра). Весьма вероятно, что между “пара ллельными” структурами и, прежде всего, между главами исполнительной вл асти могут сложиться очень непростые отношения, будет иметь место “пере тягивание” полномочий, эффект “поиска виноватых” в параллельных струк турах и т.д. Создание органов местного самоуправления в микрорайонах так же не представляется возможным: на этом уровне местное самоуправление н е сможет заниматься почти ничем, кроме благоустройства, регулирования т орговли и некоторых других функций. Становится понятным, почему Законод ательное Собрание остановило свой выбор именно на районном уровне как н аиболее оптимальном для организации местного самоуправления. В ст. 4 при нятого за основу законопроекта перечислены территории на которых буде т осуществляться местное самоуправление. Это 13 райо нов города: Адмиралтейский, Василеостровский, Выборг ский, Калининский, Кировский, Красногвардейский, Красносельский, Москов ский, Невский, Петроградский, Приморский, Фрунзенский, Центральный; 8 городов : Колпино, Кронштадт, Ломонос ов, Павловск, Петродворец, Пушкин, Зеленогорск, Сестрорецк; 5 поселков : Александровская, Парголово, Песо чный, Понтонный, Усть-Ижора. На всех территориях, где будет осуществляться местное самоуправление, будут созданы муниципальные советы численностью от 10 до 25 депутатов. Пред полагается, что более точно численность каждого муниципального Совета будет установлена в Законе “О выборах муниципальных советов в Петербур ге”. Вопрос о компетенции органов местного самоуправления в Петербурге - од ин из самых дискуссионных и неопределенных. К ведению органов местного с амоуправления отнесены вопросы благоустройства, предоставление земел ьных участков, градостроительное регулирование, организация работы шк ол, медицинских учреждений, торговли, транспорта, водоснабжения и канали зации, муниципальной милиции, ритуальных услуг и др. Однако, в условиях Са нкт-Петербурга реализация этих прав в полном объеме на уровне районов го рода может привести к нарушению единства городского хозяйства. Организ ация работы городского транспорта (определение маршрутов транспорта, в ремени их работы, регулирование цен на транспорте и др.) не может быть осущ ествлена в одном отдельно взятом районе. Многие транспортные предприят ия, расположенные в одном районе, обслуживают жителей других районов. Пр имером такого предприятия может быть 4-й автобусный парк на Наличной ули це (Василеостровский район), который обслуживает многие маршруты за пред елами острова (Приморский район). Система водопровода в Петербурге едина я, даже некоторые города-спутники связаны с общегородской системой. Так в районе Колпино расположена водозаборная станция, подающая воду из Нев ы не только в Колпино, но и в южные районы Петербурга. Таким образом, системы жизнеобеспечения города не могут быть поделены между районами. Чтобы избежать развала системы городского хозяйства, го рода федерального значения нуждаются в изменении законодательной базы . По инициативе депутатов фракции “Яблоко” в Государственной Думе подго товлена и принята в первом чтении поправка к федеральному закону “Об общ их принципах организации местного самоуправления” (эту поправку часто называют “поправкой Шишлова” - по имени ее автора - депутата из Петербург а Александра Шишлова). Суть поправки Шишлова в том, что Петербургу и Москв е предоставлено право не передавать органам местного самоуправления р яд функций, если это нарушает единство городского хозяйства. В этом случ ае власти субъекта федерации скорее всего сохранят за собой управление городской инженерной инфраструктурой (водопровод, канализация, теплос набжение, транспортное обслуживание), ряд других функций (например, риту альные услуги). Вопросы, допускающие децентрализацию (жилищное хозяйств о, аренда нежилых помещений, образование, амбулаторно-поликлиническое о бслуживание, предоставление земельных участков, благоустройство, знач ительная часть вопросов градостроительного регулирования и многие дру гие)будут переданы в ведение местного самоуправления. Это позволит реши ть сразу две задачи: сохранить единство городского хозяйства там, где эт о действительно необходимо, и по возможности децентрализовать власть. Проект Закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” относит к компетенции муниципальных советов: - утверждение местного бюджета местный б юджет и отчета об его исполнении; - устверждение планов и программ социально-экономического развития тер ритории; - установление местных налогов, сборов и платежей (перечень налогов и огр аничения по их установлению определяются федеральным законодательств ом); - утверждение порядка распоряжения и управления муниципальной собстве нностью; - осуществление контроля за деятельностью местной администрации местной администрации ; - назначение местного референдума; - принятие Устава муниципального образования; - избрание главы муниципального образования; - ряд других вопросов. Анализ правовых актов Ленинградской области Анализ правовых актов Ленинградской области по вопросам организации местного самоуправления позволяет сд елать следующие выводы: · резко сократился числ енный состав представительных органов местного самоуправления по сра внению с прежними местными Советами, он колеблется, как правило, от 5 до 15 пр едставителей в зависимости от численности населения данной территори и; · представительные орг аны местного самоуправления органы местного самоуправления именуются: собра ние представителей соб рание представителей муниципалитета; пред ставители работают, как правило, на непостоянной основе; · кворум заседаний обе спечивается или 2/3 членов Собрания представителей от установленной для него численности; · созывает заседания пр едставительного органа и председательствует на них глава местного сам оуправления. Он же подписывает решения представительного органа местн ого самоуправления; · полномочия данного пр едставительного органа местного самоуправления конкретизируются в Ус таве соответствующей территории: проект Устава вносит глава местной ад министрации местной адми нистрации администрац ии . В случае отклонения представительным органом проекта Устава глава местного самоуправления имеет право внести проект Устава на мест ный референдум референд ум . В законодательном собрании Ленинградской области вносятся по правки в Устав Устав Ленинградской области Устав Ленинградской области и принимается ряд зак онов: · О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г., · О местном самоуправле нии в Ленинградской области от 26 марта 1996 г., · Об административно-те рриториальном устройстве Ленинградской области. В действующей системе управления Ленинградской области и Санкт-Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти. Но в Санкт-Петербурге, в отличие от Ленинградской обла сти, Правительство не торопится с созданием системы местного самоуправ ления системы местного самоуправления , что может быть объяснено специфичными условиями управления м егаполиса, недостаточно проработанной правовой базой на федеральном у ровне, отсутствием должных поправок в Конституции Конституции РФ. В Ленинградской о бласти был принят достаточно полный пакет законов, а также в основном пр оведены выборы выборы в местные представительные органы. Практически во всех районах Ленобла сти ведется работа над уставами. В ряде районов прошли референдумы по ус тавам муниципальных образований уст авам муниципальных образований . В Выборге и Выборгск ом районе в июне 1996 года был проведен местный референдум референдум о принятии Устава мун иципального образования Устава муниц ипального образования "Выборгский район Лен инградской области". По принятому Уставу Глава администрации администрации - выборное должностно е лицо. Глава админист раци администрац ии и руководит деятельностью администрации на принципах единона чалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных мун иципальным собранием. Муниципальное образование "Выборгский район" раз делен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат в м униципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава админ истрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед ними в своей деятельности. В 1997 г. в Ленингра дской области осуществлен переход к новой организационной структуре м естного самоуправления. В области представлен единственный уровень местного самоупр авления - муниципальное образование . Таких муниципальных образований 29: Бокситогорский район, Волос овский район, Волховский район, г.Волхов, Всеволожский район муниципальное образование , Выборг ский район, Гатчинский район, г.Новая Ладога, Колтушская волость волость , Сертолово, г.Светого рск, г.Коммунар, г.Гатчина, г.Ивангород, Кингисеппский район, Киришский рай он, Кировский район, Лодейнопольский район, Ломоносовский район, Лужский район, г.Пикалево, Подпорожский район, Приозерский район, Сланцевский ра йон, г.Сосновый Бор, Тихвинский район, Тосненский район, г.Шлиссельбург, по с.Кузнечное Приозерского района. Совершенно очевидно, что количество му ниципальных образований будет меняться, возможно, некоторые из них буду т объединены, возникнут новые. Но необходимо отметить, что переход к одно уровневому управлению (муниципальное образование), связан с общероссий ской тенденцией повышения статуса и степени автономности. Г'41л'65а'61в'61а'61 3 . Понятие местного самоуправления В настоящее время "муниципалитеты” муниципалитет - это избираемое горо дское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых с транах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское управле ние. В РФ понятие "муниципалитет муниципа литет ", "муниципальное управление" применимо как к городскому самоупр авлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельски х поселениях и на других территориях. Муниципальное образо вание Муниципальное образование - это социальная система, т.е. система с участием человека, в которой, как и в других социальных системах имеются три основных компонента: люди-вещи-о тношения. Применительно к муниципальным образованиям люди - это местное сообщество, вещи - это территория, финансы, экономика поселения, а отношен ия - это все то, что обеспечивает взаимодействие первых двух компонентов для достижения поставленной цели, причем взаимодействие может быть меж ду людьми и вещами, людьми между собой и вещами между собой (например, авто матизированные комплексы). Другими словами, отношения - это способ сущес твования системы, проявляющий себя в различных направлениях, формах и ме тодах деятельности. Понятие “местное самоуправление” как раз и является деятельностью, но о собого рода. Оно производно от понятия “управление” и входит составной ч астью в понятие “отношения” как компонента социальной системы, т.е. муни ципальное образование муниципальн ое образование - как система - это целое, а местное самоуправление явля ется частью целого одним из компонентов этого целого, а именно отношений , возникающих в муниципальном образовании. Вот почему нельзя смешивать п онятия “муниципальные образования” с понятием “местное самоуправлени е”. Они совершенно разные по своему содержанию. Понятие "местное самоуправление местное самоуправление " в странах современного мира обычно охватывает два вида о рганов: 1. местный представительный орган местный представительный орган (сов ет, ассамблея, собрание и т.п.), избираемый населением соответствующей адм инистративно-территориальной единицы. Этот орган, как правило, принима ет решения по наиболее важным местным вопросам. 2. местный исполнительный орган местный исполнительный орган (мэр, бу ргомистр, глава администрации глава адм инистрации и т.д.), либо избираемый, либо назначаемый. Этот орган выпол няет решения представительного органа и осуществляет оперативное упра вление, кроме того, на местный исполнительный орган могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции. Местное самоуправлен ие обладает определенными приз наками , которые позволяют отличать его от управления вообще, местного управления и других целенаправленных воздействий. Мож но выделить шесть основных критериев местного самоуправления кри терии местного самоуправления . К ним относятся: 1. возможность самостоятельного с уществования территориального образования (автономный бюджет, админис тративный контроль адм инистративный контроль над подведомственны ми ему территориями) - для промежуточных территориальных структур, возмо жность и средства решения вопросов местного значения - для низовых (осно вных территориальных структур); 2. наличие и реальное функциониров ание местных представительных органов; 3. соблюдение принципа невмешатель ства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местн ого самоуправления; 4. отсутствие непосредственной (ве ртикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему; 5. реальная возможность участия вс его населения соотвествующей территории в процессах выработки и приня тия решений по всем основным вопросам местного значения; 6. выборность всего состава местны х органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяем ость и отчетность перед избирателями; 7. гарантии социальной защиты насе ления, образующего местное сообщество; 8. свобода и ответственность местн ых органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся рес урсах. Система местного са моуправления система мест ного самоуправления - это совокупность ме роприятий, методов и средств, направленных на упорядочение деятельност и местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принц ипов самоорганизации, самофинансирования, самостоятельности с целью у лучшения качества жизни населения территории (региона) и увеличения его вклада в развитие всего общества. Основная цель создания и приме нения системы местного самоуправления система местного самоуправления - улучшения качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей стран ы. Основные методы системы местн ого самоуправления: · экономические (в том чи сле монетаристские); · организационно-распор ядительные; · социально-психологиче ские. Европейская Хартия м естного самоуправления Европейска я Хартия местного самоуправления Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентиро вать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоупра вления. Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3. Понятие местного самоуправления Европейско й Хартии. Все государства-члены Совета Европы, подписавшие эту Хартию, об язуются соблюдать ее положения. В настоящее время это особенно актуаль но для России, недавно вступившей в Совет Европы. Каждая страна обязуетс я соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части 1 Хартии, в числе кото рых по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующих пунктов: - принцип местного самоуправления при нцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны; - определение местного самоуправления; - право осуществления советами или собраниями регламентации значител ьной части государственных дел и управления ею, действуя в рамках закон а, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления; - советы или собрания состоят из членов, избранных путем свободного, тай ного, равного, прямого и всеобщего голосования; - советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительн ыми органами; - эти положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдум референдум или любую другую форм у прямого участия граждан там, где это допускается по закону; - основные полномочия органов местного самоуправления полномочия органов местного самоуправлен ия устанавливаются конституцией или законом; - органы местного самоуправления орг аны местного самоуправления в пределах, установле нных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собс твенных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенц ии и не отнесен к компетенции другого органа власти; - предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в п ределах, установленных законом; - при любом изменении местных территориальных разграничений необходи мо предварительно консультироваться с соответствующими органами мест ного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем провед ения референдума референдум ; - статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободно осуществле ние их полномочий; - любой административный контроль адм инистративный контроль за деятельностью орг анов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен ли шь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль в ышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий; - органы местного самоуправления орг аны местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собств енными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжат ься при осуществлении своих функций; - финансовые средства органов местного самоуправления должны быть со размерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями; - по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправ ления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления органы ме стного самоуправления вправе устанавливат ь в пределах, определенных законом; - местные органы самоуправления мес тные органы самоуправления имеют право при осуще ствлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных зак оном, объединяться с другими местными органами самоуправления для выпо лнения задач, представляющих общий интерес; - органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защит у для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и собл юдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципо в местного самоуправления. Европейская Хартия Европейская Хартия Местного Самоу правления открыта для подписания государствами-чле нами Совета Европы. Для любого государства - члена Совета Европы, выразив шего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сд ачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одоб рении Хартии. Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стор оны. За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Евр опы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не вли яет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогд а не будет меньше четырех. Юридические отношения между органа ми местного и центральног о управления и надзор за органами местного управления Постановления, приняты е муниципалитетами, могут быть отменены только судом. В случае, если како му-то органу местного самоуправления была передана определенная часть федеральный полномочий или часть полномочий субъекта федерации, его ре шения могут быть отменены соответствующим правительством. Представители Президента могут также контролировать деятельность му ниципальных органов. Например, недавно в нескольких субъектах федераци и (Ярославская область, Вологодская область и некоторые другие) были воз буждены судебные дела по инициативе Представителей Президента после о бнаружения нарушений закона, имевших место в ходе муниципальных выборо в. Федеральный контроль Фе деральный контроль над деятельностью субъектов фед ерации и органов местного самоуправления осуществляется Представителем Президента . Последний назн ачается непосредственно Президентом по представлению главы администр ации администрации гла вы администрации Президента и подчиня ется непосредственно Президенту РФ. Он контролирует деятельность орга нов местного самоуправления. Он заявляет о нарушениях президентских ук азов и постановлений правительства и передает эти данные в органы местн ого самоуправления органы местн ого самоуправления . Он также информирует Прокуратуру об этих нарушениях. Представитель Пр езидента не имеет права вмешиваться в действия органа местного самоупр авления. Федеральное правительство или правительства субъектов РФ не могут ог раничивать права местного самоуправления, определенные в Конституции Конституции или федеральном зако нодательстве. Функции правительства края, федерального города, автономной области и автономного округа, определены в Указе Президента № 1723. Они включают в себ я формирование бюджетов, управление собственностью данного региона, пр авоприменение и другие вопросы регионального значения. Органы местног о самоуправления должны заниматься "вопросами местного значения", котор ые определены в Законе об основных принципах организации местного само управления. В том случае, если муниципалитетам муниципалитетам передана какая-то час ть федеральных полномочий или полномочий субъекта федерации, им должны предоставляться соответствующие субсидии для выполнения делегирован ных функций. Г'41л'65а'61в'61а'61 4 . Типы, принципы и структура местно го самоуправления ст руктура местного самоуправления Во всех развитых государствах местное самоуправление рассматриваетс я в качестве важнейшей составной части системы общественного управлен ия, необходимого дополнения и противовеса управлению центра, свидетель ства демократического здоровья общества. Наличие местных органов влас ти, обладающих определенной степенью автономности от центра, способств ует определенной фрагментации государственной власти, является осуще ствлением на практике принципа разделения властей, отражением факта су ществования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного са моуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма. Современному уровню развития местного самоуправления в демократиче ских государствах вне зависимости от их национальной специфики присущ и следующие характеристики : - демократический контроль избранных на местном уровне представителей , образующих коллективный представительный орган; - статус юридического лиц а; - право установления местных налогов; - ясно очерченные территориальные границы; - наличие постоянного достаточно крупного управленческого аппарата, со стоящего из местных государственных служащих; - многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий. Принципы местного сам оуправления Принципы ме стного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемы х им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делам и. Общепринятой (по крайней мере в теоретическом плане) является точка зр ения, что местное самоуправление в демократическом обществе должно ба зироваться на трех основополагающих принципах : · права на местное самоу правление, · власть общей компетен ции; · и принцип сабсидарнос ти. В большинстве западно европейских стран местные власти имеют властные полномочия общей компетенции властные полномочия общей компетенции , т.е. право предпр инимать любые действия в интересах местной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой отсчета здесь является не набор определенн ых властных полномочий и обязанностей, но власть широкого спектра, к кот орой добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, ко нечно, большая часть их деятельности - обеспечение национальных услуг в соответствии с их обязанностями. Важность властных полномочий общей ко мпетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, скол ько в концепции местного управления кон цепции местного управления , которую они выражают . Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как вы ражение компетенции местного управления как управления самой общиной. Поскольку община является самоуправляемой, местные власти должны пре дпринять действия, которые ожидаются общиной (нужны общине). Им не нужно и скать специфические властные полномочия, поскольку их власть непосред ственно вытекает из самой концепции местного управления концепции местного управления . Принцип сабсидарности предус матривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или оно й сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уров ню управления, максимально приближенному к людям. Конституционные принципы местного самоуправления принципы местного самоуправлен ия Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важней ший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму ос уществления народом своей власти. Органы местного самоуправления не вх одят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и отв етственны перед населением. В основе местного самоуправления в РФ лежа т следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федерал ьным законодательством. 1. Самостоятельность решения населением всех вопро сов местного значения. Конституция РФ (ст.12) гарантиру ет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятел ьно. Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномо чия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через ф ормы прямого местного самоуправления), а также через выборные и иные орг аны местного самоуправления органы местн ого самоуправления . 2. Организационное обособление местного самоуправ ления в системе управления обществом и государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самос тоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом прин адлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции Кон ституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоупра вления органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей 131 Конституции РФ самостоятельно определяет с труктуру органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления Орг аны местного самоуправления самостоятельно упра вляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменен в судебном порядке . Вместе с тем система местного самоуправления система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управлени я делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая сам остоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах нез ависимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законода тельство. 3. Многообразие организационных форм осуществлени я местного самоуправления. В соответствии со ст.72 Кон ституции Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов организации местного само управления. Субъекты РФ закрепляют организационные основы и формы осущ ествления местного самоуправления с учетом исторических и иных местны х традиций. Свои особенности имеют структура и формы осуществления мес тного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории р айона и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные фо рмы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местн ого самоуправления органы местн ого самоуправления . 4. Сор азмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовы м ресурсам. Местное самоуправление должно иметь пр аво на достаточную для осуществления своих функций и полномочий эконом ическую и финансовую базу. При наделении органов самоуправления отдель ными государственными полномочиями им должны в соответствии со ст. 132 Кон ституции Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. Уровни местного управления Уровни местного управления Одной из важных характеристик местного управления каждой ст раны является наличие одного или нескольких уровней такого управления. Единственный уровень местног о управления имеет свои очевидные привлекательные стороны; - делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и п олитики с учетом всего спектра местных потребностей и базиса между ними при определении приоритетов; - значительно облегчает координацию и интеграцию служб для достижения б ольшей эффективности их деятельности; - делает возможным большую гибкость в управлении ресурсами; - единолично представляет интересы жителей местности перед центральн ым правительством; - делает очевидным для жителей, кто несет ответственность за предоставл ение услуг; - располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидат ов для борьбы за политические и административные посты. Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества единственный у ровень местного управления встречается сравнительно редко. В полной ме ре такая структура местного управления существует только в трех страна х: Исландии (с конца 80-х годов), Люксембурге, где общая численность населени я меньше, чем во многих административно-территориальных единицах друг их стран, и Финляндии, где однако имеются сильные совместные координаци онные институты специального назначения, а также назначаемые центром ч иновники на уровне провинций. В целом куда более обычным является наличие нескольких уровней: двух - регион и муниципалитет муниципалитет ; трех - регион, графство (область), м униципалитет муниципалит ет ; и даже четырех , если сюда включае тся уровень сел или приходов. Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промеж уточных образований, наиболее очевидными являются · географические размер ы страны, · численность населения , · количество базовых об разований и · степень централизации . Во многих странах числ о уровней в сельской местности превышает их число в городах. При этом чем выше различия в их развитии, тем более существенны их отличия. В определе нной степени это является и отражением существующей в сельской местнос ти тенденции иметь меньшие по численности населения административно-т ерриториальные образования, наличие меньших финансовых возможностей, трудностей в поисках политических лидеров и умелых администраторов. Го родские же муниципалитеты муниципалит еты часто являются во всех отношениях кроме занимаемой площади эк вивалентами промежуточного уровня в сельской местности (района или про винции). Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного управл ения является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно боле е приближенного к рядовым гражданам базового уровня местного управлен ия, с другой стороны - укрупнением источника ресурсов для предоставления услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на промежуточно м уровне, имеющем возможности привлечения более высококвалифицирован ных специалистов и больших капиталовложений, однако учитывающем при э том специфику местных условий. К вопросам государственного значения, в решении которых, в соответств ии с законодательством принимают участие органы местного самоуправле ния органы местного самоуправления в целях реализации государственных социальных стандартов государственных социальных стандартов , т.е. норм обеспеченности за счет государства минимальных потре бностей в социальных условиях жизни, которые устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации и (федеральные стандарты) субъектов федерации (региональные стандарты) относятся: охрана природ ной среды, организация здравоохранения, народного образования, социаль ного обеспечения, социальной защищенности населения, развития культур ы, физкультуры и спорта. Внутренняя структура законодательного органа Внутренняя структура законодательного органа Поскольку все эти орган ы были избраны совсем недавно (а некоторые не избраны до сих пор), они в нас тоящее время находятся в стадии формирования и трудно что-либо сказать о б их внутренней структуре. Однако уже сегодня можно предположить, что в р азных регионах они будут значительно отличаться друг от друга по внутре нней структуре. Представительный орган Представительный орган субъекта федер ации осуществляет правовое регламентирование в пре делах своей юрисдикции. Это постоянно действующий орган. Он обсуждает и утверждает бюджет, представляемый главой администрации администрации . Он контролирует выпо лнение принятых актов, исполнение бюджета и управление собственностью субъекта федерации. Представительный орган Представите льный орган сам организует свою работу и может нанимать специалисто в по контракту. На нижнем уровне (район, город, и т.д.) действуют пред ставительные органы местного самоуправления органы местного самоуправления . В соот ветствии с президентским указом от октября 1993 года, эти органы работают н а временной основе и созываются главой органа местного самоуправления главой органа местного самоуправления . Последний утверждает решения, принятые представительным орга ном. Представительный орган Представите льный орган муниципалитета утверждает программу местного развития и принимает устав органа местного самоуправления. Представительный орган Представите льный орган может нанимать специалистов и создавать комиссии. Имеют ся случаи, когда полномочия новоизбранных представительных органов не законно ограничиваются. Например, в Приморском крае, а также в Калинингр адской, Курганской, Омской, Оренбургской и Пермской областях представит ельные органы местного самоуправления органы местного самоуправления вообще не наделены ни какими полномочиями. В муниципальном образовании Сосновый Бор Ленинградской области полн омочия Городского Собрания достаточно широки: - утверждение городского бюджета и контроль его исполнения; - утверждение городских планов социально-экономического развития горо да и контроль за их исполнением; - утверждение Генерального плана и долгосрочных программ развития горо да и контроль за их реализацией; - установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате; - и т.д. В составе Городского Собрания 10 депутатов, которые избираются на 4 года, а пять, набравших следующее по количеству число голосов, имеют срок полн омочий 2 года, два кандидата, набравших на выборах следующее после десяти избранных депутатов число голосов, зачисляются в резерв Городского Соб рания сроком на два года, и имеют право участвовать в работе Городского С обрания с правом совещательного голоса. Депутаты Соснового Бора работа ют на постоянной основе. Мэр Мэр города является высшим должностным лицом в системе городского самоуправления и является членом Городского Собра ния, организует его работу и председательствует на заседаниях. Мэр город а осуществляет на принципах единоначалия руководство администрацией г орода и несет ответственность перед населением за ее работу. Мэр Мэр избирается одноврем енно с депутатами на срок 4 года. Главной фигурой в орган е местного управления или самоуправления является глава администрации администрац ии . Он утверждает основные решения, принятые представительным ор ганом в отношении бюджета и местных налогов. Право представительного ор гана контролировать действия администрации практически не реализуетс я. Устав Устав Ярославской области содержит положение о процедуре разрешения споров посредством создания согласительных комиссий. Административный орган Органы местного самоуп равления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить его становление и развитие, которое находится фак тически на анчальной стадии. Однако детальное регламентирование местн ого самоуправления несовместимо с его природой и целями. Органами мест ного самоуправления являются выборные и иные органы местного самоупра вления, образуемые в городских, сельских и на других территориях. Опреде ление статуса представительных органов местного самоуправления относ ится к сфере Конституционного права. Административным прпавом устанав ливается статус органов местного самоуправления, осуществляющих функц ии управленческого характера. Орган исполнительной власти - э то политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функ ций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-в ластного характера. Орган исполнительной власти относится к к государс твенным органам и в этом своем качестве отличается от органов исполните льной власти местного самоуправления. Административные органы местного самоуправления органы местного самоуправления только начинают создаваться. В большинстве субъектов федерации до сих пор дейс твует старая административная иерархия. Звенья этой цепочки функциони руют на уровне городов, районов и иногда даже на сельском уровне. Местные администрации администрац ии имеют большой штат сотрудников, которые получают распоряжения от вышестоящих органов и осуществляют решения, принятые административ ным органом более высокого уровня. Поскольку в задачи административных органов высшего уровня входит среди прочего создание уставов для орган ов местного самоуправления, во многих случаях они составляют их таким об разом, чтобы полномочия органов местного самоуправления были существе нно урезаны. Местное самоуправление содержит большинство больниц, школ, дошкольны х учреждений и домов престарелых. Они также контролируют кадровую полит ику в этих учреждениях. В последнее время вклад муниципалитетов в финанс ирование этой области несколько уменьшился в связи с возникновением ча стных учреждений. Однако, все коммунальные услуги по-прежнему предостав ляются муниципалитетами. В 1994 году обязанности органов местного самоуправления остаются в больш инстве случаев неопределенными. Следуя устоявшейся традиции, российск ие граждане склонны адресовать свои жалобы верховной власти, предпочти тельно президенту страны. В некоторых субъектах федерации, местное самоуправление в маленьких с ельских и городских населенных пунктах (до 5 000 жителей) может осуществлят ься непосредственно жителями в форме схода. По таким вопросам как измене ние границ административной территориальной единицы, или доверия пред ставительному органу, должен созываться референдум референдум . Решение о созыве мес тного референдума референдум принимается администрацией Должностные лица местной администрации местной администрации организуют регулярн ые встречи с жителями данной местности. Основные функции местного самоуправления функции мес тного самоуправления Под функциями местного самоуправления понима ются основные направления муниципальной деятельн ости . Они обусловлены природой местного самоуправле ния, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление. Местное самоуправлени е призвано обеспечить: а) участие населения в решении местных дел. Местное самоуправлени е способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованно й системе управления. Участие граждан дан в решении местных дел обеспеч ивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум референдум и др.), а также через ор ганы местного самоуправления органы ме стного самоуправления . б ) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами мес тного управления. Местное самоуправлени е должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и ф инансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственнос ть решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной с обственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местн ый бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осу ществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправле ния. в ) обеспечение развития соответствующей территории . Местное самоуправлени е означает, что население, органы местного самоуправления органы местного самоуправления берут н а себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принима я программы и планы развития территории данной самоуправляющейся един ицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяй ством, органы местного самоуправления призваны обеспечить комплексное решение экономического, социально-культурного развития городских и с ельских населен населенных пунктов, других территорий, в границах котор ых осуществляется местное самоуправление. г) обеспечение потребностей населения в социа льно-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах . Функции обслуживания населения - одна из основных функций местного са моуправления: т.к. в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления органы местного самоуправления гор аздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качес тва жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых услуг, н ежели государственные органы, государственные чиновники при централи зованной системе управления местными делами. д) охрана общественного порядка, обеспечение ре жима законности на данной территории. В соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местно го самоуправления органы местн ого самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи по охране общественного порядк а в системе местного самоуправления выполняют органы милиции обществе нной безопасности (местной милиции). Органы местного самоуправления, ос уществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами го сударственной власти, развивают и поддерживают различные формы участи я населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполне ние законов и иных правовых актов РФ и ее субъектов. е) защита интересов и прав местного самоуправле ния, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством . Федеральным органам государственной власти РФ, органам государственн ой власти субъектов РФ запрещается ограничивать права местного самоуп равления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательст вом. В соответствии с Конституцией РФ (ст.133) органы местного самоуправлен ия вправе обращаться за защитой своих прав в судебные органы, добиватьс я компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решен ий, принятых органами государственной власти. Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно допо лняют друг друга. Так же к функциями органов мест ного самоуправления относятся: - самостоятельное управление муниципальной собственностью, - формирование, утверждение и исполнение бюджета, - установление местных налогов и сборов, - осуществление охраны общественного порядка, - развитие территории местного сообщества, - жилищно-коммунальное хозяйство, - местный общественный транспорт, - потребительские услуги и торговля, - муниципальное здравоохранение, - муниципальное образование муниципальн ое образование : дошкольное, средняя школа, профессионально-техничес кие училища в соответствии с государственными образовательными станда ртами, - сохранение местных исторических и культурных традиций, - развитие физкультуры и спорта, - охрана окружающей среды, - составление перечня объектов муниципальной собственности, - решение иных вопросов местного значения. М.А.Краснов в книге “Введение в муниципальное право”. * называет три основные функции местных сообществ : "М естные сообщества: а) осуществля ют в рамках закона распределение социальных благ, гарантированных гос ударством (обеспечивает их доступность, всеобщность, адресность); б) заботятся о поддержании систем, об еспечивающих жизнедеятельность населенных пунктов (водоснабжение, по жарная безопасность, канализация, общественный порядок и т.д.); в) обеспечивают условия для создания со циальных благ, в видовом, количественном и качественном отношении прево сходящих общегосударственные социальные стандарты общегосударственные социальные стандарты ." Избирательная система В соответствии с презид ентским указом, в субъектах федерации за период с декабря 1993 года до 1995 были проведены всеобщие, равные и прямые выборы выборы (в некоторых субъекта х федерации выборы до сих пор не состоялись). В представительные органы с убъектов федерации (называемые "думой" или как-то иначе) должно входить не более пятидесяти человек. Выборы представительных органов местного самоуправления должны были быть проведены до осени 1994 года. Конкретная структура и форма местного са моуправления (например, прямая или представительная демократия) опреде ляются местной общиной. В населенных пунктах, где выборы выборы уже состоялись, предс тавительные органы существенно отличаются друг от друга по типу органи зации. Далеко не всюду имеются выборные органы. Так, например, в Удмуртско й республике, Республике Марий Эл и в Калининградской области только гор ода и районы (в отличие от сел и сельсоветов) имеют представительные орга ны в точном смысле слова; в Рязанской области эти органы представлены в г ородах и селах, но отсутствуют в районах и сельсоветах; в Адыгейской Респ ублике сельские районы имеют органы самоуправления, а районы и города им еют только подразделения государственной администрации администрации , подотчетные админис трации более высокого уровня. Ярославская область имеет детально разра ботанную систему местного самоуправления собственного образца. Этот с писок может быть продолжен. Основные источники доходов в бюджет е органа местного самоуправления Субъекты федерации добились для себя определенной экономиче ской самостоятельности (степень самостоятельности существенно различ на в разных субъектах федерации). Они оставляют на своей территории весь ма значительную часть налогов, собираемых в данном регионе. Каждый субъе кт федерации имеет собственный сформированный бюджет. Нередко на терри тории субъекта федерации незаконно остается немалая часть тех налогов, которые должны быть переданы федеральному правительству. Что касается муниципалитетов муниципа литет , то они почти полностью экономически зависимы от субъектов фед ерации и практически бесправны. Структура дохода местного бюджета местный бюджет состоит из следующих элементов: местные налоги и сборы, часть доходов от сбора налогов, госуда рственные дотации и субсидии, а также облигации. Так обстоит дело в теории. Фактически местные налоги и сборы составляю т крайне незначительную часть дохода. Доля доходов от сбора налогов включает в себя следующие элементы: нало г с прибыли, налагаемый на предприятия, налог на добавленную стоимость, п одушный подоходный налог, налог на имущество предприятий, доходы от прив атизации государственной и муниципальной собственности, доходы от аре нды муниципальной собственности и некоторые другие. Представительные органы субъектов федерации устанавливают в рамках своей юрисдикции размер местной доли доходов, полученных от сбора налог ов в районах, городах и селах. Муниципалитеты по всей России выражают оза боченность в связи с тем, что субъекты федерации забирают себе несправед ливо большую долю налогов, собираемых в городах, селах и т.д. Субъекты феде рации имеют полное право устанавливать размер этой доли, и ее величина в есьма существенно отличается от региона к региону. Например, а 1993 году гор оду Твери было позволено оставить в городском бюджете 3% доходов налога с прибыли, 4,3% налога на добавленную стоимость и 5% личного подоходного налог а (остальное было забрано Тверской областной администрацией). В городе Я рославле эти проценты составили соответственно до 12, 10 и 80%. Законодательст во некоторых субъектов федерации не содержит гарантий экономической с амостоятельности для местного самоуправления. Кроме того в этих законо дательствах за местными бюджетами не закреплено никаких конкретных по стоянных источников финансирования. Отмечены случаи, когда бюджеты гор одов и сел вообще упразднялись и тем самым само понятие местного самоупр авления было практически сведено к нулю. Основу местных бюджетов традиционно составляют государственные дота ции. В сельских населенных пунктах этот элемент дохода особенно значите лен. В Санкт-Петербурге многим муниципальным образованиям свою доходную ч асть придется формировать за счет трансфертов (передачи средств) из бюдж ета Санкт-Петербурга. В настоящее время большинство районов города и поч ти все города-спутники являются дотационными. Например, Кронштадт: в это м городе живут в основном военнослужащие, а они налогов не платят, предпр иятия оборонного комплекса также имеют налоговые льготы. В городе есть и школы, и детские сады, есть поликлиники и больницы, ряд других объектов, т ребующих денег из бюджета Кронштадта. Все другие города-спутники также н е имеют собственных финансовых ресурсов, за исключением Колпино с его Иж орским заводом. Спальные районы Санкт-Петербурга также не имеют собственной доходной базы (например, во Фрунзенском районе промышленность почти не развита). Такое положение объясняется тем, что значительная часть населения гор одов-спутников и спальных районов работает в центральных и промышленны х районах Петербурга и оставляет налоги именно там. Распределение расходов органов местного самоуправлени я Расходы определяются к онкретными полномочиями органов местного самоуправления. Они включают такие статьи, как образование, здравоохранение, отопление, спорт и культ ура. Поскольку уставы органов местного самоуправления еще окончательн о не утверждены, структура расходов до сих пор остается неопределенной. Обязательные и добровольные формы с отрудничества между орга нами местного управления Поскольку система местного самоуправления система местного самоуправления еще не получила полного развития, а существующие органы местного самоуправле ния органы местного самоуправления , фактически, действуют как звенья исполнительной цепочки, едва ли можно г оворить о потребности в особых формах сотрудничества. Однако, были созда ны некоторые ассоциации для объединения усилий при выполнении определ енных задач. С целью регламентации их деятельности в 1993 году Президент из дал Указ № 918. Ряд общественных объединений был создан с целью популяризации самой и деи самоуправления в РФ, а также облегчения тяжелого положения муниципа литетов. Среди таких объединений можно назвать Союз малых городов Союз малых городов , Союз российских горо дов и Российский союз самоуправления. Нынешняя система местного упр авления и местного самоуправления будет функционировать в течение дву х лет (до 1996 года), то есть в течение периода проведения конституционной реф ормы. Эта система состоит из глав администраций субъектов федерации, пре дставительных органов этих территорий и органов управления нижнего ур овня: администраций районов, городов, сельских населенных пунктов и пред ставительных органов местного самоуправления последних. Сотрудничество между государственным и частным сектора ми В настоящее время начинает развиваться сотрудничество между государ ственным и частным секторами. Иногда местные коммерческие предприятия берут на себя содержание некоторых государственных учреждений (пример ы тому можно найти в Ярославской области). В настоящее время не су ществуют регламентированных форм финансового сотрудничества. В случае необходимости (например, во время стихийных бедствий) муниципалитеты муниципалитет могут совместно реша ть проблемы, включая совместное финансирование. Г'41л'65а'61в aа'61 5 Модели местного самоуправления Мо дели местного самоуправления В на стоящее время складывается несколько моделей организации местного сам оуправления в сельской местности. I модель . Местное самоуправлени е осуществляется на территории всего района, как единого целого. В сельс ких округах и поселениях формируются территориальные органы районной администрации администрац ии , осуществляющие свою деятельность в соответствии с Уставом ра йона, решениями органов местного самоуправления района и не имеющие сам остоятельного бюджета. Эта модель предусматривает формирование на уро вне района представительных и исполнительных органов местного самоупр авления, обладающих в полном объеме полномочиями по решению вопросов ме стного значения. Исполнение отдельных государственных полномочий возл агаются на органы местного самоуправления органы местного самоуправления законо дательными актами субъектов Российской Федерации. II модель . Местное самоуправлен ие осуществляется в сельских округах и поселениях, а на уровне района де йствует территориальный орган областной администрации администрации . Эта модель предусмат ривает формирование в сельских округах и поселениях представительных и исполнительных органов, обладающих в полном объеме полномочиями по ре шению вопросов местного значения, имеющих собственные финансовые и мат ериальные ресурсы для их выполнения. На уровне района формируется терри ториальный орган областной администрации, обладающий отдельными госуд арственными полномочиями и осуществляющий свою деятельность в соответ ствии с решениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации. III модель . Местное самоуправлен ие осуществляется в сельских округах и поселениях, а на уровне района фо рмируются коллегиальные исполнительные органы по управлению и распоря жению общей муниципальной собственностью и социальной инфраструктуро й, решению на территории района вопросов в соответствии с интересами все х сельских округов и поселений. Государственные полномочия осуществля ются территориальными органами исполнительной власти субъекта Россий ской Федерации (район, префект и др.). Эта модель предусматривает организацию системы местного самоуправле ния системы местного самоуправления , соответствующую административно-территориальному устройству субъек тов Российской Федерации и существующему распределению между районным и, городскими, поселковыми и сельскими окружными органами управления фи нансовых и материальных ресурсов. В сельских округах и поселениях форми руются представительные и исполнительные органы местного самоуправле ния органы местного самоуправления , может избираться глава муниципального образования. На уровне района фо рмируются коллегиальный орган, состоящий из глав муниципальных образо ваний (сельских округов и поселений). Коллегиальный орган является орган изационной формой согласования интересов местных сообществ (сельских округов и поселений) района с целью наиболее эффективного решения общих задач. Он принимает сводный (консолидированный) бюджет района, определяе т порядок финансирования объектов общей собственности, устанавливает правила управления и распоряжения общей муниципальной собственностью , решает другие общие для всех муниципальных образований района вопросы . IY модель . Местное самоуправлен ие осуществляется в соответствии с действующим административно-террит ориальным устройством субъектов Российской Федерации с разделением по лномочий между органами местного самоуправления района и органами мес тного самоуправления сельских округов и поселений. Исполнение отдельн ых государственных полномочий возлагается областным законом на районн ые органы местного самоуправления орг аны местного самоуправления . Эта модель предполаг ает формирование предусматриваемых Федеральным законом органов мест ного самоуправления районов, городов, поселков и сельских округов, распр еделение между ними полномочий и материальных ресурсов в соответствии с имеющимися возможностями. Y модель . Условно "земская" модел ь местного самоуправления, использующая один из принципов организации земств: параллельное функционирование на уровне района органов местно го самоуправления и органа государственной власти. Эта модель предусма тривает формирование системы местного самоуправления системы местного самоуправления в соотв етствии с административно-территориальным устройством субъектов Росс ийской Федерации. При этом предусмотренные Федеральным законом органы местного самоуправления органы местн ого самоуправления района действуют пар аллельно с территориальными органами областной администрации. Террито риальные органы областной администрации осуществляют выполнение госу дарственных полномочий в соответствии с решениями органа государствен ной власти субъекта Российской Федерации. Прогнозируемые социально-политические последствия вне дрения моделей местного самоуправления Пр именение I модели возможно только в районах, не имеющи х на своей территории крупных населенных пунктов. В противном случае нас еление этих поселений будет претендовать на самостоятельное осуществл ение местного самоуправления, что приведет к преобразованию системы ме стного самоуправления система мест ного самоуправления в IY модель. Применение II модели предполага ет передачу органам местного самоуправления полномочий и ресурсов по р ешению вопросов местного значения, что в соответствии с Федеральным зак оном "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс кой Федерации" является исключительно компетенцией местного самоуправ ления, и их исполнение органами государственной власти не предусмотрен о. Поэтому данная модель может применяться в районах с малой плотностью населения и слабо развитой системой коммуникаций. Волевое применение д анной модели субъектами Российской Федерации на своей территории буде т инициировать быстрое формирование достаточно самостоятельной систе мы местного самоуправления система мест ного самоуправления . При этом районные ор ганы управления, осуществляющие в настоящее время решение практически х всех вопросов местного значения, будут вынуждены отказаться от полном очий по решению вопросов местного значения и передать (в том числе, по реш ению судебных органов) финансовые и материальные ресурсы для реализаци и этих полномочий органам местного самоуправления сельских округов и п оселений. Постепенно районные органы управления преобразуются в терри ториальные органы областной администрации по выполнению отдельных гос ударственных полномочий. Данная модель предполагает формирование горо дских органов управления в районном центре, где они отсутствуют. Преимущ ество данной модели в том, что она предусматривает плавных переход к фор мированию полноценного местного самоуправления на уровне поселений. Применение III модели обеспечив ает бесконфликтность функционирования всей системы местного самоупра вления система местного самоуправления , так как наличие на уровне коллегиального органа, состоящего из глав муниципальных образований, позволяет еще до принятия решения согл асовать интересы всех участвующих сторон. При этом в максимальной степе ни учитываются интересы "слабых" муниципальных образований и формирует ся механизм их приоритетного развития. Данная модель, так же как и II модел ь дает возможность укрепления органов местного самоуправления на уров не поселений и максимальное влияние населения на решение вопросов мест ного значения. IY модель обеспечивает формиров ание системы местного самоуправления сис тема местного самоуправления на основе существующ его административно-территориального устройства субъектов Российско й Федерации и позволяет закрепить существующую централизованную модел ь местного самоуправления. Однако применению этой модели усугубит проц есс становления самостоятельных хозяйств муниципальных образований и не позволит населению эффективно влиять на решение вопросов местного з начения. Кроме того, применение этой модели влечет за собой возникновени е множественности бюджетов и, как следствие, соподчиненность органов ме стного самоуправления. Что является прямым нарушением закона. Внедрени е данной модели при наличии достаточно крупных поселений приведет к бес конечному делению финансов и полномочий между органами местного самоу правление и не будет стимулировать формирования налогооблагаемой базы на территории муниципального образования. Применение Y (условно - земской) модели предполагает разграниче ние предметов ведения и полномочий органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления. Для определения условий и норм организа ции этой модели необходима ее экспериментальная отработка. В принятом в первом чте нии законе Томской области “О местном самоуправлении в Томской области ” за основу были взяты две основные модели. 1. Поселенческая модель Муниципальным образованием является населенный пу нкт (город, поселок, село, деревня и др.) или небольшая группа населенных пу нктов, связанных между собой общей инфраструктурой, общей налогооблага емой базой (сельсовет). В этом случае, в населенном пункте, сельсовете свои органы местного само управления (выборный представительный, администрация и иные), свой устав , свой самостоятельный местный бюджет. Все местные налоги и сборы зачисл яются в этот местный бюджет (включая и те, что сегодня отчисляются в этот м естный бюджет). Глава муниципального образования избирается в соответс твии с уставом муниципального образования всем населением или предста вительным органом из своего состава. В сельском районе образуется территориальное управление администраци и области, финансируемое из областного бюджета (смета расходов). Через не го Губернатор и Администрация области: организуют взаимодействие с органами местного самоуправления и прежде всего бюджетное; осуществляют контроль за выполнением государственных полномочий, пере данных органам местного самоуправления законами; реализуют областные программы социально-экономического развития терр итории. Глава (руководитель территориального управления) района назначается Г убернатором области. 2. Районная модель Муниципальным образованием при выборе этой модели я вляются города Томск, Северск, Стрежевой, Кедровый и каждый сельский рай он. В этом случае, в городе, сельском районе свои органы местного самоупра вления, свой устав, свой единый (консолидированный) городской, районный б юджет. Все местные налоги и сборы зачисляются в этот для города, района бю джет (включая и те, которые сегодня отчисляются в бюджеты поселков, сельс оветов). Главы городов и районов избираются в соответствии с уставами го родов и районов всем населением соответствующего города, района или пре дставительными органами из своего состава. В городах, входящих в состав района, поселках и сельсоветах могут создав аться в соответствии с решениями районных органов местного самоуправл ения территориальные подразделения исполнительных органов местного с амоуправления. Порядок назначения руководителей этих подразделений, и х функции и полномочия определяются в уставе района, либо главой района самостоятельно. Данные подразделения финансируются за счет средств ра йонного бюджета (смета расходов). Думается, что для городов Томска, Северска, Стрежевого и Кедрового подхо дит и та и другая модель. Для сельской местности дело обстоит иначе. Можно попытаться сформулировать положительные и отрицательные момент ы, возникающие при реализации каждой из этих моделей. Муниципальное образован ие - населенный пункт, сельсовет Му ниципальное образование - сельский район ПОЛОЖИТЕЛЬНО: 1. Жители конкретных сел приближены к решению вопросов местного значения. 1. Один представительн ый орган, один глава на весь район. 2. Меньше иждивенчества. 2. Единая политика на террито рии района (экономическая, налоговая, социальная). 3. Население шире представлено в органах местного самоуправ ления. 3. Консолидирова нный местный бюджет, возможность концентрации финансовых средств при р ешении конкретных проблем района. 4. Средства, собранные в местный бюджет на территории конкрет ного села, сельсовета, в полном объеме работают на жителей этих сел. 4. Не требует существен ных изменений сложившаяся в области бюджетная система. 5. Исполнительные органы гос.власти области ближе к населени ю, т.к. в каждом районе работает территориальное управление администраци и области. 5. Устав муниципальног о образования один в районе, 20 - в области. 6. Есть возможность разрабатывать и принимать уставы поселк ов, сельсоветов, так как в них есть представительные органы, избранные на селением. 6. Губернатор взаимоде йствует непосредственно с главами администраций муниципальных образо ваний. 7. Вариант более демократичен, т.к. местное самоуправление стр оится снизу вверх. 7. Упр ощается вопрос административно-территориального деления и установлен ия границ муниципальных образований. 8. Легче вы делить муниципальную собственность и закрепить ее в одних руках. 9. Не произ ойдет увеличение количества аппарата управления на местном уровне. 10. Кадровы й потенциал есть и готов решать вопросы местного значения. ОТРИЦАТЕЛЬНО: 1. Множество уставов мун иципальных образований с различными подходами к организации, структур е органов местного самоуправления (названия органов местного самоупра вления, порядок избрания главы, штатная структура администраций и т.п.). 1. Главы администраций в районах избираются и не подчинены Губернатору области, а лишь взаимоде йствуют с ним. 2. Взаимодействие Губернатор а с органами местного самоуправления не непосредственно, а через террит ориальные управления администрации области. 2. На уровне сел и сельс оветов сохранится иждивенчество, по- прежнему будут ждать решения вопро сов из района. 3. Средства местных бюджетов р аздроблены, нет возможности концентрации средств на решении объемных з адач в масштабе района. 3. Из района труднее уви деть пути эффективного решения проблем конкретного села. 4. Налоговая политика (в части местных налогов и сборов) опред еляется в каждом муниципальном образовании самостоятельно. 4. Эффективность взаимодейс твия органов местного самоуправления с населением муниципального обра зования снижается. 5. Социально-экономическое развитие, налогооблагаемая база поселений, сельсоветов неравномерны. Возникают серьезные трудности в и х выравнивании с целью обеспечения примерно одинакового уровня жизни л юдей. 5. Крупные поселения (го рода Асино, Колпашево, ряд райцентров) не имеют возможности на самоуправ ление 6. Затруднено бюджетное взаимодействие и сбор налогов в мест ные бюджеты. 6. Сегодня в районах области (кроме Асиновского) нет представительных органов, избра нных населением непосредственно, а значит необходимо, видимо, сначала из брать их, а затем принимать уставы районов, либо выносить проекты уставо в на районные референдумы, но это дороже. 7. Отсутствие необходимого количества кадров, специалистов на уровне сельсоветов и необходимость увеличения муниципальных служащ их. 8. Много проблем возникает при определении границ муниципал ьных образований. 9. Как поделить между всеми муниципальными образованиями бо льницу? А подобных объектов муниципальной собственности немало. 10. Большая часть проблем решения вопросов местной жизни буде т перекладываться на органы государственной власти. А это - договорные о тношения с каждым муниципальным образованием. Это лишь некоторые пол ожительные и отрицательные характеристики моделей местного самоуправ ления. Данный список можно продолжать и практика применения данных моде лей внесет в этот список большие коррективы. Как видно, и та и другая модель имеет право на жизнь. Вполне возможно, что п о пути продвижения реформы местного самоуправления муниципальные обра зования будут преобразовываться (укрупняться, разделяться), пока не прио бретут оптимальную форму удобную для решения вопросов местного значен ия. Учитывая мнение органов местного самоуправления и сельского населения , структуру муниципальной собственности, сложившуюся в области бюджетн ую систему и бюджетное взаимодействие, наличие кадрового потенциала в о рганах местного самоуправления, за первоначальное звено муниципальног о образования по проекту закона “О местном самоуправлении в Томской обл асти” пока приняты город и сельский район. Вместе с тем, в порядке исключения или эксперимента, в наиболее развитых в социально-экономическом плане поселках (сельсоветах) по инициативе жи телей, проживающих в них, проект закона дает возможность организовать са мостоятельные муниципальные образования. Это может позволить без боль ших революционных преобразований постепенно начать реформу местного с амоуправления в области, а также провести сравнительный анализ реально действующих муниципальных образований на уровнях районов и поселков (с ельсоветов). Один из факторов, котор ый тормозил принятие районной модели - опасение, что органы местного сам оуправления отнимут власть у органов государственной власти. Конститу ция Российской Федерации и Федеральный закон “Об общих принципах орган изации местного самоуправления в Российской Федерации” четко разграни чили функции и полномочия между органами государственной власти и орга нами местного самоуправления. Вопросы местного значения должны решать ся на местном уровне. Уход от решения вопросов местного значения в районах может позволить о рганам государственной власти более основательно заняться государств енными вопросами, в т.ч. и по проблемам местного самоуправления, но только в рамках своей компетенции. Г'41л'65а'61в'61а'61 6 Основные трудности и проблемы становления системы мест ного самоуправления в Российской Федерации На протяжении всей свое й истории Россия всегда была сильным государством с чрезвычайно центра лизованной властью. Первая система самоуправления в России (земство), ко торая быстро развивалась на протяжении нескольких десятилетий, начина я с шестидесятых годов XIX века, была полностью уничтожена большевиками, а ее опыт был полностью забыт. Жестко централизованный советский режим си стематически принижал роль закона и одновременно бесконечно наращивал власть государства. В результате у советского народа было почти полност ью искоренено чувство ответственности, личная инициатива и общинный ду х (в отличие от советского коллективизма). В настоящее время система самоуправления в России создается с нуля, и д аже на этой начальной стадии она уже подвергается серьезной опасности: в последнее время растет число случаев упразднения в результате волюнта ристских решений, принятых администрациями субъектов федерации. Своими действиями субъекты федерации вторгаются в полномочия местны х органов самоуправления. Они незаконно уменьшают круг ведения этих орг анов, распоряжаются муниципальной собственностью, формируют местные б юджеты и назначают глав администрации, а также членов представительных органов местного самоуправления (этот материал был собран группой эксп ертов из Комитета Думы по местному самоуправлению). Эта тревожная тенден ция может объясняться заметным сдвигом в сторону более сильного и центр ализованного государства. Нет согласия между субъектами федерации по основной концепции самоуп равления или даже по тому, нужно ли вообще самоуправление. Федеральная к онституция, предусматривающая институт самоуправления в РФ, не признае тся в качестве закона прямого действия по крайней мере в нескольких субъ ектах федерации. Муниципалитеты Муниципалит ет не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны был и бы иметь как единицы местного самоуправления. Местные налоги и долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного самоуп равления. За пределами этого источника дохода муниципалитеты вынужден ы выпрашивать субсидии либо у федерального правительства, либо у правит ельств субъектов федерации. Эти правительства затем начинают вторгать ся в полномочия муниципалитета, что по существу приводит к реставрации с истемы советского образца. Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма рас плывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент нев озможно определить, что именно останется за федеральной, областной или м униципальной собственностью. Следовательно, остается неясным, какая со бственность, предприятие или недвижимость будет облагаться муниципаль ным налогом или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получат ь муниципалитет муниципалит ет . Психологически жители и руководители небольших, особенно городских м униципалитетов, не готовы к самоуправлению. Новоизбранные (или в некотор ых случаях назначенные) глав органов местного самоуправления гораздо б олее склонны прислушиваться к мнению областных властей (которых они в бо льшинстве случаев до сих пор считают своими начальниками), чем к мнению ч ленов своей общины. В декабре 1996 года Независимый аналитический центр провел опрос обществ енного мнения жителей Ленинградской области по проблемам местного сам оуправления. Согласно результатами исследования, население Ленинградс кой области в целом достаточно плохо знакомо с законодательством по мес тному самоуправлению. Только 21% жителей читали текст закона о местном сам оуправлении. Большинство опрошенных являются сторонниками централизо ванного управления (42%), и только 23% считают, что лучше самоуправление. Предс тавляется достаточно очевидным, что даже при введении местного самоупр авления в полном объеме, любые действия федеральных или областных власт ей, направленные на укрепление центральной власти на местах, осуществле ние контроля над действиями местных властей от имени центральной власт и будут положительно восприняты большинством населения. Причины негативного отношения жителей Ленинградской области к местн ому самоуправлению, усилившегося за последний год, становятся более пон ятны, когда видишь результаты опроса по “кадровым” проблемам. Очень крат ко и сухо эти результаты можно сформулировать таким образом: “Управлять некому”. За прошедший год и так бывший не особенно сильным оптимизм жите лей по поводу способностей местных политиков и хозяйственников к управ лению значительно уменьшился. Вывод о том, что именно разочарование в сп особностях местных политиков и хозяйственников к эффективному самоупр авлению - причина негативного отношения к самой идее местного самоуправ ления, хорошо подтверждается анализом изменений общественного мнения о том, от каких конкретных условий или причин будет зависеть организация жизни на территории. За прошедший год уменьшилась доля тех, кто считал гл авной причиной положение в стране в целом и увеличилась доля тех, кто счи тает самым важным “честность чиновников”(36%). Эти изменения означают, что люди уже меньше связывают ситуацию в конкретном регионе с ситуацией в ст ране, то есть приписывают больше ответственности за происходящее не Мос кве, а местным чиновникам. Данные однозначно свидетельствуют о резком па дении доверия населения к местным властям, оказавшимся, по мнению людей, неспособными к решению возникающих проблем. Администрации "городов одного завода" сталкиваются с очень серьезными проблемами, связанными с приватизацией. Эти города были построены в сове тском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий. Завод б ыл смыслом бытия, а также источником средств существования для такого го рода. Жилье, коммунальные службы, услуги - все принадлежало предприятию. С егодня как только завод становится акционерным обществом, он прекращае т финансирование инфраструктуры, поскольку это невыгодно. И тогда инфра структура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет, кот орый не в состоянии это бремя вынести. В большинстве случаев это приводи т к развалу муниципальных служб. Некоторые муниципалитеты муниципалитет пытаются привлечь ча стные предприятия к предоставлению услуг и содержанию коммунальной сл ужбы. Однако большинство муниципалитетов без энтузиазма относится к та кой инициативе, ибо они опасаются, что налоговые поступления, полученные от этих предприятий, будут отобраны администрацией субъекта федерации. По существу нет системы юридической защиты местного самоуправления, п режде всего в том, что касается вопросов собственности. Ощущается острая потребность в развитии административного права по вопросам местного с амоуправления, которое служило бы гарантом соблюдения прав человека ка к органами местного самоуправления, так и правительством. Противодействие развитию местного самоуправления в РФ происходит из- за нежелания правительств высшего эшелона (федерального и субъектов фе дерации) делиться властью, собственностью и финансами с органами местно го самоуправления. В настоящее время кач ество жизни большей части населения Российской Федерации находится на очень низком уровне и продолжает снижаться по всем основным показателя м. В ближайшем будущем следует предусмотреть твердые гарантии, обеспечи вающие качество жизни граждан, образующих местное сообщество, на уровне по крайней мере не ниже минимальных государственных социальных станда ртов. Законопроект о государственных социальных стандартах находится на рассмотрении в Государственной Думе. Аргументы в пользу выборности г лавы местного самоуправления: выборность главы дает большую гарантию населению, образующему местное сообщество, что он будет соблюдать именно интересы этого сообщества; обе спечивает подотчетность избранного главы перед всеми избирателями, а н е только перед вышестоящим начальством; расширяет степень свободы и при дает уверенность в принятии ответственных решений и действиях. Основны е понятия — А— административный контроль , 11; 12 — В— властные полномочия общей компетенции , 13 внутренняя структура законодательного органа , 15 волость , 7; 10 выборы представительного органа местного самоуправле ния , 6 выборы глав местного самоуправления , 6 выборы , 6; 7; 10; 18 — Г— глава администрации , 6, 7, 11,13, 15 государственные социальные стандарты , 15, 18 — Е— Европейская Хартия местного самоуправления , 11, 12 — З— Законодательное собрание , 7 — К— Конституции Российской Федерации , 3, 10; 13; 14 концепции местного управления , 13; 14 критерии местного самоуправления , 11 — М— местная администрация , 3; 6; 9; 10; 17 местное самоуправление , 11 местные органы самоуправления , 12 местный бюджет , 9; 18 местный исполнительный орган , 11 местный представительный орган , 6, 11 модели местного самоуправления , 20 муниципалитет , 10; 13, 15; 18; 20; 24; 25 муниципальное образование , 10; 18 мэр , 7, 16 — О— общегосударственные социальные стандарты , 18 органы местного самоуправления , 5, 6; 7; 9; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 19; 20; 21 — П— полномочия органов местного самоуправления , 12 представительный орган , 15; 16 принципы местного самоуправления 11, 13; 14 — Р— разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъ ектами , 3 референдум , 10; 12; 17 — С— система местного самоуправления , 4, 5; 6, 10, 11; 14; 19; 20, 21 собрание представителей , 7; 9 Союз малых городов , 19 староста сельского или иного населенного пункта /дерев ни, села, поселка/ , 7 степень автономии субъектов Российской Федерации , 3 структура местного самоуправления , 13 субъекты федерации , 3 — У— уровни местного управления , 14 Устав , 7; 10; 16 Устав Ленинградской области , 7; 10 Устава муниципального образования , 10 — Ф— формы местного самоуправления , 4 функции местного самоуправления , 17