Национально-государственное устройство

Министерство общего и профессионального образования РФ

Ивановский Государственный Университет

Кафедра государственного права

Курсовая работа

на тему

Национально-государственное устройство

Выполнил: студент 2 курса 2 группы

бюджетного отделения заочного обучения

Бородавко А. Е.

Иваново 1998

Оглавление.

1. Введение 3

2. Понятие и виды национально-государственного устройства 5

3. Российский федерализм. Его принципы и особенности 9

4. Развитие федерации и Конституция России 15

IV.I. Симметричная или асимметричная федерация

IV.II. Проблема разграничения предметов ведения

и полномочий

IV.III. Повышение роли Совета Федерации в развитии

федеративных отношений

IV.IV. Федеральное вмешательство в права субъектов федерации

1. Заключение 30

Список использованной литературы 31

I. Введение.

Многие объективные факторы обусловливают сегодня возрастание роли и значения взглядов на аспекты федерализма¹. Во-первых, в мире насчитывается более двух десятков стран с федеративным политико-территориальным устройством, среди которых такие крупные, как Россия, США, ФРГ, Канада, Бразилия, Австралия, Малайзия, а также Швейцария, Австрия, ОАЭ и др. В общей сложности федеративные государства, составляющие лишь чуть больше десятой части всех стран мира, насчитывают примерно треть населения Земли и охватывают более половины территории земного шара. Еще большее число стран мира имеют, условно говоря, те или иные элементы федерализма (автономии, те или иные самоуправляющиеся территории, хотя несомненно, что наличие автономий в государстве само по себе не определяет его федеративного характера). Накопленный богатый опыт мирового федерализма создает исключительно благоприятные предпосылки и условия для научного обобщения взглядов на проблему современного федерализма. Во-вторых, не только в историческом прошлом, но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, Югославии и Чехословакии), так и создание новых (в частности, Бельгии, новой Югославии). В-третьих, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма. В ряде других стран СНГ остро стоит вопрос о политико-правовом статусе различных территориальных образований (Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье и др.), решение которого может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на первый план выдвинулась проблема статуса Черни, которая также вряд ли разрешима вне рамок конфедеративных и отношений. В-четвертых, интеграционные процессы в ряде регионов (объединяющаяся Европа, страны СНГ) делают реальной возможность создания в сравнительно близкой перспективе конфедераций, а в более отдаленной – и федераций. В-пятых, динамика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира делает все более актуальными и значимыми вопросы общего руководства развитием мировых процессов в целом, прежде всего в решении быстро обостряющихся экологических и иных общих проблем современности, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных форм.

Все это и многое другое вызывает вполне закономерное и особенно пристальное внимание научных и политических кругов к вопросам теории и практики федерализма. Данная тема показалась и мне достаточно интересной, и я не мог обойти ее своим вниманием.

В представленной работе я постараюсь дать развернутую характеристику федерализма², показать его применение в теории и на практике, а также объективно оценить положительные и отрицательные моменты рассматриваемой проблемы, используя при этом ряд научных трудов по данной проблематике³.

II. Понятие и виды национально-государственного устройства.

Под формой государственного устройства понимаются территориальное его устройство (административно-территориальное или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.

Существуют две основные формы государственного устройст­ва: унитарная и федеративная. Унитарное⁴ государство - простое по составу, имеет единые органы государственной власти, построенные по системе вертикального подчинения (Польша, Италия и др.). Ад­министративные образования в составе такого государства не самостоятельны и подчинены центральным органам власти.

В то же время в случае создания унитарного государства в стране с многонациональным составом населения возможно пре­образование отдельных административных единиц в автономии. Автономия⁵ - право какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопро­сы. Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочис­ленным народом или народами, есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности, то такой территории может быть предоставлена большая самостоятель­ность в решении вопросов местного значения путем передачи ее органам власти части полномочий вышестоящих органов. Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем автономные образования могут создаваться в составе как унитарных, так и федеративных государств. (Пример - автономные области в унитарной Италии и автономии в фе­деративной России.).

В отличие от автономии, федерации образуются путем пере­дачи полномочий не сверху вниз, а снизу вверх: от субъектов - федерации. Субъекты федерации, как правило, равноправны.

Федеративное⁶ государст­во - сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования - члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью само­стоятельности (штаты - в США, земли - в ФРГ, области и края - в России) или даже суверенитетом (кантоны - в Швейцарии, до недавнего времени республики - в России). Наряду с высши­ми органами государственной власти федерации субъекты феде­рации образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламен­ты (США, Швейцария, Россия).

Бытует распространенное заблуждение, что унитарные госу­дарства - мононациональные, а федеративные - многонацио­нальные. В действительности это не так. Болгария - многонаци­ональное унитарное государство, а США - мононациональное федеративное. В основе различия между унитарными и федера­тивными государствами лежит форма деления территорий и сис­тема организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства, поскольку можно выде­лить административные федерации (США, ФРГ, Мексика, Брази­лия и др.) и национальные федерации (СФРЮ, ЧСФР, СССР, РФ). Различие между ними состоит в том, что в административ­ных федерациях в основу деления территории положены объек­тивные критерии: рельеф местности, климатические условия, раз­мещение полезных ископаемых, плотность населения, сложив­шиеся хозяйственно-экономические связи, исторические тради­ции и т.д. А в национальных федерациях в основу территориаль­ного деления положен субъективный фактор - национальный состав населения. Поэтому национальные федерации оказались непрочными формами государственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).

Правовой основой большинства существующих в мире феде­раций является конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей само­стоятельности её субъектов. Конституционные федерации постро­ены преимущественно в форме реализации воли «центра», закреп­ленной в принимаемых высшими органами государственной влас­ти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федера­ции, но изменение конституции - исключительное право феде­ральных органов государственной власти. Что же касается дого­ворных федераций, то основа их правового положения - резуль­тат сопряжения воли двух сторон (федерации и её субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания до­говора.

Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в соответствии с действующей Конституцией (статьи 5 и 11) отно­сится к числу федераций смешанного типа - конституционно-договорных, поскольку основа ее федеративного устройства зало­жена Конституцией РФ, но отдельные вопросы разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органа­ми государственной власти могут решаться на основании Феде­ративного и иных договоров.

По внешним признакам договорные федерации близки к кон­федерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принци­пиально различна.

Конфедерация - это союз суверенных государств, образован­ный для решения совместных политических, экономических или военных задач. Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства, поскольку государства, образовавшие кон­федерацию, не утрачивают своего суверенитета. К тому же и цели образования конфедерации не имеют ничего общего с федератив­ными. Ведь в последней ставится задача обеспечить наиболее эффективное управление территорией единого государства, мак­симально приблизить органы власти к управляемой территории и населению. Конфедерации - достаточно редкое и неустойчивое образование. Как правило, конфедерации либо распадаются после реализации целей, ради которых они создавались (так произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильского кон­фликта образовали Объединенную Арабскую Республику (ОАР), распавшуюся после нормализации отношений на Ближнем Вос­токе), либо превращаются в федерацию (пример такого преобразования - Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации).

Принципиальное отличие федерации от конфедерации состо­ит в юридической нерасторжимости федеративного государства.

Своеобразной формой конфедерации является Содружество Независимых Государств (СНГ). Своеобразие его состоит в том, что оно образовалось в результате распада некогда единого госу­дарства - СССР. В силу этого в основу процесса объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедера­ций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций - стремления к суверенитету бывших союзных рес­публик СССР и их хозяйственно-экономической зависимости друг от друга, явившейся результатом многолетнего совместного развития. И эти две тенденции - объединительная и разделитель­ная - делают этот союз непрочным, а его субъектов - незавер­шенными государствами: с одной стороны, ни одно из государств. образовавшихся на месте бывшего СССР, не может похвастаться своей полной самостоятельностью, то есть назвать себя полнос­тью суверенным, а с другой стороны, СНГ не является конфеде­рацией в полном смысле этого слова, поскольку его договорно-правовая природа весьма неопределенна и находится лишь в стадии формирования.

Говоря о различиях форм государств в зависимости от формы правления, нельзя не упомянуть такое распространенное в про­шлом, но не свойственное новому времени образование, как империя. Империи⁷ - это сложные многонациональные государства, создаваемые с помо­щью захвата и насильственного удержания в своем составе суве­ренных соседних государств мощным деспотическим государст­вом. К такому типу государств можно было отнести Южно-аф­риканскую республику, удерживавшую в течение десятилетий в своем составе Намибию. Несмотря на развитие цивилизации и демократии в мире, полностью исключить попытки создания им­перий в будущем, очевидно, нельзя.

Вот, в общем, краткая характеристика понятия и видов национально-государственного устройства. Ниже в данной работе будут рассмотрены проблемы федерализма конкретно на примере России.

III. Российский федерализм. Его принципы и особенности.

Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российского государства — перестройка государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации, которая отвечала бы историческим традициям и современ­ным реалиям России.

Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций: национального сепаратизма и рос­сийского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с раз­личным уровнем развития. В дореволюционный период единство российской империи сдерживалось мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства входя­щих в ее состав народов. Максимум, на что претендовали тогда входившие в состав России народы, — это требование культурно-национальной автономии.

Начиная с 1918 года наша страна официально становит­ся федеративным государством. Но советский, а сегодня рос­сийский федерализм — уникальное явление в мировой теории и практике федерализма. В его основу был положен национально-территориальный принцип, когда федеративное уст­ройство выступало как способ разрешения национального вопроса, реализации права наций на самоопределение.

Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных государств, а, наоборот, сами эти государства были созданы по инициа­тиве Центра. Затем по воле этого же Центра одни из них заключили Союзный договор о создании союзного государ­ства, в которое они вошли как в качестве союзных респуб­лик, а другие стали автономными государственными образованиями в рамках союзных республик. В результате образовалась сложная многоуровневая федерация, включав­шая в структуре федеративных отношений и национально-территориальные образования, и оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края.

В качественно новое состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он превратился в смешан­ный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации в новых условиях являются не только нацио­нально-территориальные, но и территориальные образова­ния — области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения. Следовательно, рос­сийский федерализм выступает сегодня одновременно и фор­мой устройства национальных отношений, и формой территориальной организации государства.

В 90-е годы в России активно шёл процесс наделения большими полномочиями субъектов Российской Федерации, что объективно создавало предпосылки к их обособлению.

В действительности, чтобы решить стоящие сегодня пе­ред каким-либо регионом проблемы (экономический спад, инфляция, безработица, экология и др.), необходим обще­национальный подход. Невозможно на местном уровне эф­фективно решить и такие вопросы, как социальная защита населения, безопасность, здравоохранение, обеспечение энергоресурсами, транспортом и т. д. Поэтому неизбежно будет набирать силу тенденция к сформированию не только силь­ной региональной, но и сильной центральной власти.

При всей неоднозначности отношения политических и общественных кругов к практике подписания договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграни­чении предметов ведения и полномочий в принципе ее мож­но оценить положительно. Такая практика является эффективным способом сформирования своего рода «подсис­тем» в рамках макросистемы федеративных отношений, ус­танавливаемой Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, что позволяет лучше учитывать конкретные условия и интересы субъектов Федерации. Прин­ципиальным моментом здесь является только необходимость пресечения любых попыток как возрождения государствен­ного унитаризма, так и опасных центробежных стремлений, неукоснительного соблюдения Центром и субъектами Феде­рации взятых на себя обязательств.

В обращении Президента Российской Федерации к Сове­ту Федерации Федерального Собрания от 2 августа 1997 года говорится об определяющей роли федерализма в дальней­шей судьбе России. Вносится предложение подготовить со­вместными усилиями всех ветвей власти и при активном участии субъектов Российской Федерации проект федераль­ного закона, направленного на развитие правовых основ федерализма в России.

В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.

1. В становлении новых федеративных отношений в Рос­сии федерализм должен пониматься не как борьба за гла­венство, не конкуренция за полноту власти между Центром и субъектами Федерации, а их конструктивное сотрудниче­ство. Оно достигается на основе обеспечения баланса инте­ресов регионов и интересов страны в целом, через создание совместными усилиями оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов го­сударственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Современное состояние российского федерализма со­здает противоречие, от разрешения которого будет во мно­гом зависеть перспектива его эволюции. В новых условиях национально-территориальные и территориальные субъек­ты Федерации, с одной стороны, равноправны в отношени­ях с федеральным Центром и между собой, а с другой — сохраняют различия в своем политическом и государствен­но-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффектив­ность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федера­ции и своеобразием их политико-правового статуса.

Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком⁸.

В этом случае государственное строительство в российс­ких республиках будет осуществляться не на основе при­оритета «титульной» нации, а на основе равноправия людей всех национальностей, образующих многонациональный народ этих республик. Правомерность такого подхода дик­туется тем, что доля коренного населения в подавляющем большинстве республик значительно меньше, чем доля на­селения граждан других национальностей. Например, в Ка­релии проживает только 10% карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов⁹.

3. Федерализм это не только политическое, государственно-правовое понятие, но и способ организации всей об­щественной жизни, в том числе и экономической. Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного регу­лирования, управления экономикой и социальной сферой — того, что принято называть государственно-региональной политикой.

4. Нельзя не замечать очевидного: по своему социально-экономическому потенциалу значительной части из нынеш­них 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно выполнять сопря­женные с ним обязанности, нести вытекающую из него от­ветственность перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.

В этих условиях целесообразно продумать меры, призван­ные обеспечить последовательное, постепенное формирова­ние социально-экономических основ, которые позволят «отстающим» регионам на деле стать полноправными субъек­тами Федерации не только формально юридически, какими они являются в настоящее время, но и экономически. Вме­сте с тем весьма вероятно, что некоторые субъекты Федера­ции так и не смогут решить эту задачу.

5. Жизнеспособность и действенность российского феде­рализма прямо зависят от того, как решается на практике проблема разграничения компетенции и сопряженной с ней ответственности между Российской Федерацией и ее субъек­тами. Требуется перестройка всей вертикали государственного управления, укрепления ее такой конструкцией, как бюджетный федерализм.

Попытки решить обособленно проблемы сформирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не могут дать ничего, кроме общей экономичес­кой дестабилизации. В настоящее время дотационными яв­ляются свыше 70 регионов, которые вынуждены постоянно обращаться к Центру с просьбами о помощи. Реальная рабо­та по изысканию дополнительных источников доходов на местах начнется только в том случае, если субъекты Феде­рации будут активно участвовать в подготовке федерально­го бюджета, более действенно влиять на ход этой работы. будут поставлены в рамки четких бюджетных полномочий и нормативов, а также будет прекращена практика предоставления некоторым субъектам Федерации разного рола льгот и поблажек.

В противном случае акцент будет сделан на перераспре­деление доходных источников, все сильнее станут звучать требования перехода к одноканальной системе финансирования федерального бюджета. Для России как федеративно­го государства это было бы гибельно, так как рухнул бы один из самых сильных интегрирующих факторов.

6. Становление федерализма в России предполагает глу­бокие изменения системы территориального управления, сбалансирования системы государственной власти в целом. У нас в России решение этой задачи означает необходимость действовать сразу по трем направлениям: обеспечить пре­вращение государственных органов управления в систему институтов, отвечающих принципам федерализма; расши­рять самостоятельность субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально-экономической поли­тики, повышать их ответственность за ее результаты; сфор­мировать систему местного самоуправления и другие формы негосударственного управления.

В целом, России больше соответствовала бы такая мо­дель федеративного устройства, при которой Российская Федерация политически декларируется цельным и недели­мым государством с устройством не по национально-терри­ториальному, а административно-территориальному принципу. В рамках подобного государственного образова­ния регионам делегируются широкие полномочия, гаранти­руется развитие местного самоуправления, национальным меньшинствам предоставляется национально-культурная автономия, полное право на развитие собственного языка, культуры и традиций.

В условия России перспективной формой национально-государственного устройства этнических общностей, не име­ющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, могла бы стать культурно-национальная автономия. Многие ученые, политики указывают на полезность возрождения существовавших в свое время в СССР национальных районов, округов, поселений, Федеративное устройство России открывает в этом плане самые широкие возможности организации власти, в том числе на уровне органов местного самоуправления. Тем са­мым будет более полно обеспечены права и поддержка развития языков, культур, традиций, обычаев национальных меньшинств, которые сейчас фактически находятся в неравноправном, ущемленном положении по сравнению с народами, имеющими в России свои национально-государ­ственные или национально-территориальные образования. Особенно важно это для народов Севера, а также дисперсно проживающих национальных меньшинств.

Развитие культурно-национальной автономии необходи­мо прежде всего на уровне местного самоуправления и ин­ститутов гражданского общества, включая возможность создания экстерриториальных органов, занимающихся воп­росами национальной культуры. Реализация этих принци­пов может привести к тому, что федеративные отношения утратят функцию устройства, регулирования национальных отношений и станут выполнять лишь роль территориальной организации государственной власти.

IV. Развитие федерации и Конституция России.

Проблемы современного федеративного государства, как я уже отмечал, являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

В марте 1999 г. исполнится семь лет юридическому оформлению федеративного государства в современной России. В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически три договора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства. Затем в новой Конституции России 1993 г. положения Федеративного договора были развиты, приведены в систему, конкретизированы и закреплены в своей основе.

Но вот уже прошло пять лет после принятия Конституции. И сегодня с точки зрения законодательной и правоприменительной практики отчетливо видны ее сильные и слабые стороны. Не претендуя на бесспорность своих мыслей и положений, я хотел бы предложить некоторые изменения Конституции, касающиеся федеративного устройства Российского государства.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В ст. 1 Основного Закона записано: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В ст. 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации...

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Глава 3 Конституции «федеративное устройство» раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства, закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала пятилетняя практика становления и развития федеративных отношений, эти принципы и большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.

IV.I. Симметричная или асимметричная федерация.

Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей, о чём я уже говорил выше. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обусловливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации: а) являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5); в) вправе устанавливать свои государственные языки. Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав других территориальных образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.

В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, статус которых крайне противоречиво определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Так, в ст. 11 Конституции («Основы конституционного строя») записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы...».

Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Ни в законопроекте «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти РФ и государственными органами власти субъектов РФ», ни в законопроекте «О системе нормативно-правовых актов Российской Федерации» не удалось четко определить соподчиненность федеральных законов и договоров.

В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область...).

Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право...

И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Следовательно, предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться и они его могут изменять.

Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Не случайно внесенный Правительством в Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения» был снят с обсуждения подавляющим большинством депутатского корпуса как «не имеющий быть» (хотя поручение по подготовке такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66 Конституции РФ).

Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Думаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, я думаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

Кроме того, необходимо учесть, что вслед за Татарстаном особый статус рано или поздно придется предоставить и Чечне как субъекту РФ, не подписавшему Федеративный договор. Возможно также вступление в Российскую Федерацию новых субъектов. Поэтому такую возможность необходимо зафиксировать в Конституции РФ. Что же касается изменения статуса субъектов Федерации, то в Конституции, а затем и в федеральном законодательстве должна быть предусмотрена, по моему мнению, только одна такая возможность – слияние (по взаимному согласию) двух и более субъектов в один субъект Федерации. Сейчас такой вариант прорабатывается в отношениях между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью. Думаю, необходимо срочно разработать правовой механизм его обеспечения. Слишком большое число субъектов РФ по-прежнему остается «ахиллесовой пятой» российского федерализма.

Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться поэтапно. Те автономные округа, которые способны быть полноценными субъектами Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава краев и областей. Другие же – «вернуться» в «родительский дом», но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

IV.II. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий.

Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения власти» – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центом, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их создания.

Что же это за причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России. Парад суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце марта 1992 г. федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративных государств) разбить на три части: предметы ведения федерального центра; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.

Сам процесс «дележа предметов ведения» не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический торг», в ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, «сбрасывались» в общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В результате в «предметы ведения Российской Федерации» попало около 50 титулов (для сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайне неудачно.

А. В отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. (куда они были фактически в неизменном виде инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти. В результате «всё смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления.

Если для предметов ведения федеральных органов власти это «переплетение» было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их выполняли), то для совместных предметов ведения такое «правовое своеволие» вносило полный диссонанс. Федеральные законы ставились на одну доску с внутрифедеральными договорами и соглашениями. Не нравится кому-то федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным центром и живи по договорному праву.

Б. Многие предметы ведения сформулированы крайне неконкретно, что позволяет их толковать расширительно, например п. б) ст. 71: «федеративное устройство и территория Российской Федерации» или п. е) ст. 71: «установление основ федеральной политики и федеральные программы в различных областях» и т.д. Некоторые пункты являются излишними. Так, к ведению Российской Федерации отнесено полномочие: «принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов...», что само собой разумеется.

Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает, что значительную часть совместных предметов ведения можно «раскассировать», передав либо федерации, либо субъектам. Так, по моему мнению, можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному центру: установление общих принципов налогообложения и сборов; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды... (п. 3), и), к), л), о) ст. 72), сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам власти субъектов РФ можно бы было передать следующие сферы государственного управления: природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д), е), ж), м) ст. 72).

При этом необходимо четко указать в Конституции, что разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере законодательного регулирования осуществляется только федеральными законами. В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере государственного управления разграничение может проводиться как федеральными законами, так и договорами и соглашениями. Особо хочу обратить внимание на п. н) ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. принят в штыки региональной элитой и до сих пор фактически не выполняется в большинстве субъектов РФ. Закон же «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации», насколько я знаю, вот уже пять лет не может выйти из стен Законодательного Собрания. Несколько вариантов этого законопроекта, предложенных Государственной Думой, были отвергнуты большинством членов Совета Федерации.

Что же не устраивает большинство сенаторов? Во-первых, они полагают, что этот закон должен носить «символический характер», отдавая на их полный откуп создание системы органов государственной власти в каждом субъекте Федерации. Хотим – президента избираем, хотим – губернатора, хотим – главу правительства, да хоть персидского шаха – кому какое дело. И действительно, в настоящее время на территории Российской Федерации растет не просто число различных политических режимов, но фактически складываются авторитарные и олигархические режимы личной власти (безальтернативные выборы руководителя, насильственное устранение оппозиции, удушение независимых и оппозиционных средств массовой информации (убийство редактора газеты «Советская Калмыкия» Л. Юдиной, помните?), выборы по «новой разнарядке» в законодательные органы власти, полное подчинение судов, прокуратуры, правоохранительных органов руководству региона, фальсификация выборов...). В этих условиях и с учетом величины территории России становится все более настоятельно необходимым, чтобы общие правила игры, каркас, остов власти сверху донизу определяла федерация, а в регионах «мясо» уже наращивали сами субъекты. Представляется, что этот предмет ведения должен быть передан в сферу компетенции федеральных органов власти. Это означает отнюдь не унификацию всех и вся, но создание действительно дееспособной государственной власти, построенной на принципах федерализма.

Во-вторых, многие назначенные губернаторы в Совете Федерации выступали против закрепления в законе возможности проведения косвенных (наряду с прямыми) выборов высших должностных лиц края или области, что предусматривал законопроект. Им казалось, что относительно «левые» законодательные собрания во многих регионах не переизберут назначенных Президентом администраторов. Но прошедшие во второй половине 1996 г. выборы губернаторов показали, что прямые всенародные выборы не принесли многим из «назначенцев» больших лавров. Они проиграли коммунистам или поддержанным ими кандидатам выборы почти в половине субъектов Федерации (тогда выборы проводились в 52 субъектах РФ).

Вместе с тем неопределенность в вопросе о соответствии установленных в ряде уставов краев и областей систем государственной власти основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной, а также разделению государственной власти (установленному ст. 10 Конституции РФ) попытался разрешить Конституционный Суд РФ. В своем постановлении по запросам глав администраций Алтайского края и Читинской области Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения уставов края и области, предусматривающие избрание главы администрации края (области) Законодательным Собранием, «так как избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».

Рассматривая эти и некоторые другие (здесь не упоминаемые) положения постановлений Конституционного Суда, можно обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, в отдельных случаях Конституционный Суд взял на себя уяснение положений не только текста Конституции, но и теоретических принципов, к которым надо отнести и принцип разделения властей. Вопросы же теории не могут быть отнесены к ведению судебных органов, тем более что решение Суда весьма спорное, ибо оно ставит под сомнение независимость ветвей власти в странах с парламентской республикой (где президент избирается парламентом и правительство формируется и утверждается парламентом).

Второе обстоятельство заключается в том, что Конституционный Суд в ряде своих выводов практически обязывает субъекты Российской Федерации определять систему своих органов государственной власти, как сказано в ст. 77 Конституции, самостоятельно, с ограничениями, определяемыми основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, «установленными федеральным законом». Представляется, что Конституционный Суд принимает на себя функции федерального законодателя (хотя в нашей стране прецедентное право развито очень, очень плохо. Можно считать, что его вообще нет), а в ряде случаев руководствуется политической целесообразностью.

Некоторое время назад в Государственной Думе в первом чтении был принят новый законопроект «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он закрепляет прямые выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. Но при этом указывает: «Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в том числе путем избрания его специально созываемым собранием представителей», т.е. законодатель предусмотрел достаточно гибкий механизм формирования исполнительной власти. Кроме того, в данном законопроекте значительно расширяются полномочия представительной власти в регионах.

IV.III. Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений.

Пятилетний опыт существования Совета Федерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на основе представительства от Совета Федерации показывает необходимость трех коренных изменений в его деятельности.

Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы. Я думаю, необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждать правильные законопроекты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов, должны поступать через «первый канал» в федеральное законодательство. Это должна быть важнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаются затем в Государственную Думу на рассмотрение. Все принятые Думой законы направляются снова Совету Федерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других изменений. В случае если Совет Федерации не согласен с формулировкой принятого Госдумой закона, он может отправить его в согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успешно функционирует в Германии и, думаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.

Во-вторых, в серьезной корректировке нуждается ст. 106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов, обязательных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разными полномочиями в отношении внесенных законопроектов. Законы, которые в особой степени затрагивают интересы субъектов Федерации, должны приниматься только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести следующие: законы, изменяющие Конституцию; законы, касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномочий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. права снять закон с обсуждения, но может одобрить или не одобрить закон.

В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые «горизонтальные функции» и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране перестала существовать вертикаль представительных органов власти, Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций (уставов) субъектов Федерации. Это можно было бы делать в рамках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации.

Кроме того, необходимы «горизонтальные структуры» исполнительных органов власти субъектов РФ: совещания глав исполнительной власти, конференции министров образования и т.д., на которых субъекты Федерации напрямую, без участия федерального центра согласовывали бы и координировали вопросы, находящиеся в их компетенции. Так, министры образования субъектов Федерации в канун нового учебного года могли бы согласовывать учебные программы, с тем чтобы гражданин России, переехав из одного субъекта Федерации в другой, мог свободно учиться в школе или институте. Министры финансов в преддверии нового финансового года могли бы определять механизм финансового выравнивания регионов.

В большинстве федеративных государств успешно функционируют такие «горизонтальные структуры» на уровне как законодательной, так и представительной властей. Совет федерации мог бы также взять на себя следующие «арбитражные» функции: одобрение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; разрешение споров между субъектами Федерации по территориальным, национальным и иным проблемам.

IV.IV. Федеральное вмешательство в права субъектов федерации.

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации. В Конституции же Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Указаны только общие основания, открывающие возможность такого вмешательства (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80).

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции России, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.

Однако, как показала практика последних лет (события в Чечне 1991 – 1997 гг.; проведение референдума 1992 г. в Татарстане вопреки решению Конституционного Суда России; непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком округе несмотря на Указ Президента и т.д., и т.п.), этих инструментов явно недостаточно. В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту других федеративных государств. В Индии существует институт президентского правления, и за время существования республики он применялся более 70 раз. Особенно часто он использовался в тех случаях, когда в результате местных выборов к власти приходили партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное правительство. Аналогичная ситуация складывается после прошедших во второй половине 1996 г. губернаторских выборов в ряде краев и областей России, где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральной властью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными.

Детально этот вопрос разработан в Конституции ФРГ. Так, в ст. 37 Основного Закона Германии записано: «1. Если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее основным законом или иным федеральным законом, то федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. 2. Для осуществления федерального принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям».

В данном случае речь идет о таких нарушениях, как, например, необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата. Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск лагтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд. Хотелось бы подчеркнуть, что такие крайние меры, как отстранение правительства земли, роспуск лагтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в Федеративной Республике Германии. Но само их наличие в Конституции и федеральном законодательстве значительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий.

Здесь срабатывает примерно тот же эффект, что и введение новой Конституцией России права Президента (при определенных условиях) распускать Государственную Думу. Это право (пока) ни разу не использовалось Президентом, но само его наличие сделало Думу существенно менее радикальной, чем бывший Верховный Совет.

Полагаю, что в Конституции России после тщательного обсуждения должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия.

V. Заключение.

С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации.

В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия отдельных поправок, а выступаю за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства. Здесь нужно действовать по принципу: «Не навреди!».

Для решения всего комплекса конституционных проблем и вообще проблем федерализма необходим созыв чего-то, подобного Конституционному совещанию (1993 г.), в работе которого приняли бы участие представители всех ветвей как федеральной власти, так и субъектов Федерации. Ибо этот вопрос не может решаться путем навязывания воли одних другим, но путем поиска согласия и компромисса в интересах Российской Федерации.

Естественно, что изменения, происходящие в России и в современном цивилизованном мире, безусловно, потребуют корректировки тех положений, которые изложены в данной работе.

Список использованной литературы:

Специальная литература:

1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. «Федерализм в истории России», кн. 1 – 3. М., 1992 – 1993.

2. Карапетян Л.М. «Федеративное государство и правовой статус народов». М., 1996.

3. Кочетков А. П. «Россия на пороге XXI века», М., 1998.

4. Лысенко В. Н. «Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений». М., 1997.

5. Лысенко В. Н. «Развитие федеративных отношений и современной России». М., 1995.

6. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник. - М.: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 1996.

7. Тадевосян Э. В. «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций».// Государство и право. №8, 1997.

8. Тадевосян Э. В. «Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм».// Государство и право. №10, 1996.

9. Федерализм – глобальные и российские измерения. Казань, 1993.

10. Федерализм: энциклопедический словарь. М., 1997.

11. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.

Нормативный материал:

1. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 17 августа 1995 г.// Российская газета, 1.09.95.

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1997.

4. Федеративный договор: документы, комментарии. М., 1992.

Дата написания работы: 15.12.1998. Бородавко А. Е.

Дата сдачи работы на кафедру:

Журнал «Дайджест Директор» от 6.98. Гаврилов В. П. Куда движется Российский федерализм. С. 4.

То, что произошло с Россией в последние годы и продолжается поныне, является уникальным явлением для государственных образований.

Из истории известно, что на протяжении веков Россия не сокращалась, а умножалась землями, укрепляла свою государственность. И только в наше время впервые произошла крупнейшая государственно-политическая и национальная катастрофа: Россия как единое многонациональное государство распалась. Я называю Россией, и так правильнее было бы называть, территорию бывшего СССР, который по существу стал преемником дореволюционного государства Российского, а не то, что от нее осталось теперь. Ведь СССР по занимаемой территории был примерно таким же, как царская Россия. Поэтому за сменой названий нельзя упускать из виду сути происходящего.

После состоявшегося в 1991 г. первого распада Российского государства в оставшейся от него РСФСР было объявлено о намерении построить современное федеративное государство, не формальное, каким оно было прежде, а на деле, или, как говорят, не «де-юре», а «де-факто».

Как же строился реальный федерализм в РСФСР? Начало ему было положено обращением Бориса Ельцина в августе 1990 г. (еще до распада СССР) к автономным республикам с щедрым предложением взять себе столько суверенитета, сколько он в состоянии вынести. Надо сказать, довольно странное заявление главы республики, вознамерившегося построить федеративное государство. Обычно федерация строится на балансе интересов федеральной власти и субъектов Федерации, причем федеральный Центр очень неохотно делегирует свои полномочия нижним ветвям власти.

В 1992 г, был подписан Федеративный договор, который считается эффективным инструментом, предотвратившим угрозу распада Российской Федерации вслед за распадом СССР. Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения. Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор. Это – во-первых, а во-вторых, в самом этом договоре была заложена мина замедленного действия, которая таит в себе угрозу распада единого государства. Речь идет не только о существенных различиях в статусе республики и других субъектов Федерации, но и прежде всего о том, что республики в договоре названы «суверенными» и им была дарована вся полнота государственной власти на своей территории. Республики в составе РФ стали «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений». А «земля и ее недра» стали «достоянием (собственностью) народов», проживающих на территории республики, Совершенно очевидно, что если субъекты Федерации будут обладать суверенитетом, то единого федеративного государства построить невозможно. Так что Федеративный договор как временная мера, с одной стороны, действительно помог предотвратить возможный распад РФ, а с другой – он таит в себе угрозу дальнейшего разрушения России.

С 1994 г. начался новый этап в формировании российского федерализма, С субъектами Федерации федеральные органы исполни- тельной власти стали заключать договора и соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. К настоящему времени таких договоров и соглашений заключено с 37 субъектами Федерации. Справедливости ради следует отметить, что суверенность республик в текстах договоров не подчеркивается так явно, как в Федеративном договоре, за исключением Башкортостана. Так, в договоре РФ и Башкортостана указывается, что «Республика Башкортостан – полноправный субъект Российской Федерации». И в то же время «Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации» (ст.1) Но суверенное государство не может быть в составе другого государства, иначе первое не является государством.

В аналогичном договоре с Республикой Татарстан по форме эта республика не признается суверенным государством, но по существу им является, так как ее органы государственной власти самостоятельно «решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым имуществом, расположенными на территории Республики Татарстан, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности» (ст.2, п.6). Ими также решаются вопросы республиканского гражданства.

В целом республики в составе РФ по-прежнему обладают большими правами, чем края и области. Они в основном меньше, чем края и области, перечисляют налогов в федеральный бюджет. Так, например, Татарстан перечислил в 1996 г. в федеральный бюджет 18,9% всех собранных им налогов, Башкортостан – 27%, а Москва – 57,6%.

Существующая договорная система взаимоотношений не способствует укреплению федерации. Во-первых, договоры в принципе не могут заключаться между федерацией и регионом как равными субъектами международного права. Субъект Федерации должен быть соподчинен Федерации. Договоры и соглашения могут заключаться лишь между регионами как равными субъектами международного, права и субъектами права в Федерации. А разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации должно устанавливаться Федеральной Конституцией, федеральными законами и дополняться, по мере необходимости, федеральными целевыми программами.

Во-вторых, заключенные договоры демонстрируют неравноправие субъектов Федерации и ведут к ассимметричности федерации, а такое государственное образование не может быть прочным. Поэтому существующий договорный процесс с субъектами Федерации не следует развивать, так как он не упрощает, а еще больше осложняет взаимодействие Федерации с регионами.

Так какое же государственное образование в конце концов создано в результате титанических усилий исполнительной власти России? Федерацией его не назовешь, поскольку в его состав входят регионы, обладающие суверенитетом. Нельзя назвать его и конфедерацией, так как в него входят и регионы, не обладающие суверенитетом (а их большинство). Следовательно, в настоящее время Россия имеет признаки как федерации, так и конфедерации и, строго говоря, не принадлежит ни к одному из определений в полной мере.

Конечно же, такое государство не может быть названо демократическим. В современном государстве с развитыми демократическими институтами все три ветви власти – исполнительная, законодательная и судебная – обладают реальной полнотой полномочий и деятельность каждой из них контролируется другими. В России же и законодательная и судебная власть находятся в зависимости от исполнительной, и прежде всего в области их финансирования.

Тем самым вместо построения демократического общества, как

было объявлено в начале реформ, мы все больше от него отдаляемся.

Наблюдается тенденция роста числа субъектов Федерации, которые предъявляют свои права на землю и другие природные ресурсы. Так, губернатор Саратовской области Дмитрий Аяцков совместно с Законодательным собранием приняли закон, в соответствии с которым они, вопреки Земельному кодексу РФ, самостоятельно распоряжаются землей и решают вопрос о продаже сельскохозяйственных земель в частную собственность. И у них появилось немало сторонников. Уже 14 регионов России намереваются обойтись с землей так же, как в Саратовской области. И федеральные власти не только не возмущаются и не пресекают такие вольные обращения регионов с землей, но наоборот, поощряют их к этому. Но отдавая землю и другие природные ресурсы регионам, федеральные власти тем самым теряют и власть над ними, и вольно или невольно разрушают федерализм.

Поощрение федеральной исполнительной властью суверенизации регионов, подталкивание к ней проявляется также и в том, что сокращается их финансирование из федерального бюджета. В результате такой политики Центра субъекты Федерации вынуждены самостоятельно искать источники финансирования своей экономики и, таким образом, становятся все более независимыми от него.

Таким образом, нашим правителям пора уже сделать надлежащие выводы. Пока еще не поздно.

ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ГРАЖДАНСТВО ЕЕ СУБЪЕКТОВ

© 1997 г. М. К. Маликов¹⁰

В рамках правовой государственности и государственной целостности Российской Федерации институт единого гражданства имеет важное теоретическое и практическое значение. Эта значимость усиливается тем обстоятельством, что между федеральным и республиканским законодательствами по вопросам гражданства имеются противоречия, несогласованность. Такое положение вещей, в частности, можно показать на примере Республики Башкортостан, проследив общую тенденцию развития гражданства РФ и ее субъектов.

Прежде всего отметим, что на правовую регламентацию гражданства РФ и ее субъектов непосредственно повлияли Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации и Декларации о государственном суверенитете республик (бывших автономий), а также денонсация Договора об образовании СССР и подписание Федеративного договора, образование Содружества независимых Государств, изменение правового статуса национально-государственных образований (республик), административно-территориальных единиц (края, области, г. Москва, г. Санкт-Петербург) и национально-территориальных объединений (автономная область, автономные округа) в Российской Федерации.

К числу обстоятельств, обусловивших новые взаимоотношения РФ и ее субъектов, следует отнести и определение гражданства РФ на основе международных стандартов, в частности в свете Всеобщей декларации прав человека и Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, принятой 22 ноября 1991 г. Положения последней стали основой прав и свобод человека и гражданина Конституции РФ (правда, ее ст. 6 следовало бы согласовать со ст. 2 Закона РФ "О гражданстве"), а в законодательстве некоторых субъектов федерации они не нашли четкого закрепления. Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан гражданство определено на основе национального суверенитета без учета прав многонационального народа, предусмотренных ст. 3 той же Конституции. На современном этапе гражданство РФ и ее субъектов определяется неодинаково. Во-первых, в теории конституционного права ранее разрабатывалась двухуровневая концепция единого гражданства РФ и ее субъектов, что в настоящее время нашло отражение в законодательстве Калмыкии. Спорность такой концепции очевидна, так как в субъектах Федерации существуют различные социально-правовые факторы. Во-вторых, принцип единого гражданства РФ и ее субъектов определяет содержание законодательства о гражданстве Российской Федерации, Бурятии, Коми и Удмуртии.

В-третьих, в период государственного и конституционного строительства в субъектах РФ сложилось "двойное гражданство", например в Башкортостане, а также гражданство ассоциированного члена РФ, как в Республике Татарстан.

В силу изменившихся экономико-политических условий в регионах РФ и согласно заключенным договорам между РФ и ее субъектами (Татарстан, Башкортостан), видимо, допустимо формирование своего гражданства в республиках, и не имеет значения, как оно будет строиться – в виде единого гражданства, двухуровневого или трехуровневого, двойного или тройного гражданства при условии, если в субъектах Федерации для всех граждан (как граждан РФ, так и граждан субъектов Федерации) будут обеспечены одинаковые социально-экономические и политико-правовые условия.

Со дня становления РФ (1918 – 1922 гг.) и до распада СССР (1922 – 1991 гг.) в РФ было единое гражданство. Существовавшее утверждение о том, что в СССР было тройное гражданство (гражданство СССР, гражданство РСФСР (союзных республик) и гражданство автономных республик) на практике не имело существенного значения, так как, в частности, от имени РСФСР (в том числе и ее автономных республик) во всех сферах жизни (внутри страны и за рубежом), как правило, выступал СССР со своим единым гражданством (как известно, в ООН от имени своих граждан выступали также Белоруссия и Украина).

В целом же можно признать, что возможности определения своего гражданства в РФ и ее субъектах впервые закладывались в Федеративном договоре (1992 г.), ибо бывшие автономные республики признаны самостоятельными субъектами РФ, а некоторые из них после оглашения своих Деклараций о суверенитете ставили вопрос о целесообразности становления их членами Содружества Независимых Государств (Республика Башкортостан) и даже субъектами международного права (Республика Татарстан).

Между тем те субъекты РФ, которые уравнивали себя в правовом положении с РФ в целом, четко не уяснили отличительных особенностей Российской Федерации, которые выражались в многонациональном характере государственного суверенитета и единстве ее государственной власти. Ведь Российская Федерация представляла интересы всех субъектов РФ в международных отношениях и в деятельности Содружества Независимых Государств. В отличие от РФ ее субъекты есть национально-государственные образования в рамках единой Федерации. Иными словами, национальный суверенитет у них выступает формой государственного суверенитета, а содержание государственного суверенитета республик как субъектов Федерации определяется их многонациональным народом. Здесь же следует подчеркнуть, что в отличие от предыдущей новая Конституция РФ 1993 г. предусматривает единые механизмы и гарантии осуществления прав граждан РФ и ее субъектов. Так, в области политики они проявляются в идеологическом многообразии; в экономической сфере – в различных формах собственности, конкуренции и свободе экономической деятельности; в социальной – в свободном развитии человека, гарантиях социальной защиты; в правовой области – во взаимной ответственности государства и граждан (ст. б, 7, 8, 13, 19, 23 Конституции РФ).

Концептуальной основой единого гражданства РФ и ее субъектов является народовластие (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому принадлежность к народу, а не к отдельным нациям (народностям) выражает сущность гражданства РФ. Отсюда и вытекает принцип единого гражданства РФ, который закреплен в ст. б Конституции РФ. В ней гражданство Российской Федерации признается единым и равным независимо от оснований приобретения.

Принцип единого российского гражданства выражается в общности принципов экономической, политической, социальной, правовой систем российского законодательства и законодательства республик в составе РФ. Он означает (как это предусмотрено в ст. 2 Закона РФ "О гражданстве"): "...Граждане РФ, постоянно проживающие на территории республик в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики". В соответствии с принципом федерализма и принципом единого и равного гражданства на территории России граждане РФ, проживающие на территории края, области, автономной области, автономного округа, являются одновременно гражданами РФ. Данное положение наряду с Законом "О гражданстве" следовало бы также закрепить и в ст. б Конституции РФ.

На наш взгляд, гражданство – это политико-правовая принадлежность лиц государству, являющемуся самостоятельным субъектом международного права. Республики в составе РФ обладают ограниченной международной правосубъектностью. А государство, признанное суверенным в рамках международного сообщества, защищает права и законные интересы граждан как внутри страны, так и за ее пределами. Именно такой смысл вложен в ст. 62 Конституции РФ и ст. 3 Закона РФ "О гражданстве™.

С этих позиций не совсем оправданно конституционное положение отдельных субъектов Федерации, предусматривающее двойное гражданство, как, например, это установлено в ст. 22 Конституции Республики Башкортостан. Характерно, что в ней нет записи о том, что граждане РФ являются гражданами Республики Башкортостан. С учетом того, что в Республике Башкортостан нет Закона о гражданстве РБ, выходит, что по ст. 22 Конституции РБ граждане РФ и РБ не имеют правовой основы для своей защиты.

Спорность определения гражданства субъектов РФ вытекает из Федеративного договора и п. 4 ст. 5 Конституции РФ, согласно которым все субъекты РФ равноправны в своих взаимоотношениях с федеральными органами. Значит, следует уточнить определение гражданства во всех трех типах субъектов РФ. Но это вряд ли возможно: во-первых, они (субъекты) имеют разные правовые статусы, и их равноправие достигается по линии взаимоотношений с федеральными органами государственной власти; во-вторых, все граждане субъектов Федерации являются гражданами РФ.

Целесообразность единого гражданства РФ можно было бы обосновать и тем, что в рамках единой Федерации не должно быть двойного гражданства в виде гражданства РФ и гражданства ее субъектов, как бы они ни определялись. Лица, проживающие на территории субъектов федерации России, оставаясь гражданами РФ, признаются (на основе прописки и регистрации) жителями села, поселка, деревни, района, города, области, края, округа и республики. Для получения каких-то экономических, социальных, правовых и иных льгот (если они есть!) следовало бы предусмотреть срок проживания на определенной территории, скажем, как это предусмотрено во Франции и США – 5 лет, в Англии н Норвегии – 7 лет, в Испании – 10 лет и т.д. Цена оседлости, если прибегнуть к такому сравнению, соответствовала бы ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 27 Конституции РФ и Закону РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. Представляется вполне достаточным подтверждение о принадлежности к гражданству РФ для решения своих социально-бытовых вопросов. Этому способствует и ускоренный, сокращенный порядок приема граждан РФ по линии миграционной службы, который установлен в Законах РФ "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г.

Важность единого гражданства Российской Федерации тем более значима, что в республиках РФ экономические условия могут быть иными, чем в Российской Федерации в целом. Так, например, в Конституции Республики Башкортостан не предусматривается частная собственность на землю. В ней также исключена возможность использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Если бы аналогичные положения предусматривались в соответствующих статьях Конституции Республики Башкортостан, все ее жители (пенсионеры, учителя, работники медицинских учреждений) могли бы получать такие же материальные блага, как и работники металлургии, угольной, нефтяной промышленности.

Утверждение отдельных государствоведов о том, что признание суверенности народа, по имени которого названа республика, создано "искусственно"¹¹, не отражает и политических аспектов гражданства в субъектах Российской Федерации.

Что касается Республики Башкортостан, то фактически существует противоречие между ст. 69 и ст. 3 ее Конституции, что говорит о необходимости устранения соответствующего пробела в конституционном законодательстве. В частности, многонациональный народ Республики Башкортостан, который является "носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан" (ст. 3 Конституции РБ), как бы лишен права образования государственности, так как "Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение" (ст. 69 Конституции РБ).

В целях исключения разделения "коренных" (титульных) наций и "несуверенных" народов при определении гражданства в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан следовало бы предусмотреть положение об осуществлении неотъемлемого права башкирской нации, всего народа республики на самоопределение, подобно положению Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан. Тем более Республика Башкортостан по сути не является однонациональной республикой. В ней проживают более 4 млн. человек, в том числе башкиры составляют 21.9% ее населения, русские – 39.3%, татары – 28.4%, чуваши – 3%, марийцы – 2.8%, украинцы – 2%, мордва – 0.8%, удмурты – 0.6% и т.д. Следует также учесть и то, что за 1992 – 1994 гг. в РБ прибыло свыше 40 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев из Узбекистана, Таджикистана, Казахстана, Прибалтики и Чечни, причем граждане разных национальностей.

Как отмечалось выше, необходимость правового обеспечения единого гражданства на территории Российской Федерации предполагает принятие в Республике Башкортостан Закона о гражданстве, который в настоящее время пока отсутствует. В то же время Верховным Советом Республики со дня принятия Декларации о государственном суверенитете Башкортостана (октябрь 1990 г.) принято 165 законов и 13 республиканских кодексов: Земельный кодекс (22 марта 1991 г.), Лесной кодекс (18 июня 1991 г.), Экологический кодекс и Кодекс о недрах (оба – 28 октября 1992 г.), Кодекс о средствах массовой информации (5 ноября 1992 г.), Водный кодекс (13 июля 1993 г.), Кодекс об охране здоровья граждан (7 ноября 1993 г.), Арбитражно-процессуальный кодекс (2 марта 1994 г.), Градостроительный кодекс, Кодекс о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (2 марта 1994 г.), Трудовой кодекс (20 – 21 декабря 1994 г.).

Оставление в ведении Республики Башкортостан вопросов гражданства, регламентируемых в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г., выглядит противоречиво. Согласно п. 8 ст. 71 Конституции РФ Российская Федерация регулирует и защищает права и свободы человека и гражданина Российской Федерации. Указанное противоречие следует устранить, если Республика Башкортостан, как вытекает из названного выше Договора, тоже добивается регулирования вопросов своего гражданства.

В согласовании нуждается также законодательство РФ и РБ в плане статуса беженцев и вынужденных переселенцев, трудовой миграции, в том числе и иностранной рабочей силы. Например, в Законе РФ "О гражданстве" в отношении вынужденных переселенцев предусмотрены льготы в обеспечении их жилищно-бытовыми условиями. Однако предусмотренные льготы не названы в Жилищном кодексе Республики Башкортостан. Достаточно много проблем возникает по реализации Указа Президента РФ "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" от 16 декабря 1993 г.

Четкое определение единого российского гражданства и гражданства субъектов РФ диктуется и реализацией Соглашения о помощи беженцам, вынужденным переселенцам, подписанного главами государств Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении и Узбекистана. Речь идет о финансировании строительства предварительного пункта приема беженцев и вынужденных переселенцев, определении пособий не только социально незащищенным, но и всем указанным лицам, а также о компенсациях за оставленное имущество на территории других государств.

В плане правовой обеспеченности единого гражданства РФ нуждается в изучении и вопрос о целесообразности создания самостоятельной судебной системы Республики Башкортостан. Согласно приложению к Федеративному договору от 31 марта 1992 г. и постановлению Верховного Совета Республики Башкортостан "О судебной реформе в Республике Башкортостан" от 29 февраля 1992 г. в Республике Башкортостан создается самостоятельная судебная система. Характерно, что суды Республики Башкортостан руководствуются уголовным и гражданским законодательствами Российской Федерации, а решения и приговоры выносят именем Республики Башкортостан. Исключение (недопустимость) обжалования решений, приговоров судебных органов Республики Башкортостан может привести к нарушению конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, проживающих на территории Башкортостана. Здесь следует учесть два момента: во-первых, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ); во-вторых, по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. вопросы судоустройства находятся в ведении РФ. Если будет законодательно закреплена самостоятельная судебная система РБ, то должны быть очерчены объекты разграничения прав граждан РФ, проживающих на территории РБ, и прав граждан самой РБ.

Создание Конституционного Суда Республики Башкортостан согласно ст. 72 Конституции РФ бесспорно будет способствовать достижению правовой согласованности Конституций РФ и РБ.

Правовая несогласованность по целому ряду вопросов между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан порой приводит к игнорированию предусмотренных федеральными законами гарантий, касающихся прав граждан. Так, например, в Закон "0 статусе судей в Республике Башкортостан" внесено изменение, предусматривающее недопустимость обжалования решения Квалификационной коллегии судей в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации, а окончательное решение по жалобам принимается Верховным Советом Республики Башкортостан (Государственным Собранием РБ). Речь идет о тех работниках, которые относятся к государственным служащим РФ. С позиции правовой защищенности граждан Российской Федерации можно было бы указать на несоответствие конституционным положениям некоторых нормативных актов Республики Башкортостан о порядке задержания граждан РФ на территории РБ.

В целях нормативного обеспечения гражданства Российской Федерации и гражданства Республики Башкортостан необходимо: 1) привести в соответствие ст. 69 и ст. 3 Конституции Республики Башкортостан; 2) разработать и принять Закон "О развитии башкирского и татарского языков и их культуры" с экономическим обоснованием его реализации. Это нужно сделать для обеспечения национально-культурного возрождения народов как в самой республике, так и за ее пределами; 3) исключить внутренние противоречия в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. и привести его положения в соответствие с Конституцией Российской Федерации по проблемам гражданства; 4) в Республике Башкортостан провести социологические исследования и референдум по проблемам гражданства РБ.

В заключение хотелось бы отметить, что, на мой взгляд, взаимоотношения РФ и ее субъектов по регламентации гражданства должны формироваться или на основе федерализма, или же на конфедеративных началах. Особенности конституций субъектов Федерации толкают федерацию к унитаризму. Может быть, в дальнейшем следовало бы определить нашу федерацию по типу СССР, на принципах экономической интеграции в рамках СНГ.

Если во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов строго придерживаться федеративных отношений, то законодательство Республики Башкортостан и остальных субъектов Федерации по проблемам гражданства должно быть приведено в соответствие с Законом РФ "О гражданстве" при помощи конституционных судов РФ и ее субъектов, Государственно-правового управления при Президенте РФ и соответствующего органа в ее субъектах после проведения социально-правовой экспертизы конституционных положений как РФ, так и ее субъектов, в том числе Договора РФ и РБ от 3 августа 1994 г. Эти организационно-правовые и процессуально-правовые меры должны быть осуществлены на основе компетенции Федерального Собрания.

РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений)

© 1997 г. В. Н. Лысенко

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удается ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

В марте 1997 г. исполнилось пять лет юридическому оформлению федеративного государства в современной России. В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически три договора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства. Затем в новой Конституции России 1993 г. положения Федеративного договора были развиты, приведены в систему, конкретизированы и закреплены в своей основе.

Но вот уже прошло три года после принятия Конституции. И сегодня с точки зрения законодательной и правоприменительной практики отчетливо видны ее сильные и слабые стороны. Не претендуя на законченность и бесспорность своих мыслей и положений, автор хотел бы предложить концептуальные изменения Конституции, касающиеся федеративного устройства Российского государства.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В ст. 1 Основного Закона записано: "Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". В ст. 5 Конституции зафиксировано: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации...

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

Глава 3 Конституции "федеративное устройство" раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства, закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала трехлетняя практика становления и развития федеративных отношений, эти принципы и большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.

1. СИММЕТРИЧНАЯ

ИЛИ АСИММЕТРИЧНАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обусловливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации: а) являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5); в) вправе устанавливать свои государственные языки (с. 68). Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними". Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав других территориальных образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.

В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, статус которых крайне противоречиво определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Так, в ст. 11 Конституции ("Основы конституционного строя") записано, что "разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". А в ст. 76 указывается, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы..." (курсив мой. – В.Л.).

Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Ни в законопроекте "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти РФ и государственными органами власти субъектов РФ", ни в законопроекте "О системе нормативно-правовых актов Российской Федерации" не удалось четко определить соподчиненность федеральных законов и договоров.

В то же время в продолжающих подписываться договорах (сейчас их около 30) зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область...).

Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право...

И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". Следовательно, предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться и они его могут изменять.

Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Не случайно внесенный Правительством в Государственную Думу законопроект "О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения" был снят с обсуждения подавляющим большинством депутатского корпуса как "не имеющий быть" (хотя поручение по подготовке такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66 Конституции РФ).

Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Полагаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

Кроме того, необходимо учесть, что вслед за Татарстаном особый статус рано или поздно придется предоставить и Чечне как субъекту РФ, не подписавшему Федеративный договор. Возможно также вступление в Российскую Федерацию новых субъектов. Поэтому такую возможность необходимо зафиксировать в Конституции РФ. Что же касается изменения статуса субъектов Федерации, то в Конституции, а затем и в федеральном законодательстве должна быть предусмотрена, по моему мнению, только одна такая возможность – слияние (по взаимному согласию) двух и более субъектов в один субъект Федерации. Сейчас такой вариант прорабатывается в отношениях между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью. Полагаю, что необходимо срочно разработать правовой механизм его обеспечения. Слишком большое число субъектов РФ по-прежнему остается "ахиллесовой пятой" российского федерализма.

Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться дифференцированно и поэтапно. Те автономные округа, которые способны быть полноценными субъектами Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава краев и областей. Другие же – "вернуться" в "родительский дом", но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

II. ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ

ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ

Центральной проблемой любой федерации является проблема "разделения власти" – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центом, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их создания (это – тема отдельного разговора).

Что же это за причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России. Парад суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце марта 1992 г. федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративных государств) разбить на три части: предметы ведения федерального центра; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.

Сам процесс "дележа предметов ведения" не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку таковой вообще отсутствовал) и зарубежный опыт. Это был "политический торг", в ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, "сбрасывались" в общую корзину, называемую "совместными предметами ведения". В результате в "предметы ведения Российской Федерации" попало около 50 титулов (для сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайне неудачно.

А. В отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. (куда они были фактически в неизменном виде инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти. В результате "все смешалось в этом доме": в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления.

Если для предметов ведения федеральных органов власти это "переплетение" было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их выполняли), то для совместных предметов ведения такое "правовое своеволие" вносило полный диссонанс. Федеральные законы ставились на одну доску с внутрифедеральными договорами и соглашениями. Не нравится кому-то федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным центром и живи по договорному праву.

Б. Многие предметы ведения сформулированы крайне общо, неконкретно, что позволяет их толковать расширительно, например п. б) ст. 71: "федеративное устройство и территория Российской Федерации" или п. е) ст. 71: "установление основ федеральной политики и федеральные программы в различных областях" и т.д. Некоторые пункты являются излишними. Так, к ведению Российской Федерации отнесено полномочие: "принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов...", что само собой разумеется.

Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает, что значительную часть совместных предметов ведения можно "раскассировать", передав либо федерации, либо субъектам. Так, по моему мнению, можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному центру: установление общих принципов налогообложения и сборов; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды... (п. 3), и), к), л), о) ст. 72), сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам власти субъектов РФ можно бы было передать следующие сферы государственного управления: природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д), е), ж), м) ст. 72).

При этом необходимо четко указать в Конституции, что разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере законодательного регулирования осуществляется только федеральными законами. В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере государственного управления разграничение может проводиться как федеральными законами, так и договорами и соглашениями. Особого внимания заслуживает п. н) ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" 1995 г. принят в штыки региональной элитой и до сих пор фактически не выполняется в большинстве субъектов РФ (об этом отдельный разговор). Закон же "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вот уже три года не может выйти из стен Законодательного Собрания. Несколько вариантов этого законопроекта, предложенных Государственной Думой, были отвергнуты большинством членов Совета Федерации.

Что же не устраивает большинство сенаторов? Во-первых, они полагают, что этот закон должен носить "символический характер", отдавая на их полный откуп создание системы органов государственной власти в каждом субъекте Федерации. Хотим – президента избираем, хотим – губернатора, хотим – главу правительства, да хоть персидского шаха – кому какое дело. И действительно, в настоящее время на территории Российской Федерации растет не просто число различных политических режимов, но фактически складываются авторитарные и олигархические режимы личной власти (безальтернативные выборы руководителя, насильственное устранение оппозиции, удушение независимых и оппозиционных средств массовой информации, выборы по "новой разнарядке" в законодательные органы власти, полное подчинение судов, прокуратуры, правоохранительных органов руководству региона, фальсификация выборов...). В этих условиях и с учетом величины территории России становится все более настоятельно необходимым, чтобы общие правила игры, каркас, остов власти сверху донизу определяла федерация, а в регионах "мясо" уже наращивали сами субъекты. Представляется, что этот предмет ведения должен быть передан в сферу компетенции федеральных органов власти. Это означает отнюдь не унификацию всех и вся, но создание действительно дееспособной государственной власти, построенной на принципах федерализма.

Во-вторых, многие назначенные губернаторы в Совете Федерации выступали против закрепления в законе возможности проведения косвенных (наряду с прямыми) выборов высших должностных лиц края или области, что предусматривал законопроект. Им казалось, что относительно "левые" законодательные собрания во многих регионах не переизберут назначенных Президентом администраторов. Но прошедшие во второй половине 1996 г. выборы губернаторов показали, что прямые всенародные выборы не принесли многим из "назначенцев" больших лавров. Они проиграли коммунистам или поддержанным ими кандидатам выборы почти в половине субъектов Федерации (выборы проводились в 52 субъектах РФ).

Вместе с тем неопределенность в вопросе о соответствии установленных в ряде уставов краев и областей систем государственной власти основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной, а также разделению государственной власти (установленному ст. 10 Конституции РФ) попытался разрешить Конституционный Суд РФ. В своем постановлении по запросам глав администраций Алтайского края и Читинской области Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения уставов края и области, предусматривающие избрание главы администрации края (области) Законодательным Собранием, "так как избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах".

Рассматривая эти и некоторые другие (здесь не упоминаемые) положения постановлений Конституционного Суда, можно обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, в отдельных случаях Конституционный Суд взял на себя уяснение положений не только текста Конституции, но и теоретических принципов, к которым надо отнести и принцип разделения властей. Вопросы же теории не могут быть отнесены к ведению судебных органов, тем более что решение Суда весьма спорное, ибо оно ставит под сомнение не- зависимость ветвей власти в странах с парламентской республикой (где президент избирается парламентом и правительство формируется и утверждается парламентом).

Второе обстоятельство заключается в том, что Конституционный Суд в ряде своих выводов практически обязывает субъекты Российской Федерации определять систему своих органов государственной власти, как сказано в ст. 77 Конституции, самостоятельно, с ограничениями, определяемыми основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, "установленными федеральным законом". Представляется, что Конституционный Суд принимает на себя функции федерального законодателя (хотя в нашей стране не существует прецедентного права), а в ряде случаев руководствуется политической целесообразностью.

В настоящее время в Государственной Думе в первом чтении принят новый законопроект "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Он закрепляет прямые выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. Но при этом указывает: "Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в том числе путем избрания его специально созываемым собранием представителей", т.е. законодатель предусмотрел достаточно гибкий механизм формирования исполнительной власти. Кроме того, в данном законопроекте значительно расширяются полномочия представительной власти в регионах.

III. ПОВЫШЕНИЕ РОЛИ СОВЕТА

ФЕДЕРАЦИИ В РАЗВИТИИ

ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Трехлетний опыт существования Совета Федерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на основе представительства от Совета Федерации показывает необходимость трех коренных изменений в его деятельности.

Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы. Необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждать правильные законопроекты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов, должны поступать через "первый канал" в федеральное законодательство. Это должна быть важнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаются затем в Государственную Думу на рассмотрение. Все принятые Думой законы направляются снова Совету Федерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других изменений. В случае если Совет Федерации не согласен с формулировкой принятого Госдумой закона, он может отправить его в согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успешно функционирует в Германии и, полагаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.

Во-вторых, в серьезной корректировке нуждается ст. 106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов, обязательных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разными полномочиями в отношении внесенных законопроектов. Законы, которые в особой степени затрагивают интересы субъектов Федерации, должны приниматься только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести следующие: законы, изменяющие Конституцию; законы, касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномочий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. права снять закон с обсуждения, но может одобрить или не одобрить закон.

В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые "горизонтальные функции™ и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране перестала существовать вертикаль представительных органов власти, Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций (уставов) субъектов Федерации. Это можно было бы делать в рамках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации.

Кроме того, необходимы "горизонтальные структуры" исполнительных органов власти субъектов РФ: совещания глав исполнительной власти, конференции министров образования и т.д., на которых субъекты Федерации напрямую, без участия федерального центра согласовывали бы и координировали вопросы, находящиеся в их компетенции. Так, министры образования субъектов Федерации в канун нового учебного года могли бы согласовывать учебные программы, с тем чтобы гражданин России, переехав из одного субъекта Федерации в другой, мог свободно учиться в школе или институте. Министры финансов в преддверии нового финансового года могли бы определять механизм финансового выравнивания регионов.

В большинстве федеративных государств успешно функционируют такие "горизонтальные структуры" на уровне как законодательной, так и представительной властей. Совет федерации мог бы также взять на себя следующие "арбитражные" функции: одобрение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; разрешение споров между субъектами Федерации по территориальным, национальным и иным проблемам.

IV. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО

В ПРАВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации. В Конституции же Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Указаны только общие основания, открывающие возможность такого вмешательства (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80).

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции России, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.

Однако, как показала практика последних лет (события в Чечне 1991 – 1997 гг.; проведение референдума 1992 г. в Татарстане вопреки решению Конституционного Суда России; непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком округе несмотря на Указ Президента и т.д., и т.п.), этих инструментов явно недостаточно. В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту других федеративных государств. В Индии существует институт президентского правления, и за время существования республики он применялся более 70 раз. Особенно часто он использовался в тех случаях, когда в результате местных выборов к власти приходили партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное правительство. Аналогичная ситуация складывается после прошедших во второй половине 1996 г. губернаторских выборов в ряде краев и областей России, где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральной властью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными.

Детально этот вопрос разработан в Конституции ФРГ. Так, в ст. 37 Основного Закона Германии записано: "1. Если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее основным законом или иным федеральным законом, то федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. 2. Для осуществления федерального принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям".

В данном случае речь идет о таких нарушениях, как, например, необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата. Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск лагтага (парламента земли),назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд. Хотелось бы подчеркнуть, что такие крайние меры, как отстранение правительства земли, роспуск лагтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в Федеративной Республике Германии. Но само их наличие в Конституции и федеральном законодательстве значительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий.

Здесь срабатывает примерно тот же эффект, что и введение новой Конституцией России права Президента (при определенных условиях) распускать Государственную Думу. Это право (пока) ни разу не использовалось Президентом, но само его наличие сделало Думу существенно менее радикальной, чем бывший Верховный Совет.

Полагаю, что в Конституции России после тщательного обсуждения должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия.

В заключение хотелось бы отметить, что данная статья носит постановочный характер. С точки зрения законодателя и политолога, анализирующего применение федерального законодательства в регионах, предлагаемые конституционные изменения назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации.

В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений. И поэтому автор не является сторонником принятия отдельных поправок, а выступает за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства. Здесь нужно действовать по принципу: "Не навреди!".

Для решения всего комплекса конституционных проблем необходим созыв чего-то, подобного Конституционному совещанию (1993 г.), в работе которого приняли бы участие представители всех ветвей как федеральной власти, так и субъектов Федерации. Ибо этот вопрос не может решаться путем навязывания воли одних другим, но путем поиска согласия и компромисса в интересах Российской Федерации.

I. Региональная политика России:

концепции, проблемы, решения.

Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью который данные интересы формиру-ются, отстаиваются и защищаются.

Региональной политикой можно считать лишь такую систему на-

мерений и действий, которая реализует интересы государства в от-

ношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и

способами, учитывающими природу современных региональных процес-сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-но политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-ной территории, оставаясь “наедине” с государством, его экономи-ческой, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под-держивать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной, и местной регио-нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений. Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу-щение необратимой территориальной дезинтеграции государства.

Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого

распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при-

родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста-

бильного и согласованного развития всех элементов локализованной

сферы, соответствующего потребностям человека, общества и приро-

ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио-нальный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-тики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио-

нами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно

неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо-

ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо-собность региональной политики на местах.

Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен

быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи.

Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроиз-водства на базе задействования ресурсов и полномочий, государс-твенно признаваемых местными.

Фундаментальными методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регио-нального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с сознанием общественной необходимости региональной

политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к

решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособ-

ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-

шениях региональных структур власти и управления с общегосударс-

твенными; национально-этническое развитие и дополнительное обо-

собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-

го и общественно-политического характера; формирование собствен-

ной региональной ресурсной базы социально-экономического разви-

тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-

вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ-

ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко-

номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-ческого бедствия и т.п.) и др.

II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.

Взаимодействия региональных и центральных органов власти в

1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к

системному реформированию экономики, а регионов - к защите от

“негативных” последствий реформ. При этом часть регионов стреми-

лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз-

можности для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать само направление экономического реформирования.

Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической

обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным

возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов

национальной государственности, высокого уровня социальной нап-

равленности, ограниченной лояльности силовых государственных

структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика

взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том, что во-первых, качественно видоизменяются экономические отноше-ния, которые находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления федерализм и местное самоуправление.

Структуризация власти на федеральном уровне традиционно

рассматривалось как производная противоречий между представитель-

ной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента.

Региональная политика федеральных властей в понимании прези-

дентский структур должна включать такие элементы, как:

1) конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-рующими Федерацию в целом);

2) согласование интересов территорий с различным статусом

(национальные республики - области) и различных этнических групп.

Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскими структурами скорее, как средство решения, как они считают, действительных проблем - сохранение целостности госу-дарства и поддержание межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-

ная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций

главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-

ных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу-

дарственного строя, отсутствие внутренних экономических границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-ципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление “новой региональной стратегии российского государства”, направ-ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также “переход от уз-коэкономических к более широким - общественным и социальным це-лям”.

Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна.

Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-

роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре-

формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-

тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-

нистрации считают, что в этом случае “каждый уровень государс-

твенной власти будет по-настоящему независим от других” (именно

в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-

но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить

приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-раничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-

тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны,

утверждается, что регионы не являются субъектами экономических

отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-

чиями в регулировании экономического поведения на их администра-

тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-

ния видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более благоприятных регионах.

Правительство.

В отличие от президентской администрации правительственные

структуры в качестве приорететных целей региональной политики

выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по-

литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-

мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода.

Правительство также занимает более жесткую позицию относи-тельно претензий региональных властей на руководство деятель-ностью экономических субъектов.

Региональная политика правительства, блокирована межведомс-твенными противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-

нальных проблем

Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-

тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-ким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов от-дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).

Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-

нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель-

ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-

ности.

Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-

лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но

и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-

деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-

товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-

вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли

существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-

левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-ческим спадом и приватизацией, меняющими “статусные веса” участ-ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут.

89 административных территорий в рамках Российской Федерации включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-торий.

Согласно новой конституции, республики пользуются определен-

ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны

других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики

имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-

литики и что их права по контролю за использованием природных ре-сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается

разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими

административными уровнями, является нечетким и противоречивым в

части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот

факт, что большинство республик беднее многих областей и краев,

мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-

ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в том, что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-

сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте

и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-

ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-

новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-берализации цен.

Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-риятий, господствующие на провинциальной политической арене - можно выразить так: “Стабилизация, но не на моей территории”.

Местные политические руководители в России оказывают давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-

дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни

их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной

экономике, а также политические предпочтения местных руководите-

лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-

ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы

малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-

жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-

тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-

ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-

тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-

висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-

шиностроение, которые, как считается, серьезно “страдают” от ре-форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-ку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.

Естественно предположить, что бюджетные перечисления между

разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями. Формально имеет место процесс “дележа снизу вверх”, в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.

Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.

III. Региональная бюджетно-налоговая система

Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная

часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-

ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-

лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая

соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных

и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая

система - символ и гарант региональной ослабленности, независи-

мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа “сильный (или

независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы”.

Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре-зультат территориальной организации общества.

Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак-

кумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков госу-

дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо-

дов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993

года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось

48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и 56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).

В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги-

ональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и

субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения

с “центром” и реже с другими территориальными уровнями. По эле-

ментному составу региональные бюджетно-налоговые системы анало-

гичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Напри-

мер: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих

случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как

регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению

и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят

из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-

ческом построении территориальной организации государства (напри-

мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас-

ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа “государство-ре-гион”.

Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди который следующие:

1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-говых потоков, по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое наз-

начение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях: средств, образованных на самой территории и поступающих в регио-нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (та-ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк-ций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения

между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например “нефтяные деньги”). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть “местных средств”, по разрешению вышес-тоящих систем им не перечисленная).

3) Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением

требований формальной финансовой независимости их политики от вы-шестоящих уровней.

4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в оп-ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес-ких интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населе-ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-твующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджет-

но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас-ли “местного хозяйства”, местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире-гиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурс-ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существова-

ния и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ори-ентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекатель-ности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального раз-вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.

Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах -

традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное

требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-гиональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюд-жетно-налогового хозяйства.

Одно из существенных направлений развертывания российских

реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго-

сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего

основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде-

рации (ее субъектов и административно-территориальных единиц). Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения “центра” и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили-вается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в соци-альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.

В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых

отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые

ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродис-

куссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае-

мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и

связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе

формирующие контуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не

блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной

политики.

Аналогичные соображения можно высказать и по поводу норма-тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база только складывается и пока очень далека от соответствия принципи-альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступ-ным.

“Остов” нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос-

сийской Федерации, а также законы “Об основах бюджетного устройс-

тва и бюджетного процесса в Российской Федерации”, “Об основах

налоговой системы в Российской Федерации”, “Об основах бюджетных

прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов

представительных и исполнительных органов государственной власти

республик, в составе Российской Федерации, автономной области,

автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе-

тербурга, органов местного самоуправления”. Многочисленные право-

вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-ном разрезе содержатся и в российских законах “О краевом, област-ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра-ции”, “О местном самоуправлении в Российской Федерации”.

Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс-

твия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном

уровнях занимает Закон Российской Федерации “О субвенциях респуб-

ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной

области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербуруг”, в котором установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли-чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях “цент-ра” и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых

систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной

стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-вые отношения между органами государственного управления Федера-ции и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.

1 - по каким принципам должна быть распределена между разно-

уровневыми органами власти и управления ответственность за осу-ществлением соответствующих расходов.

2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-тия указанных расходов?

3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.

Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си-

туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-

имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-

дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ-

ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-

ных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики

внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-

дало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло

подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по-

литики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение

межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-

нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-онами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис “о неравноправности субъектов Федерации”. Появились даже различ-ные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.

Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году

-------------------------------------------T---------T---------T--------¬

¦ ¦ “Новые” ¦ “Стары唦 Края, ¦

¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦

¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦

¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦

¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦

L------------------------------------------+---------+---------+---------

Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности

бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито-

риальных бюджетов разных регионов России. К этому следует доба-

вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе-

ления России, планировалось выделить 50% от суммы всех федераль-

ных дотаций регионам.

Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.

IV. Взаимодействие бюджетов

Традиционно существует три основных подхода к решению проб-

лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение

различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде-

рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые

налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-

ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные “правила игры” между субъектами Фе-дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.

Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В

рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки,

в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-ния распределяются между федеральными органами и территориями.

При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном

уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход

открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде-

ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на

центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет-

но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок

отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-лом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.

Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов

постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую-

щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-

обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не

отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-

ность максимально учитывать специфику российских регионов.

Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-

деральными органами и территориями предполагает определение про-

цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи-

маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется,

будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-

гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла-

сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-

лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.

Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни-жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.

Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под-держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку.

Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с

целью исследования соотношения между федеральным и региональными

бюджетами представлено в таблице N1.

В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.

В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-

руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос -

с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.

Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.

Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-

ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов

обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую-

щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в

1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400

млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств,

идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.

было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле-

ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-министративно-территориальных образований.

При достаточно систематическом снижении налоговых поступле-

нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-

жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми-

нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох-

раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%,

во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.

Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь

38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1

квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-

лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из

федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог-

рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио-

нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего

собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога

на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на

федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс-

тво, около 40% - на обеспечение функционирования государственной

администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все

затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-

гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для

федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по

итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс-твенной администрации, 15% - на здравоохранение и образование , все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.

Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя

частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд-

жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться. Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-дерального бюджета.

Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения

своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на

прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-

гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г.

доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям,

определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить

более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой

часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя

многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио-ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-вания.

Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер-риториальные бюджеты.

Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального

бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюд-

жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес

одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в

федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли-

дированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэконо-

мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па-

дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели-

чение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являют-

ся территории.

В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль-

ном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и од-

новременно некоторого снижения федеральной ставки налога на при-

быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд-

жета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до

13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюдже-

та формируются дополнительные расходы, причем как федерального,

так и региональных бюджетов. Не покрывая эти расходы собранными

доходами, многие регионы прибегают к прямым нарушениям налого-

во-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне рос-

та взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средс-

тв в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной

нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление

ассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных

расчетов, составления и законодательного утверждения бюджета. В

процессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФ

на 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительно

свыше 9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3

трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если региональные

структуры власти в основном делали акцент на увеличение доходов

региональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентиро-

вали свое внимание на увеличении расходной части федерального

бюджета. Результатом этих действий явился своеобразный “двойной

эффект” усиления ассиметрии российской бюджетной системы.

Ассиметрию в соотношениях между федеральным и региональными

бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная

дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспечен-

ности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые

перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой сто-

роны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет

средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из феде-

рального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 региона приходится более 60% выделяемых дотаций.

Весь север и юг России полностью “сидят” на дотациях. Основ-

ные “поставщики” доходов в федеральный бюджет - области, края и

республики, образующие “узкий пояс”, который охватывает Сибирь,

Урал и центр России, а также два автономных округа, где в больших

масштабах добывается нефть. При этом на Тюменскую область и

г.Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюд-

жет.

Анализ дезинтеграционных факторов показывает, что существует достаточно тесная связь между низкими темпами приватизации в ре-гионах и высоким уровнем получаемых ими дотаций из федерального бюджета. Мощным фактором “выбивания” ресурсов из центра служит угроза развития сепаратистских движений.

Как правило, значительные федеральные бюджетные выплаты до настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбани-зации и имеются достаточно большие запасы природных ресурсов.

Прослеживается и такая закономерность - чем более консервативен регион в проведении экономических реформ, тем выше уровень полу-чаемых из центра бюджетных субвенций и дотаций.

При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов

их федерального бюджета в виде субвенций и дотаций, не следует

забывать, что наличие жесткого финансово-бюджетного ограничения

со стороны федеральных органов в отношении регионов не только

нормализует систему финансово-бюджетных трансфертов и способству-

ет ускорению реформ, но и является серьезным стратегическим фак-тором обеспечения целостности российского экономического прост-ранства.

V. Рационализация разделения бюджетов

Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объеди-

нения регионов в едином движении за тяжелый рубль могло бы стать

существенное сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно

инфляционных налогов. При этом перераспределение доходов в пользу

территорий должно тесно увязываться с передачей на их уровень оп-

ределенных статей расходов с соответствующей им частью дефицита бюджета. В противном случае доходы станут перераспределяться в пользу территорий, тогда как бюджетные расходы в подавляющей их части будут производится федеральными органами.

Анализ доходов показывает, что налог на добавленную стои-

мость обладает высокой бюджетной устойчивостью. Именно его целе-

сообразно использовать как ось построения федерального бюджета по

доходам, доведя долю доходов от НДС в федеральном бюджете до

40-45%. А это возможно лишь при разделении доходов от НДС между федеральными органами и территориями как минимум в пропорции 9:1. В целом же следует стремиться к его полному, стопроцентному за-числению в федеральный бюджет.

Данная мера потребует определенных уступок территориям в от-

ношении остальных налогов. Так, было бы оправдано в полном объеме

передать регионам (при условии формирования единых федеральных

ставок) налоги на доходы банков, доходы от страховой деятельнос-

ти, на операции с ценными бумагами, 50% отчислений на охрану и воспроизводство лесов. За территориями также следовало бы сохра-нить налог на имущество (собственность), плату за землю, лесной доход, подоходный налог с физических лиц.

Акцизы на нефть и газ в рамках предлагаемой схемы было бы

целесообразно, как уже отмечалось, на 60-70% оставить за феде-

ральными органами, остальную часть передав соответствующим регио-

нам-экспортерам. Аналогично следовало бы поступить по всем акци-

зам на сверхрентабельные экспортируемые товары (например легковые

автомобили, меха и т.д.). Акцизы на водку, питьевой и технический

спирт следует разделить в пропорции 1:1, другие - полностью пере-

дать регионам (в том числе на импортируемые товары). В свою оче-

редь, регионы могли бы вводить свои акцизные сборы по утверждае-

мым ими индивидуальным региональным ставкам на любые сверхпри-

быльные товары. Ресурс пополнения доходов бюджетов территорий за

счет акцизных сборов сегодня явно недооценивается. В то же время

при его умелом использовании долю акцизов в доходах бюджета можно повысить более чем в двое.

Чем больше доходов аккумулируется на данной территории, тем

большими возможностями она должна располагать для их использова-

ния на собственные нужды. Важно понять, что в России, как и в

бывшем СССР, региональное иждивенчество может в конечном счете

привести к распаду единого государства. Можно выделить и сформу-

лировать следующие принципы эффективного разделения бюджета по

доходам и расходам.

1. Доходы федерального бюджета целесообразно ориентировать преимущественно на косвенные (инфляционные) налоги, доходы бюдже-тов территорий - на прямые налоги. В этом случае федеральные ор-ганы, проводящие реформы, в лице регионов получают достаточно сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики.

2. Перечень налоговых поступлений территориям и федеральным органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюд-

жетов относительно уровней экономической активности и инфляции.

3. При формулировании доходной части государственного бюдже-та должен быть максимально соблюден принцип равенства субъектов Федерации в бюджетно-налоговом отношении. Различного рода приори-теты, льготы и дискриминация недопустимы.

4. Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять в строгом соответствии с разграничением объектов расходов. При этом оправдано максимально приблизить расходы к той административ-

но-территориальной единице, в интересах которой они осуществляют-ся, что позволит лучше увязать интересы тех, кто вносит налоги, тех, кто пользуется благодаря им средствами, и тех, кто принимает решения по распределению финансово-бюджетных ресурсов.

5. Эффективное разделение бюджетов базируется на принципе соответствия между расходами на развитие, расходами “рентного ха-рактера”, “безвозвратными” расходами (на социальные программы) и группами налогов, выполняющих стимулирующие функции (налог на

прибыль), рентные (платежи за природные ресурсы) и собственно фискальные функции (подоходный налог).

6. В то же время одним из основных принципов разделения до-ходов и расходов является принцип субсидиарности, согласно кото-рому принятие решений и расходы осуществляются наиболее компе-тентной инстанцией. Если проблема лучше решается в регионах, то соответствующие расходы передаются им. В противном случает реше-ния принимаются федеральными органами.

7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к ми-нимуму перераспределение налогово-бюджетных ресурсов как на феде-ральном, так и на республиканском, областном, краевом уровнях. Это позволит эффективнее разграничить властные полномочия между федеральными органами, региональными элитами и муниципалитетами.

8. При разделении должно быть соблюдено единство нало-гов-бюджетной системы и ответственности за ее исполнение. Регио-нам следует предоставить самостоятельность в определении налогов

и сборов в пределах выделенной компетенции и социально-политичес-кой ответственности.

При реализации данного принципа большое значение имеют раз-

работка и формирование эффективных механизмов разделения ответс-

твенности за образующийся дефицит бюджета между федеральными ор-

ганами и регионами. Регионы непосредственно влияют на размер де-

фицита консолидированного бюджета по меньшей мере дважды. Первый

раз, когда при формировании расходной части бюджета завышают свои

потребности, обосновывая величину требуемых субвенций. Второй раз, когда, исполняя бюджет, аппелируют к центральным органам на том основании, что вследствие инфляции фактические расходы замет-но превысили запланированный уровень. Особая ситуация создается, если регионы просто перестают перечислять налоги в федеральный бюджет.

В связи с этим крайне важно твердо придерживаться следующего

правила, которое нужно законодательно закрепить. Если в регионе в

процессе исполнения бюджета образовался его дефицит к собранным

по единой схеме разделения бюджетным доходам территории, превыша-

ющий величину, которая соответствует 8% дефицита консолидирован-

ного бюджета к российскому ВВП,- регион обязан перечислить в фе-

деральный бюджет дополнительные средства в размере величины пре-

вышения. В случае отказа или приостановления перечислений налого-

вых платежей в центр, на указанную величину “недоимок” автомати-

чески сокращаются региональные бюджетные кредиты и средства фи-

нансовой поддержки региона, а если указанной меры недостаточно, корректируются и соответствующие региональные квоты лимитов кре-дитования Центральным банком россии. При этом в любом случае об-разующаяся величина неплатежей оформляется Минфином РФ как кредит по действующей ставке ЦБР.

Подобные механизмы регулирования дефицита российского бюдже-та должны заставить регионы более тщательно подходить к своим расходам.

1996 г. Э. В. Т А Д Е В О С Я Н¹²

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И СОВРЕМЕННЫЙ

НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НИГИЛИЗМ

Проблема места и роли федерализма в решении национального вопроса приобрела за последние годы особую актуальность, научную и практически-политическую значимость. Во-первых, в 90-х годах произошел распад трех многонациональных федераций – СССР, Югославии и Чехословакии, во весь рост поставивший вопрос о его причинах. Во-вторых, глубокое реформирование переживает федерализм в новой России. В-третьих, на постсоветском пространстве СНГ после "детской болезни" сверхсуверенизации все более интенсивно развертывается процесс реальной интеграции, который рано или поздно потребует, вероятнее всего, использования многообразных конфедеративных и федеративных форм объединения суверенных государств. В-четвертых, в комплексе разнообразных и сложных национальных проблем России и СНГ на первый план выдвинулся их национально-государственный аспект (статус Чечни, Нагорного Карабаха, Абхазии, Приднестровья и др.). В-пятых, выявилась достаточно острая потребность в объективном и углубленном обобщении мирового опыта федерализма, особенно в решении национального вопроса, возможностей и путей его использования у нас. В-шестых, есть все основания полагать, что федерализму суждено сыграть немаловажную роль в качестве одной из государственных форм региональной и глобальной интеграции человечества.

Нужны ли современной России федерализм и национальная государственность?

Нельзя не видеть, что серьезное усиление внимания к проблемам государственных форм решения национального вопроса в последние годы сопровождается поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и настоящего опыта национально-государственного строительства, в определении путей и перспектив федеративного развития России. Если одни связывают укрепление единства и целостности Российской Федерации, дальнейшую интеграцию ее субъектов с утверждением подлинного федерализма, развитием и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления в направлении последовательной и глубокой демократизации, то другие видят в продолжении Россией – а прежде СССР – пути федерализации и построения национальной государственности источник чуть ли не всех наших бед в национальном и иных вопросах, исходят из необходимости отказа уже сегодня или в ближайшей перспективе от федерализма и' национально-государственных форм и призывают к возврату былой губернизации страны, без учета этнотерриториального момента, к унитаризму и т.п.

Когда с подобных позиций выступают современные монархисты, великодержавные националисты и даже лидер ЛДПР В.В. Жириновский, призывающий "забыть про эту федерацию как про страшный сон"¹³,то это вряд ли у кого-нибудь может вызвать большое удивление. Но если аналогичные взгляды систематически отстаинают те, кто действительно являются демократами или именуют себя таковыми. среди которых и лауреат Нобелевской премии писатель А.И. Солженицын, недавно скончавшийся советник Президента РФ и депутат Государственной Думы Д.А. Волкогонов, бывший руководитель современного "Наркомнаца" и нынешний директор Института этнологии и антропологии РАН В.А. Тишков, депутат Госдумы И. Хакамада, лидер российских социал-демократов Г.Х. Попов и многие другие, то это не может не вызывать серьезного беспокойства. Речь идет не о частном и второстепенном, а о принципиальном, концептуальном и поистине судьбоносном вопросе, от правильного решения которого прямо зависят настоящее и будущее многонациональной России и каждого из ее народов.

Напомним, что позиция национально-государственного нигилизма в России не нова. Она проявилась уже в канун и первое время после Октября (мы оставляем за скобками вековую концепцию "единой и неделимой" царской империи) и в рядах большевиков, и вне их. Достаточно указать на позицию Г. Пятакова и его сторонников с их левацким лозунгом "Прочь границы" и утверждениями, будто создание национальных государств – это пройденный этап общественного развития, своего рода политический анахронизм, который не имеет ничего общего с интересами социализма. На этой основе в первые годы Советской власти получило известное распространение отрицательное отношение к национальной государственности и национально-территориальному федерализму, в том числе в лице "областничества", Как известно, теория и практика отвергли тогда эту позицию.

Новый всплеск национально-государственного нигилизма обнаружился у нас в 60-е годы, прежде всего в работах П.Г. Семенова, И.М. Кислицина, К. Нурбекова и некоторых других. Исходя из ошибочной посылки о будто бы происходивших уже тогда в нашей стране "взаимной ассимиляции наций", "добровольном этническом слиянии советских народов", названные авторы ратовали за более или менее быстрый переход от федерализма к унитаризму, а будущее национальной государственности связывали с ее "денационализацией", с развитием "по затухающей линии". Но и эта позиция не получила поддержки в науке и практике¹⁴.

Третья, современная и более высокая волна национально-территориального антифедсрализма поднялась в конце 80 – начале 90-х годов и была связана прежде всего с поиском оптимальных путей демократического реформирования союзного и российского федерализма. В начале 1989 г. В.А. Тишков выступил против выбора в качестве субъектов федерации "национальных государств", а С.В. Чешко сетовал на то, что мы не смогли прийти "к иному типу федерации (построенной, например, не по национально-территориальному, а по территориальному признаку, подобно большинству других федеративных государств мира) или даже к унитарному государству с широким местным самоуправлением"¹⁵. В 1990 г. Ю.В. Бромлей и С.В. Чешко заявили, что национально-территориальный принцип внутреннего государственного устройства страны будто бы "неизбежно ведет к неравноправию народов и граждан, изоляции народов друг от друга и от достижений мировой культуры, искусственному ограничению экономических связей, осложняет межэтнические отношения территориальными претензиями и трениями на почве экономических интересов, искажае г характер всех общественных отношений, самих этнических процессов..., увеличивает разрыв в неравенстве народов, отрицательно влияет и на развитие самой экономики" и даже ведет к "тоталитарному режиму"¹⁶.

С тех пор прошло более пяти лет, и хотя теория и практика современного

российского федерализма вновь не пошла по предлагавшемуся пути, было бы серьез-

ной ошибкой недооценивать чрезвычайную опасность такой позиции. За последние годы круг сторонников и влияние рассматриваемой концепции возросли. Можно было бы привести десятки соответствующих высказываний не только в научных изданиях, но и в массовой печати, средствах информации, на конференциях и заседаниях авторитетных органов и организаций. Так, по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему "Российский социум в 1994 году", большая группа ученых лриходит к выводу: "Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой "общенародной" федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти"¹⁷. Предпринимаются попытки возвести национально-государственный нигилизм даже в ранг государственной политики, положить его в основу концепции национальной политики РФ. Многих привлекает кажущаяся простота, сегодняшняя новизна и быстрота такого радикального, ."хирургического" способа "разрешения" беспокойного национального вопроса, особенно на фоне его резкого обострения в настоящее время. Все это настоятельно требует более основательного критического разбора такой позиции, нежели это до сих пор делалось в литературе.

Одна из наиболее характерных черт современного национально-государственного нигилизма состоит в однобоком и чрезмерном преувеличении места и роли культурнонациональной автономии и ее искусственном противопоставлении национальногосударственным формам. Спору нет, признание и использование за последние годы национально-культурной автономии – это несомненный и важный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу. Он особенно значим в свете господствовавшего Долгое время в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочисленных народов и национальных групп (меньшинств), которые чаще всего проживают разрозненно, дисперсно в инонациональной среде. Поэтому развитие и реализация этих форм национального строительства, несомненно, заслуживают широкой и конкретной поддержки в современных условиях.

Но можно ли, учитывая реалии нынешней России, утверждать, что уже сегодня или в ближайшей перспективе имеется возможность ограничиться лишь национальнокультурными формами автономии при решении национальных проблем и обойтись без национально-территориальных ее форм? Думается, что нет. Нельзя не учитывать, что Россия, так же, как в прошлом и СССР. – это многонациональное государство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разной национальности. но и потому, что в нем более или менее компактно на той или иной определенной территории проживают десятки сравнительно крупных наций и народностей как целосгные этносоциальные образования, для которых еще недостаточны формы только национально-культурной автономии. Поэтому важно не "сталкивать лбами" эти два важных вида автономии, а сочетать их, учитывая своеобразие места, роли и возможностей каждого из них, тем более, что речь сегодня идет не об абстрактной постановке вопроса и не о дискуссионных прогнозах на отдаленное будущее, а о российской действительности в ее обозримой перспективе.

Сторонники нигилистического подхода к национально-территориальному федерализму не учитывают, в частности, и то обстоятельство, что почти все народы царской России либо никогда не имели, либо столетиями были лишены своей национальной государственности, создание которой было вполне естественной потребностью на историческом пути развития этносоциальных общностей людей. Во многом это предопределило выбор форм национально-государственного строительства в нашей стране в !917-1922 гг. Решая этот вопрос сегодня, нельзя отвлекаться от того, что более полувека федерализм и автономия в нашей стране носили во многом чисто номинальный характер. Государственность ряда народов ликвидировалась, а они сами насильственно делортировались. Поэтому нет ничего удивительного в том, что тяга к созданию реальной национальной государственности и подлинного федерализма не только не ослабевала, но неуклонно и закономерно усиливалась. Сегодня народы России вряд ли откажутся от обновленных федерализма и национальной государственности, ибо видят в них важный фактор демократизации социально-политической жизни, действенного сочетания национальных и интернациональных интересов, сохранения и развития национальной самобытности, культуры, языка, традиций.

Конечно, рассуждая абстрактно-гипотетически, можно было бы представить такой вариант развития многонациональной страны, при котором за семь-восемь десятилетий действительно демократического и гуманистического существования складывается положение, когда национально-государственные формы оказываются отжившими. Но это была бы не более чем умозрительная, идеальная схема. Абстрактной же истины, как известно, не бывает; она всегда конкретна.

Противники национально-территориального устройства государств любят ссылаться на зарубежный опыт. Но делается это, во-первых, однобоко и избирательно и, вовторых, этот опыт истолковывается необъективно, тенденциозно. В частности, негативно подается опыт СССР, Югославии и Чехословакии и в то же время оставляется в тени позитивный опыт многонациональной Швейцарии и двунациональной Бельгии, ее перехода от унитаризма к федерализму. Игнорируется положительная роль создания самостоятельной национальной государственности в процессе мирного демократического отделения Норвегии от Швеции в 1905 г., Финляндии от России в конце 1917 г., образования более 120 новых молодых национальных государств на развалинах многонациональных колониальных империй и т.д. В пример приводятся зарубежные федеративные государства, построенные не по национально-территориальному принципу. При этом "упускается" из виду неправомерность такой аналогии, поскольку чаще всего речь идет о моноэтничных в своей основе странах или о полиэтничных, но совершенно иного рода и с другими условиями развития, нежели Россия или СССР.

В действительности, и отечественный и зарубежный опыт позволяет сделать следующие обобщающие выводы по данному вопросу. Во-первых, судьба многонациональных государств зависит не столько от формы их национально-государственного устройства, сколько от характера существующего в них общественнополитического и социально-экономического строя. Поэтому было. бы неправильно видеть главную причину распада СССР в национально-территориальном федерализме, а не в тоталитарном режиме. К тому же почти всеми признается, что в 30 – 80 годы федерализма (фактически во всей его полноте) в нашей стране не существовало. Во-вторых, оказывается возможным в условиях одних стран ограничиться национально-культурной автономией или даже простым общедемократическим равноправием граждан, в других – использовать национально-территориальную автономию или национально-территориальный федерализм. В-третьих, в определенных условиях демократический федерализм, национальная государственность в той или иной форме, и даже сепаратизм могут играть прогрессивную роль, способствовать решению национального вопроса, сближать в конечном счете народы друг с другом. В-четвертых, преждевременно считать национальное государство на современном этапе общественного развития политическим анахронизмом или лишь исключением из общего правила. В-пятых, как это подтверждает и опыт европейской интеграции, только после длительного и последовательно демократического удовлетворения потребности нации (этноса) в развитии ее государственности, народы оказываются готовыми вступить на путь постепенного преодоления национально-государственных границ и создания наднациональных объединений, органов и организаций.

В июне 1996 г. была опубликована "Концепция государственной национальной политики Российской Федерации", в которой, в частности, есть слсдующее положение: "Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели "губернизации" республик, или, наоборот,"республиканизации" краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал". Осуждается проводившийся в прошлом "курс на унификацию", "порождавший основу для нынешних противоречий", и справедливо отмечается, что не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность¹⁸. Такая позиция вселяет уверенность в то, что новая Россия выберет правильный путь укрепления своей государственности, ничего общего не имеющей с национальногосударственным нигилизмом.

Что такое демократическая национальная государственность?

В полемике со сторонниками современного национально-государственного нигилизма ключевое место занимает проблема правильного понимания сущности и роли демократической национальной государственности. Этими оппонентами безосновательно утверждается, будто в литературе еще никто не смог объяснить, что означает национальная государственность. Между тем хорошо известно: эта проблема получила достаточно широкое и основательное освещение в отечественной литературе. Так, еще в 60 – 70-х годах по данному вопросу вышло несколько крупных монографических исследований¹⁹, десятки брошюр и статей.

Но главное в том, что в полемике дается заведомо наверное толкование самого понятия "национальная государственность", а затем оно же подвергается критике. Вот типичный пример. Национальная (этническая) государственность трактуется как "государственность данного этноса и для данного этноса"²⁰. Такое ограниченное, а по сути дела неверное, недемократическое толкование национальной государственности было подвергнуто серьезной критике еще в конце 60 – начале 70-х годов, и национальная государственность с тех пор понимается как государственность не только той нации или народности, которая дала имя данной республике или автономии, но и всех других национальностей, проживающих на ее территории.

Именно такое понимание национальной государственности дано не только в Конституции РФ, где говорится о "многонациональном народе России" как единственном источнике власти, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Республики Бурятии речь идет о "многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей". В ст. 3 Конституции Республики Хакассия говорится о "многонациональном народе Хакассии как единственном источнике власти". Аналогичные формулы содержатся также в Конституциях республик Башкортостан, Саха и др., в которых прямо подчеркивается необходимость выражения "интересов и воли всех граждан республики".

К примеру, Республика Татарстан – это государственность татарской нации и одновременно государственность всего многонационального народа Татарии. В ней воплощается как национальный суверенитет татар, так и народный суверенитет всего народа этой республики. В этом находит свое государственнос выражение единство национального и интернационального в демократической национальной государственности. Демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение. Но это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для "коренной" ("титульной") нации и без малейшей дискриминации инонационального населения. В этом контексте нельзя согласиться с утверждением, будто национально-территориальный принцип государственного построения сам по себе "провоцирует претензии со стороны одной из национальностей на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения"²¹.

Национальное в государственности народов России находит свое выражение: в построении государственности на базе этнической территории соответствующего народа, т.е. территории его исторического проживания; в обеспечении широкого представительства данного народа в органах государственной власти и управления; в закреплении его родного языка в качестве государственного и организации функционирования государственных органов, ведении делопроизводства на этом языке; в своеобразии применения федеральных законов, учитывающем национальные особенности и т.д.

Интернациональное в государственности народов России, воплощено: в демократической и гуманистической сущности государственности; в единстве и полноправии многонационального народа России, являющегося единственным источником политической власти в масштабах всей федерации; в единстве федеральной территории РФ, при котором территория любой республики или автономии выступает в качестве составной части территории РФ; в полном равноправии и пропорциональном представительстве граждан "некоренной" национальности в органах власти и управления; в закреплении общего государственного языка на территории всей федерации; в приоритете федерального законодательства и др.

Конечно, в реальной жизни, в практике национально-государственного строительства имели и имеют место националистические истолкования в применении принципа национальной государственности. Но решительно борясь против национал-сепаратизма и в данном вопросе, нельзя отбрасывать самою национальную государственность. Отказ от нее в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепаратизма, который может поставить под вопрос единство и целостность многонационального государства. Поэтому важны научно обоснованное понимание, применение и совершенствование принципов национальной государственности и федерализма, способные стать серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочнение единства и целостности федеративного государства.

Новейший национально-государственный нигилизм все больше перерастает в национальный нигилизм. Так, в недавней публикации заявляется, что "нация – это политический лозунг и средство мобилизации, а вовсе не научная категория... Это понятие как таковое не имеет права на существование и должно быть исключено из языка науки"²². Но если "нация" – это пустое слово, которому "наше малопрофессиональное обществоведение и большая политика" пытаются "придать значимость объективной категории", то понятно, почему большое раздражение В. Тишкова вызывают не только "национальная государственность", но и такие понятия, как "национальный вопрос", "национальная политика", которые также предлагается изгнать из якобы "паранаучной и саморазрушительной лексики советского и постсоветского обществоведения"²³. Самое интересное, что во всей этой полемике чуть ли не главным основанием и аргументом служит то, что в английском языке, на Западе нация понимается как согражданство, а национальное – в государственно-политическом, а не этнонациональном смысле. Однако, как известно, понятие "национальное" и у нас используется не только в этносоциальном смысле. Говорится, например, о "национальной экономике", "национальном доходе", "национальной безопасности" и т.д. И потом нет серьезных доводов для того, чтобы переходить на указанную выше якобы "общепризнанную" позицию: для нас нация как этносоциальная общность – это отнюдь не миф и не химера, а важная социальная реальность.

Необходимо также отметить следующее. Довольно часто сторонники национальногосударственного нигилизма незаметно подменяют национально-территориальный принцип этнонациональным²⁴. И это неправомерно. Дело в том, что сама формулировка этого принципа как национально-территориального всегда была направлена против абсолютизации этнического начала в государственном строительстве. Известно, что когда в практике государственного строительства этнический фактор вступал в противоречие с обеспечением экономической целостности территории,то приоритет чаще всего отдавался последнему. Национально-территориальный принцип, понимаемый не с националистических позиций, не только не исключает, но и предполагает внимательный учет не только этнонационального, но и интернационального в государственном устройстве.

Особо следует остановиться на проблеме национальной государственности русского народа. И раньше, и сегодня нередко можно слышать и читать о том, что русский народ не имел и не имеет в нашей стране своей национальной государственности, в связи с чем даже вносится предложение о создании Русского национального государства. С этим, конечно, нельзя согласиться. Русский народ не имел и не имеет отдельной. обособленной государственности, но свою государственность он всегда имел и имеет в лице России, Российской Федерации, которая была и есть государственность прежде всего русского народа, хотя и не только его. Российская Федерация – федерация особого рода. Она олицетворяет собой государственное единство десятков народов вместе с русским народом, составляющим четыре пятых населения страны и занимающим более половины ее территории. При таких объективных характеристиках государство вполне могло иметь и унитарную форму территориальной организации с многообразными видами автономии. Исторически, однако, по ряду причин развитие пошло по пути своеобразного федерализма и создание в уже сложившихся условиях особой русской республики означало бы отгораживание русских от других совместно проживающих здесь народов и ненужное обособление.

Говоря о принципе национальной государственности важно подчеркнуть, что он вовсе не означает, что каждая нация (этнос) должна иметь отдельное, обособленное от других государство или национально-государственное образование. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия и др.) и многонациональная (Дагестан, ряд автономных округов) государственность – это тоже национальная государственность в ее своеобразных формах. В Российской Федерации 32 национальных государства и национально-государственных образования: 21 реслублика, 1 автономная область и 10 автономных округов. Но это не значит, что именно столько народов имеет свою национальную государственность. В действительности их более чем в два раза больше. Следовательно, неверны встречающиеся утверждения, будто лишь около половины народов России имеют свою государственность, тем более что в их число неправомерно включаются десятки разрозненно проживающих национальных групп.

Какой федерализм нам нужен?

Заключение Федеративного Договора, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., широкая практика разработки и заключения договоров между федеральным центром и субъектами федерации и немалые достижения на этой основе в радикальном обновлении российского федерализма (сочетание национально-территориального и территориального принципов в определении субъектов федерации; признание суверенного характера республик, ранее именовавшихся автономными, и существенное расширение их прав и полномочий; линия на децентрализацию и развитие местного самоуправления и др.) и сегодня не снимают вопрос о том, к какой федерации мы стремимся. Недавно обнародованная концепция государственной

национальной политики требует гармонизации с практикой решения более частных проблем в конкретных ситуациях, исправления таких грубых и тяжелых ошибок в национальной политике, как война в Чечне.

В этой связи можно привести несколько примеров. Так, четко не определено соотношение международно признанного права народов на самоопределение с международно признанным принципом нерушимости границ, сохранения единства и территориальной целостности государств, а также пределы и механизмы осуществления этого права. Другой пример. С одной стороны, провозглашается: "берите столько суверенитета, сколько усвоите", с другой – объявление республик в составе РФ в их конституциях суверенными достаточно часто вызывает принципиальные возражения, а реальные попыгки существенно расширить их предметы ведения и полномочия попрежнему нередко рассматриваются как путь к распаду России и т.п. Третий пример. В Конституции РФ закрепляется основополагающий принцип равноправия субъектов РФ при сохранении многообразия их форм (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ), однако с фактически неравным их статусом. Рассмотрим подробнее эти противоречивые ситуации и предложим возможные обоснованные концептуальные их решения.

1. Несмотря на то, что опыт СССР, казалось бы, наглядно показал, что его распад в немалой степени был связан и с нарушением права народов на самоопределение, и ограничением суверенитета союзных республик, и бюрократической сверхцентрализацией, сегодня тоже нередко можно слышать открытые или более или менее завуалированные призывы отказаться от этого права. В то же время подлинно демократическое государство не может и не должно идти на такой шаг, ибо насильственное удержание какого-либо народа в своих рамках, несовместимо со стабильным и прочным многонациональным сообществом, которое только и возможно на базе свободного и добровольного объединения стран и народов. Примером тому может служить все более интегрирующийся Европейский Союз, в основе которого лежит принцип свободного и добровольного волеизъявления населения каждой страны (в необходимых случаях выявляемого даже через референдум), а не отказ от национальной государственности, суверенитета и т.д.

Истории советского и российского конституционализма были известны норовы о праве выхода из федерации ее субъектов. Однако в любом случае право народов свободно избирать форму своего государственного существования обязано признавать любое современное демократическое государство: это общепризнанный принцип международного права. Об этом говорит и недавний референдум в франко-канадском Квебеке, который чуть было не привел к его отделению от англоязычной части Канады. Совершенно очевидно, что раз власти пошли на такой референдум, то они допускали любой его исход. Но в данном случае важно подчеркнуть, что в результате проведения референдума значительно облегчена борьба с сепаратизмом и национализмом в Квебеке, а единство и целостность канадской федерации не ослабли, а усилились.

Аналогии, конечно, не всегда уместны и даже опасны. Но позволим себе в принципе поставить вопрос так: насколько легче было бы сегодня бороться с чеченским сепаратизмом, если бы соответствующий референдум был своевременно проведен в Чечне, когда националистические тенденции только проявились и когда большинство населения по всем данным отвергало сепаратизм.

Право народов на самоопределение нельзя отрицать, но вместе с тем не нужно и абсолютизировать его, т.е. не учитывать, что оно действует в системе других прав, а конкретные формы его реализации объективно обусловлены историческими и иными условиями развития данной страны и данного народа. Поэтому демократическое государство, не отказываясь от признания и уважения права народов на самоопределение, в то же время должно иметь право ставить серьезные законодательные преграды на пути национализма и сепаратизма, предотвращая тем самым принятие скоропалительных решений в судьбоносном вопросе. Никто не может запретить демократическому государству установить в качестве дополнительной гарантии своей территориальной целостности, например, такой порядок выхода из его состава, при котором на референдуме среди народа (а не только среди представителей данного этноса) субъекта федерации для положительного решения вопроса необходимо получение не простого, а квалифицированного большинства.

Обращаясь к международно-правовым принципам нерушимости государственных границ, территориального единства и целостности стран, не следует их распространять на любое изменение таких границ. Их суть и смысл направлены на предотвращение насильственного изменения внешними силами границ государств и нарушения таким образом их территориальной неприкосновенности. Классический пример – образование более ста молодых национальных государств в ходе крушения колониализма и национально-освободительной борьбы. Эти и другие изменения государственных границ в разных частях мира не вызвали возражений мирового сообщества, ибо были восприняты как результат самоопределения соответствующих народов. В то же время нельзя не признавать существующих здесь проблем, вернее, загонять их внутрь и уходить от поиска путей их демократического, правового и справедливого решения: Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Босния и др. – серьезное тому предостережение.

Итак: принцип самоопределения народов надо не противопоставлять принципам нерушимости границ, территориального единства и целостности государств и не отказываться ни от одного из них, а – стремиться к нахождению их гармоничного сочетания. Суверенитет, территориальная целостность и единство государства не могут служить непреодолимым препятствием на пути самоопределения народов. Само самоопределение народов должно происходить демократическим путем и на основе норм международного права, а в строго определенных случаях – с помощью международных органов и организаций. Включение международного сообщества в решение этих вопросов не должно рассматриваться как вмешательство во внутренние дела государств, аналогично тому, как не считаются таким вмешательством меры по обеспечению соблюдения прав человека во всех странах мира. Тем более, что права народов и национальных меньшинств органично связаны с правами человека.

2. Проблема соотношения суверенитетов, предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве. При ее решении важно исходить из того, что: а) сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она в нее не входила и оставалась полностью независимым государством; б) вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов; в) хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов, а новое качество и суверенитет, интересы и законодательство ее субъектов не должны стоять выше федеральных; г) самоограничение суверенных прав и полномочий республик – субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета; д) суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны не только в смысле их осуществления в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права, но и потому, что это взаимосвязанные, сопряженные суверенитеты, каждый из которых не может успешно реализовываться вне учета действий друг друга; д) суверенитет республик – субъектов федерации не Должен вести ни к автаркии, ни к сепаратизму.

Из сказанного вытекает, что единственно разумным и целесообразным представляется путь гармонического сочетания суверенитета федерации и суверенитетов республик – ее субъектов. Это достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении соответствующих задач, закреплением верховенст- ва субъектов федерации в собственной компетенции; определением путей и механизма совместного осуществления предметов ведения и полномочий (в иных вопросах).

Сегодня можно встретить и такую позицию, согласно которой не следует столько внимания уделять разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, имея в виду и конституционные установления на сей счет и в особенности заключение соответствующих договоров между ними. Надо, мол, заниматься не разграничением, а взаимодействием. Однако в такой постановке вопроса просматривается явное недопонимание того, что четкое разграничение предметов ведения и полномочий – это важнейшее предварительное условие и предпосылка нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

Не меньшее значение для судеб российского федерализма имеет полное и последовательное преодоление глубоко укоренившегося в тоталитарном прошлом представления, будто все, что направлено на расширение прав республик и других субъектов федерации, служит дезинтеграции страны, а интеграция достигается лишь через сосредоточение возможно больших полномочий в центре. Перестроечный лозунг: "Сильные республики – сильный Союз", как известно, тоже во многом остался на бумаге. Речь, понятно, идет не об анархистской децентрализации, а о том, что и в настоящее время в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления законодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектами федерации заложен большой резерв совершенствования российского федерализма. Нельзя в этой связи не вспомнить, сколько нападок и горьких пророчеств вызвали вначале подготовка и заключение известного договора между Российской Федерацией и Татарией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Жизнь, однако, показала, что действительными поборниками укрепления российского федерализма, упрочения единства и целостности России стали не противники, а сторонники указанного договора, который сегодня служит ориентиром для многих других.

Но и теперь, когда уже подписано около двух десятков договоров, не так уж редко звучат голоса видных государственных й общественных деятелей, ученых и публицистов страны, выступающих против указанных договоров. Эта позиция нашла свое выражение на состоявшемся в Совете федерации в начале июня с.г. "круглом столе" по вопросам федерализма. Весьм~ показательно название статьи об этом обсуждении, помещенной в одной из московских газет, а именно: "Останется ли Россия, когда Центр заключит договор с 89-м субъектом Федерации?". В ней констатируется, что "не только в обществе, но и в различных эшелонах власти нет понимания того, какой предпочтительна Россия – федеративной или унитарной".По мнению автора статьи, "создавалось такое впечатление, что и те, кто ратует за развитие федерализма... прячут запасной унитарный вариант". А.И. Солжемицын, выступивший на этом "круглом столе" и не скрывавший своих симпатий к дореволюционному унитаризму, также был готов признать федерализм, "если под федерализмом в России понимается не национально-территориальное, а чисто территориальное, т.е. губернское"²⁵. На наш взгляд, народы России, как говорится, все это уже проходили (речь идет и о царистском губернском унитаризме, и о сталинском унитарном "федерализме") и скорее всего не согласятся с предложениями отказаться от реального федерализма и подлинной национальной государственности.

3. За последнее время особенно широко и активно дискутируется проблема равноправия субъектов российской федерации и ее асимметрии. По сути дела это – проблема совместимости или несовместимости юридического равенства (равноправия) субъектов РФ с их фактическим неравенством, ибо многообразие форм субъектов РФ (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) и обусловленная этим асимметрия вызваны прежде всего существенным различием объективных условий их существования и развития.

Говоря о принципе равноправия применительно к субъектам федерации, важно предварить это следующими примерами. Все граждане демократической страны полностью равноправны именно как граждане. Но это вовсе не означает, что они обладают одинаковыми правами и полномочиями во всех других отношениях. Так, президент, министр, рабочий и пенсионер имеют далеко неодинаковый правовой статус, но это не противоречит их гражданскому равноправию. Или: выделение некоторых языков в качестве государственных и наделение их особым статусом и определенными общественными функциями"как известно, не означает отказ от принципа равноправия наций (этносов) и их языков. Так и все субъекты РФ равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, особенно если на часть из них возлагаются особые функции и дополнительные обязанности. Например, Москва, в отличие от других субъектов РФ, выполняет ответственные и сложные столичные функции, которые она не сможет успешно осуществлять, не обладая соответствующими этому положению полномочиями. Республики выполняют как общие, так и специфически национальные функции, что также требует наделения их дополнительными правами и обязанностями. Но все такого рода отличия не могут и не должны ставить под вопрос принципиальное равноправие республик, областей, федеральных городов, автономной области и автономных округов именно в качестве субъектов РФ.

Как уже было отмечено, субъекты РФ отличаются чрезвычайно большим разнообразием по многим объективным показателям. Одни из них, как некоторые автономные округа, насчитывают 20 или несколько более тысяч человек, другие, как Татария или Башкирия, насчитывают миллионы человек, имеют разную экономическую и финансовую базу, не говоря уже о природных условиях, сырьевых ресурсах и т.п. В связи с этим было бы важным более четко законодательно закрепить принцип многообразия форм федеративных связей в РФ. Этот принцип еще в начале 90-х годов был выдвинут и обоснован применительно к СССР, к проекту нового союзного договора. Сегодня принцип многообразия интеграционных связей и отношений все больше и глубже утверждается в развитии СНГ, способствуя объединению его членов.

По этому же пути идет и современная Россия, не боясь асимметрии и устанавливая особый статус Татарии, Башкирии и других субъектов, прежде всего Чечни. Как уже говорилось, Конституция РФ закрепляет фундаментальный принцип равноправия субъектов РФ, а договоры РФ с ее субъектами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, учитывая каждый раз конкретные условия и особенности и обеспечивая "единство в многообразии", отражак»т специфику проявления этого принципа в отношениях РФ с каждым отдельным ее субъектом.

В целом нам представляется правильной концептуальная позиция Б.С. Эбзеена и Л.М. Карапетяна, выступивших принципиально против противопоставления национально-территориальной и территориальной моделей федерализма и отказа от национально-территориального принципа как якобы дезинтегрирующего фактора, за совместимость асимметрии федерации с равноправием ее субъектов. Вместе с тем, с рядом более частных положений трудно безоговорочно согласиться.

Во-первых, справедливо заметив, что после заключения догонора о разграничении предметов ведения между РФ и Татарией "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности", авторы тем не менее сделали пафосом этой части своей статьи не поддержку этого договора и анализ его достоинств, а выявление его недостатк'ов, его критику. Излишне категоричным, а потому и неверным представляется их утверждение, что в данном случае "речь может ицти не об асимметричности федерации, а об установлении Республики Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений – конфедеративных"²⁶. Но Татарстан, как известно, никогда не ставил вопроса о выходе из РФ и установлении с ней конфедеративных отношений. Речь может и должна идти о новом, сравнительно более децентрализованном, действительно демократическом федерализме в интересах как субъектов, так и федерации в целом.

Во-вторых, об узком понимании авторами асимметрии в рамках РФ свидетельствует и их не менее категоричное утверждение, что она "не имеет ничего общего с особым статусом одних субъектов, отличном от конституционного статуса других субъектов федерации"²⁷. На наш взгляд, асимметрия предполагает возможность получения такого статуса, который потому и называется особым, что выходит за рамки общих норм, будучи вызван определенными условиями и факторами. Сегодня – это особый статус Татарстана и некоторых других субъектов РФ, завтра – это может быть существенно иной статус Чеченской республики.

В-третьих, бесспорно, надо стремиться к принципиальному соответствию заключаемых РФ и ее субъектами договоров Конституции РФ. Но в этом вопросе важно учитывать не только верховенство конституционных основ, но и другую, неформальную сторону дела. Временные расхождения указанных документов нередко возникают как результат отражения в договорах новейшего опыта российского федерализма, его творческого развития и могут явиться источником назревших изменений как республиканских, так и федеральной конституций. Сегодня вряд ли могут быть сомнения в том. что практика заключения указанных договоров послужит основой обогащения принципов и форм российского федерализма, в том числе и конституционных.

В-четвертых, авторы рассматриваемой статьи, по нашему мнению, допускают излишне резкое противопоставление конституционных и договорных начал в современном российском федерализме. Они отказываются признать конституционнодоговорный характер федерализма, считая его только конституционным²⁸. Получается, что заключение впервые в истории РФ Федеративного Договора и широкая современная практика договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами не повлияли сколько-нибудь существенно на основы российского федерализма. Позиция авторов вызывает сомнение и потому, что, как известно, конституционные основы современного российского федерализма базируются и на договоре 1992 г.

В-пятых, стремясь, по-видимому, как-то сгладить, смягчить реальную асимметрик~ в рамках российского федерализма и определенное неравноправие его субъектов, авторы становятся на достаточно скользский путь чрезмерного сближения разных субъектов РФ – государств (республик) и негосударств (краев, областей, городов, округов). Иначе никак нельзя расценить их безоговорочное утверждение о том, что "не только республики, но и края,области, другие субъекты Российской Федерации обладают присущими суверенитету правами"²⁹. Выходит, что признание краев, областей, городов и округов субъектами РФ само по себе уже нацеляет их суверенными правами (не льет ли это воду на мельницу концепции "республиканизации" краев и областей?).

Российский федерализм и его проблемы, несомненно, чрезвычайно многогранны и включают в себя множество разномасштабных и разнохарактерных вопросов. В данной статье мы сознательно сосредоточились на общих, концептуальных вопросах, ясно сознавая, что, не решив их, трудно браться за разрешение вопросов более частных.

3. Российский федерализм

Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российского государства — перестройка государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации, которая отвечала бы историческим традициям и современ­ным реалиям России.

Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций: национального сепаратизма и рос­сийского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с раз­личным уровнем развития. В дореволюционный период единство российской империи сдерживалось мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства входя­щих в ее состав народов- Максимум, на что претендовали тогда входившие в состав России народы, — это требование культурно-национальной автономии.

Начиная с 1918 года наша страна официально становит­ся федеративным государством. Но советский, а сегодня рос­сийский федерализм — уникальное явление в мировой теории и практике федерализма. В его основу был положен национально-территориальный принцип, когда федеративное уст­ройство выступало как способ разрешения национального вопроса, реализации права наций на самоопределение.

Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных государств, а, наоборот, сами эти государства были созданы по инициа­тиве Центра. Затем по воле этого же Центра одни из них заключили Союзный договор о создании союзного государ­ства, в которое они вошли как в качестве союзных респуб­лик, а другие стали автономными государственными образованиями в рамках союзных республик. В результате образовалась сложная многоуровневая федерация, включав­шая в структуре федеративных отношений и национально-территориальные образования, и оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края.

В качественно новое состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он превратился в смешан­ный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации в новых условиях являются не только нацио­нально-территориальные, но и территориальные образова­ния — области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения. Следовательно, рос­сийский федерализм выступает сегодня одновременно и фор­мой устройства национальных отношений, и формой территориальной организации государства.

В 90-о годы л России активно шёл процесс наделения большими полномочиями субъектов Российской Федерации, что объективно создавало предпосылки к их обособлению.

В действительности, чтобы решить стоящие сегодня пе­ред каким-либо регионом проблемы (экономический спад, инфляция, безработица, экология и др.), необходим обще­национальный подход. Невозможно на местном уровне эф­фективно решить и такие вопросы, как социальная защита населения, безопасность, здравоохранение, обеспечение энергоресурсами, транспортом и т. д. Поэтому неизбежно будет набирать силу тенденция к сформированию не только силь­ной региональной, но и сильной центральной власти.

При всей неоднозначности отношения политических и общественных кругов к практике подписания договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграни­чении предметов ведения и полномочий в принципе ее мож­но оценить положительно. Такая практика является эффективным способом сформирования своего рода «подсис­тем» в рамках макросистемы федеративных отношений, ус­танавливаемой Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, что позволяет лучше учитывать конкретные условия и интересы субъектов Федерации. Прин­ципиальным моментом здесь является только необходимость пресечения любых попыток как возрождения государствен­ного унитаризма, так и опасных центробежных стремлений, неукоснительного соблюдения Центром и субъектами Феде­рации взятых на себя обязательств.

В обращении Президента Российской Федерации к Сове­ту Федерации Федерального Собрания от 2 августа 1997 года говорится об определяющей роли федерализма в дальней­шей судьбе России. Вносится предложение подготовить со­вместными усилиями всех ветвей власти и при активном участии субъектов Российской Федерации проект федераль­ного закона, направленного на развитие правовых основ (федерализма в России.

В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.

1. В становлении новых федеративных отношений в Рос­сии федерализм должен пониматься не как борьба за гла­венство, не конкуренция за полноту власти между Центром и субъектами Федерации, а их конструктивное сотрудниче­ство. Оно достигается на основе обеспечения баланса инте­ресов регионов и интересов страны в целом, через создание совместными усилиями оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов го­сударственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Современное состояние российского (федерализма со­здает противоречие, от разрешения которого будет во мно­гом зависеть перспектива его эволюции. В новых условиях национально-территориальные и территориальные субъек­ты Федерации, с одной стороны, равноправны в отношени­ях с федеральным Центром и между собой, а с другой — сохраняют различия в своем политическом и государствен­но-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае эффектив­ность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федера­ции и своеобразием их политико-правового статуса.

Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего политического статуса, которое проявляется в наличии атрибутов государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком.

В этом случае государственное строительство в российс­ких республиках будет осуществляться не на основе при­оритета «титульной» нации, а на основе равноправия людей всех национальностей, образующих многонациональный народ этих республик. Правомерность такого подхода дик­туется тем, что доля коренного населения в подавляющем большинстве республик значительно меньше, чем доля на­селения граждан других национальностей. Например, в Ка­релии проживает только 10% карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов³⁰.

3. Федерализм это не только политическое, государственно-правовое понятие, но и способ организации всей об­щественной жизни, в том числе и экономической. Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного регу­лирования, управления экономикой и социальной сферой — того, что принято называть государственно-региональной политикой.

4. Нельзя не замечать очевидного: по своему социально-экономическому потенциалу значительной части из нынеш­них 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу. Они не в состоянии эффективно выполнять сопря­женные с ним обязанности, нести вытекающую из него от­ветственность перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.

В этих условиях целесообразно продумать меры, призван­ные обеспечить последовательное, постепенное формирова­ние социально-экономических основ, которые позволят «отстающим» регионам на деле стать полноправными субъек­тами Федерации не только формально юридически, какими они являются в настоящее время, но и экономически. Вме­сте с тем весьма вероятно, что некоторые субъекты Федера­ции так и не смогут решить эту задачу.

5. Жизнеспособность и действенность российского феде­рализма прямо зависят от того, как решается на практике проблема разграничения компетенции и сопряженной с ней ответственности между Российской Федерацией и ее субъек­тами. Требуется перестройка всей вертикали государственного управления, укрепления ее такой конструкцией, как бюджетный федерализм.

Попытки решить обособленно проблемы сформирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не могут дать ничего, кроме общей экономичес­кой дестабилизации. В настоящее время дотационными яв­ляются свыше 70 регионов, которые вынуждены постоянно обращаться к Центру с просьбами о помощи. Реальная рабо­та по изысканию дополнительных источников доходов на местах начнется только в том случае, если субъекты Феде­рации будут активно участвовать в подготовке федерально­го бюджета, более действенно влиять на ход этой работы. будут поставлены в рамки четких бюджетных полномочий и нормативов, а также будет прекращена практика предоставления некоторым субъектам Федерации разного рола льгот и поблажек.

В противном случае акцент будет сделан на перераспре­деление доходных источников, все сильнее станут звучать требования перехода к одноканальной системе финансирования федерального бюджета. Для России как федеративно­го государства это было бы гибельно, так как рухнул бы один из самых сильных интегрирующих факторов.

6. Становление федерализма в России предполагает глу­бокие изменения системы территориального управления, сбалансирования системы государственной власти в целом. У нас в России решение этой задачи означает необходимость действовать сразу по трем направлениям: обеспечить пре­вращение государственных органов управления в систему институтов, отвечающих принципам федерализма; расши­рять самостоятельность субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально-экономической поли­тики, повышать их ответственность за ее результаты; сфор­мировать систему местного самоуправления и другие формы негосударственного управления.

В целом, России больше соответствовала бы такая мо­дель федеративного устройства, при которой Российская Федерация политически декларируется цельным и недели­мым государством с устройством не по национально-терри­ториальному, а административно-территориальному принципу. В рамках подобного государственного образова­ния регионам делегируются широкие полномочия, гаранти­руется развитие местного самоуправления, национальным меньшинствам предоставляется национально-культурная автономия, полное право на развитие собственного языка, культуры и традиций.

В условия России перспективной формой национально-государственного устройства этнических общностей, не име­ющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, могла бы стать культурно-национальная автономия. Многие ученые, политики указывают на полезность возрождения существовавших в свое время в СССР национальных районов, округов, поселений, Федеративное устройство России открывает в этом плане самые широкие возможности организации власти, в том числе на уровне органов местного самоуправления. Тем са­мым будет более полно обеспечены права и поддержка развития языков, культур, традиций, обычаев национальных меньшинств, которые сейчас фактически находятся в неравноправном, ущемленном положении по сравнению с народами, имеющими в России свои национально-государ­ственные или национально-территориальные образования. Особенно важно это для народов Севера, а также дисперсно проживающих национальных меньшинств.

Развитие культурно-национальной автономии необходи­мо прежде всего на уровне местного самоуправления и ин­ститутов гражданского общества, включая возможность создания экстерриториальных органов, занимающихся воп­росами национальной культуры. Реализация этих принци­пов может привести к тому, что федеративные отношения утратят функцию устройства, регулирования национальных отношений и станут выполнять лишь роль территориальной организации государственной власти.

0 МОДЕЛИРОВАНИИ В ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

И ПРОБЛЕМЕ АСИММЕТРИЧНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ

© 1997 г. Э. В. Тадевосян³¹

Многие объективные факторы обусловливают сегодня возрастание роли и значения научной разработки современной теории федерализма. Во-первых, в мире насчитывается более двух десятков стран с федеративным политико-территориальным устройством, среди которых такие крупные, как Индия, Россия, США, ФРГ, Канада, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Малайзия, Эфиопия, а также Швейцария, Австрия, Бельгия, Венесуэла, ОАЭ и др. В общей сложности федеративные государства, составляющие лишь чуть больше десятой части всех стран мира, насчитывают примерно треть населения Земли и охватывают более половины территории земного шара. Еще большее число стран мира имеют, условно говоря, те или иные элементы федерализма (автономии, те или иные самоуправляющиеся территории, хотя несомненно, что наличие автономий в государстве само по себе не определяет его федеративного характера). Накопленный богатый опыт мирового федерализма создает исключительно благоприятные предпосылки и условия для его научного обобщения в рамках современной теории федерализма. Вовторых, не только в историческом прошлом, но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, Югославии и Чехословакии), так и создание новых (в частности, Бельгии, новой Югославии). В-третьих, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма. В ряде других стран СНГ остро стоит вопрос о политико-правовом статусе различных территориальных образований (Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье и др.), решение которого может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на первый план выдвинулась проблема статуса Черни, которая также вряд ли разрешима вне рамок конфедеративных и ассоциированных отношений. В-четвертых, интеграционные процессы в ряде регионов(объединяющаяся Европа, страны СНГ) делают реальной возможность создания в сравнительно близкой перспективе конфедераций, а в более отдаленной – и федераций. В-пятых, ди- намика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира делает все более актуальными и значимыми вопросы общего руководства развитием мировых процессов в целом, прежде всего в решении быстро обостряющихся экологических и иных общих проблем современности, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных форм.

Все это и многое другое вызывает вполне закономерное и особенно пристальное внимание научной и политической общественности к вопросам теории и практики федерализма. Отражение этого, в частности, – само появление за последние годы ряда специальных научных трудов по данной проблематике³², а также активное обсуждение этих проблем на страницах ряда журналов: "Политические исследования", "Регионология", "Этнополис", "Российская Федерация", – в которых в течение ряда последних лет систематически публикуются десятки статей по этим вопросам. Журнал "Государство и право" РАН фактически начал обсуждение теоретических проблем федерализма уже несколько лет назад³³. Поэтому опубликование в нем под рубрикой "Дискуссии и

обсуждения" новой статьи Л.М. Карапетяна "К вопросу о "моделях" федерализма. Критический обзор некоторых публикаций" (1996, № 12), с одной стороны, как бы продолжает давно идущий обмен мнениями, а с другой стороны – дает основу и повод для его развития на новой базе более целенаправленно. К этому побуждает и спорный характер затронутых в ней вопросов, и полемический задор автора³⁴.

МОДЕЛИ ИЛИ "МОДЕЛИ" ФЕДЕРАЛИЗМА?

Скажем сразу, статья Л.М. Карапетяна³⁵ оставляет противоречивое впечатление. Это связано с тем, что автор, с одной стороны, выдвигает ряд правильных суждений, касающихся разработки общей теории федерализма, а с другой – то, каким образом, с помощью каких аргументов они обосновываются, очень часто вызывает серьезные возражения. Покажем это прежде всего на примере решения им проблемы моделирования в теории федерализма. Нельзя не поддержать стремления автора четко и обоснованно определить общие основы федерализма, его общезначимые черты и принципы, без чего ни о какой теории федерализма, понятно, не может быть речи. Но предлагается осуществить это путем отрицания даже возможности существования каких-либо моделей федерализма. Пикантность ситуации состоит еще и в том, что в указанной статье Л.М. Карапетяна речь идет о "моделях" федерализма, а в одновременно с этим вышедшей его работе "Федеративное государство и правовой статус народа" о моделях федерализма говорится без кавычек, хотя и здесь автор выступает против их признания.

Естественно возникает вопрос: как можно говорить об общем понятии федерализма, отрицая его модели, если хорошо известно, что общее имеет какой-либо смысл лишь в той связи, которая ведет к особенному и отдельному. А ведь проблема федерализма – это, по сути дела, проблема его разновидностей, своеобразных форм проявления федерализма, его групповых особенностей. И если бы в дискуссии о моделях федерализма все или почти все сводилось к чисто терминологическому спору, то он бы не заслуживал большого внимания и сравнительно быстро мог быть разрешен путем замены термина "модель" иным понятием – "форма", "образец" и др. Но суть дела, конечно не в этом. Главное в том, что под флагом определения общезначимого в понимании федерализма происходит фактическое отрицание многообразия проявления его единой сущности. А это как раз и ведет к неправомерному смешению общего и особенного и серьезно затрудняет поиск действительно общего в теории федерализма. Показательно в этом отношении то, с каким пафосом Л.М. Карапетян поддерживает мнение о том, что "федерализм есть федерализм" и ничего больше; единственной моделью федерализма является сам федерализм" (с. 58). Но ведь это – банальная и мало что значащая фраза, не говоря уже о ее научной несостоятельности. Ибо сказать, что "единственной моделью федерализма является сам федерализм" – это равнозначно признанию того, что сущность федерализма может проявляться и проявляется однообразно, а не многообразно, что федерализм не может модифицироваться в различных условиях места, времени и т.д. Л.М. Карапетян так прямо и говорит: "...Будучи целостным и единым государственным образованием, федерализм не может строиться "разномодельно" (с. 58).

Конечно, цитируемый автор не отрицает вообще тех или иных особенностей в проявлении федерализма в различных странах и в разные исторические периоды его развития. Но он не считает возможным и допустимым признать это различными моделями федерализма, поскольку такой подход, по его мнению, неизбежно ведет к размыванию общего понимания федерализма, расшатывает его устои. Так ли это? Ответ на этот ключевой вопрос во многом зависит от того, как понимается сама категория "модель". Без ясной договоренности по данному вопросу дискуссия с самого начала может вылиться в чисто схоластический спор, когда одни будут вкладывать в это понятие одно содержание, а другие – существенно иное.

При всей многозначности понятия "модель": образец, мера, копия, макет, стандарт, образ, форма, схема и т.д., – принципиально общим и наиболее важным при нашем рассмотрении является то, что объект (явление или процесс) и его модель всегда едины в своей основе, сущности. Да, модель не абсолютно совпадает со своим объек-

° том, не тождественна ему и может в какой-то мере отличаться от него: быть больше или меньше, не иметь тех или иных параметров (даже существенных), но не выводящих за рамки его качественной определенности. Однако при всех условиях, если речь идет о моделях, между ними и их объектом не может не сохраняться принципиального единства, подобия, сходства, совпадения прежде всего важнейших структурно-функциональных, каузальных и генетических связей их основных элементов. Важность для нас этого общего положения моделирования состоит в том, что из него вытекает вывод о том, что единая сущность одного и того же явления (в данном случае федерализма) может находить свое конкретное проявление в различных моделях. И этот факт сам по себе ни в коей мере не ставит под вопрос возможность и необходимость разработки общей теории федерализма, в частности выработки его атрибутов, за что справедливо ратует Л.М. Карапетян. Другое дело, что требуется правильный научно-методологический подход к определению общего, особенного и единичного в теории федерализма, чтобы избегать того положения, когда особенное выдается за общее и наоборот, а индивидуально-национальные, единичные особенности федерализма в данной конкретной стране ошибочно возводятся в ранг особенного или даже общеобязательного для любого федерализма.

Но Л.М. Карапетян вкладывает совершенно иной смысл в понятие "модель", выдавая при этом свое понимание за якобы общепринятое (с. 58). И хотя он тоже говорит о модели как об образце, форме чего-либо, имеющих "свою качественную определенность, неотъемлемые компоненты"(с. 58), из дальнейших разъяснений становится очевидным, что для него признание разных моделей одного и того же явления или процесса равнозначно отрицанию его единой сущности. Но образцы-модели потому и называются образцами, что они – различные проявления единой сущности. Иначе речь идет уже не о разных моделях одного и того же, а о качественно различных явлениях. И здесь очень важно не подменять "системы отсчета" и не смешивать сущность (качество) первого порядка с сущностью (качеством) второго, третьего и т.д. порядка. Ибо хорошо известно: то, что в одной связи выступает как качественное различие, в другой – таковым не является. Возьмем для примера, о чем говорит сам Л.М. Карапетян, государство. Он пишет: "Так, "модель" государства во все времена истории имела общие составляющие: народ, территория, законы, верховный правитель, армия, правоохранительные органы и т.д. В процессе социального прогресса в разных странах менялись структуры его органов и другие компоненты, но оставалось неизменным само государство как качественно определенная "модель" политической организации общества" (с. 58). Отсюда очевидно, что, во-первых, автор понимает под моделью государства не специфическое проявление его сущности, а саму сущность государства, совокупность неотъемлемых его признаков, атрибутов; во-вторых, в одном (первом) случае говорится о "модели" государства, а в другом (втором) – о самом государстве как "модели" политической организации общества.

Если обратиться к вопросу об общем определении федерации, выделении общезначимого в федерализме, то здесь далеко не все так просто и ясно, как это представляется Л.М. Карапетяну, который пишет: "За последние два столетия в теории и международной практике сложилось об- щее понимание политической и правовой природы федерализма: федерация создается как добровольный союз государств и подобных образований. Федерация может быть создана также "сверху", путем преобразования унитарного государства. Но при всех вариантах ее образования она представляет собой единое союзное государство при полном равноправии входящих в его состав субъектов" (с. 58). В данном случае налицо пример попытки дать общее определение федерации, когда некоторые специфические, особенные черты ряда федераций прошлого и настоящего выдаются за общее, общеобязательное. Так, уже из первой фразы с достаточной определенностью следует, что: а) добровольность и б) союз государств и государственно-подобных образований – это атрибуты любой федерации. Но тут же заявляется, что федерация может сложиться и иным путем, на иной основе, "сверху", т.е. не как добровольный союз. Если это так, то согласно законам логики необходимо либо изъять из общего определения федерации указанные признаки, либо не признавать федерацией такие государства, созданные "сверху™. Хорошо известно, что далеко не все федерации создавались на добровольной основе: переход от конфедерации к федерации и в Швейцарии (1848 г.) и в Германии (1867 г.) был связан с вооруженным противоборством различных сил. Так что же, следуя указанному определению, мы должны теперь не признавать их федеративными государствами?! Заключительная фраза приведенного отрывка представляет собой итоговое определение федерации – "единое союзное государство при полном равноправии входящих в его состав субъектов". Здесь уже вводятся новые признаки, выдаваемые за общезначимые: а) единое союзное государство и б) полное равноправие его субъектов. И в этой связи опять-таки у читателя может возникнуть немало недоуменных вопросов. Разве можно полностью отождествлять понятия "федерация" и "союзное государство", если известно, что, например, РСФСР десятилетиями была, по общему признанию, федеративным, но, в отличие от СССР, не союзным государством, а федерацией на базе автономии? (Мы сознательно абстрагируемся здесь от номинального характера федерализма СССР и РСФСР в условиях тоталитаризма. Но даже если принять это обстоятельство во внимание, нельзя отказать РСФСР, как и СССР, в более или менее реальном федерализме в первое десятилетие ее существования). С другой стороны, о каком полном равноправии субъектов федерации как обязательном признаке федерализма может идти речь, если известно, что в ряде давно утвердившихся федераций (например, в Индии, Германии и др.) этого нет, а в СССР и РСФСР, да и в сегодняшней России фактически никогда и не было. О каком пол- ном равноправии субъектов можно было говорить в СССР, если известно, что Грузия посылала в Совет Национальностей в общей сложности почти в два раза больше своих представителей, нежели Украина, а в РСФСР и в нынешней РФ субъекты имеют существенно различный статус. В разработке современной теории федерализма важно идти от жизни, от реальной практики федерализма, а не от общих, абстрактных формул (пусть даже в течение столетий укоренившихся), в которые нередко не укладывается живая практика федеративных государств. Не жизнь и практика должны подстраиваться под общие определения, а наоборот, общие понятия должны развиваться, уточняться, видоизменяться в соответствии с исторической практикой и особенно современностью. К сожалению, у Л.М. Карапетяна дело обстоит наоборот. Создается впечатление, что в соответствии со своим пониманием федерализма он как бы априорно фиксирует его в общее определение, возводит в абсолют, а затем уже налагает свою схему на реальность, и все, что не укладывается в такое определение, признается не имеющим отношения к теории и практике федерализма или оценивается негативно.

Вот конкретный пример, подтверждающий сказанное. В соответствии со своей рассмотренной выше концепцией федерализма Л.М. Карапетян утверждает, что "если государство строится на гегемонии одной территории и населения над другими, то оно не может называться федеративным" (с. 53). Спрашивается, почему? Да потому, что "одним из основных принципов федерализма является равноправие субъектов федерации" (там же). Но ведь такое неравноправие имело и имеет место в действительности, когда субъекты федерации "имеют разные полномочия и неодинаковое количество представителей в федеральных органах". Вывод Л.М. Карапетяна: "эти признаки свидетельствуют лишь об их разном фактическом положении и потенциальных возможностях. Но это не должно быть основанием цля конституционного неравноправия субъектов в системе единого федеративного государства" (там же).

Во-первых, важно констатировать, что автор признает факт реального неравноправия субъектов федерации в риде федераций вопреки своей общей концепции. Во-вторых, признав это, он совершенно неправомерно подменяет вопрос о действительном существовании такого неравноправия в рамках федерализма вопросом о его причинах, источниках, о связи такого неравноправия с фактическим неравенством субъектов федерации. В-третьих, если раньше неотъемлемым признаком федерализма называлось полное равноправие субъектов без всяких оговорок, то теперь – уже только их конституционное равноправие. Здесь же важно обратить внимание на общий подход: сперва умозрительно конструируется общая "идеальная" модель федерализма, а затем она накладывается на реально существующие или существовавшие федеративные государства. И если они не удовлетворяют требованиям такой абстрактной схемы, то предлагается либо не считать их действительно федеративными государствами, либо признать их своего рода неполноценными или недоразвитыми федерациями Получается: то, что предстает явным неравноправием, можно объявить не имеющим отношения к неравноправию.

Само собой разумеется, мы тоже против произвольного, ненаучного, легковесного толкования федерализма, имеющего место прежде всего у не очень подготовленных политиков и публицистов. Можно и нужно не соглашаться с предлагаемыми классификациями моделей федерализма или лишь частично признавать их (например, с Е.Р. Кастелем), но нельзя при этом отказываться от рассмотрения самих моделей федерализма. И если кто-то (чаще всего для краткости выражения мысли) говорит о "бюджетном" или "экономическом" федерализме вместо проявлений федерализма в соответствующей сфере общественной жизни, то это, конечно, не следует воспринимать в качестве инновационных моделей федерализма, как это делает Л.М. Карапетян.

Потребность в использовании категории "модели" федерализма обусловлена тем, что федерализм как тип политико-территориального устройства государства, не говоря уже о федерализме как типе организации и функционирования государственной власти, – это научная абстракция, которая как таковая существует в реальности только через отдельное и в неразрывной связи с особенным. Любая реальная модель представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма. Можно по-разному классифицировать и называть различные модели федерализма, но нельзя не признавать реального существования разновидностей федеративных систем, которые при всем том общем, что составляет суть федерализма, серьезно отличаются друг от друга по своей конкретной структуре, организации, функционированию и развитию.

К сожалению, Л.М. Карапетян не видит этой потребности и необходимости и поэтому, принципиально возражая В.Е. Чиркину, с порога отвергает модели федерализма. Но его аргументация не представляется убедительной. Так, В.Е. Чиркин говорит о достаточно широко признанном в науке подразделении федеративных государств на федерации, основанные на союзе (т.е. союзные государства, о чем уже шла речь) и на автономии составных частей; на договорные и конституционные федерации; на централизованные и сравнительно, относительно децентрализованные и т.д. (Заметим, кстати, что здесь допущено грубое искажение цитаты из статьи В.Е. Чиркина, где говорится не об "относительной централизации", а об "относительной децентрализации") (с. 56).

Как же опровергается Л.М. Карапетяном это очевидное для многих положение? Во-первых, безосновательно заявляется, что "указанной классификации федеративных государств в науке нет, а есть такая их интерпретация разными авторами" (с. 56). Конечно, Л.М. Карапетян, как и любой другой автор, вправе не соглашаться с предложенной классификацией. Но зачем, спрашивается, выводить серьезную дискуссию за пределы науки, заявляя, в частности, что позиция В.Е. Чиркина никак не отражает того, что имеется в науке о федерализме. Главное же заключается в том, что вопрос о внутренней классификации федераций Л.М. Карапетян подменяет другим вопросом – о классификации форм государственного устройства вообще, одной из которых является федерация (с. 56).

Во-вторых, без достаточных аргументов отвергается подразделение федераций на союзные государства и федерации на базе автономий, хотя, казалось бы, одно сопоставление СССР и РСФСР, как уже отмечалось, должно было заставить признать такое деление. Л.М. Карапетян в этой связи заявляет, что "автономии составных

чаи~и" ~а~~ ..т~--~~типо становятся членами

федерации на основании союза, а потому не представляют самостоятельной модели федерации" (там же). Но разве нуждается в особом доказательстве существенное различие возникновения и организации СССР как союзного государства, объединившего на договорной основе юридически суверенные союзные республики, и РСФСР как федерации, объединившей различные автономные образования вокруг областей с преимущественно русским населением? И не случайно автор делает оговорку "как правило",ибо очень трудно доказать, что РСФСР тоже была союзным государством. Наличие и там, и там единых конституций ничего не меняет в данном отношении, ибо вряд ли можно говорить о каком-либо договоре между РСФСР и автономиями, предшествовавшем Конституции РСФСР 1918 г.

Б-третьих, над ~тк возлюжло зоуяжать против разграничения федераций на договорные и конституционные.Уже в течение ряда лет в нашей литературе идут активные дискуссии по вопросу: является ли современная РФ конституционной, конституционно-договорной, договорноконституционной или договорной федерацией? Интересно, что Л.М. Карапетян сам включился в эту дискуссию, доказывая вместе с другими ис- ключительно конституционных характер нашей федерации³⁶ .

В-четвертых, вызывает недоумение и аргументация, которая приводится в пользу отрицания централизованных и относительно децентрализованных моделей федерализма (с. 56, 58 и др.). Л.М. Карапетян пишет, что это "не может служить основанием для различения моделей федеративного государства, ибо соотношение централизации и децентрализации подвергается изменениям в зависимости от конкретно-исторических условий внутреннего и международного положения" (с. 56). Получается, что Л.М. Карапетян как бы не отрицает существенного значения для характеристики федерализма уровня централизации, но в то же время не признает этот момент достаточным для выделения соответствующих моделей федерализма из-за подвижности этого момента. Но разве динамизм какого-то признака принижает его значимость? К тому же далеко не во всех федерациях переход от централизации к децентрализации и обратно происходит столь часто, как это представляется Л.М. Карапетяну.

Не способствуют разработке теории федерализма и такие жесткие, категоричные формулы, как "федерализм – это демократическое государственное устройство", которое, в отличие от унитаризма, несовместимо с монархией (с. 54). Доля истины в этом положении есть: подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства.

Но тогда эту мысль и нужно формулировать

адекватным образом. А то получается, что СССР и Чехословакию нельзя было причислять к числу федеративных государств из-за отсутствия демократии, а в сегодняшнем мире – Бельгию, поскольку в ней существует монархия. Да и в других федеративных странах, особенно в Латинской Америке, устанавливались авторитарные и даже тоталитарные режимы, но их никто не отлучал от федерализма. Это и понятно. Федерация – государственная форма, которая так или иначе может существовать при различных политических режимах и способах правления. И было бы серьезной ошибкой устанавливать какую-либо жесткую зависимость между различными формами государства – формами правления, политического режима и политико-территориальной организацией. Это раньше считалось, что монархия несовместима с демократией, а сегодня все видят, что имеется немало монархий, куда более демократичных, чем некоторые республики. Опасность формулы "федерализм – это демократическое государственное устройство" состоит и в том, что она может быть понята таким образом,

° что всякое государство, имеющее федеративную форму, – это обязательно демократическое государство, а это же далеко не всегда так.

Итак, можно и нужно разрабатывать общую теорию федерализма, вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели. Как такое определение оно не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может и должно быть по необходимости достаточно абстрактным, обобщающим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия (форма политико-территориальной организации государства) и ряда самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов), которые отличают федерацию от других соответствующих государственных форм (унитарное государство, конфедерация и др.). Среди этих видовых признаков можно назвать: а) сложность политико-территориальной структуры, т.е. наличие двух и более субъектов; б) образование в результате объединения субъектов нового, единого суверенного государства с общими федеральными органами власти и управления, единой территорией, единым (общим, хотя и не единственным) гражданством, единой денежной единицей и т.д.; в) ограничение самостоятельности структурных элементов (субъектов федерации) правами и полномочиями, принадлежащими федерации в целом; г) приоритет, верховенство законодательства федерации в рамках предметов ее ведения, исключительной и совместной компетенции; д) сохранение более или менее высокого уровня самостоятельности и самоуправления субъектов федерации и т.п.

В отличие от этого, такие признаки, как добровольность образования и равноправие субъектов, единство (одинаковость) их статусов (включая конституционный), суверенность субъектов, наличие у них конституций и другие характеристики, не могут быть признаны общими (всеобщими), неотъемлемыми, обязательными для любой федерации, поскольку они могут быть, а могут и отсутствовать у более или менее широких групп федераций. Вот эти не обязательные для всех, но общие для определенных групп федераций признаки, черты и составляют объективную основу цля выделения особых моделей федерализма. Поскольку плюрализм моделей федерализма не ставит под вопрос его единую сущность, выраженную в указанных признаках, то разработка проблемы моделей федерализма не только не мешает совершенствованию общей теории федерализма, но и призвана способствовать этому. Методологической основой решения этой проблемы является диалектика соотношения общего, особенного и отдельного.

Понятие "федерализм", на наш взгляд, шире

понятия "федерация". Федерализм – это теория и

практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых других государственных объединений, а также автономизаций в рамках унитарных государств. Конечно, сами по себе автономии разного рода и уровня не превращают унитарное государство в федеративное, но, поскольку образование, функционирование и развитие территориальных автономий и в рамках унитарного государства означает известное обособление определенных территорий и идет в русле сближения унитарного государства с федеративным, постольку и в этих условиях можно говорить об известных элементах федерализма, тенденциях федерализации. Это же относится к проявлениям тенденций к регионализации государства, Точно так же о проявлениях тенденций федерализации (конфедерализации) можно говорить применительно к современному развитию Европейского Союза и СНГ. К сказанному следует добавить, что понятие "федерализм" может употребляться как в государственно-правовом, так и в организационно-политическом смысле (федерация партий, профсоюзов и иных организаций). Поэтому нельзя согласиться с Л.М. Карапетяном, что "федерализм" – это только "политико-правовое понятие" (с. 57), ибо есть не только государственный, но и организационный федерализм.

СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В ТЕОРИИ

И ПРАКТИКЕ ФЕДЕРАЛИЗМА

С проблемой моделей федерализма органично связана проблема его асимметрии, ибо последняя выступает в качестве одной из моделей федерализма. И в этом вопросе у Л.М, Карапетяна та же методологическая позиция: исходя из сконструированной им "идеальной" модели федерализма, он постулирует обязательность одинакового, равного правового статуса субъектов федерации и на этой основе с теми или иными оговорками, но в конечном счете достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: "При "асимметричности" статуса субъектов государство престает быть федеративным" (с. 62). В этой связи нельзя не заметить, что совсем недавно Л.М. Карапетян считал, что асимметрия (без кавычек) совместима не только с федерализмом, но даже с равноправием субъектов федерации и что после заключения Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан (1994 г.) "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности"³⁷ . Заметим, что речь шла о таком федеративном государстве и о таком договоре, в которых закреплялось разностатусное положение субъектов федерации. Теперь же понятия "асимметрия" и "федерация" оказываются совершенно несовместимыми в теории федерализма, представленной Л.М. Карапетяном.

Несостоятельность такой позиции лучше и ярче всего проявляется при ее сопоставлении с реальной жизнью. Л.М. Карапетян рассуждает примерно так: если практика не укладывается в предлагаемую им схему (которая почему-то все время именуется как "установившаяся теория федерализма", "традиционное понимание федерализма", "основополагающие принципы федерализма", "научная теория федерализма" и т.д.), то тем хуже для практики. Бесспорно, наука не должна слепо следовать за жизненной реальностью и быть служанкой той или иной политики и практики, о чем справедливо говорит Л.М. Карапетян (с. 64). Но одновременно следовало бы отметить и другую сторону дела, а именно: теория федерализма только тогда способна стать научной, когда будет опираться на объективное и глубокое обобщение реального мирового опыта федерализма, считаться с тем, что происходит в самой жизни. Но об этом у Л.М. Карапетяна ни слова.

А вот с реальными фактами расправляется он на удивление легко и просто. Применительно к ситуации с РФ он заявляет, что речь не может идти об асимметричной федерации, "ибо она была создана не по воле входящих в нее субъектов на основании союза между ними, а партийно-государственными органами еще в 20-х годах" (?!) . И далее: "Бесспорно, что создание волей политиков "неодинаковых субъектов" федерации создает "асимметрию", но это противоречит самой идее федерализма, предполагающего конституционно равноправный статус всех членов единого федеративного государства" (с. 61). Но, во-первых, когда и кто доказал, что становление РСФСР в 1918 г. и позднее происходило вопреки воле ее субъектов? Во-вторых, где это автор видел, чтобы федерации создавались непосредственно самим народом или народами, без участия политиков, только "снизу" и без важной роли "верхов"? В-третьих, (не будем брать РСФСР) возьмем сегодняшнюю Россию, в которой в 1992 г. на демократической основе был заключен Федеративный договор и в то же время сохраняется фактически неравный статус субъектов федерации. Концепция федерализма Л.М. Карапетяна опять загоняет нас в тупик: предлагает решать поставленный вопрос, исходя из ложной дилеммы: либо признать Россию федерацией и отказаться от признания асимметрии в ней, либо признать ее асимметричностьиотказатьсяоттого,чтоРоссияэто федеративное государство. Ни то, ни другое решения, понятно, не соответствуют действительности. Вместо того, чтобы не считаться с реально- стью в угоду схеме, следовало бы отбросить эту схему и признать, что федерализм и асимметрия субъектов федерации совместимы, и задача ученых – дать научное объяснение этому.

В другом случае, указывающем на то, что мировой опыт федерализма знает немало ситуаций, когда субъекты федерации в большей или меньшей мере неравноправны (это подробно и доказательно показано В.Е. Чиркиным в отклике на статью Л.М. Карапетяна),последний отграничивает, как уже отмечалось, конституционно-статусное от иного неравноправия. Теоретически это, конечно, какой-то выход из неудобного положения. Но, с одной стороны, это не снимает вопроса о неравноправии субъектов и возможности существования при этом асимметричных федераций, а с другой – говорит о зыбкости и неопределенности, условности и подвижности грани между данными видами неравноправия. Так, Конституция РФ закрепляет равноправие субъектов Федерации, чего в жизни во многих отношениях нет, в частности из-за асимметрии федерации, ее разносубъектности. Так это статусное или не статусное неравноправие? Или декларация в Конституции важнее того, что имеет место в действительности?

Возникает и такой вопрос: если основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами закрепляются в Конституции, а в многочисленных договорах между центром и субъектами с учетом конкретных условий и особенностей этот вопрос решается далеко не однообразно, то можно ли безоговорочно утверждать, что это обстоятельство никак не влияет на статус субъектов Федерации? Точно так же вряд ли можно безоговорочно принять неоднократно повторяемое Л.М. Карапетяном утверждение, что нередко наблюдающееся в опыте федерализма неодинаковое представительство субъектов Федерации в федеральных органах вовсе не связано с их политико-правовым статусом, Такое представительство нередко закрепляется в самой конституции или конституционном законе. Попробуйте, к примеру, сегодня внести предложение о том, чтобы одни субъекты РФ были представлены в Совете Федерации двумя депутатами, а другие – одним. И вы увидите, какой протест это вызовет, и ссылаться будут прежде всего на предусмотренный Конституцией РФ равный правовой статус субъектов. Получается, если нормы представительства субъектов определены конституцией, то это затрагивает конституционный статус, а если в ином законе, то не затрагивает; или: если нормы представительства равные, то тогда это включается в статус, а если неравные – то не включается. Вряд ли подобные суждения могут быть признаны серьезными.

Многообразие форм субъектов РФ и их известное реальное неравноправие – это продукт в первую очередь не каких-то субъективных ошибок или выдумок ее создателей и последующих политиков, а выражение существующего объективного неравенства субъектов РФ. К примеру, одни из них насчитывают 20 – 50 тыс. человек населения (ряд автономных округов), а другие – несколько миллионов (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ставропольский и Краснодарский края, Нижегородская, Свердловская, Воронежская и Ростовская области, Башкирия, Татария и др.). На наш взгляд, было ошибкой включать в число субъектов РФ автономные округа, ибо многие из них не обладают необходимыми реальными параметрами для успешного выполнения роли, бремени субъекта РФ. Примерно половину из них (наиболее крупные) можно было бы преобразовать в автономные или обычные административные области и даже республики с сохранением за районами компактного проживания коренного населения в них автономного округа (не субъекта РФ) или национального района. Опыт преобразования почти всех автономных областей в республики прошел в целом достаточно гладко и внес свой вклад в укрепление российской государственности. А ведь среди них были и сравнительно небольшие (около 200 тыс. человек населения), в то время как численность населения отдельных автономных округов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого) сегодня либо приближается к миллиону, либо даже существенно превышает его. Дело, конечно, не в том, чтобы сократить на несколько единиц число субъектов РФ, а в том, чтобы преодолеть реально возникающие трудности, несуразицы и искусственно вызванные противоречия. В самом деле, как можно не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), одновременно подчиняясь ему и будучи равноправным ему же в качестве субъекта РФ. Это, как показывает опыт, весьма конфликтогенная ситуация.

Все это говорит не о том, что именно таким и должно быть генеральное направление преодоления асимметрии российского федерализма, но что какие-то крайние формы этой асимметрии действительно могут быть устранены, в частности, и предлагаемым путем. В этом плане можно и нужно вести речь о мере асимметрии, о конкретных путях ее сокращения в РФ, в том числе и на основе издания предусмотренного Концепцией государственной национальной политики РФ закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ. Но сама по себе асимметрия в наших условиях сегодня и в ближайшей перспективе вряд ли может и должна быть устранена. Да и само название указанного выше закона исходит из перспективы разностатусного положения различных субъектов РФ, т.е. ее асимметрии. И, несомненно, прав В.Е. Чиркин, когда предупреждает от бездумного и скоропалительного требования создания у нас строго симметричной федерации и о серьезных негативных последствиях его практического осуществления. Он пишет, что "асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред", что "любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения"³⁸.

Л.М. Карапетян не согласен с этим, заявляя, что "все субъекты федерации должны иметь одинаковый конституционный статус", что "федерация по конституционному статусу ее субъектов может быть только симметричной" (с. 59). Но что это практически означает для реалий сегодняшней России? Если, к примеру, Татарстан не самовольно, а по договору с РФ и в соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает делегирование полномочий не только снизу вверх, но и сверху вниз, получил особый статус с несколько более широкой самостоятельностью, выраженной в соответствующих правах, чем это в принципе закреплено в целом для субъектов Федерации, то, конечно, есть повод концентрировать все или почти все внимание на известном несоответствии тем или иным общим положениям. Однако будет ли это рациональным, прагматичным и соответствующим интересам укрепления РФ? Конечно, нет. Борясь за соблюдение конституционных принципов, надо делать это не лобовато-прямолинейно, а гибко, с учетом конкретной, реальной обстановки, не допуская абсолютизации лишь одной формы их осуществления и не рассматривая возможное своеобразие статуса субъекта РФ только как нарушение. Особый статус потому и называется особым, что, во-первых, он не ставит под сомнение общий статус субъектов РФ; во-вторых, связан в каждом конкретном случае с особыми, исключительными обстоятельствами; и, в-третьих, обычно является временным, переходным.

Часто говорят, что исключения не только не опровергают общее правило, но подтверждают и подкрепляют его. Почему же к рассматриваемому вопросу надо подходить иначе и должна восторжествовать старая линия на нивелировку, унификацию всех и вся, которая в прошлом во многом и привела к дезинтеграции нашего общества и государства? В Концепции государственной национальной политики РФ справедливо отмечается, что проводившийся в прошлом курс на унификацию порождал основу для нынешних противоречий. И сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность³⁹ .

Что же в этой реальной российской действительности предлагает Л.М. Карапетян? По существу – не считать Татарстан субъектом РФ, ибо он имеет несколько отличный статус. Он заключает, что "при такой асимметрии будут установлены не федеративные, а конфедеративные или иные отношения" (с. 63). Еще ранее им прямо утверждалось, что в данном случае "речь может идти не об асимметричности федерации, а об установлении Республикой Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений – конфедеративных"⁴⁰. Но хорошо известно, что Татарстан никогда не ставил и не ставит вопроса о выходе из РФ и установлении с ней качественно иных, конфедеративных отношений. И если статус нынешнего Татарстана не укладывается в принятую кем-то концептуальную схему федерализма, то что же тогда делать: вычеркнуть его из состава РФ? Не правильнее ли отбросить эту схему и подумать о новой, учитывающей реальный опыт новейшего федерализма.

На самом деле в современной России речь идет и должна идти не о переходе к конфедерализму, но о становлении нового, сравнительно более плюралистического и более децентрализованного, действительно демократического федерализма в интересах как субъектов, так и федерации в целом. В январе 1996 г. на первом заседании Совета Федерации нового созыва Президент России подчеркивал, что "разнообразие регионов – это прочный фундамент единства России"⁴¹. А в июне 1996 г. в Казани он же констатировал: "Вы взяли суверенитета столько, сколько надо для процветания Татарстана и укрепления России"⁴². Буквально через несколько дней после этого Президент Татарстана М. Шаймиев отмечал: "Нам говорили: вы разваливаете Россию. Но жизнь показала и показывает обратное. Мы не разваливаем, напротив, показываем путь, по которому надо идти, реформируя страну. Не зря такое внимание сейчас в связи с чеченским кризисом уделяется модели урегулирования отношений Татарстана с Россией»⁴³ И это совершенно правильная методологическая позиция. Старая политика, по которой укреплять единство и целостность СССР считалось возможным только на основе все большей концентрации прав и полномочий в центре а не решая вопроса назревшее расширение прав союзных республик и автономий, привела к той сверхцентрализации, которая явилась одной из главных причин роста национализма и сепаратизма, а в конечном счете привела к резкому обострению национального вопроса и к развалу СССР.

И сегодня, когда уже заключено около трех десятков таких договоров, не так уж редко продолжают раздаваться громкие голоса против даже самого факта их заключения. Особенно наглядно это проявилось и на "круглом столе" по вопросам федерализма в Совете Федерации, состоявшемся в июне 1996 г. Показательно, что один из видных участников этой дискуссии – депутат поставил даже вопрос так: "Останется ли Россия, когда Центр заключит договор с 89-м субьектом федерации?". К сожалению, такая позиция не встретила серьезных возражений, несмотря на то, что уже имелся двухлетний положительный опыт заключения и реализации таких договоров, а также на то, что этот опыт совершенно иначе оценивается Президентом РФ.

Спору нет, надо стремиться к тому, чтобы рассматриваемые договоры принципиально соответствовали Конституции РФ, а имеющиеся несоответствия устранялись или сглаживались. Но, вопервых, нельзя не учитывать, что несоответствие несоответствию рознь; а во-вторых, вряд ли нуж-

но каждый раз "поднимать панику" при обнаружении любых расхождений, предрекая из-за этого неминуемый развал России. Известно, например, что в Федеративном договоре речь недвусмысленно идет о суверенитете республик РФ, как и в их конституциях, а в Конституции РФ такой прямой констатации нет. С абстрактноформальной точки зрения – это явное несоответствие, расхождение указанных текстов. А на наш взгляд, проявляемая толерантность в этом вопросе только на пользу делу. Нельзя не учитывать, что идет сложный и трудный процесс поиска оптимальных путей, форм и механизмов обновленного федерализма, который не может не сопровождаться возникновением, определенным обострением и постепенным разрешением различного рода расхождений, противоречий т.п. Важно в этих условиях проявлять сдержанность и не драматизировать ситуацию.

Абсолютизация же момента равноправного статуса субъектов Федерации, унификация их, отказ от учета существенного своеобразия республик и иных субъектов Федерации способны не ослабить, а усилить дезинтеграцию, центробежные, сепаратистские тенденции. Глубоко ошиба- ются те, кто считает, что СССР развалился из-за того, что в нем имелись разностатусные национально-государственные образования. Повторим еще раз: именно унификация и сверхцентрализация, отсутствие гибкости и действительного плюрализма в национальной политике, среди прочего, погубили СССР. Даже на этапе активного обсуждения проекта союзного договора в 1990-1991 гг. с огромным трудом пробивала себе дорогу идея многообразия федеративных связей в рамках обновленного СССР.

Гибкий, плюралистический подход, отказ от унификации, как показывает опыт, способны и сегодня сыграть немаловажную роль в интенсификации интеграционных процессов в СНГ. Совершенно очевидно, что здесь имеет место разная степень объективной готовности и субъективного желания идти по пути дальнейшей экономической и политической интеграции. В этих условиях практическое применение принципа многообразия форм и разновременности темпов усиления взаимодействия между субъектами СНГ представляет собой действительно демократический путь уважения воли народов как тех стран, которые на свободной и добровольной основе уже сегодня готовы идти на более тесное сближение, так и тех стран, которые по тем или иным причинам к этому пока еще не готовы. Договор между РФ и Беларусью о по сути конфедеративном союзе, как и предшествовавшее ему объединение четырех стран СНГ, – конкретное проявление практической реализации указанного принципа.

В этой связи обратимся к сложнейшей и острейшей проблеме статуса~ечни вРФ. Совершенно очевидно, что после того, что здесь произошло, особенно за два года военных действий, статус, похожий на статус Татарстана, который, возможно, и мог удовлетворить Дудаева три-четыре года назад, теперь уже вряд ли может оказаться приемлемым для чеченского народа и его руководителей. Отказ от признания за народом Чечни права на самоопределение, т.е. на свободный выбор государственных форм своего существования и развития, означал бы абсолютно неприемлемый путь конфронтации. Где же выход? На наш взгляд, он состоит в том, чтобы путем переговоров и соглашений обеспечить нахождение такой формы межгосударственной связи Чечни с РФ, которая в данных конкретных условиях обеспечивала бы на ближайшее пятилетие (до окончательного решения на основе референдума вопроса о статусе Чечни в 2001 г,), с одной стороны, максимальную самостоятельность, суверенитет Чечни, с другой – не означала бы полного ее отделения от РФ. Такого решения, которое, по-видимому, могло бы удовлетворить обе стороны на компромиссной основе, возможно было бы добиться на путях установления либо конфедеративных отношений между нами, либо посредст- вом придания Чечне статуса "ассоциированного члена" РФ. Это позволило бы Чечне получить значительную помощь от РФ в залечивании ран войны, в восстановлении и развитии экономики и культуры, а в дальнейшем судьбы взаимоотношений между РФ и Чечней все более стали бы зависеть от социально-экономических факторов и рациональности политики с обеих сторон. Конечно, это компромиссный, половинчатый, временный вариант, ибо Чечня при нем как бы выходит из РФ и в то же время остается в ней. Но это вынужденный и одновременно реальный вариант, вытекающий из существующего на сегодня положения вещей. Он, понятно, опять-таки не укладывается в идеальную схему федерализма и может означать известный отход от буквального содержания Конституции РФ, где подобный статус не предусмотрен, но такова сегодняшняя реальность. Ведь и Конституция не могла предусмотреть такой особый, исключительный, чрезвычайный случай, требующий неординарного и нестандартного подхода и решения возникшего вопроса.

В заключение остановимся еще на одном важном и дискуссионном вопросе – о принципиальной совместимости или несовместимости асимметрии и равноправия. Лишь на первый взгляд они кажутся несовместимыми. На самом же деле при более внимательном и глубоком рассмотрении они оказываются вполне совместимыми, но при одном непременном условии – равноправие здесь (как и везде) не должно пониматься в абсолютном смысле, т.е. как полное равенство прав и обя-

занностей субъектов Федерации в любое время и

повсеместно, во всех отношениях и т.д., исключающее любые, даже частные, проявления неравноправия.

Для ясного понимания такого подхода к решению данной проблемы рассмотрим два примера. Известно, что в любом демократическом государстве все граждане имеют равные права и обязанности, т.е. обладают гражданским равноправием. Но, во-первых, и здесь есть исключения, поскольку определенные лица могут быть по суду ограничены или лишены определенных гражданских прав; а во-вторых, и это главное, гражданское равноправие, как известно, вовсе не означает, что все люди данной конкретной страны, выполняя разные общественные функции, имея различный социальный статус и играя неодинаковые социально-политические роли, и во всех других отношениях равноправны. Президент, министр, руководитель предприятия или учреждения, простой служащий или рабочий, пенсионер далеко не равноправны во многих отношениях, но это не мешает им всем быть равноправными гражданами, иными словами, гражданское равноправие не только не исключает, но и предполагает функциональное и статусное неравенство и вытекающее из него неравноправие. Другой пример. Все нации и их языки равноправны. Но тем не менее одни из этих языков наделяются статусом государственных, выполняющих особые общественные функции в РФ в целом и в ее субъектах (русский язык как общефедеральный государственный язык и соответствующие национальные языки как государственные языки субъектов РФ). Но поскольку такое выделение осуществляется в рамках общего принципа национального равноправия всех языков, это не нарушает общего принципа национального равноправия.

С этих же принципиальных позиций должна решаться проблема равноправия субъектов в асимметричной РФ. Субъекты РФ согласно Конституции РФ все равноправны в своих отношениях с федеральным центром и между собой. Вместе с тем отдельные субъекты РФ могут иметь и дополнительные права и обязанности, в частности в связи с тем, что на них возлагаются особые, специфические функции. Разве может, например, Москва как равноправный субъект РФ успешно выполнять важные столичные функции, не имея на это дополнительных прав? Или республики, которые выполняют не только общие для всех субъектов РФ функции, но и специфически национальные функции – разве могут успешно реализовать их, не имея соответствующих дополнительных прав и полномочий? И такие дополнительные права и полномочия отдельные субъекты имеют возможность получить в результате заключения указанных договоров с РФ. Таким образом и обеспечивается "единство в многообразии", соблюдается принципиальное равноправие на основе самоограничения своих прав той или иной стороной в каждом конкретном случае. Это – не отрицание конституционного равноправия субъектов РФ, а специфический путь его реализации в отношениях РФ с каждым отдельным ее субъектом.

Л.М. Карапетян неправомерно смешивает различные, хотя и взаимосвязанные понятия – "равноправие народов (этносов)" и "равноправие различных форм национальной государственности". Он полагает, что создание и сохранение многообразных и разностатусных форм национальной государственности при всех условиях и всегда ведет к национальному равноправию. Он прямо, кате- горично и безоговорочно заявляет: "Без равноправия субъектов федерации не может быть равноправия народов" (с. 61). Но это верно лишь в условиях, когда неравноправный статус субъектов Федерации насильственно навязан ее народам вопреки их воле. Почему, спрашивается, мы должны считать проявлением неравноправия народов асимметричность федерации, если она возникла и существует в результате свободного и суверенного самоопределения народов и добровольного избрания ими различных государственных форм своего существования и развития? И в РФ асимметрия федерации и неравноправие в определенных отношениях ее субъектов не только не исключают равноправия народов, но прямо предполагают его. Точно так же, как избрание теми или иными народами несуверенных форм своей национальной государственности вовсе не означает их отказа от национального и народного суверенитетов, а самоограничение республиками-субъектами федерации своего суверенитета не означает его утрату .

Около года назад я уже имел возможность высказать свои критические замечания по статье Л.М. Карапетяна, написанной им в соавторстве с Б.С. Эбзеевым, отметив вместе с тем принципиальную правильность концептуальной позиции авторов по ряду важнейших вопросов теории федерализма вообще и российского в частности и в особенности (недопустимость противопоставления территориального и национально-территориального начал в построении федерации и отказа от национально-государственных форм на нынешнем этапе; признание совместимости асимметрии федерации с равноправием ее субъектов и др.)⁴⁴.

Тогда наши расхождения представлялись мне хотя и существенными, но сравнительно частными. Ознакомившись теперь с новейшими работами Л.М. Карапетяна, я понял, что эти расхождения значительно шире, глубже и принципиальнее. Это и подвигло меня выступить в дискуссии с позиций строгой критики концепции своего старого товарища и коллеги. Как говорится, ты – друг, но истина дороже.