Законодательная инициатива

О Г Л А В Л Е Н И Е

• Вступление.

• Глава 1. Право законодательной инициативы

в Украине.

• Глава 2. Законодательный процесс в Украине.

• Глава 3. Законодательная инициатива в порядке

референдума.

• Глава 4. Право законодательной инициативы

в зарубежных странах.

• Заключение.

• Список использованной литературы.

- 2 -

Предисловие

"Общество имеет право, а государство обязано" - такова формула правового демократического государства. Это означает, что государственная власть в любой своей ипостаси должна контролироваться обществом и быть зависимой от него. Одним из путей к этому идеалу стал знаменитый принцип разделения властей, согласно которому у каждой ветви власти - свои собственные, четко определенные задачи и цели. Судебная власть отвечает за правосудие, исполнительная - за исполнение законов, а законодательная власть создает законы и представительствует.

Законодатель всегда несет ответственность за социальную ценность тех законов, которые он принимает. Обращаясь к процессу создания юридических законов, следует уяснить, что прежде всего возникает юридический мотив или идея закона. Идея юридического закона - это предвидение его содержания в сознании людей. Всегда перед тем, как что-либо создать в реальности, человек создает это в своем сознании и только после этого приступает к материализации идеи.

Законодательный акт может предворять стереотипы социального поведения, создаваться законодателем на основе научного предвидения. В этом случае законодательная активность находит свое выражение в понимании, что и как в общественных отношениях должно быть урегулировано правом. Результатом законодательной активности является то, что устраняются противоречия между предметом правового регулирования и действующими законами.

Предмет, рассматриваемый в данной работе, очень важен и актуален в настоящее время, поскольку целью поступательного движения нашего государства в своем развитии является достижение уровня высокоразвитого демократического общества. В связи с этим проблема законодательной инициативы в частности и всего законодательного процесса в целом приобретает огромное значение.

- 3 -

Анализ законотворческой деятельности в Украине показывает, что необходима кропотливая постоянная работа по совершенствованию законодательной деятельности государства. Несовершенство принимаемых законов приводит к тому, что законодательство не в должной мере регулирует различные аспекты общественной жизни, противоречит современным тенденциям развития государства и общества. Несовершенство законодательства создает почву для различных правонарушений, зачастую значительно обедняя и ослабляя само себя. Действующее законодательство содержит массу противоречий, недоработок и упущений.

В связи с вышеизложенным приходит на ум интересная историческая ассоциация с осуществлением законотворческой деятельности в Афинском государстве, когда правом законодательной инициативы обладал каждый свободный гражданин. Однако законы Афинского государства предусматривали ответственность инициатора закона за последствия его реализации, и, кроме того, очень строгие карательные меры в случае, если предложенный законопроект содержал угрозу государственному строю и общественной безопасности. Не имея ввиду, конечно, необходимость перенимать опыт афинских законодателей, хотелось бы подчеркнуть, что деятельность субъектов по инициированию законопроектов должна быть значительно более ответственной.

Право пришло на смену обычаям и традициям, пройдя многовековой сложный путь эволюционного развития. Однако и сегодня в различных отраслях права, в том числе и в области законотворчества существует много проблемных зон, но в то же время - масса возможностей для усовершенствования.

Качественный закон в полном смысле этого слова равнозначен научному открытию, фундаментальной исследовательской работе. Законопроект можно доработать в процессе его обсуждения и принятия в парламенте, но от первичной разработки законопроекта зависит

- 4 -

очень многое, качество самой разработки определяет социальную важность законопроекта.

- 5 -

Глава 1. Законодательная инициатива в Украине.

В жизни общества и государства законодательство играет очень важную роль. В этой работе я постараюсь осветить важность законодательной инициативы в общем процессе законотворчества и по возможности исследовать проблемы, существующие в области инициирования законопроектов.

Процесс законотворчества складывается из нескольких стадий и заключается в переводе объективных законов общественного развития на язык законов юридических. Процесс законотворчества начинается с уяснения необходимости правового урегулирования тех или иных общественных отношений, необходимости изменения действующего законодательства . В юридических законах нередко закрепляется то, что сложилось в обыденной жизни, стало нормой поведения, обычаем, этическим принципом.

Проблема перевода объективной необходимости в юридический закон далеко не проста. Законотворчество осуществляется в процессе трансформации объективных законов общественного развития на язык решений, нормативов, предписаний, облеченных в юридическую форму.

Законотворчество – это деятельность государства по созданию юридических законов. Она складывается из юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных актов.

Существуют такие формы законотворчества: непосредственное законотворчество народа /референдум/ и законотворчество специально на то уполномоченных органов государства – это парламенты, президе-

- 6 -

нты, правительства, специальные органы государственного управления, местные государственные органы.

Парламентское законотворчество в демократических странах осуществляется на основе свободного обсуждения законопроектов и свободного голосования по законопроектам.

Законотворчество начинается с разработки концепции законопроекта, включающей замысел закона, его основные идеи, характеристики, а также обязательно цель законопроекта. Как правило, концепция законопроекта разрабатывается теми организациями, которые поднимают вопрос о принятии соответствующего законодательного акта.

При подготовке проекта закона изучаются все стороны явления, которое подлежит законодательной регламентации, проводятся необходимые расчеты, рассматриваются различные варианты проекта, оцениваются возможные последствия их реализации, воплощения в жизнь.

Завершается подготовительная работа составлением текста

будущего закона и пояснительной записки к нему, поясняющей необходимость принятия закона.

Подготовка законопроектов – это основная часть законодательного процесса, наиболее трудоемкая, сложная и в то же время творческая. Законы и особенно подзаконные акты часто создаются на низком профессиональном уровне, непродуманно и недобросовестно. Но законопроект можно доработать и в процессе его обсуждения и принятия в парламенте. Однако от первичной разработки законопроекта зависит очень многое. На практике нереализуемыми могут быть законопроекты , которые не отвечают требованиям объективных законов общества, а также те, которые отличаются нескладностью, труднодоступностью для

- 7 -

понимания, внутренними противоречиями, ненадлежащей внешней формой.

Качество законов напрямую зависит от уровня развития законодательной техники, которая определяется как совокупность исторически и практически сложившихся при данной системе законодательства правил наиболее рационального создания законодательных норм.

После разработки концепции закона и его проекта, последний в порядке законодательной инициативы вносится на рассмотрение парламента.

Под законодательной инициативой понимается внесение предложений о принятии того или иного закона на рассмотрение высшего законодательного органа. После уведомления о внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы парламент самостоятельно принимается решение, обсуждать или не обсуждать это предложение.

Итак, первым этапом интересующего нас процесса является внесение проекта закона в парламент. Разумеется, законодательный орган не должен, да и не может, рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Конституция четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой, то есть правом официального внесения законопроектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.

Статья 93 Конституции Украины гласит: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.»

- 8 -

Важно отметить, что перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению государства. В том числе правом вносить предложения о принятии законопроектов, отражающих любые стороны деятельности государства, наделяются народные депутаты Украины всех уровней без исключения.

Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также и самым главным судам страны -Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Но тут данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.

Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих, а не каких-то иных, лиц и органов государственной власти обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Что же касается общественных структур, а также отдельных граждан, лишенных данного права, то они могут вносить свои инициативные законопроекты и предложения по совершенствованию законодательства только через посредников - уполномоченных на то субъектов.

Весь путь законопроекта от законодательной инициативы и до его принятия предопределен единственным стремлением - сделать документ жизнеспособным. Именно этой логике подчинены все процедуры, составляющие Регламент Верховной рады. В том же самом ключе строится и деятельность всех лиц и структур, которые участвуют в законодательном процессе - это Президиум Верховной Рады, ее комитеты и комиссии, а также фракции ВР.

- 9 -

Дело заключается в том, что в процессе подготовки закона Президиуму Верховной Рады отведена роль организатора, комитетам и комиссиям - роль разработчика и эксперта, фракциям - роль политика.

Президиум Верховной Рады создан для организационного обеспечения деятельности ВР; основная роль его чисто техническая - это подготовка повестки для заседаний Верховной Рады. В состав этого органа входят Председатель Президиума ВР, руководители фракций и депутатских групп, а также председатели комитетов, причем последние лишь с правом совещательного голоса (это объясняется тем обстоятельством, что за председателями как бы зарезервирована возможность принятия реальных решений по законопроектам в рамках возглавляемых ими комитетов). На первый взгляд подобное понижение статуса председателей выглядит парадоксально: их значительное положение и чисто организационный характер принимаемых ими решений не сочетаются друг с другом. Но на самом деле этот парадокс имеет весьма простое объяснение - в процессе подготовки закона никто не вправе принимать решения, затрагивающие его содержание, ибо это исключительная компетенция депутатского собрания. Президиум - лишь орга низатор рассмотрения законопроекта. Комитет же в законодательномпроцессе выполняет роль эксперта - профессионала, "делающего" за кон, но не принимающего его. И, наконец, фракция - это то образование, в котором принимаются политические решения, способные как выдать законопроекту "путевку в жизнь", так и погубить его. В решениях, принимаемых по поводу одобрения или отклонения закона, находит прямое выражение политическая линия фракции.

Интересно, что в сравнении с Конституцией Украины 1978 г. перечень субъектов законодательной инициативы несколько сократился. Сегодня из него исключены : Академия Наук Украины, некоторые властные структуры и многочисленные общественные и общественно-политические организации, ранее имевшие широкие полномочия в плане законодательной инициативы по всем вопросам государственной и

- 10 -

общественной жизни. Согласно Постановления Верховной Рады Украины от 11.05.94г. № 2/94-ВР «О временном регламенте ВР» «…право законодавчої ініціативи у Верховній Раді Україниналежить народним депутатам України, Президії Верховної Ради України, Голові Верховної Ради України, Комітету Конституційногонагляду України, Раді Міністрів України, постійним комісіямВерховної Ради України, Комітету народного контролю України,Верховному Суду України, Прокуророві України, Головному державному арбітру України (ст.103 ч.1 Конституції України ( 888-09 ). Право законодавчої ініціативи мають також громадські організації в особі їх республіканських органів і Академія наукУкраїни (ст.103 ч.2 Конституції України ( 888-09 ).»

Раздумывая о совершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона. Инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта. Внесению законопроекта в парламент предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст, отточив формулировки и вписав его в общий контекст действующих законов. По этой причине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможных профильных учреждений. Так, например, разработка законопроектов, вносимых Правительством, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.

Президент Украины в соответствии со ст.93 Конституции Украины обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы – его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. Так как президентские законодательные инициативы имеют особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением, которое утверждено Указом Президента. Конституция Украины 1996г., по сравнению с ранее действующим Основным Законом, закрепила качественно новый правовой статус

- 11 -

Президента Украины. Согласно конституционным положениям Президент Украины является главой государства и выступает от его имени. Как глава государства Президент является высшим должностным лицом и именно поэтому наделяется полномочиями выступать от имени Украины. Важным обстоятельством является конституционное право Президента Украины накладывать вето на принятые Верховной Радой законы с последующим возвращением их на повторное рассмотрение ВР.

Президент, народные депутаты Верховной рады, а также народные депутаты всех уровней и , кроме того, Голова Верховной Рады и Генеральный Прокурор Украины - лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Причем Генеральный Прокурор Украины реализует свое право законодательной инициативы строго в рамках своих полномочий и своей компетенции.

Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллегиально. В этих случаях вопрос о выступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно на заседании соответствующего субъекта законодательной инициативы согласно регламенту каждого из них, а решение оформляется соответствующим правовым актом. Кабинет Министров Украины осуществляет свое право законодательной инициативы по предложениям соответствующих министерств и ведомств. К субъектам законодательной инициативы, принимающим свои решения коллегиально, относятся комитеты и комиссии Верховной Рады /постоянные и временные/ , а также парламентские фракции. Однако комитеты и комиссии реализуют свое право законодательной инициативы в строго определенных рамках своих полномочий и компетентности, а фракции, являющиеся представителями различных политических партий , имеют право инициировать законопроекты, касающиеся различных сторон жизнедеятельности государства и общества.

- 12 -

Конституция и законодательство Украины не устанавливает, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом, а по каким - Правительством и парламентариями. Каждый здесь волен выбирать сам. Исключение составляет лишь проект закона о государственном бюджете, представление которого является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента и Правительства, но на сегодняшний день на практике такое не применялось. Не исключена также и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Однако, как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в Верховную Раду вносилось немало так называемых альтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием.

Надо сказать, что внесение альтернативных законопроектов имеет не самые благоприятные последствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем. Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправляются на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов законопроекта расходятся диаметрально, выполнить такую рекомендацию практически невозможно. В результате процесс принятия насущного, важного и очень нужного закона затягивается на неопределенное время.

Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Верховной Рады и Постановлениями ВР в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень за-

- 13 -

конов и иных нормативных актов, которые в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование, если реализация закона требует от государства дополнительных затрат. Согласно Постановления Президиума Верховной Рады «Про основні напрями вдосконалення законотворчої і контрольної діяльності Верховної Ради України» от 29 травня 1992г. № 2393-Х11 «…Верховною Радою не повинні розглядатися законопроекти без їх юридичної експертизи, економічного обгрунтування і прогнозунаслідків від їх впровадження, а також без визначення джерел фінансування додаткових витрат.»

Вполне естественным можно считать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатами Верховной Рады должны быть именными. В частности в Положении «О порядке работы с проектами законодательных актов и материалами, содержащими законодательные предложения, которые подаются на рассмотрение Верховной Рады Украины» от 30.10.1995г. № 668/95ПВ говорится « Законопроекти можуть бути підписані ініціатором внесення , мати візи керівників міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, до сфери діяльності яких вони належать, або керівниками структурних підрозділів, працiвники яких брали участь у їх підготовці. До законопроектів додається список авторського колективу.»

Парламент ( Верховная Рада) является высшим органом государственной власти, одной из важнейших функций которого является принятие законов. Однако сосредотачивая в себе законодательные функции , парламент нередко передает часть из них другим , подконтрольным ему органам, делегирует их. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства. Зачастую парламент вынужден в силу самых разнообразных причин, включая периодическую перегруженность правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных обычных актов прави-

- 14 -

тельству, отдельным министерствам и ведомствам. Следует отметить, что несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно сильному воздействию со стороны правительства. Иногда правительство сосредотачивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает огромное влияние на все направления деятельности парламента. Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане зачастую более независим. Он, как правило, не может быть распущен Президентом. Законодательная инициатива принадлежит прежде всего депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице Президента имеет много путей воздействия на парламент.

Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Верховную Раду поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении. Круг субъектов права законодательной инициативы в этом случае тот же, что и при внесении законопроектов. При этом Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд могут вносить поправки только к законопроектам, регулирующим вопросы их ведения.

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что вопрос о праве законодательной инициативы в украинском парламенте пока не обрел должного правового регулирования. К примеру, Регламент Верховной Рады не в полном объеме и недостаточно подробно определяет права субъектов законодательной инициативы и порядок их реализации на всех стадиях законодательного процесса. Более того, здесь нет упоминания о возможности отзыва законопроекта его инициатором, что выглядит весьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данного права.

- 15 -

Рассматривая вопрос о важности законодательной инициативы, как части законотворческого процесса хочется указать на некоторые субъективные обстоятельства, влияющие в конечном итоге на законотворческую деятельность государства в целом. В процессе создания концепции законопроекта важную роль играет высокий уровень профессиональной подготовки, добросовестность, желание позитивных перемен, социальная активность каждого субъекта законодательной инициативы. Зачастую из-за элементарной непродуманности и недобросовестности вопреки всякой логике и здравому смыслу задерживается принятие важных базовых актов. В то же время поспешно принимаются десятки законов по частным вопросам. Разрываются связи между законодательными актами, что порождает множество юридических коллизий.

- 16 -

Глава 2. Законодательный процесс в Украине.

В предыдущей главе мы уже рассмотрели несколько первоначальных этапов законодательного процесса, а именно создание концепции законопроекта , оформление текста будущего закона и представление его на рассмотрение высшего законодательного органа в порядке законодательной инициативы.

В соответствии с Положением Верховного Совета от 30.10.95 г. «Про порядок роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами, що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної Ради України» проекты законодательных актов и законодательные предложения, которые выносятся на рассмотрение Верховной Рады Украины народными депутатами Украины и другими субъектами права законодательной инициативы, принимаются и регистрируются в секторе служебной корреспонденции общего отдела, после чего передаются в сектор регистрации законопроектов общего отдела Секретариата Верховной Рады Украины.

Затем законопроект с соблюдением законодательно установленной процедуры передается на рассмотрение Верховной Рады Украины.

Центральной стадией законотворческого процесса является обсуждение проектов нормативных актов. На этом этапе также очень важен уровень социальной активности и зрелости депутатов, а также их компетентность и профессионализм. Депутат парламента должен быть добросовестным, способным глубоко вникать в сущность обсуждаемой проблемы , принимать надлежащее участие в обсуждении нормативных актов, и связанных с этим творческих поисках.

- 17 -

Во время первого чтения законопроекта обсуждаются вопрос о необходимости его принятия, основные положения внесенного документа, а также дается общая оценка его концепции. Сначала докладывает инициатор законопроекта, после чего с содокладом выступает представитель ответственного комитета парламента. Затем проводятся прения, в которых могут принять участие фракции, депутатские группы, депутаты Верховной Рады, полномочные представители Президента и Правительства, другие лица, приглашенные для участия в обсуждении, - если таковые имеются.

Если законопроект внесен Президентом, Правительством или высшим судебным органом, с докладом от их имени выступают официальные представители.

Процедура обсуждения и принятия законопроекта высшим законодательным органом детально разработана и закреплена в Регламенте Верховной Рады Украины. Регламент Верховной Рады постоянно совершенствуется и дополняется; только в 1998 году в него были внесены изменения 13.05 , 16.06 , 14.07.98г. Это, по крайней мере говорит о желании парламентариев улучшить качество своей профессиональной деятельности и дает надежду, что как государственная, так и общественная жизнедеятельность будет динамично и поступательно развиваться и изменяться к лучшему.

Завершающей стадией законотворческого процесса является принятие нормативного акта путем голосования . Для этого используются специальные пульты, которые связаны с табло, на котором появляются результаты голосования.

В случае положительного решения депутатов в отношении принятия того или иного законопроекта предусмотрена определенная процедура проведения закона в жизнь. Законы в Украине подписывает

Голова Верховной Рады и сразу же передает их Президенту Украины.

- 18 -

В свою очередь Президент в течение пятнадцати дней после получения

закона либо подписывает его и официально обнародует, либо возвращает закон со своими мотивациями и конкретными предложениями в Верховную Раду для повторного рассмотрения.

В случае, если Президент Украины по истечении установ-

ленного срока не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом и должен быть им подписан и официально обнародован.

При повторном рассмотрении закон может быть снова принят Верховной Радой Украины не менее, чем двумя третями голосов. Президент Украины в этом случае подписывает и официально обнародует закон в течение десяти дней.

Закон вступает в силу через десять дней со дня его официального обнародования, если иное не предусмотрено самим законом, но в любом случае не раньше дня его опубликования.

Не следует смешивать такие понятия, как публикация и обнародование юридического акта. Публикация рассматривается как изготовление определенного количества официальных копий акта и их распространение во времени и пространстве. Нередко публикация носит адресный характер, то есть в ней указывается, на кого конкретно распространяется действие закона. Обнародование же – это неофициальное доведение законов до сведения людей, на которых эти законы распространяются. Это может быть информация по радио, в газетах, журналах и т.д.

Публикация нормативных актов - это заключительная стадия законотворческого процесса. Законы публикуются в официальных изданиях и рассматриваются как официальные их дубликаты. Только на них можно официально ссылаться. В Украине законы публикуются, на-

- 19 -

пример, в « Ведомостях Верховной Рады Украины», в «Урядовом курьере», в «Голосе Украины».

Нормативные акты действуют в определенных пределах, которые определяются временем, пространством и кругом лиц, на которых распространяется действие акта.

Закон вступает в силу с момента его принятия или опубликования, через определенное время после опубликования, или со времени, указанном в законе. Законы утрачивают силу по прямому указанию про их отмену. Это может быть сделано уполномоченным органом в связи с принятием нового нормативного акта или по истечении срока, на который был принят данный закон.

- 20 -

Глава 3. Законодательная инициатива в порядке референдума.

Поскольку в этой работе освещены отдельные этапы и в общих чертах весь законотворческий процесс в Украине представляется целесообразным сказать несколько слов о такой форме законотворчества, как непосредственное законотворчество народа, а именно - референдум /общенародное голосование/.

Интересно, что до принятия новой Конституции в нашей стране весьма широко применялась практика вынесения законопроектов на суд общественности. Естественно, мероприятие это носило по большей части формальный характер, но в нем имелся серьезный "плюс" - самые важные документы предварительно публиковались в наиболее массовых печатных изданиях, а это, в свою очередь, позволяло заинтересованным гражданам и организациям подключиться к лоббированию своих интересов. В основном, это были законопроекты, затрагивающие интересы самых широких слоев населения - в сфере социального обеспечения, образования и др. Конечно, результаты этого обсуждения, в отличие от референдума, не имели юридических последствий, но, тем не менее, они всегда так или иначе учитывались при доработке законопроектов, что позволяло принять закон, наиболее полно отвечающий настроениям общества.

Под референдумом понимается способ принятия гражданами Украины путем голосования законов Украины, различных решений по важным вопросам общегосударственного

- 21 -

и местного значения. Право народа на референдум закреплено ст.69 Конституции Украины. Порядок подготовки и проведения всеукраинского и местных референдумов регулируется Конституцией, Законом Украины «О всеукраинском и местных референдумах» и другими законодательными актами Украины.

Прямое правотворчество такого рода характеризуется рядом признаков :

• оно проводится по инициативе групп граждан оп

определенной числиности.

• референдуме участвуют избиратели, чья воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

• итоги референдума являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;

• подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели;

• обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

Референдумы могут подразделяться по разным основаниям на несколько видов. По территориальному признаку они делятся на всеукраинские и местные. По предмету и содержа-

- 22 -

нию - на конституционные, законодательные и иные. По правовым последствиям они делятся на решающие и консультативные.

Законы и иные решения, принятые всеукраинским референдумом , имеют высшую юридическую силу по отношению к законодательным актам Верховной Рады Украины, подзаконным актам министерств и ведомств и т.д.

Законы, иные решения, принятые референдумом не нуждаются в утверждении государственными органами и могут быть отменены или изменены только на основе референдума или акта Верховной Рады Украины, решения местного совета соответственно принятого большинством не менее 2/3 от общего числа народных депутатов с обязательным утверждением на референдуме, который должен быть проведен в течение шести месяцев после внесения изменения или отмены.

Предметом всеукраинского референдума может быть : внесение изменений в Конституцию Украины /ст.156 Конституции/; принятие , изменение или отмена законов Украины или их отдельных положений; принятие решений, определяющих основное содержание Конституции, Законов Украины и иных правовых актов.

Исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины /ст.73 Конституции/. Однако референдум не допускается в отношении законопроектов по вопросам налогов, бюджета, и амнистии /ст.74 Конституции/.

- 23 -

Глава 4. Законодательная инициатива

зарубежных стран.

В государствах современной парламентской демократии закон принимается представительным органом власти по определенной регламентом законодательной процедуре.

Такая процедура, во-первых, обеспечивает внесение законопроектов по действительно важным вопросам жизни страны. Это закрепляется обычно ограничением круга субъектов законодательной инициативы, т.е. органов, лиц, либо определенного числа граждан / к примеру - народная инициатива в Австрии и в Италии /. К числу таких субъектов в большинстве зарубежных стран относятся, обычно, глава государства, правительство / но не отдельные ведомства/, депутаты или группа депутатов, высшие судебные инстанции, некоторые другие органы. В Российской Федерации это - Президент, Правительство, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации, законодательные /представительные/ органы субъектов Федерации.

В Великобритании полномочиями по изданию правовых актов парламентом наделяются министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь , частные компании, Комиссия и Совет Европейских Сообществ. Каждый из этих органов и организаций может принимать, изменять или отменять правовые акты не иначе, как с санкции - по поручению или с разрешения парламента. Таким путем сохраняется и поддерживается «суверенитет» высшего законодательного органа в правовой форме.

Во-вторых, законодательная процедура призвана обеспечить всесторонне обсуждение принятых к рассмотрению законопроектов. В демократических государствах законы обсуждаются по-разному.

- 24 -

Например, в Англии, Венгрии, России депутатам голос предоставляется спикером Парламента и они выступают с места. В Соединенных Штатах Америки в палате представителей, во Франции в палате депутатов парламентарии выступают с трибуны, в Украине - они встают в очередь к микрофону и так принимают участие в обсуждении законопроектов.

Закон, как правило, всегда принимается как акт нормативный, т.е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Это, в принципе, общепризнанная практика современных государств. Однако, исключения из этого общего правила считаются вполне допустимыми, например, в Великобритании, где любой акт парламента /обеих его палат/, одобренный королевой, считается законом. Таким путем устанавливаются в основном те или иные социальные акции. В истории России практиковались «именные» указы царя или Сената, боярские «приговоры». В Российской Федерации применяются «именные» законы, например, о назначении содержания семьям погибших депутатов. Разумеется, они не меняют общего правила нормативности законов Федерального Собрания.

В странах англо-саксонской группы законы создаются в процессе судебной практики, в контексте решения конкретных судебных дел и в форме судебных решений. Эти акты становятся основанием для решения конкретных дел судами в будущем. В Англии , США, Канаде, Австралийском Союзе основной особенностью правовой системы является признание и широкое использование судебного прецедента, преобретающего значение образца для последующих решений и, тем самым, устанавливающего нормы права.

В разных странах законы принимаются по разному. Во Французском парламенте парламентарии поднимают руку. В зале Бурбонского дворца депутаты от разных фракций занимают отведенные им

- 25 -

места в четко обозначенной части зала, где принимаются законы, что облегчает подсчет голосов.

В палате представителей американского конгресса и в Верховной Раде Украины голосование производится путем нажатия на пульт. В нижней палате английского парламента перед голосованием депутаты покидают зал и отправляются в помещение, которое называется «лобби». Те, что голосуют «за», идут в зал заседания через двери справа, кто против - через двери слева по отношению к спикеру парламента.

Хотелось бы уделить более пристальное внимание вопросу законодательной инициативы и законотворческому процессу наиболее близкого соседа Украины - Российской Федерации.

Согласно российской Конституции, право законодательной инициативы принадлежит: Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации ( Субъектами Российской Федерации, входящими в ее состав, являются республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа.) Важно отметить, что перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также и самым главным судам страны - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Но тут данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.

- 26 -

Конституция России 1978 г. предусматривала более широкий перечень субъектов законодательной инициативы . В него входили постоянные комитеты и комиссии обеих палат парламента, Генеральный прокурор, а также общероссийские общественные организации. Тем не менее, и ныне российский перечень шире, чем в большинстве зарубежных конституций. В большинстве зарубежных стран, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство. Так, согласно Конституции Франции, это право принадлежит премьер-министру и членам Национального собрания. Конституция США - страны, являющейся классическим примером президентской республики, предоставляет право законодательной инициативы исключительно Конгрессу, а точнее, членам обеих его палат - Сената и Палаты представителей, формально лишая президента права внесения законопроектов. Российская же Конституция предоставила реальную возможность участия в законодательной деятельности как главе государства, так и трем ветвям государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Свой нынешний облик законодательный процесс в Российской Федерации приобрел после принятия Конституции 1993 г., учредившей двухпалатную структуру Федерального Собрания - парламента и наделившей каждую палату собственной компетенцией. Надо сказать, что до 1990 г. в России действовал однопалатный высший орган законодательной власти - Верховный Совет РСФСР. В 1990 г., в ходе реконструкции политической системы, в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей. Однако на деле этот орган функционировал как однопалатный парла мент, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета, и прежде всего - принятие законов, осуществлялась совместно обеими палатами.

- 27 -

В настоящее время основные тяготы законотворческой деятельности возлагаются на Государственную Думу - нижнюю палату, образуемую, как уже отмечалось выше, путем прямых выборов. Верхней палате - Совету Федерации, формируемому из представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставлено право одобрять или не одобрять законы, принимаемые Государственной Думой. Таким образом, идея "разделения труда", воплощенная в структуре федерального законодательного органа, отражает принятый в мировой практике.

- 28 -

Заключение.

Наш краткий экскурс в технологию законодательства свидетельствует о том, что рождение закона - процесс многогранный и сложный. Мы не найдем здесь ни поэзии, ни романтики; над всем таинством, от начала и до конца, довлеет процедура и только процедура.

Все сказанное выше позволяет сделать несколько весьма важных выводов. Кратко остановимся на каждом из них.

Во-первых, самое главное заключается в том, что у общественности есть возможность влиять на ход законодательного процесса. Эта возможность гарантирована действующей Конституцией Украины.

Во-вторых, для того, чтобы умело отстаивать свои интересы в законодательном процессе, уполномоченные лица должны в деталях представлять себе законодательную процедуру.

В-третьих, наиболее перспективными для лоббирования стадиями являются само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом в Верховной Раде. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями общества имеет реальные шансы на успех.

В конце хочется добавить, что в процессе законотворчества явно не хватает хорошо организованных народных общественных обсуждений законопроектов. Довольно часто подзаконные акты принимаются в узком аппаратном кругу. Общественное мнение учитывается не всегда и подчас формально. Между тем , участие в правотворческом процессе является выражением конституционного права граждан на участие в управлении государством и нужно способствовать его успешной реализации.