Вход

История создания и развития Российской прокуратуры

Контрольная работа по праву и законодательству
Дата добавления: 08 августа 2004
Язык контрольной: Русский
Word, rtf, 328 кб (архив zip, 39 кб)
Контрольную можно скачать бесплатно
Скачать
Данная работа не подходит - план Б:
Создаете заказ
Выбираете исполнителя
Готовый результат
Исполнители предлагают свои условия
Автор работает
Заказать
Не подходит данная работа?
Вы можете заказать написание любой учебной работы на любую тему.
Заказать новую работу



РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ














РЕФЕРАТ

ПО ДИСЦИПЛИНЕ

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ТЕМА: ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ





Выполнила студентка

Евстратова О.С.

Проверил

ЛЫЧАГИН А.Г.

















Жуковский 2003г.




СОДЕРЖАНИЕ:


  1. Исторические предпосылки образования прокуратуры в России.


  1. Основные этапы развития прокуратуры в России.


  1. Концепция развития системы прокуратуры Российской Феде­рации на современном этапе.



ЛИТЕРАТУРА
































§ 1. Исторические предпосылки образования прокуратуры в России


Образование прокуратуры в эпоху Петра I явилось продолже­нием его реформ государственного управления, в которых веду­щую роль играло создание Правительствующего Сената и коллегий (будущих министерств). Новые органы власти, создаваемые волею монарха, и осуществлявшие ее должностные лица во многом впи­тали в себя худшие черты своих предшественников, в частности, нерадение и беспорядок в делах; волокиту в решении важных во­просов; мздоимство чиновников, в том числе высокопоставленных; казнокрадство и стяжательство в любых формах; ставшее чуть ли не нормой предпочтение личных интересов государственным. Петр I считал необходимым принятие решительных мер по борьбе с этим злом, ставшим существенным тормозом в его реформатор­ской деятельности. В связи с этим он ужесточает ответственность за злоупотребления чиновников, своими указами стремится регла­ментировать должностные обязанности и права служилых людей. И приходит к выводу о необходимости создания аппарата, который бы следил за исполнением законов и выявлял их злостных нару­шителей.

На первом плане стояла борьба с казнокрадством, поборами, взяточничеством. Эту функцию начал осуществлять институт фис-калата, возникший в 1711 г. В литературе (как дореволюционной, так и современной) фискалы нередко рассматриваются как пред­шественники прокуроров, а фискалат — как прообраз прокурату­ры. Вряд ли эта точка зрения может быть признана правильной. Создание фискальной службы, действительно, на десяток лет опе­редило образование прокуратуры и в какой-то мере имеет с нею общие исторические предпосылки возникновения, но фискалат со­здавался как самостоятельная система, возглавляемая вначале обер-фискалом, а затем генерал-фискалом. Задачи фискальной службы состояли в уголовном преследовании расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей. Деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной, нелегальной. Фискалат при Петре I и его преемниках какое-то время существовал наряду с прокуратурой, а не исчез, уступив ей место как только она была образована. Причем изначально проку­ратура предназначалась, говоря современным языком, для осу­ществления общего надзора, а не уголовного преследования.

Есть достаточно веские исторические свидетельства тому, что к мысли о необходимости создания прокуратуры в России Петр I пришел под влиянием аналогичного института, существовавшего во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российская прокуратура не стала слепком французской. Функция российской прокуратуры — осуществление общего надзора и ос­новной принцип организации, состоявший в строгой централиза­ции с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору, свиде­тельствовали о том, что она возникла как самобытный орган госу­дарства, занимающий особое место среди других в силу историчес­кой необходимости.

Первым шагом по созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 г., один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-про­курору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокуро­ру, который должен рапортовать генерал-прокурору». Первым генерал-прокурором становится один из ближайших сподвижников царя — П.И. Ягужинский. Одновременно с его назначением уч­реждаются должности прокуроров в надворных судах. Вскоре на­чалась разработка нормативных актов, определявших статус но­вого государственного института. В указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «Должность Генерал-прокурора» функция этого должност­ного лица определяется как надзор за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями через под­чиненных прокуроров; формулируются задачи и принципы орга­низации.

































§ 2. Основные этапы развития прокуратуры в России


В своем развитии российская прокуратура прошла несколько этапов, определить которые можно на основе особенностей регу­лирования ее организации и деятельности на определенном историческом отрезке времени, роли и места прокуратуры среди дру­гих государственных органов.

Основной функцией прокуроров на начальном этапе становле­ния прокурорской системы являлся надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли.

Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода (учреждения, управлявшего делами духовенства) надзирал за его деятельностью. За коллегиями надзирали прокуроры этих ве­домств. Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к протестованию, напоминанию о необходимости вы­полнения должностными лицами законов и своих служебных обя­занностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертанием Петра I в последние годы его цар­ствования. Немалую роль в этом сыграла личность первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, который пользовался полным дове­рием императора, будучи энергичным и честным государственным деятелем.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший государст­венные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов. В большинстве коллегий были упразднены должности про­куроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выпол­нять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а за­нимались больше вопросами делопроизводства, В своей деятель­ности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета. От надзора за Сенатом они были уст­ранены.

Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливаются долж­ности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов. Причины этого решения объяснены в Указе: «,..В государ­ственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают»1. Прокурорам вменялась обя­занность следить за тем, «чтобы челобитчики правым и нелице­мерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и доб­рым порядком»2.

По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоановны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе: «Каким же Указом оный чин (речь идет о должности генерал-прокурора. — Авт.) по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно». К исполнению обязанностей генерал-про­курора вновь был призван П.И. Ягужинский. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры по­лучили право приносить протесты на незаконные действия мест­ных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-про­курора. Протесты вносились губернаторам. Если протест поддер­живался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Сказался личностный фактор — П.И. Ягу­жинский впал в немилость и фактически был отстранен от испол­нения обязанностей генерал-прокурора. Лишившись его поддерж­ки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная Тайная канце­лярия не нуждалась в прокурорском надзоре. До воцарения Елиза­веты Петровны прокуроры хотя и занимали свои должности, вклю­чая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом до­чери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерога­тивах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существенным изменениям в правовом регули­ровании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был раз­делен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и ко­личество обер-прокуроров, каждый из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В ос­тальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры. Им предоставлялось право приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-проку­рора общим собранием Сената. На данном этапе истории прокура­туры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры.

Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась гу­бернская реформа 1775 г. В связи с изменениями административ­но-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская сис­тема, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизмен­ном виде функционировала до середины XIX в.

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во вто­рой половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного су­доустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологи­чески опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил Основные положения преобразо­вания судебной части в России, представленные ему Государствен­ным советом. Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. «Основ­ные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости — его товарищей. Статья 48 «Ос­новных положений» предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи на­значаются высочайшей властью по представлению министра юсти­ции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона; обнаруживать и преследовать всякие нару­шения законного порядка и требовать его восстановления; форму­лировать предложения суду предварительных заключений в случа­ях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроиз­водством.

На прокуроров возлагался также «постоянный надзор за произ­водством следствий», а также они должны были поддерживать об­винения в судах. В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право при­несения протеста на решения судов первой инстанции. За проку­рорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осу­ществления общего надзора прокуратура была освобождена. Кроме того, «Основные положения» предусматривали возмож­ность возложения на прокуроров и других обязанностей, опреде­ляемых законом.

Судебные Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддер­жания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществле­нии надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось и изменение системы прокурорских органов. Губернские прокуратуры по­степенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на не­сколько десятилетий, во многих губерниях; где еще не были обра­зованы общие суды и, соответственно, состоящие при них проку­ратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокура­туры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской проку­ратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были опреде­лены для прокуроров в судебных уставах. Однако функции обви­нительной власти губернские прокуратуры не имели. За губерн­скими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными устава­ми, .подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокура­тур по правилам законов 1864 г. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На ,них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение дли­тельного времени сосуществовали две прокурорские системы — прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их дей­ствия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоя­щим; независимость прокуроров от влияния местной администра­ции при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской ре­волюции 1917 г. На протяжении нескольких лет российское соци­алистическое государство, как принято его именовать, обходилось без органов прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Цент­ральный Исполнительный Комитет принимает постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре. Это был пер­вый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специ­ально посвященный регламентированию организации и деятель­ности органов прокурорского надзора. В юридической литературе по вопросам прокурорского надзора советского периода принято считать, что принципы организации и деятельности органов проку­ратуры были выработаны В.И.Лениным в письме «О «двойном» подчинении и законности» от 20 мая 1922г. Письмо было направ­лено Сталину для Политбюро в связи с тем, что большинство комис­сии ВЦИК, разрабатывавшей проект «Положения», признало не­обходимым подчинить местных прокуроров не только центральной прокурорской власти, но и местным губисполкомам. Предлагалось лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения закон­ности любые решения местных властей. Несомненная заслуга В.И. Ленина состояла в том, что идея «двойного» подчинения пред­ставителей прокурорского надзора была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. Но в целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском над­зоре. Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юс­тиции, в качестве его отдела. Народный комиссар юстиции одно­временно являлся Прокурором Республики (так же, как и министр юстиции царского правительства — генерал-прокурором). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики.

На прокуратуру были возложены следующие функции:

• осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

• поддержание обвинения в суде;

• наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Существенной особенностью функций прокуратуры в соответ­ствии с Положением о прокурорском надзоре являлось включение в них общего надзора в полном его объеме.

Положение о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. предусмотрело создание должностей народных следователей в от­деле прокуратуры НКЮ РСФСР для производства расследования по важнейшим делам. Их деятельность была поставлена под надзор прокуроров.

С образованием Союза ССР, наряду с другими общесоюзными государственными органами, были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось поста­новление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР» «в целях укрепления социалистической за­конности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений противообщественных элементов...».

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено «Положение о Прокуратуре Союза ССР»; упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. «Положение» конкре­тизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотно­шения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Про­куратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об об­разовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» орга­ны прокуратуры были окончательно выделены из системы народ­ных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.

Нужно иметь в виду, что в советский период история развития прокуратуры России (РСФСР) представляет собой составную часть истории советской прокуратуры. Разумеется, вслед за конститу­циями Союза ССР (1936, 1977) принимались конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, которые касались организации и деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзно­го уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчита­ны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Речь идет прежде всего о «Положении о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получи­ли четкое нормативное определение задачи, принципы прокурор­ского надзора и его содержание; дан перечень основных направле­ний (отраслей) полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предвари­тельного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных ор­ганов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы. Впервые в истории законодательства о прокуратуре в «Положе­нии» были предусмотрены требования к образовательному и воз­растному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля. Они могли быть назначены на прокурор­ские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококва­лифицированный кадровый состав органов прокуратуры.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли дальнейший и весомый вклад в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституци­онным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Конститу­ция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчи­ненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

Наименование прокурорского надзора высшим можно объяс­нить стремлением законодателей подчеркнуть его место в иерар­хии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

В 1979 г. принимается Закон «О прокуратуре СССР», заменив­ший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законо­дательства о прокуратуре необходимо было привести в соответ­ствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законода­тельством, принятым в ходе правовой реформы конца 60-х и на­чала 70-х гг.

Закон «О прокуратуре СССР» расширил сферу действия прин­ципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей).

В 1987 г. Закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать предпи­сания и предостережения в качестве средств реагирования на на­рушения законов.

Последним общесоюзным законодательным актом, относящим­ся к сфере регулирования организации и деятельности прокурату­ры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры Союза ССР». На базе Управле­ния общего надзора было создано несколько самостоятельных уп­равлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппара­та Прокуратуры СССР появилось Управление по надзору за испол­нением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти изменения впоследствии (после того, как распался СССР) были вос­приняты при формировании структуры центрального аппарата Ге­неральной прокуратуры РФ. С этого момента заканчивается совет­ский этап истории российской прокуратуры и начинается новый. Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое рег­ламентирование содержания надзора, определение его направле­ний, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распро­странен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уров­не закона получили решение вопросы материального и социально­го обеспечения прокурорских работников, порядок их (а также следователей прокуратуры) привлечения к уголовной и админи­стративной ответственности. Закон содержал специальный раздел, предусматривавший нормы об особенностях организации и обес­печения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. Нормы этого раздела устанавливали струк­туру военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, тре­бования, которым должны соответствовать кадры органов военной прокуратуры. Однако вскоре после принятия указанного закона сложившаяся система органов прокуратуры оказалась под угрозой кардинального реформирования в связи с разработкой проекта Конституции РФ. В юридической литературе стали активно отста­ивать идею (в числе авторов были некоторые члены рабочей груп­пы, готовившие проект Конституции РФ) ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Раздавались голоса даже за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов и вхождение их в' структуру Министерства юстиции РФ. Эта позиция не нашла под­держки у законодателя. Но ее отголоски сказались на содержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры. В Конституции РФ 1993 г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в гл. 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составля­ет единую централизованную систему с подчинением нижестоя­щих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Рос­сийской Федерации». Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция уста­новила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назнача­ются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 ст. 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласова­на кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказывать в даче согласия на назначение предложенной Генераль­ным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы пред­ставительной власти.

Согласно ч. 4 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федераль­ным законом. В связи с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 8 октября 1995 г. приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О про­куратуре Российской Федерации».


§ 3. Концепция3 развития системы прокуратуры Российской Федерации на современном этапе


В 1993—1994 гг. в Научно-исследовательском институте про­блем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ была разработана Концепция развития прокура­туры на переходный период4, преследовавшая цель сохранения и развития российской прокуратуры как многофункционального ор­гана надзора за исполнением законов. Эта концепция в основном реализована в новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.

Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе. Актуальность та­кого подхода обусловлена трудностями переходного периода в Рос­сии, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и со­циальной напряженности.

Специалистами в области прокурорского надзора подтвержда­ется необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государствен­ной власти.

В основу реформирования российской прокуратуры на совре­менном этапе положены следующие концептуальные идеи.

1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соот­ветствии с задачами и параметрами строительства в России пра­вового демократического государства. Проблемы дальнейшего со­вершенствования законодательства о прокуратуре — конституци­онного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указан­ными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние за­конности, правопорядка, защиты прав личности, интересов обще­ства и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государ­ства, в котором право, добившись своего верховенства и неукосни­тельного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социаль­ной справедливости5.

Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнени­ем законов имеет первостепенное значение для упорядочения пра­вовыми средствами сложных и динамичных отношений, складыва­ющихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества — соци­ально-экономической.

Задачей огромной политической важности является также ре­альная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию, осуществляемую про­куратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защи­ты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы, И наоборот, без обеспечения государ­ственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократи­ческом обществе.

Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития де­мократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования кол­легиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной проку­ратуры.

2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от мест­ной власти. Одной из актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время — это проблема единства федерального государ­ства, пытающегося устоять под разрушительным действием цент­робежных сил. Позитивное решение названной проблемы возмож­но только при условии обеспечения единства законности на всей территории страны.

Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как га­рант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная сис­тема.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъ­ектов Федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение закона о том, что про­куроры субъектов Российской Федерации назначаются Генераль­ным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (ст. 13 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации»}. При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъек­тов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать закрепление в законе принципа несменяе­мости прокуроров, как это уже сделано в отношении судей (ст. 121 Конституции РФ).

По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с суще­ственным ослаблением влияния центра не может быть одобрена.

3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в основу реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функ­ционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т.п. К такому выводу, в частности, пришли участ­ники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8—9 января 1997 г.)6.

В то же время полемика по указанному вопросу продолжается. Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991), ориентируясь на западные институты, объявили анти­народными задачи и деятельность дореформенной отечественной прокуратуры7. Российская прокуратура рассматривалась ими как орган прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры -- функция надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна выпол­нять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Функцию же надзора за законностью деятель­ности органов управления следует передать административным судам, функцию защиты прав человека -- Уполномоченному по правам человека. Эти позиций нашли активную поддержку и со стороны некоторых экспертов Совета Европы8.

Известно, что реформы в России проводятся под патронажем западных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция не­полноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западные интеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России9. Разумеется, такой подход ничего, кроме вреда, принести не может. Любая прокурорская система, чтобы быть эф­фективной, должна быть совместима с культурой и историей стра­ны, должна восприниматься обществом.

В связи с этим уместно привести слова А.И. Солженицына по поводу поспешного перенимания западных форм жизни в совре­менной России: «...Уклад чужой жизни невозможно скопировать, не перерождаясь болезненно: он должен органически вытекать из традиций страны»10.

4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранитель­ной деятельности. Совершенствование деятельности органов про­куратуры РФ в современных условиях объективно предполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране.

Заимствование элементов зарубежной практики не должно но­сить характера механического перенесения, принудительного «вживления» инородных правовых образований в государственно- правовую материю российского общества11. При этом следует учи­тывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломке отечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждый отдельный институт в зарубежных правовых сис­темах представляет собой элемент отлаженного, сбалансированно­го правоохранительного механизма, который может и не «срабо­тать» в наших условиях.

Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идео­логов судебной реформы на гипотетическое всесилие и благоде­тельную роль судебной власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически.

Тем не менее использование положительного опыта правоохра­нительной деятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, в частности, опыта по разработке националь­ных и региональных программ борьбы с преступностью, координа­ции правоохранительной деятельности, сотрудничества с общест­венными организациями, проведения правовой экспертизы норма­тивных актов и проч.

5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы. Ситуация переходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяет именно такой подход к реформированию прокуратуры.

Можно выделить по меньшей мере два этапа реформирования института прокуратуры в России — этап переходного периода и этап политической и правовой стабилизации12. Каждому из них при­сущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребнос­ти обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью.

Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапе переходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известную трансформацию и появление новых функций. В частности, требуются изменения характера взаимоотношений прокуратуры с некоторыми государственными институ­тами, а также структурные подвижки в ее организационном по­строении. Все эти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве о прокуратуре,

6. Усиление правозащитной функции прокуратуры. За послед­нее время правозащитный потенциал Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (1995) усилен: выделена специ­альная функция надзора прокуратуры за соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина.

С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получа­ет дальнейшее развитие и реализацию. Однако и здесь существует немало нерешенных проблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективной реализации прокурату­рой правозащитной функции путем повышения ее роли в судопро­изводстве, наделения правом приостановления действия опротес­тованных правовых актов, правом предостережения, усиления от­ветственности адресатов прокурорских актов за невыполнение их предписаний; расширения предмета и возможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности; совершенство­вания защиты средствами прокурорского надзора жертв преступ­ных посягательств и др.

Задача прокуратуры — дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования про­курора, доступность его помощи обеспечивают популярность про­курорских средств защиты прав граждан в тех случаях, когда судеб­ное решение конфликта не является единственно возможным.

Результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятель­ности всей прокурорской системы.

7. Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом спо­собствования развитию рыночных отношений и свободе предпри­нимательства. Соответственно ограничены права прокурора в ар­битражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.

Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономи­ческих отношений и расширение возможностей прокурора на дан­ном участке деятельности относятся к числу наиболее важных на­правлений работы органов прокуратуры. Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорского над­зора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактически необозримое. Это прежде всего обеспечение за­конности в сфере финансов и налогов, пресечение нарушений законов в базовых секторах экономики, включая охрану государст­венной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях.

Необходимо преодолевать попытки определенных заинтересо­ванных кругов ослабить влияние прокурорского надзора за испол­нением законов в сфере экономики. Следует также дать четкое за­конодательное определение предмета такого надзора, а также наи­более приемлемых и действенных форм прокурорского вмешатель­ства по проверке и выявлению экономических правонарушений.

8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Нужно более четко установить границы, рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потен­циала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (ин­валидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых), и предъявление исков в их защиту. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государ­ства (институтов исполнительной власти, контролирующих орга­нов) . Особенно следует усилить прокурорский надзор за законнос­тью административной деятельности.

Одно из важнейших направлений совершенствования проку­рорского надзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного и местного нормотворчества - активи­зация надзора за соответствием многочисленных правовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого над­зора законодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляется необходимым внести поправку в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера­ции», указав, что в предмет прокурорского надзора входят государ­ственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие пред­приятия и организации всех организационно-правовых форм13.

Необходимо путем внесения соответствующих дополнений в указанный закон восстановить право прокурора возбуждать дис­циплинарное преследование правонарушителей и выносить офи­циальное предостережение прокурора должностным лицам, допус­тившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, как пока­зала практика, — весьма эффективные средства борьбы с наруше­ниями закона.

9. Расширение функции координации прокуратурой право­охранительной деятельности. Речь идет об усилении роли проку­ратуры в системе правоохранительных органов путем реализации функции координации их усилий не только в сфере борьбы с пре­ступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, в обеспе­чении мер по реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в других зарубежных странах и т.д.

Многообразие задач координации, круга ее участников, харак­тера их деятельности обусловливает необходимость более развер­нутого законодательного регулирования осуществляемой прокура­турой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации». Функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных ор­ганов должна быть выделена в этом законе в самостоятельный раз­дел. В нем следует определить предмет ведения прокуратуры по координации, основные параметры правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств реализации рассматриваемой функции14.

Правовое регулирование вопросов координации деятельности правоохранительных органов должно быть существенно расшире­но. Целесообразной в этой связи представляется подготовка «Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью».

10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Концепция развития органов прокуратуры на переходный период исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Однако судебная власть не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия и поддержки всей правоохранительной систе­мы и прокуратуры в особенности.

Взаимодействие прокуратуры и суда — это проблема сотрудни­чества и обоюдного профессионального контроля с целью повыше­ния уровня законности и эффективности правоохранительной де­ятельности.

Органы прокуратуры при этом должны ориентироваться на об­ращения в суд как наиболее эффективную форму защиты прав граждан. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следст­вии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений развития российской прокуратуры

путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут рассмат­риваться как способы ограничения их независимости.

Вместе с тем очевидно, что «гипертрофированная самостоя­тельность и независимость любой ветви власти, включая судеб­ную, чревата бесконтрольностью и произволом»15. Любой государ­ственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, склонен к перерождению. Следова­тельно, взаимный контроль прокуратуры и суда за законностью процессуальных действий и решений совершенно необходим. Это, естественно, должно найти свое отражение в действующем зако­нодательстве.

























ЛИТЕРАТУРА


  1. Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на пере­ходный период / Отв. ред. проф. Ю.И. Скуратов, М., 1994.

  2. Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юрид. лит., 1981.

  3. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. М., 1993.

  4. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Генерал-прокуро­ры России. М., 1996.

  5. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры. 1906—1917. М., 1996.

  6. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Распятые революцией. Российские прокуроры XX века. 1922—1936. М., 1998.

  7. Прокурорский надзор в РФ./Под ред. А.А Чувилева М;2000г.

  8. Советская прокуратура. История и современность / Гл. ред. Р.А. Руденко. М.: Юрид. лит., 1977.

  9. Советская прокуратура. Страницы истории / Колл. авт. М.: Юрид. лит., 1992.

  10. Советская прокуратура. Очерки истории / Отв. ред. проф. И.И. Карпец. М., 1993.

  11. Тюрин С.В. 40 лет в прокуратуре СССР. М., 1997.


1 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993.

2 Казанцев С.М. История царской прокуратуры.

3 Концепция (от лат. соп1ер(ю) — «система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов», «единый, определяющий замысел» // Современный словарь иностранных слов. М., 1993.

4 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переход­ный период). М., 1994.

5 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода).

6 Прокуратура в правовом государстве / Колл. авт. М., 1997.

7 Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Колл. авт. М., 1992.

8 Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокура­туры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7

9 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода).

10 Солженицын А. Россия в обвале. М., 1998.

11 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переход­ный период). М„ 1994.

12 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переход­ный период). М„ 1994.

13 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в усло­виях переходного периода).

14 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в усло­виях переходного периода).

15 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в усло­виях переходного периода).

© Рефератбанк, 2002 - 2017