Политико-административное и административно-территориальное устройство зарубежных стран

МОСКОВСКИЙ ПСИХОЛОГО-СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

ЗАОЧНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ

Специальность: 021100

Юриспруденция

Р Е Ф Е Р А Т

предмет: Конституционное право

зарубежных стран

тема: Политико-административное и административно-территориальное устройство

зарубежных стран.

Содержание

1. Введение …………………………………………………………..стр. 3

1. 2. Формы административно-территориального устройства………стр. 5

2.1.Унитарная форма……………………………………….....стр. 7

2.2.Федеративная форма………………………………………стр. 10

3. Заключение…………………………………………………….......стр. 18

4.Список использованной литературы……………………………..стр. 19

1. Введение

В этой работе целью является рассмотрение одной из тем юридической дисциплины, Конституционного права зарубежных стран, –политико-административного и административно-территориального устройства зарубежных стран. Рассматриваемый вопрос достаточно хорошо изучен, но, к сожалению, действительность вновь и вновь возвращает нас к нему. Неурегулированность отношений с Чечнёй, сложное положение в Ираке – это боль и страдание живых людей, проблемы, требующие справедливого и разумного разрешения. Поэтому вопрос административно-территориального устройства является сейчас особенно актуальным.

Государство – понятие многогранное, характери­зующееся рядом признаков, присущих только ему. Л.С. Мамут писал, что подход к государству как к локализованной в пространственно-временных рам­ках определенной "людской совокупности", полити­ческой коллективности предполагает рассмотрение вопросов административно-территориального уст­ройства, гражданства, пределов суверенитета данной публичной власти, государственных границ, межго­сударственных отношений и т.д. Отсюда следует важность понимания способности территориального устройства на саморазвитие, на её трансформацию в те или иные формы, так как территория является глав­ным, формальным признаком государства. Территория не застывшее, а динамично развивающееся законо­мерное явление.

Однако над общими факторами функционирования, развития территорий за­думываются крайне мало не только лица, олицетво­ряющие практику государственной деятельности (пре­зиденты, министры, депутаты), но и учёные – государствоведы, экономисты, философы. Нельзя сказать, что территориальное устройство – объект слабого внимания со стороны правителей и учёных. Наоборот, чрезмерный акцент на данную проблему делает её уязвимой. Другое дело, не все за­думываются над закономерностями развития терри­торий, их историческими особенностями.

Несмотря на то, что в различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии, форма административно-территориального устройства государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому элементу формы государства.⁰ И в данной работе хотелось бы подробно изложить формы территориального устройства, выдвигаемые учёными, и провести их систематизацию.

2. Политико-административное и административно-территориальное устройство.

Рассматривая вопрос о форме государства, необходимо иметь в виду, что это, в первую очередь, вопрос о форме правления.⁰ Но не только. Это ещё и вопрос о националь­но-государственном и административно-территориальном устройстве государства, о связи центральных и местных органов власти и управления, распределении между ними полномочий. Необходимость определённым образом построить террито­риальную организацию государства вытекает из того обстоятель­ства, что любое государство расположено на ограниченной терри­тории, там же проживают граждане (подданные) этого государства.⁰ Для выполнения своего социального назначения – организации эко­номической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. – государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распреде­лительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным. После определённого порога численности граждан и разме­ров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать на этих территориальных образовани­ях местные (территориальные) органы власти. Возникает потреб­ность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в XVIII веке стали действовать следующие нормы. Когда на землях Запада население достигало определённых размеров ("5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста"), соответствующая территория должна была созвать "генеральную ассамблею", чтобы помогать назначенному губерна­тору управлять делами. А когда население достигало численности "60 тысяч свободных лиц", Конгресс должен был принять террито­рию в качестве нового штата "на равных правах с прежними штата­ми во всех мыслимых отношениях". Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.⁰

Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы – заим­ствования, политико-правовые подражания, колониальное воздей­ствие, политические интересы и многое другое – тоже влияют на тер­риториальную организацию государства.⁰

Как и форма правления, территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточ­ные деспотии – империи – делились на провинции, города, сатра­пии, завоёванные территории и т. д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.

Так оно, собственно, и должно было быть при переходе че­ловечества в IV – III тыс. до н.э. к государственной форме организа­ции общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для перво­бытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой членение государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.⁰

2.1. Унитарная форма

Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государ­ственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию всей страны. Их компетенция (функциональная, пред­метная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограни­чивается полномочиями каких-либо местных органов.

Все административно-территориальные единицы имеют оди­наковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам.⁰ Они могут иметь в своей основе юридиче­ские акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Од­нако в области хозяйственной, социально-культурной их полномо­чия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом её особенности. Но в подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются административно-территориальные единицы как общего типа, где действуют органы общей администрации, так и специального где действуют специализированные государственные органы (в частности, судебные округа).

Далее – единое гражданство. Население унитарного госу­дарства имеет единую государственную принадлежность. Никакие административно-территориальные образования собственного гражданства не имеют и не могут иметь.

Для унитарного государства характерной является единая система права. Её базу образует единая конституция – основной закон, нормы которого применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений. Местные органы власти обязаны применять и все другие нормативные акты, принимаемые централь­ными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность имеет сугубо подчинённый харак­тер, распространяется на соответствующую локальную территорию.⁰

В унитарном государстве действует единая судебная систе­ма, которая осуществляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь общими для всех государственных образований нормами материального и процессуального права. Судебные орга­ны, как, впрочем, и все другие правоохранительные органы, пред­ставляют собой звенья единой централизованной системы.

В унитарном государстве используется одноканальная систе­ма налогов. Как правило, налоги поступают в центр, а оттуда уже распределяются в разные регионы.

Таким образом, в унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.

Присущая всем унитарным государствам централизация мо­жет проявляться в разных формах и в разной степени, В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначаемыми представи­телями центральной власти.⁰ В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвен­ный) центральной власти.

В зависимости от того, какой вид контро­ля она осуществляет за местными органами, разли­чают централизованные и децентрализованные унитарные государства. В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами. Различие же с централизованными государствами заключается в том, что они (централизованные) – это те государства, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах.

В некоторых же унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одной или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство характеризуется наличием администра­тивной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений. Указанная форма государственного устройства на­ходит применение там, где требуется учет специфических интере­сов территориальных единиц (национальных, этнических, географи­ческих, исторических и др.).⁰ Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обыч­ных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функ­ционировать и местное самоуправление, действовать муниципаль­ные органы.⁰

Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта не жёсткая: иногда в менее крупных странах число ступеней больше, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция – четыре.

Унитаризм по сравнению с феодальным дроблением на уде­лы, княжества, иной партикуляризм – явление, безусловно, прогрес­сивное, способствует становлению единого рынка, развитию буржу­азных экономических отношений. Однако с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологиче­ских проблем и с другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств и т. д.

Яркими при­мерами унитарного устройства являются Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция, Италия, Алжир, Великобритания, Иран и т.д.

2.2. Федеративная форма

Федеративная форма государственного устройства являет­ся ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обла­дает уникальными, специфическими особенностями. И все же мож­но при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не об­ладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и незави­симостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной.⁰ Однако выде­ляется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятель­ностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных обра­зований унитарного государства.

В федерации существует два уровня государственного аппа­рата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли и т. д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного пар­ламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов фе­дерации (верхняя). При её формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности насе­ления. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может так­же существовать государственный аппарат и на местном уровне.⁰

Одним из формальных признаков федерации является нали­чие двойного гражданства. Каждый гражданин считается граждани­ном федерации и гражданином соответствующего государственного образования.⁰ И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объём прав и свобод у каждого гражданина, незави­симо от того, на территории какого субъекта федерации он про­живает, один и тот же.

В федеративном государстве функционирует правовая си­стема, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право⁰ принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому кон­ституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские за­коны не должны противоречить федеральным законам.

Этот прин­цип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государствен­ных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип верховенства общефедерального закона над законами субъектов федерации яв­ляется всеобщим и необходимым для всех видов федераций.

Таким образом, в пределах федерации действуют федераль­ные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т. п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на тер­риторию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определённых членов федерации и устанавливать им особый пра­вовой статус.

Субъект федерации обладает правом иметь собственную су­дебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохра­нительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная ин­станция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на ре­шения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, со­бранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности.⁰

При этом, разумеется, собственные доходы государственных образова­ний (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нужда­ются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Фи­нансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого централь­ная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Главным вопросом любой федерации является разграниче­ние компетенции между союзом и субъектами федерации. От реше­ния этого вопроса зависит юридическое положение государствен­ных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и её членами.⁰

Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.⁰

Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

• принцип исключительной компетенции федерации, т. е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представля­ют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

• принцип совместной компетенции, т. е. установления од­ного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации.

При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в пред­мет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной ком­петенции может иметь разные формы, которые, как правило, уста­навливаются в конституции и иных законах; принцип трёх сфер полномочий предполагает установле­ние федеральных полномочий, штатных, республиканских, земель­ных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномо­чий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и вхо­дящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

Это делегирование как бы снимает вопрос о жёсткой подчи­ненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добро­вольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т. е. субъекта федера­ции, отличающегося по своему статусу от других субъектов федера­ции прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распре­делением.

Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федера­ции используется и для юридического прикрытия намерения субъ­екта федерации выйти из состава федерации.

В связи с этим появились понятия об асимметричной феде­рации – разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и её отдельными субъектами, "жёсткой" или "мягкой" феде­рации. Но для функционирования федерации в её новых формах должно быть осуществлено чёткое распределение полномочий между федерацией и её субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.⁰

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добро­вольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из её состава? Анализ конституций существовавших федера­ций показывает, что выход из состава федерации нигде не закреп­ляется в конституции. Действительно, отношения между субъектами феде­рации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяй­ственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п.

Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом.

Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.⁰

В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном госу­дарстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад про­изводства и т. п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же мо­гут обойтись народу, нации мифические идеалы и утопии сепара­тизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образования самостоятельного государства.⁰

Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные.

В основу административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют историче­ские традиции, языковые, иные культурные факторы.

Форма государственного устройства государства зависит и от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются, а также от того, какого рода связи оно поддер­живает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверени­тета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей.⁰

К началу XXI в. в мире существуют около 20 фе­деративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федератив­ная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, США, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла и др.

Названные формы территориального устройства наиболее типичны и прослеживаются практически у всех исследователей данной темы. Но считать, что перечень территориальных форм исчерпывается на­званными, было бы несерьёзно, если не сказать, что не научно.

3. Заключение

В настоящей работе был проведен обзор различных форм государственного устройства. На немногочисленных кратких примерах произведена попытка иллюстрации принципов государственного устройства, формирующихся в зависимости от населенности, географии, национального состава и др. факторов.

Способность разбираться и умение раскрыть принципы государственного устройства, факторы, влияющие на форму государства в той или иной стране, составляют неотъемлемую часть багажа знаний, необходимых юристу. Такие знания помогают ориентироваться и в правовой системе государства, поскольку факторы, влияющие на форму государственного устройства, оказывают влияние и на политическую систему, и на общественное устройство, и на все остальные черты, присущие государству.

Конституционное право, являясь отраслью права, регулирующей основные (наиболее важные в общественной и государственной жизни) вопросы, тем самым расставляет акценты в понимании системы и закономерности государственного устройства. Такая система прослеживается в каждом государстве, поскольку само государство является системой. И никакая другая отрасль права не даст четкого понимания государственного устройства и факторов его обуславливающих, лишь в конституционном праве данные вопросы изучаются комплексно.

4. Список литературы:

1. Ганликс А.Б.. Многообразие форм федерализма в США. //Государство и право 1994, N6.

2. Комаров С.А. «Общая теория государства и права». М., 1997 г.

3. Конституционное право зарубежных стран . Под редакцией М.В. Баглая М.:Норма,2004

4. Мамут Л.С. "Сверим ориентиры: наука о государстве и праве нуждается в радикальном обновлении". – М.: Пульс реформ, 1989.

5. Общая теория государства и права: Том 1. Под ред. М.Н. Марченко, М.: ИКД «Зерцало-М», 2002

6. Современные зарубежные конституции.  МЮИ,  М., 1992

7. Теория права и государства под ред. Манова Г.Н. М., 1995 г.

8. Федерация в зарубежных странах. - М.:Юрид.  лит.,1993.

9. "Формы государственного (территориального) устройства: исторический подход". — Основы государства и права, №1, 1998.

10. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных государств. М.: Юристъ, 1997.

11. Чиркин В.Е.. Модели современного федерализма:  сравнительный анализ. //Государство и право 1994, N 8-9.

12. Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран, М.: «Издательство ПРИОР»,2001