Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод гражданина

Введение.

Преобразования, происходящие в России в настоящее время, провозглашение приоритета личности создают предпосылки для повышения роли прокуратуры как федерального централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка в стране.

На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, так и руководителя коммерческих и некоммерческих организаций, что особенно актуально в настоящее время.

Закон «О прокуратуре РФ» предусматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры. Особенно, это касается прав и свобод человека и гражданина. Впервые вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Законе посвящена специальная глава, в которой четко определены предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочия прокурора в этой жизненно важной сфере, средства и формы прокурорского реагирования на нарушение личной неприкосновенности, политических, социально-экономических прав и свобод граждан.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор – его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И сели они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурор выступает одной из гарантий реального поведения прав и свобод человека и гражданина.

Он является основным важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе.

Реальная защита юридическими средствами прав и свобод человека и гражданина задача огромной политической значимости. Ее решение требует больших разноплановых усилий государства, многообразие форм и методов его взаимодействия с гражданским обществом. Безусловно, большую роль в этом деле призваны играть суды. Но в реальной действительности сложилось обширное поле для внесудебной, контрольной и управленческой деятельности, для функционирования механизма защиты прав и свобод граждан. Здесь есть над чем потрудиться и исполнительной власти, и органам местного самоуправления, и контролирующим органам, всем остальным звеньям государственного механизма и, конечно же, - органам прокуратуры.

Целью своей дипломной работы я ставлю рассмотреть самостоятельную отрасль прокурорского надзора – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Задачами моего исследования является охарактеризовать эту отрасль прокурорского надзора, изучить деятельность прокуратуры по защите прав личности.

Моя дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка. В первой главе мною характеризуется сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, полномочия прокурора в этой отрасли прокурорского надзора. Вторая глава раскрывает основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Дипломная работа написана на основе законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, приказов и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации и практических примеров из работы органов прокуратуры.

Глава 1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как самостоятельная отрасль прокурорского надзора.

1.1. Сущность и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контролю, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры не подменяют иные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организации.

Анализируя содержание названной статьи, нельзя не прийти к выводу о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств и ведомств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией РФ на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и, что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального Прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов Федерации.

Выделение в Федеральном законе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры – наглядное подтверждение существенного усиления в современных условиях ее правозащитной роли. Нормы Закона в этой части обеспечивают развитие и подкрепление Конституции Российской Федерации, норм и принципов международного права, закрепивших значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина как фундаментальной основы жизни демократического правового государства, каким ныне провозглашена Россия. Уровень решения в Федеральном законе вопросов о роли и организации деятельности прокуратуры по соблюдению прав и свобод человека и гражданина позволяет характеризовать его как акт, полностью соответствующий международным стандартам, в том числе стандартам Совета Европы. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве. Ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно лишь при наличии соответствующих оснований и только в условиях, предусмотренных законом.

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ, которое имеет прямое действие. Иные права и свободы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Обязательно соблюдение прав и свобод, предписываемое общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве составной части ее правовой системы.

Различаются три группы прав и свобод человека и гражданина:

1. Личные права и свободы человека и гражданина.

2. Социально-экономические права человека и гражданина.

3. Политические права человека и гражданина.¹

К личным права и свободам относятся: право на жизнь, свободу и неприкосновенность, право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, право на неприкосновенность жилища, право на свободу определения национальной принадлежности, право на свободу передвижения и др. Перечень личных прав и свобод содержится в Конституции РФ и является исчерпывающим.

В группе политических прав и свобод представлены такие права и свободы: право на объединение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествие и пикетирование, право на участие в управлении делами государства, избирательные права, право на равный доступ к государственной службе и т.д. Перечень политических прав и свобод также является исчерпывающим.

В совокупность социально-экономических прав и свобод входят: право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на жилище, право частной собственности, право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и т.п.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет предмет не только рассматриваемого в настоящей главе направления прокурорского надзора. Значительный объем работы по защите прав и свобод личности выполняется прокуратурой в процессе надзора за исполнением законов. Органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, органами надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу – при реализации надзорных полномочий в ходе осуществления функции уголовного преследования. В этой связи необходимо иметь в виду, что в предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входит соблюдение только тех прав и свобод, которые не охватываются предметом других отраслей и направлений прокурорского надзора.

Перечень органов и должностных лиц, надзор за соблюдением прав и свобод которых осуществляет прокуратура, охватывает федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы местного самоуправления Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностных лиц, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Включение в данный перечень органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций отражает специфику надзора в данной области. Интересы максимально полного обеспечения самостоятельности указанных организаций в осуществлении своей деятельности, проводимая ныне линия на ограничение возможностей воздействия на них государственных структур не являются препятствием для выполнения прокуратурой, надзорных функций в их отношении в тех случаях, если это касается соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Такой подход продиктован конституционным положением о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, об обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина. Включение в перечень поднадзорных прокуратуре объектов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций еще раз подчеркивает, что в новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» надзорные функции прокуратуры не ослабли, не исключены из сферы ее надзора ее низовые звенья – предприятия, общества, объединения и др. Как правильно отмечается специалистами в области конституционного права, все законодательные акты, в конечном счете, замыкаются на сфере прав и свобод человека и гражданина. Хорошо налаженный, действенный надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, таким образом, может обеспечить эффективное решение задач обеспечения законности применительно ко всей содержащейся в законах системы правовых предписаний на всех уровнях их применения.²

Общее правило о недопустимости подмены органами прокуратуры иных государственных органов и должностных лиц действует в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина без каких-либо изъятий. Прокуроры должны постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. В этих целях им, также как и в иных случаях, целесообразно иметь достаточное представление о системе этих органов, их задачах и полномочиях. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и не распространяться пусть на близкую в известной мере пограничную, но, тем не менее, не свойственную им область контрольной деятельности.

Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они обеспечивали неуклонное и качественное выполнение возложенных на них обязанностей. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушения закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Закон не случайно указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, определяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.³

Прокурор имеет дело с той сферой деятельности, которой свойственна законодательная урегулированность. Оперативно-хозяйственная деятельность, как известно, таким признаком не обладает. В тех же случаях, когда для решения правовых вопросов требуется характеристика оперативно-хозяйственной деятельности, имеет смысл прибегнуть к помощи соответствующих специалистов.

1.2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре».

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.⁴

Содержание полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентично полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов. Вместе с этим они имеют определенные отличия.

Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека. Заявления и жалобы служат той отправной точкой, которая определяет необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод человека позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформулировать мнение о характере реагирования на него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнения, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должны быть также и основания для проведения проверок. Проверка может проводиться лишь при наличии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства:

- имело ли место нарушение прав и свобод человека и гражданина;

- в чем выразилось конкретное нарушение прав и свобод;

- какие правовые нормы при этом были нарушены, каким органом, организацией и конкретно кем из руководителей было допущено нарушение прав и свобод человека;

- какие обстоятельства способствовали нарушению.

Характерным для данной сферы надзора является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Потребность в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и, во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу.

Прежде всего, прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган.

Конституцией Российской Федерации установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права.

Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, то есть теми, кому непосредственно причинен вред нарушением их прав и свобод. Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит.

Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку жалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики.⁵

В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно-опасные – преступные формы, к нарушителям должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан.

Рассматривая конкретные материалы, прокурорам следует обращать особое внимание на выявление признаков преступлений в действиях должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела оно должно немедленно возбуждаться.

Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат, что в последующем, несомненно, оказало бы отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности хода расследования преступления. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом.⁶

Реагирование прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина, которое имеет характер административного правонарушения в части возбуждения производства об административном правонарушении, основывается на правилах, изложенных в ст. 22 п. 2 и ст. 25 п. 2 Закона о прокуратуре.

Кроме возбуждения производства об административном правонарушении, прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделен правом передачи сообщения о правонарушении, материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Решение о том, возбудить производство об административном правонарушении или передать материалы полномочным органам принимается исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае во внимание также принимаются соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решения по делам об административных правонарушениях.

Сообщения и материалы проверок передаются прокурором незамедлительно: сообщение передается в день его поступления, а материалы проверок – сразу же после их завершения.

В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой так называемого безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие), либо с защитой не персонифицированного интереса (значительное число граждан – вкладчики, беженцы и другие).

Иски предъявляются в интересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушителями вреда.

Глава 2. Направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

2.1. Работа прокурора с обращениями граждан.

Закон о прокуратуре (ст. 10) обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем объеме работы органов прокуратуры. Ежегодно прокурорами и следователями всех уровней рассматриваются и разрешаются сотни тысяч жалоб и заявлений. Число жалоб и заявлений, поступающих в органы прокуратуры, в последнее время неизменно возрастает. Это говорит о том, что граждане России широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции Российской Федерации право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры, призванные охранять права и свободы граждан, реализуя право на обращение, граждане добиваются восстановления нарушенных прав и свобод, торжества справедливости.⁷

Право обращения граждан с жалобами и заявлениями, будучи одним из важнейших социально-правовых институтов, активно используется прокурорами в качестве одного из основных способов обеспечения законности, охраны прав и свобод граждан, и в определенной мере охраны государственных интересов.

Работая с обращениями граждан, то есть, рассматривая и разрешая их жалобы и заявления прокуроры и следователи получают важную информацию:

• о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в регионе;

• о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях, совершаемых как лицами проживающими в регионе, так и другими лицами;

• об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы граждан и совершивших иные правонарушения;

• об органах и должностных лицах, не выполняющих требования законодательства об обращениях граждан, то есть иными словами, не принимающих меры к удовлетворению жалоб и заявлений;

Не менее важным является и то, что в органы прокуратуры поступает информация от граждан о недостатках и нарушениях в работе самой прокуратуры, в частности:

• о процессуальных нарушениях, допускаемых следователями в ходе ведения предварительного следствия по уголовным делам;

• о непринятии мер к привлечению к ответственности правонарушителей и к устранению нарушений законов;

• о недопустимом, по мнению граждан, поведении работников прокуратуры, как в процессе исполнения служебных обязанностей, так и в общественных местах (в быту), и иная информация.

Названная информация, содержащаяся как в устных, так и в письменных обращениях граждан, существенным образом пополняет информационную базу органов прокуратуры, что в свою очередь способствует, во-первых, организации их работы на научной основе с учетом состояния законности, в том числе и состояния соблюдения в регионе прав и свобод граждан, и, во-вторых, помогает улучшению всей деятельности прокуратуры путем устранения недостатков и упущений в работе.⁸

Принимая посетителей, рассматривая и разрешая жалобы и заявления граждан, прокуроры и следователи имеют возможность изучать общественное мнение, складывающееся у населения о прокуратуре в целом и об ее работниках в отдельности, что само по себе имеет большое значение в плане совершенствования деятельности прокуратуры.

Генеральный прокурор Российской федерации в своем приказе от 15 декабря 1998 г. № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» требует от прокуроров всех звеньев работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан подчинять решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка и организовать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратуры, к компетенции которой относится решение вопроса. Генеральный прокурор Российской Федерации обращает особое внимание на принятие исчерпывающих мер к удовлетворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объеме полномочия прокурора, предусмотренные ст. 27 Закона о прокуратуре.

Работа по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан и приему посетителей организует и контролирует прокурор-руководитель районной, областной и им равных прокуратур, а также начальники структурных подразделений прокуратуры. Прокурор-руководитель обязан так организовать работу, чтобы обеспечивалось правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений граждан, проводилась тщательная проверка содержащейся в них информации о нарушении законов, полностью восстанавливались нарушенные права и свободы граждан, привлекались к ответственности лица, допустившие эти нарушения, устанавливались причины нарушений и принимались меры к их устранению. Прокуроры-руководители систематически проверяют работу прокуроров и следователей по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений, принимают меры к оперативному устранению имеющихся недостатков, регулярно обсуждают на заседаниях коллегии, оперативных совещаниях состояние этой работы, а в отдельных случаях и факты проявления оперативными работниками недобросовестного отношения к этому участку работы.

В составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации имеется отдел писем и приемная, а в прокураторах субъектов Федерации – отделы, группы или старшие помощники (помощники) по рассмотрению писем и приему граждан. На них возложены непосредственная организация работы по рассмотрению и разрешению граждан, оказанию помощи в этом начальникам структурных подразделений прокуратуры, прокурорам районов и городов, оперативным работникам, а также осуществление контроля за исполнением приказов Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующих этот участок работы. Следует иметь в виду, что рассмотрением и разрешением обращений в органах прокуратуры занимаются в той или иной мере все прокурорские работники и следователи.

В органах прокуратуры осуществляется личный прием граждан (посетителей). Он организуется таким образом, чтобы гражданам было известно, когда, где и кто из прокурорских работников принимает. В этих целях в офисах прокуратур на видном месте вывешивается график приема посетителей. Помимо этого прокурорские работники могут проводить прием посетителей непосредственно на предприятиях, учреждениях и в организациях. В соответствии с требованиями Генерального прокурора Российской Федерации руководители прокуратур обязаны принимать лично граждан не реже одного раза в неделю. О лицах, принятых на личном приеме делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отражается кроме сведений о гражданине, обратившимся к прокурору, краткое содержание обращения и принятое решение.⁹

Порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, поступающих в органы прокуратуры, определяется нормами действующего законодательства и приказами Генерального прокурора Российской Федерации. В соответствии с действующей инструкцией все заявления и жалобы до передачи их на рассмотрение и разрешение подлежат обязательной регистрации.

После регистрации все поступившие в органы прокуратуры обращения докладываются прокурору-руководителю, который определяет дальнейшую судьбу заявления или жалобы. Прокурор обязан рассмотреть обращение и принять одно из следующих решений:

• принять заявление или жалобу к своему производству;

• поручить ее рассмотрение конкретному оперативному работнику;

• передать на разрешение в нижестоящую прокуратуру;

• приобщить к материалам ранее поступившей жалобы или заявления;

• направить в суд для приобщения к материалам судебного дела;

• направить по принадлежности на рассмотрение другого органа.

Следует иметь в виду, что закон запрещает пересылку жалоб в органы и должностным лицам, решения либо действия которых обжалуются. О направлении заявлений и жалоб в другие органы во всех случаях извещается заявитель. В необходимых случаях органу, которому направлено заявление или жалоба на рассмотрение, предлагается сообщить в прокуратуру о результатах разрешения.

Поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения граждан рассматриваются и разрешаются в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством. Заявления и жалобы граждан и должностных лиц, поступающие в прокуратуру, рассматриваются и разрешаются прокурором в срок не позднее одного месяца, а не требующие изучения и проверки – 15 дней, если иной срок не предусмотрен законом. Так, жалобы и заявления военнослужащих и членов их семей, поступающие в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, разрешаются в срок до 15 дней, а поступающие в нижестоящие прокуратуры – безотлагательно, не позднее 7 дней со дня их поступления.

Безотлагательно также рассматриваются обращения, поступающие от президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, руководителя Администрации Президента РФ, Секретаря Совета Безопасности РФ, председателя палат Федерального Собрания РФ и их заместителей, Уполномоченного по правам человека в России, руководителей федеральных органов исполнительной власти, а также обращения, взятые на контроль председателями комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации.

Срок разрешения обращений при наличии оснований может быть продлен прокурором или его заместителем. Об этом уведомляется заявитель с объяснением причины продления срока разрешения обращения.

Решение по заявлению или жалобе принимается только после тщательной проверки изложенных в них обстоятельств и доводов. При необходимости к проверкам, проводимым по заявлениям и жалобам, могут привлекаться соответствующие специалисты. Если требования заявителя признаны обоснованными, заявление или жалоба подлежит удовлетворению. О решении по заявлению или жалобе письменно сообщается заявителю с указанием принятых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, а при отказе в удовлетворении – о мотивах отклонения со ссылкой на закон. Во всех случаях отказа в удовлетворении заявления или жалобы заявителю разъясняется порядок обжалования принятого прокурором решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. После этого заявление или жалоба считаются разрешенными.

По требованиям заявителя ему предоставляются для ознакомления материалы проверки. Однако он ознакамливается с этими материалами в той мере, в какой это не затрагивает права и интересы других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной (военной) и иной охраняемой законом тайны (коммерческой, врачебной).

В отдельных случаях после проверки по жалобе исполнитель по указанию прокурора составляет мотивированное заключение об обоснованности доводов заявителя.

По результатам проверки, проведенной по заявлению или жалобе, прокурор может принять решение о принесении протеста на незаконный акт либо об обращении в суд с заявлением о признании акта недействительным, о внесения представления об устранении нарушений закона, о возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора Российской Федерации не подлежат разрешению в органах прокуратуры обращения, не связанные с вопросами исполнения или нарушения законов. Что касается обращений по вопросам, подведомственным судам, то они могут разрешаться органами прокуратуры при необходимости защиты общественного «не персонифицированного» интереса либо прав наименее защищенных лиц.¹⁰

В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществляется комплексный анализ работы по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан с составлением соответствующего акта или справки. При этом особенно тщательно анализируются причины поступления повторных жалоб, обоснованных жалоб на незаконные действия прокуроров и следователей, нарушения устанавливаемых законом сроках разрешения жалоб. На основе результатов анализа принимаются меры к устранению имеющихся ошибок и недостатков в работе, к совершенствованию правозащитной деятельности прокуратуры.

2.2. Приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод всех категорий граждан средствами прокурорского надзора уже сама по себе является основным приоритетным направлением в деятельности прокуроров. В связи с этим, чьи бы права и свободы ни были нарушены, прокурор не может оставаться безучастным. Он обязан принять все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

Однако предметом особой заботы прокурора является соблюдение прав и свобод граждан, которые в силу состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру защищать свои права и свободы. Речь в первую очередь идет о больных, прикованных к постели, в особенности страдающих опасными заболеваниями, ведущими к летальному исходу, психически больных, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными; инвалидов первой и второй групп; престарелых, в особенности, одиноких, нуждающихся в уходе. Сюда же следует отнести детей и подростков-сирот, потерявших родителей или брошенных (оставленных) ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей.

В особом внимании со стороны прокурора нуждаются такие категории населения, как беженцы и вынужденные переселенцы, права и законные интересы которых далеко не всегда соблюдаются. Будучи вынужденными покинуть места постоянного проживания, часто лишенные средств к существованию, они нередко не находят понимания и поддержки у местной администрации и среди населения. Следует также назвать граждан, оказавшихся безработными по независящим от них причинам, которые нуждаются в социальной защите.

В центре внимания прокурора должны находиться семьи и отдельные граждане, пострадавшие от техногенных и природных катастроф и аварий, а также от преступных посягательств, так как выделяемые государством для оказания им помощи средства порой расходуются не по назначению.

Для военных прокуроров особо актуальным является соблюдение прав и свобод военнослужащих в боевых операциях, поскольку в силу специфики службы и боевой деятельности реализация многих прав и свобод, принадлежащих им как и всем гражданам, приостанавливается, и они, кроме того, не в состоянии в полную меру лично защищать свои интересы.

В поле зрения прокурора должно находиться также соблюдение прав лиц, отбывающих наказание, назначенное судом, а также задержанных и заключенных под стражу следственными и иными органами.

В связи с этим предметом особой заботы прокуроров является исполнение законодательства о гражданстве, о льготах и пособиях, пенсионного законодательства, законодательства о материнстве и детстве, о несовершеннолетних, о ветеранах, о занятости населения, о беженцах и вынужденных переселенцах, о труде, об обороне, о борьбе с наркоманией. При наличии сведений о нарушении этого законодательства прокурорские проверки следует проводить в первоочередном порядке либо поручать проведение проверок другим органам. Прокурорам необходимо проявлять активность в получении сведений о нарушении названного законодательства.

Сокращение продолжительности жизни россиян, рост заболеваемости населения, в том числе и в результате загрязнения окружающей среды, коммерциализация медицинских услуг и их недоступность для бедной части населения делает особо актуальным надзор за исполнением законодательства о здравоохранении и об охране окружающей природной среды.

Многочисленные нарушения законодательства об образовании, рост числа подростков, оставивших общеобразовательные учебные заведения, подчеркивает необходимость активизации прокурорского надзора за исполнением этого законодательства. Сказанное относится и к надзору за исполнением жилищного законодательства, включая и законодательство о приватизации жилищного фонда.

Нуждаются в защите средствами прокурорского надзора также политические, экономические и иные права граждан, в том числе их право на свободу мысли и слова, передвижения и выбор места жительства, вероисповедание, личную неприкосновенность, занятие предпринимательской деятельностью, владение частной собственностью, включая недвижимость и т. д.

В поле постоянного внимания прокурора должно находиться исполнение законодательства об обращениях граждан. Дело в том, что от того, как соответствующие руководители (владельцы) предприятий, учреждений, организаций и других органов исполняют возложенные на них обязанности по рассмотрению и разрешению писем, жалоб, заявлений и иных обращений населения и работников, во многом зависит состояние соблюдения предоставленных им прав и свобод. В связи с этим при наличии оснований прокуроры планируют и проводят проверки законности рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений.¹¹

2.3. Особенности прокурорского надзора за соблюдением политических прав и свобод граждан.

Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации и реализуются в рамках, установленных действующим законодательством.

Содержание надзорной деятельности в данном случае определяется следующими исходными положениями:

1. носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;

2. народ реализует свое право участия в управлении общими делами как непосредственно, так и через представителей.¹²

Формой непосредственного участия граждан в управлении служат референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан, населяющих соответствующие территории.

К числу политических прав относится право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Оптимизация задач по демократическому переустройству способствует использование гражданами России право на объединения. Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 14 апреля 1995 г. законодательно урегулировано право на объединение граждан во всех сферах общественного бытия за исключением религиозных и коммерческих форм.

Статья 31 Конституции РФ закрепила право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования – также одно из важнейших политических прав.

В пост тоталитарной России значительная часть активного населения широко пользуется названными способами выражения политических прав как для демонстрации одобрения проводимой властями политики, так и в знак своего несогласия или протеста.

Как об этом свидетельствует надзорная практика, реализация политических прав и свобод граждан сопровождается многочисленными отступлениями от требований законов. В известной мере причина несоблюдения законодательных установлений кроются в сложностях переходного периода, «непривычке» культурно бороться за свои права, используя механизмы судебной защиты, правозащитных организаций.

Особенно значительны деформации избирательного законодательства и законодательства об общественных организациях. Надзор за исполнением обоих групп законов – принципиально новое направление прокурорской деятельности.

Введению этого сложного общественного процесса в правовое русло и призван содействовать прокурорский надзор. В Российской Федерации сформировалась правовая основа выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.

Важную роль в претворении в жизнь избирательных прав играют: Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 года, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 года, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года.

Депутаты представительных органов местного самоуправления и их должностные лица избираются на основании Уставов муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации, изданными в полном соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».¹³

Задачи прокурорского надзора за исполнением избирательного законодательства определены в указаниях Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы» от 29 августа 1995 года № 43/7 и «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента российской Федерации» от 2 февраля 1996 года № 6/7.

В период избирательных компаний прокурорами предписано создавать рабочие группы для руководства деятельностью подчиненных прокуратур и осуществления взаимодействия с иными правоохранительными органами.

Цель надзора – обеспечить правовыми средствами единообразное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса как в период подготовки, проведения избирательных компаний, так и при подведении их итогов, с тем, чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последующем признание выборов недействительными по указанным причинам.

Проверками органов прокуратуры при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации вскрывались многочисленные нарушения, которые выразились:

• в издании нормативных актов, противоречащих федеральным законам;

• в ограничении избирательных прав отдельных категорий граждан (требование длительного постоянного проживания на данной территории, лишение избирательного права временно покинувших место постоянного жительства);

• в введении дополнительных условий для регистрации кандидатов в депутаты (знание языка коренного населения, внесение залога и т.д.);

• в ограничении прав общественных объединений на участие в избирательном процессе;

• в превышении средней нормы представительства избирателей на один избирательный орган, установленной ст. 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»;

• в злоупотреблениях должностных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе, зарегистрированных в качестве кандидатов, при проведении агитации в свою пользу и др.;

В ходе избирательных компаний по выборам депутатов Государственной Думы устанавливаются такие типичные нарушения избирательного законодательства как:

• подлог подписных листов при выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты;

• незаконный отказ в регистрации в депутаты (снижение по надуманным основаниям количества подписей в поддержку кандидата, необходимого для регистрации и др.);

• необоснованный отказ в приеме документов на регистрацию кандидата в депутаты;

• нарушение права на предвыборную агитацию (особенно часто это связано с игнорированием запрета на агитацию в день, предшествующий дню выборов);

• отступления от требований законодательства по проведению голосования и подведению его итогов и др.

В процессе выборов Президента РФ выявляются такие нарушения законодательства:

• сбор подписей в поддержку кандидата должностными лицами администраций вместо предписываемого законом права на сбор подписей уполномоченными представителями избирательных объединений (блоков, инициативных групп), имеющих соответствующие регистрационные свидетельства;

• создание руководителями органов исполнительной власти штабов, советов содействия избранию отдельных кандидатов, обеспечения таким способом ведущего положения в избирательных компаниях с использованием находящихся в их ведении средств массовой информации и др.

В области защиты избирательных прав граждан задачи прокурорского надзора должны быть сосредоточены на двух направлениях:

1. надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых избирательными комиссиями;

2. надзор за законностью в деятельности избирательных комиссий.¹⁴

Большое внимание должно уделяться исполнению требований законодательства о поступлении и расходовании финансовых средств избирательного фонда и обязательном финансовом отчете, непредставление которого влечет административную ответственность по ст. 40 КоАП РФ.

Заметно активизировалась в последнее время деятельность общественных объединений. Их влияние ощутимо в организации и проведении выборов, в осуществляемых политических и социально-экономических преобразованиях.

В ст. 30 Конституции РФ, а также в Федеральном законе «Об общественных объединениях» от 14 апреля 1995 года гарантированы гражданам свобода общественных объединений по признаку общности интересов для решения целей, указанных в их Уставах.

Политические партии в Российской Федерации действуют на основе неотъемлемых ст.ст. 6,9 Закона «Об общественных объединениях».

В основе организации и деятельности общественных объединений лежат принципы добровольности, равноправия, самоуправления, гласности и законности.

Законодатель не предусматривает обязательную государственную регистрацию общественных объединений за исключением случаев приобретения ими прав юридического лица.

Государство и общественные объединения строят свои отношения на основе взаимного невмешательства. Этим объясняется запрет для государственных органов выступать учредителями общественных организаций.

Членами или участниками общественных объединений выступают физические и юридические лица. Государство гарантирует условия свободного развития общественного формирования, а отдельным (в частности, молодежным, детским) оказывает финансовую поддержку.

Законом предусмотрены различные организационно-правовые формы общественных объединений, а именно:

• общественные движения,

• общественный фонд,

• общественная организация,

• общественное учреждение,

• орган общественной самодеятельности.

Всех их отличает наличие членства как обязательного признака.

Согласно Конституции РФ на территории Российской Федерации запрещены создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушения целостности РФ, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Практика прокурорского надзора относить к числу распространенных следующие нарушения законодательства:

• принуждение граждан к вступлению в политические партии;

• нарушение установленного порядка регистрации учредительных документов политических партий, общественных движений;

• создание региональных отделений политических партий не по территориальному принципу, как того требует закон, а по производственному, выразившееся в попытках организации парт ячеек на предприятиях;

• не основанное на законе вмешательство государственных органов в деятельность общественных объединений;

• создание вооруженных формирований;

• пропаганда идеи о насильственном изменении конституционного строя;

• пропаганда шовинистских идей.

Обнаружение факторов злоупотребления свободой со стороны политических партий, общественных движений, выразившихся в частности, в пропаганде через средства массовой информации запрещенных законом идей, служит безусловным поводом для прокурорского вмешательства. Прокуроры должны принять исчерпывающие меры воздействия и ставить вопрос о принудительном прекращении деятельности политических партий и общественных движений. Перед органом государственного контроля за деятельностью средств массовой информации, а также об аннулировании или приостановлении лицензий печатного органа, электронных средств за нарушение Федерального закона «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года.¹⁵

Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляется гражданам Конституцией РФ для выражения политической и социальной позиции.

Нормативной основой реализации этого политического права граждан служит Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года «О порядке организации и проведения митингов и уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы гражданами и органами исполнительной власти соблюдался уведомительный порядок их организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересам общества и государства, не вводилось дополнительных ограничений при осуществлении политического волеизъявления.

Прокурорская практика изобилует примерами ненадлежащего пользования правилами со стороны, как граждан, так и государственных органов.

Самой распространенное нарушение законодательства, регламентирующего порядок проведения публичных акций граждан, - их стихийный характер, несоблюдение требований о предварительном уведомлении.

2.4. Особенности прокурорского надзора за соблюдением социально-экономических прав и свобод граждан.

Социально-экономические права и свободы человека и гражданина касаются важнейших сторон жизни общества и индивида.

Новая экономическая и социальная реальность демонстрируют отход от господствующей ранее идеологии государственного патернализма в отношении гражданина от его всеобъемлющей опеки и переход на активность, и индивидуальную ответственность самого человека.

В результате системного кризиса в России произошло резкое снижение жизненного уровня основной части населения, его имущественная поляризация. Непривычные для России рыночные институты, такие как рынок труда, не только оказали позитивное воздействие на раскрепощение предпринимательской инициативы, но и повлекли за собой неполную занятость населения, дискриминацию отдельных категорий граждан по возрастному, половому признакам при решении вопросов трудоустройства.

Провозглашенную в ст. 7 Конституции Российской Федерации политику государства, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, пока следует рассматривать как перспективу развития общества, стремление приблизиться к стандартам индустриально развитым стран, обеспечивающих новое качество жизни.

В этих целях недопустимо возвышение интересов одних за счет других, отступление от провозглашенных Конституцией РФ принципов.

Защита социально-экономических прав основана на конституционном нормировании основных прав. В законодательстве закреплен такой режим экономической деятельности, который позволяет обеспечить обладание каждым гражданином конституционно признанными правами, среди которых право на использование своих способностей и имущества для занятия любыми незапрещенными видами деятельности и корреспондирующая им обязанность органов государственной регистрации не чинить препятствий в становлении предпринимательства.

Группу конституционных прав и свобод образуют право свободно избирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ); право частной собственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства (ст.ст. 35 и 36 Конституции РФ); свобода объединения граждан, в том числе для предпринимательских целей (ст. 30 Конституции РФ); поощрение со стороны государства свободной конкуренции и ограничение монополистической деятельности (ст. 34 Конституции РФ).

Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда, устанавливает государственные пенсии, обеспечивает общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. Осуществляется государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, пенсионеров и пожилых граждан, развитие системы социальных служб (ст.ст. 38-44 Конституции РФ). К социально-экономическим правам относятся также право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).¹⁶

Задачам охраны социально-экономических прав граждан должно отводиться приоритетное значение в надзорной деятельности.

Генеральный прокурор Российской Федерации ориентирует прокуроров на охрану законных интересов, прежде всего больших групп населения, на вмешательство в наиболее неблагоприятные сферы общественных отношений, такие как, трудовые правоотношения, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инвалидов.

Подобные нарушения законодательства носят устойчивый и распространенный характер; их выявлению и устранению прокуроры уделяют серьезное внимание.

Согласно статистической отчетности каждое третье из выявленных прокурорами правонарушений связано с несоблюдением трудового, жилищного законодательства, законов об охране прав ветеранов и инвалидов.

Самый злободневный – это вопрос о невыплате заработной платы.

В указании Генерального прокурора РФ от 28 февраля 1996 года № 14/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о своевременной выплате заработной платы и соблюдения платежной дисциплины» определены цели, задачи и средства надзора в этой правовой сфере, как свидетельствует надзорная практика, наибольший эффект приносят в данном случае использование права на обращение в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, а также обращения в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. Наработана практика использования новых полномочий – обращения прокуроров в суды с заявлениями на взыскания начисленной, но не выплаченной работникам заработной платы.¹⁷

Далеко не единичны случаи отправления работников в отпуск без содержания либо с частной выплатой содержания; незаконного увольнения женщин, находящихся в декретном отпуске; ограничение продолжительности дополнительных отпусков.

Факты существенных отступлений от требований трудового законодательства (например, штрафы за опоздания и досрочный уход, сокращение продолжительности отпуска, увеличение продолжительности рабочего времени) выявляются на предприятиях, основанных на негосударственной собственности, в отношении наемных работников.

На предприятиях с частной формой собственности в 2,5 раза чаще, чем на государственных предприятиях, отмечается производственный травматизм, связанный с несоблюдением правил техники безопасности.

Многочисленны факты нарушения Федерального закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров».

Важную роль в урегулировании производственных конфликтов призваны играть профсоюзы, однако при их попустительстве нарушаются права работающих женщин, подростков, лиц, занятых на производстве с вредными условиями труда.

Отмеченные и другие правонарушения носят устойчивый, долговременный характер, поэтому меры прокурорского надзора в этой правовой сфере должны носить упреждающий характер.

Серьезное беспокойство вызывает ненадлежащее исполнение законов «О ветеранах», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», то есть нарушаются права лиц, у которых пособия – зачастую единственный источник существования. Особенно нетерпимы в связи с отмеченным случаи недобросовестного отношения к служебным обязанностям сотрудников социальных органов, отвлекающих не по целевому назначению денежные средства, предназначенные для выплаты пособий и пенсий.

Прокурорскими проверками повсеместно устанавливается ограничение действия отдельных льгот, установленных законами, со стороны местных администраций.

В половине из охваченных прокурорскими проверками регионов отмечается рост указанных нарушений.

Значительные потери несут граждане от ущемления своих жилищных прав.

В ходе прокурорских проверок выявляются следующие типичные нарушения жилищного законодательства:

- издание правовых актов органами местного самоуправления – ущемляющих права граждан на справедливое распределение муниципального жилья; искажающих смысл и цели приватизации жилищного фонда; игнорирующих жилищные интересы несовершеннолетних, инвалидов, престарелых.

Ослабление контроля жилищных органов, ненадлежащее исполнение должностных обязанностей способствовали криминализации сферы жилищной приватизации, многочисленным проявлениям мошенничества и вымогательства по отношению к лицам, не способным по своему физическому состоянию осознавать последствия заключаемых ими сделок по купле-продаже квартир.

Прокуроры по ставшим им известным сделкам предъявляют многочисленные иски в суды о признании их недействительными.

Грубые нарушения законодательства в сфере ненадлежащего содержания жилых помещений, затрагивающие права нанимателей, допускаются предприятиями – крупнейшими балансодержателями ведомственного жилищного фонда. Помимо традиционных мер прокурорского надзора в форме протестов и представлений прокуроры все чаще стали прибегать к привлечению виновных должностных лиц к административной ответственности, что положительно сказывается на упрочнении законности.

Специальные программы по поддержанию малоимущих, предусматривающие мероприятия по защите детства, материнства, доступности образования, связаны со своевременным и в полном объеме поступлением денежных средств в бюджет, а это в свою очередь зависит от эффективной работы товаропроизводителей.

В этой связи особое значение приобретает прокурорский надзор за исполнением законов в сфере предпринимательства, а именно тех законоположений, которые создают правовые возможности для занятия любыми незапрещенными видами деятельности.

Российское законодательство исходит из принципа единства правового регулирования индивидуального и коллективных форм предпринимательства. Положения, определяющие правовой статус предпринимателя, его организационно-правовые формы, правоспособность, порядок создания, реорганизации, ликвидации и банкротства, содержатся в Гражданском кодексе РФ и дополняющих его специальных законах: «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О производственных кооперативах» и т.д. Наряду с выполнением общих задач, определенных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», возникают и специфические.¹⁸

Основная задача – это содействие правовыми средствами реализации экономической политике, реформированию отношений собственности, формированию конкурентной среды и рыночной инфраструктуры в целях наиболее полной реализации экономических прав и свобод граждан, обеспечения достойного уровня жизни.

При всем многообразии нормативных предписаний, составляющих основу правового регулирования предпринимательства, а, следовательно, и предмет надзора, можно выделить акты, которые обеспечивают:

• гарантированную законом свободу самоорганизации и выбора гражданами, их объединениями форм предпринимательства;

• государственную поддержку в виде обеспечения равной возможности экономического самовыражения на основе частной, государственной, муниципальной форм собственности;

• хозяйственную самостоятельность, свободу договора, независимость в распределении прибыли после выполнения обязательства перед бюджетом, использование имущества по своему усмотрению;

• государственное регулирование и контроль в сфере предпринимательства в пределах, обозначенных законодательством, и юридическую защиту от незаконного вмешательства в дела предпринимателей;

• ответственность за несоблюдение общеобязательных правил на рынке, причиняющих вред охраняемым законом правам и интересам граждан, всему обществу в целом.

Анализ материалов правоприменительной практики свидетельствует о необходимости усиления прокурорского надзора за законностью в деятельности органов государственной регистрации предпринимателей. Чаще других ограничения экономических прав граждан и их объединений связаны с проволочками в регистрации, требованием соблюдения дополнительных, непредусмотренных законодательством условий (предоставление доказательств экономической целесообразности создания хозяйствующего субъекта на данной территории), с отказом в регистрации по надуманным основаниям, с навязыванием вновь создаваемых предприятиям обязанности материального поддержания внебюджетных фондов для выполнения «социальных повинностей» (поддержание правоохранительных органов, коммунальных служб и т.д.).

Предмет надзора за соблюдением экономических прав и свобод граждан образует также исполнение законодательных установлений о правомерном ограничении прав на занятие отдельными видами деятельности в соответствии со ст. 55 Конституции РФ и ст. 49 Гражданского кодекса РФ. Лицензирование отдельных видов деятельности – одна из гарантий предотвращения вреда жизни, здоровью граждан из-за отсутствия специального образования, надлежащей профессиональной подготовки физических и юридических лиц – предпринимателей. Лицензирование имеет в виду защиту публичного (общественного) интереса.

Прокурор не должен упускать из вида и факты злоупотребления предпринимательской свободой, такие как систематическое извлечение прибыли некоммерческой организацией путем занятия деятельностью не соответствующей ее уставной правоспособности, уклонения от постановки на налоговый учет и др. Поэтому наряду с проверкой соблюдения прав граждан в процессе регистрации такой же тщательной должна быть проверка выполнения обязанностей перед обществом.

Уникальность экологической ситуации пост тоталитарной России заключается в форсированном формировании ответственно и эффективно работающих собственников на основе разгосударствления экономики, приватизации государственного и муниципального имущества. Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества» от 21 июля 1997 года создает равные возможности для граждан на приобретение государственного имущества на аукционе, по конкурсу с инвестиционными и социальными условиями.

Меры прокурорского надзора призваны на этом участке деятельности обеспечить равный доступ и справедливое отчуждение имущества в точном соответствии с законом для юридических и физических лиц. Наряду с этим необходимо добиваться соблюдения прав трудовых коллективов на применение способов, гарантирующих их возможности на участие в приватизации предприятий, материальные ценности которых создавались их трудом. Такая возможность реализуется при приватизации имущества, находящегося на праве аренды у коллектива, путем выкупа акции при коммерциализации государственного предприятия, преобразование его в акционерное общество.

На всех последующих этапах жизни предприятия законодательство предусматривает специальные гарантии на участие граждан в управлении акционерным обществом, справедливое распределение прибыли и убытков.

Неослабного внимания прокурора требуют вопросы законности применения мер государственного принуждения к предпринимателям вследствие неисполнения ими или ненадлежащего исполнения предписаний законодателя, совершения действий, образующих административно наказуемый проступок или уголовное преступление. Имеется в виду законность мер привлечения к финансовой, административной ответственности со стороны налоговых, антимонопольных органов.

Особую, охраняемую законом группу составляют права граждан на благоприятную среду обитания.

Генеральный прокурор РФ требует от всех прокуроров, чтобы надзор за исполнением природоохранного законодательства воспринимался как одно из приоритетных направлений.

Усилия природоохранных прокуратур, а также территориальных прокуроров концентрируются на предупреждении экологических правонарушений, своевременном выявлении уже совершенных деяний, с тем, чтобы локализовать вред природе, здоровью людей, минимизировать потери общества, связанные с необходимостью оздоровления природной окружающей среды.

В целях предупреждения экологических правонарушений, ухудшающих качество жизни людей, на постоянной основе следует осуществлять надзор за исполнением специально предупредительных законов: в первую очередь, закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года, направленного на реализацию требований ст. 42 Конституции РФ об обеспечении благоприятной, здоровой среды обитания людей, а также закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года, Закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14марта 1995 года.¹⁹

Важное значение в деле предупреждения экологических правонарушений имеет взаимодействие органов прокуратуры с общественными природоохранными движениями в целях своевременного выявления самовольно возводящихся объектов в обход требований об обязательной экологической экспертизе, надлежащего выполнения контрольных полномочий территориальными органами.

Другой неотъемлемой составляющей деятельности прокурора, связанной с соблюдением экологических прав граждан, является своевременное устранение вредных последствий антропогенной деятельности людей в виде экологического вреда, приведшего к ухудшению климата, среды обитания животных, в виде экологического вреда, связанного с гибелью природных объектов – лесов, водоемов, с уменьшением плодородья почвы, со снижением качества потребляемых продуктов из-за бесконтрольного применения ядохимикатов, с истощением полезных свойств объектов растительного мира и т.п.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 24 октября 1996 года № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» признано, безусловно, необходимым вмешательство прокурора во все случаи нарушения природоохранительного законодательства, связанные с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, в частности путем обращения с исками в арбитражные суды.

Заключение.

Правозащитная функция прокуратуры в ее полном объеме выкристаллизовалась сравнительно недавно. И многое на этом направлении прокурорского надзора нуждается в дальнейшем осмыслении, анализе, изучении, научном обосновании. Возможны и разумные корректировки, связанные с совершенствованием самого предмета надзора. Мне хотелось бы подчеркнуть на настоящий момент один, как я считаю, принципиально важный вопрос: нельзя противопоставлять, как это иногда просматривается в науке и практике, защиту прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, защите интересов государства, всего общества – с другой. Все это неразрывно связано. Охраняя права и свободы граждан, мы одновременно защищаем и государственные и общественные интерес. И, наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе.

Прокурорский надзор и вся многогранная правоохранительная деятельность российской прокуратуры являются одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, независимо от формы собственности и подведомственности, и государства в целом. Поэтому государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к реальному укреплению законности и правопорядка.

Важнейшими предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются знания прокурорами и следователями, специфики и особенности работы прокуратуры, своих полномочий применительно к данной сфере деятельности, умение правильно организовывать работу на порученных участках, мастерское владение тактикой и методикой осуществления прокурорского надзора и иной деятельности.

Библиографический список.

1. Конституция РФ - М., 1993.

2. Конституция РФ. – М., 2000.

3. Декларация прав и свобод человека и гражданина.//Российская газета. 1995. 5 апреля.

4. Уголовный кодекс РФ – М., 1996.

5. Уголовно-процессуальный кодекс РФ – М., 2002.

6. Гражданский Кодекс РФ. М., 2002.

7. Гражданско-процессуальный кодекс РФ. М., 2002.

8. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, с изм. и доп. от 28.06.02 № 77) «О прокуратуре Российской Федерации» // РГ. 1999, 17 февраля, Собрание законодательства РФ. № 26, 2002, ст. 2523.

9. Федеральный закон от 30.05.2001 № 70 «Об арбитражных заседаниях арбитражных судов» // Собрание законодательства РФ. - № 23, 2001, ст. 2288.

10. Федеральный закон от 25 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности».

11. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» // Ведомости Верховного Совета СССР – 1981. - №21 – ст. 741.

12. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.1994 г. №10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995 г. - №3 – с9.

13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.04.1996 г. №1 «О судебном приговоре» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996 г. - №7 – с. 7.

14. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24 октября 1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе».

15. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 5 января 1997 г. «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве».

16. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах».

17. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 августа 1996 г. № 48 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность».

18. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18 июля 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием».

19. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10 января 1999 г. № 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при рассмотрении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях».

20. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

21. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15 декабря 1998 г. № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

22. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

23. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23 июля 1998 г. № 44 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации».

24. Приказ Генерального прокурора РФ от 24 февраля 1999 г. № 10 «О полномочиях прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особорежимных объектах Российской Федерации».

25. Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 25 января 1999г. № 7/12 «Об обеспечении поддержания государственного обвинения по уголовным делам с обвинительными заключениями, утвержденными Генеральным прокурором или заместителями Генерального прокурора Российской Федерации».

26. Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 25 января 1999г. № 7/12 «Об обеспечении поддержания государственного обвинения по уголовным делам с обвинительными заключениями, утвержденными Генеральным прокурором или заместителями Генерального прокурора Российской Федерации».

27. Постановление Правительства РФ от 16.08.2000 № 600 «О национальном плане РФ по реализации межгосударственной Программы совместных мер борьбы с преступностью на период 2000-2003» // Собрание законодательства РФ. – 2000. № 34. ст. 3479.

28. Акты прокурорского надзора. Учебное пособие / Под ред. Ю.И.Скуратова. М., 1997.

29. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник. М., 1998.

30. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: Учебник для вузов. М.: Зерцало, 2000.

31. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М., 1998.

32. Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учеб. пособие. М., 1996.

33. Вопросы теории управления в органах прокуратуры./Отв. ред. проф. В.П.Рябцев. М., 1997.

1. Мельников Н. Участие прокурора в суде – важное условие соблюдения конституционных прав граждан // Законность. 1999. №8.

35. Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: Сб. норм. актов./ Сост. М.А.Миронов, В.Н.Крылов. М., 1997.

1. Органы прокуратуры РФ и США / Под ред. Б.В.Коробейникова. М.,1996.

2. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. /Под ред. Ю.Е.Винокурова. М.: Экзамен, 2001.

3. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник /Под ред. А.А.Чувилева. М.: Юрист, 2001.

39. Розенфельд В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о предпринимательской деятельности и защите прав потребителей. Воронеж, 1996.

1. Российский прокурорский надзор: Учебник для ВУЗов /Под ред. А.Я.Сухарева – М.: Норма, 2002.

2. Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора: Учеб. пособие. М., 1999.

42. Якубович Н.А. и др. Участники уголовного процесса и прокурорский надзор за обеспечением органами расследования их прав и законных интересов. М., 1995.