1. Особенности правового режима земель водного фонда.
Земельное законодательство предусматривает правовой режим категории земель водного фонда, который наиболее приспособлен к охране водных объектов. В России и других странах СНГ названный правовой режим существует с конца 60-х гг. Имеются отдаленные аналоги этого института в США, Франции, Испании. Категория земель водного фонда по своему определению связана с водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями.
Первоначальная редакция ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001г. дает следующее определение земель водного фонда: «К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».
Как видно из этого определения, ЗК РФ вносит еще одно существенное дополнение, а именно: называет водоохранные зоны и зоны охраны водозаборов. Эти дополнения Кодекса были вызваны потребностями охраны экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного фонда, ибо они служат, помимо всего прочего, охранительным барьером сопряженных с ними водных объектов.
В связи с принятием в 2006 году Водного Кодекса Российской Федерации была обновлена редакция ст. 102 ЗК РФ.
В действующей редакции статьи 102 Земельного Кодекса РФ к землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.
В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.
Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством.
Таким образом, водоохранные зоны официально выпали из категории земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда категорически запрещено включать водоохранные зоны. Они могут быть во многих других категориях земель (земли поселений, земли водоохранных зон). Однако за этим «просто» скрывается более свободное обращение природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон.
Приведенные определения земель водного фонда, которые сформулированы в различных законодательных актах, постоянно совершенствовались, начиная с 1968г., когда впервые эти земли были выделены в самостоятельную категорию земель. Причем совершенствование осуществлялось путем корректировки перечня земель. Однако формулировка данной категории земель, содержащаяся в действующем ЗК РФ, не дает исчерпывающего перечня земель, охватываемых этой категорией. При этом полный перечень и невозможно дать. Следовательно, при определении категории земель водного фонда необходим другой критерий, и этот критерий должен делать категорию земель водного фонда единственной в своем роде. При выработке названного критерия следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и регулирования рукотворных водных объектов. Очевидно, в составе этих земель могут быть участки, занятые достаточно крупными водными объектами и гидротехническими сооружениями, а не единичными прудами сельскохозяйственного назначения. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда в сравнении с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Это будет означать существенные ограничения для всякого использования, не соответствующего целевому назначению. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют и еще одну причину - отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще не освоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.
Вообще государственная форма собственности на большую часть водного фонда и земли водного фонда представляется необходимым условием для ведения полноценного водного хозяйства, гарантом его нормального развития.
С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно ст. 27 ЗК РФ «Ограничение оборотоспособности земельных участков», это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно ст. 27 ЗК РФ, к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Действующее же водное законодательство прямо и четко определяет исключительно государственную собственность на водные объекты, включая в их состав и земли, кроме прудов и обводненных карьеров.
Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу, не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно, согласно ст. 10 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю», налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили. При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за не покрытые водой земли, т.е. не только за дно, но и за берег. Теперь, со вступлением в силу гл. 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов. Данная налоговая льгота обусловлена теми ограничениями, которые предусмотрены законодательством, в частности, в связи с целевым назначением земель водного фонда.
Однако следует отметить, что сам факт перевода земельного участка в категорию земель водного фонда не означает автоматическое освобождение от земельного налога. Далеко не все земли водного фонда заняты водными объектами; согласно ст. 102 ЗК РФ, к ним также относятся водоохранные зоны, зоны охраны водозаборов, земли ГТС. При этом земли, занятые ГТС и водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они объекты налогообложения.
Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:
1) создания особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения черты поселений;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В свою очередь, перевод участков других категорий в состав земель водного фонда должен регламентироваться другими статьями, посвященными другим категориям. В частности, согласно ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», перевод земель сельхозназначения возможен при непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства земельных участков, и тогда они могут попасть в состав земель водного фонда. Однако должной детализации нет, поэтому, например, неясно, является ли образование водохранилища основанием для перевода участка в состав земель водного фонда. В статье 11 упомянутого Закона, посвященной переводу земель лесного фонда, говорится о нуждах энергетики, а гидротехническое строительство и наполнение водохранилищ происходит нередко именно для этого. Но об этом нужно догадываться. Да, в ст. 102 ЗК РФ сказано о резервировании земель в целях строительства водохранилищ, но указано, что это земли водного фонда.
Поэтому земельное законодательство, и в частности ЗК РФ, нужно уточнять именно в вопросе о землях водного фонда, об их строгом режиме и формировании.
Таким образом, правовой институт земель водного фонда не является достаточно развитым и полным. В связи с этим задавались даже вопросом принять отдельный закон о землях водного фонда, но с таким же успехом можно разработать федеральные законы по всем категориям земель.
Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.
Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.
Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006г.) определялся ст. ст. 111 - 113 ВК РФ 1995г. и Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996г. N 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах».
Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006г. и, таким образом, получили большую юридическую силу.
Согласно новому ВК РФ, в границах водоохранных зон запрещается:
использование сточных вод для удобрения почв;
размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны - прибрежной защитной полосы дополнительно запрещаются распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.
Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос осуществляется специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.
Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос - в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос - для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.
Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах необходимо неукоснительно соблюдать. Нередко не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов, водотоков и даже питьевых водохранилищ, а для некоторых хозяйственников распаханные вплоть до уреза воды сельскохозяйственные угодья являются чуть ли не предметом особой гордости. Подобные действия наносят экологический вред и действующим законодательством воспрещены.
В настоящее время компетентные органы предпринимают усилия по восстановлению правопорядка в пределах водоохранных зон. Однако вряд ли их усилия будут иметь окончательный успех, если до сих пор нет адекватного налогового обложения владельцев прибрежных земель. Земли, занятые водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они - объекты налогообложения. Последнее не представляется целесообразным: раз землевладельцы отягощены рядом ограничений, значит, они теряют возможность получения дохода от деятельности, которая воспрещена в водоохранных зонах и зонах охраны водозаборов. Поэтому можно в связи с этим предусмотреть некоторые налоговые и кредитные льготы. Вырученные деньги собственники недвижимости, расположенной в черте водоохранной зоны, смогут потратить на очистные сооружения и канализацию.
Накопившийся большой опыт проектирования зон и полос рек, озер, водохранилищ послужил основанием для разработки Центром российского регистра гидротехнических сооружений и Государственного водного кадастра макета проекта водоохранной зоны водного объекта и его прибрежной защитной полосы. Он предусматривает подробное описание природных условий местностей: климат, рельеф, почва, растительный покров, геоморфологические, геологические, гидрологические, гидрогеологические характеристики. В проекте целесообразно указывать на предельные температуры воздуха, среднемноголетнюю сумму осадков, соотношение между площадью самого водного объекта и его водосбором, глубину залегания водоупоров, водоносных горизонтов и их водообильность, гумусность, кислотность, водопроницаемость почвенного покрова. Не обходятся вниманием и характеристики самого водного объекта: уровневые режимы, количество притоков, площадь акватории, источники питания и т.д. Предлагаются также и другие конкретные рекомендации. Так, в водоохранную зону главного водного объекта (река, озеро, водохранилище, море) входят притоки на расстоянии до 2 км от их устья, а также непосредственно примыкающая к котловине (чаше) водоема или к речной долине (если долина не шире 1 км) часть овражно-балочной сети. Таким образом, модель проекта приближается к пониманию того обстоятельства, что всевозможные защитные зоны и полосы должны быть ландшафтно обусловлены и подходить под профиль речной долины и озерной котловины.
Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 декабря 1996г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования.
В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зон названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещено размещение объектов, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.
Проекты округов санитарной и горно-санитарной охраны разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется как Земельным кодексом РФ, так и Водным кодексом РФ. Действуют также ряд федеральных законов, регулирующих особенности правового режима земель водного фонда на трансграничных площадях, в частности: Федеральный закон от 30 ноября 1995г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе РФ» (с изм. от 10 февраля 1999г., 8 августа 2001г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003г., 22 августа, 29 декабря 2004г., от 9 мая 2005г.); Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне РФ» (с изм. от 8 августа 2001г., 21 марта 2002г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003г., 18 июля 2005г.). Также к землям водного фонда применяются ведомственные нормативные правовые акты. Например, Санитарными правилами и нормами «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02» устанавливается порядок создания таких зон, а также определяется правовой режим земель, на которых они установлены.
Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.
ЗСО организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.
Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
Организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается:
а) определение границ зоны и составляющих ее поясов;
б) план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника;
в) правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.
При разработке проекта ЗСО для крупных водопроводов предварительно создается положение о ЗСО, содержащее гигиенические основы их организации для данного водопровода.
Определение границ ЗСО и разработка комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий находятся в зависимости от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения.
На водопроводах с подрусловым водозабором ЗСО следует организовывать как для поверхностного источника водоснабжения.
На водопроводах с искусственным пополнением подземных вод ЗСО организуется как для поверхностного источника (относительно водозабора для инфильтрационных бассейнов), так и для подземного источника (для защиты инфильтрационных бассейнов и эксплуатационных скважин).
Принципиальное решение о возможности организации ЗСО принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений. При выборе источника хозяйственно-питьевого водоснабжения для отдельного объекта возможность организации ЗСО должна определяться на стадии выбора площадки для строительства водозабора.
Проект ЗСО должен быть составной частью проекта хозяйственно-питьевого водоснабжения и разрабатываться одновременно с последним. Для действующих водопроводов, не имеющих установленных зон санитарной охраны, проект ЗСО разрабатывается специально. В состав проекта ЗСО должны входить текстовая часть, картографический материал, перечень предусмотренных мероприятий, согласованный с землепользователями, сроками их исполнения и исполнителями.
Текстовая часть должна содержать: а) характеристику санитарного состояния источников водоснабжения; б) анализы качества воды в объеме, предусмотренном действующими санитарными нормами и правилами; в) гидрологические данные (основные параметры и их динамика во времени) - при поверхностном источнике водоснабжения или гидрогеологические данные - при подземном источнике; г) данные, характеризующие взаимовлияние подземного источника и поверхностного водоема при наличии гидравлической связи между ними; д) данные о перспективах строительства в районе расположения источника хозяйственно-питьевого водоснабжения, в том числе жилых, промышленных и сельскохозяйственных объектов; е) определение границ первого, второго и третьего поясов ЗСО с соответствующим обоснованием и перечень мероприятий с указанием сроков выполнения и ответственных организаций, индивидуальных предпринимателей, с определением источников финансирования; ж) правила и режим хозяйственного использования территорий, входящих в зону санитарной охраны всех поясов.
Картографический материал должен быть представлен в следующем объеме: а) ситуационный план с проектируемыми границами второго и третьего поясов ЗСО и нанесением мест водозаборов и площадок водопроводных сооружений, источника водоснабжения и бассейна его питания (с притоками); б) гидрологические профили по характерным направлениям в пределах области питания водозабора - при подземном источнике водоснабжения; в) план первого пояса ЗСО; г) план второго и третьего поясов ЗСО с нанесением всех расположенных на данной территории объектов.
Проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.
Санитарные мероприятия должны выполняться:
а) в пределах первого пояса ЗСО - органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов;
б) в пределах второго и третьего поясов ЗСО - владельцами объектов, оказывающих (или могущих оказать) отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор на территории ЗСО осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации путем разработки и контроля за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, согласования водоохранных мероприятий и контроля качества воды источника.
Задача 1.
Пашинцеву был предоставлен земельный участок размером 155 га в пожизненное наследуемое владение для разведения крупного рогатого скота. 0,5 га из этих земель Пашинцев сдал в аренду фирме «Весна» для создания зверофермы. Через 9 месяцев после предоставления земельного участка администрация района приняла решение об изъятии 0,5 га земель из владения Пашинцева на том основании, что они используются не по целевому назначении. Пашинцев обжаловал это решение.
Какой орган, в каком порядке, и какое решение может принять по жалобе.
Разрешение спора по данному вопросу находится в компетенции федерального суда общей юрисдикции, Пашинцеву необходимо подавать жалобу на действия администрации района. По результатам рассмотрения данной жалобы суд должен вынести решение об отмене решения администрации, так как создание зверофермы на предоставленном Пашинцеву участке является целевым использованием, и решение администрации об изъятии части участка у Пашинцева незаконно. Кроме того, в случае нецелевого использования участка или его части, изъятию подлежит весь участок, а не часть его.
Задача 2.
Не смотря на многократные предупреждения инспектора районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству, передвижная механизированная колонна без установления границ земельного участка в натуре и получения документа, удостоверяющего право на землю, ведет разработку каменного карьера на землях сельскохозяйственного формирования. Кроме того, мехколонна не проводит рекультивацию использованных для карьера участков в двух соседних хозяйствах.
Председатель райкомзема постановил наложить на руководителя мехколонны штраф.
Кто, в каком размере и порядке может наложить штраф за совершение земельных правонарушений?
Председатель райкомзема направляет материал об административном правонарушении с вынесенным им постановлением о наложении штрафа в федеральный суд общей юрисдикции. Суд рассматривает материал и решает вопрос о привлечении руководителя мехколонны к административной ответственности и наложении штрафа в размере от 100 до 500 МРОТ.
Задача 3.
В администрацию края поступили жалобы от ряда сельскохозяйственных предприятий на органы железнодорожного и воздушного транспорта, которые запрещают им возводить постройки жилищного и культурно-бытового назначения на земельных территориях, прилегающих к землям этих видов транспорта, но не изъятых из использования предприятий.
Составьте ответ на жалобы.
В соответствии с действующим законодательством, земли прилегающие к территориям земель железнодорожного и воздушного транспорта, хотя и не изъяты из использования предприятий, но имеют ряд ограничений в отношении их использования, в том числе закон ограничивает постройку на землях данной категории постройки жилищного и культурно-бытового назначения. Таким образом действия органов управления предприятий железнодорожного и воздушного транспорта не противоречат закону.
Список использованной литературы.
1. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (с изм. от 01.01.2008) от 03.06.2006 N 74-ФЗ// СПС «Консультант+»
Водный Кодекс Российской Федерации от 11.07.2004г. // СПС «Консультант+»
2. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997. № 112-ФЗ // СПС «Консультант+»
Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 № 221-ФЗ // СПС «Консультант+»
Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 № 101-ФЗ (в ред. от 05.02.2007) // СПС «Консультант+»
Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединения граждан» от 15.04.1998. № 66-ФЗ // СПС «Консультант+»
Комментарий к Гражданскому кодексу РФ / Под ред. Т.Е. Абовой, М.М. Богуславского, А.Ю. Кабалкина, А.Г. Лисицына-Светланова. М.: Юрайт-Издат. 2005.
3. Ельникова Е.Е. Приватизация земельных участков собственниками расположенных на них строений. // Юрист. 2007. № 6.
4. Краснова И.О. Земельное право России. М.: Норма. 2008.
Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. Уфа. 2007.
Суханов Е.А. Гражданское право. М.: БЕК. 2005.