Контроль за собственностью

КОНТРОЛЬ ЗА РАСПОРЯЖЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ И ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

В условиях переходной экономики любой страны, как правило, пре­валируют процессы передела собственности, основным из которых является приватизация. Они затрагивают не только имущественные ресурсы страны и большую часть ее населения, но и определяют ха­рактер дальнейшего развития экономики государства.

Не стала исключением и Россия. Последнее десятилетие практи­чески все основные тенденции в стране определяются процессами преобразования форм собственности. Предоставление отдельным лицам возможности приватизации наиболее рентабельных и доход­ных объектов государственной собственности за символическую плату является основой развития взяточничества, коррупции во всех эшелонах власти, организованной экономической преступности и формирования олигархических структур.

При этом не следует полагать, что введение в стране так назы­ваемых «рыночных отношений» освободило государство от управ­ления макроэкономическими процессами и превратило его в сто­роннего наблюдателя. Негосударственные экономические структуры свободны в выборе рода деятельности, осуществлении своей финан­сово-хозяйственной деятельности, выборе форм межотраслевого взаимодействия и т.п., однако они не освобождены от основной обя­занности - обеспечивать интересы народа страны, на территории которой они ведут хозяйственную деятельность. А государство не освобождено от того, чтобы вести учет этой деятельности и ее регу­лирование в интересах Российской Федерации. Государство и его аппарат содержатся на средства налогоплательщика и должно слу­жить его интересам, т.е. действовать в интересах всего населения страны.

По определению, контроль это обратная связь в системе управле­ния государственным имуществом и имущественными отношениями, способствующая повышению ее эффективности. Данные контроль­ных мероприятий это информация о результатах принятых ранее управленческих решений. Таким образом, контроль не самоцель, а

624

Глава 4

средство улучшения качественных и количественных характеристик соответствующей системы управления. Наряду с этим контроль как обратная связь основывается на уже совершенном действии и явля­ется вторичным по отношению к принятому и реализованному управленческому решению.

В высокотехнологических системах управления, таких, например, как системы противовоздушной обороны, где цена ошибки велика, сигнал рассогласования положений цели и направленной в нее раке­ты отслеживается непрерывно. Ракета поражает цель только тогда, когда это рассогласование сведено к минимуму.

Такая же ситуация и в управлении экономикой. Здесь также име­ется цель и управленческое решение как средство ее достижения. Сигналом же рассогласования является результат контрольного ме­роприятия.

Поэтому в идеальном случае контроль в заданной сфере деятель­ности должен осуществляться непрерывно. Это позволит достигать заданной цели кратчайшим путем, с минимальными материальными и моральными затратами.

Не последнюю роль играют полнота и всесторонность информа­ции, получаемой в результате контрольного мероприятия. Чем она богаче, тем шире возможность объективной оценки сильных и сла­бых сторон принятого управленческого решения на каждом этапе реализации, ниже вероятность совершения непоправимых или труд­но устранимых ошибок. И наоборот, односторонняя, поляризованная в чьих-то интересах информация по результатам контроля может ис­казить реальную ситуацию и усилить развитие негативных тенден­ций.

Но на практике первое недостижимо, в том числе в силу дискрет­ности составления отчетной документации хозяйствующими субъек­тами. Что же касается второго, то избыточность собранной информа­ции увеличивает время ее обработки и нарушает один из основных критериев контрольного мероприятия - оперативность. Поэтому и в том и в другом необходима оптимизация, но обоснованная и под­твержденная результатами практической деятельности.

Вопросы осуществления функций экономического контроля в нашей стране мы разделили в соответствии с логикой преобразова­ния собственности на две части:

• контроль за ходом и результатами преобразования собственно­сти (постприватизационный надзор),

• контроль за функционирующей собственностью, прежде всего государственной, ее использованием на благо всей экономике.

625

р, Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

4.1. Постприватизационный надзор¹

АЛЛ. Содержание постприватизационного ?-' надзора

Исключительное значение среди иных видов контроля в сфере управления государственной собственностью приобретает контроль за процессом приватизации. Его выделение среди иных видов иму­щественного контроля обусловлено и тем, что последние в России достаточно хорошо развиты и широко описаны в многочисленной литературе (контроль за соблюдением порядка владения и пользова­ния государственной собственностью, финансовый контроль за до­ходами и расходами бюджетов всех уровней, контроль арендных от­ношений и т.п.). Вопросы же контроля процессов, связанных с пре­образованием форм собственности, в СССР не были актуальны, по­этому данное направление не развивалось.

В мировой практике контроль за приватизацией, а также за дея­тельностью приватизированных отраслей, предприятий, организаций и учреждений (далее предприятия) осуществляется, как правило, в форме контроля:

• за соответствием порядка приватизации действующему законо­дательству;

• эффективностью реализации государственных программ приватизации и отдельных приватизационных проектов;

• выполнением договорных обязательств, принятых сторонами при совершении сделок приватизации и в форме государственного регулирования деятельности приватизированных объектов.

В настоящем разделе эти понятия, для краткости, объединены термином «постприватизационный надзор». Подразумевается надзор, осуществляемый, в основном, после завершения определенного эта­па или приватизационного проекта в целом.

Учреждения и организации, осуществляющие постприватизаци­онный надзор, в разных странах различны как по организационно-правовой форме, так и по видам собственности. Однако, поскольку эта работа проводится в общественных интересах, они являются или

¹ При подготовке настоящего параграфа использованы материалы конгрессов и семинаров EUROSAI (Европейская организация высших органов финансового контроля).

В целом речь идет здесь о федеральной собственности, но многие положения в равной степени применимы и к муниципальному уровню.

626

________________________________________________________________Глава 4

государственными или находятся под государственным контролем. Что касается методов и средств постприватизационного надзора, то они так же многообразны, как виды и разновидности способов и объ-. ектов приватизации.

В России контроль над приватизацией на законодательном уровне «с точки зрения соответствия действующему законодательству» впервые был введен Законом РФ от 03.07.91 «О приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий в Российской Федера­ции» и возложен на Советы народных депутатов (ст. 29). Затем от­дельные фрагменты этого контроля были предусмотрены и другими законодательными актами (приложение 1). Однако на практике он фактически не осуществлялся.

В широком смысле этого понятия, постприватизационный надзор был введен в практику контрольной деятельности в 1995 г. Счетной палатой РФ и регламентирован ее внутренними документами. В дей­ствующем же законодательстве этот термин впервые, и в достаточно неявном виде, появился в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением правительства в 1999 г. (раздел «Государственный контроль за ходом проведения приватизации и постприватизацион­ным развитием предприятий»).

•у 4.1.2. Постприватизационный надзор

в Россией: .'>

Одной из конечных целей приватизации является пополнение госу­дарственного бюджета или, если быть более точным, увеличении до­ходов государства при уменьшении нагрузки на государственный бюджет. Поэтому предметом постприватизационного надзора явля­ется все, что в ходе приватизации и последующего распоряжения бывшей государственной собственностью оправдывает эту цель.

Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы пост­приватизационного надзора являются крайне актуальными и им уде­ляется особое внимание. И в первую очередь - достижению целей приватизации и влиянию приватизации на макроэкономические по­казатели.

Что касается России, то несмотря на то, что российское законода­тельство по приватизации в своих основных чертах повторяло зару­бежную прпктику, богатый международный опыт в области постпри­ватизационного надзора практически не был использован и в россий­ском законодательстве фактически отсутствует даже сам этот тер­мин. В частности, в ходе приватизации полностью отсутствовал кон-

627

^раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

гроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации. И в первую очередь контроль за достижением объявленных целей приватизации и влиянием привати­зации на макроэкономические показатели¹.

И 4.1.3. Основные направления г

постприватизационного надзора

за рубежом

В самом общем виде постприватизационный надзор можно предста­вить в виде трех основных блоков.

Контроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации

В первую очередь к содержанию постприватизационного надзора следует отнести контроль за достижением объявленных целей при­ватизации и влиянием приватизации на макроэкономические пока­затели.

При оценке влияния приватизации на макроэкономику страны особое внимание следует обратить на:

- увеличение доходов бюджета от продажи государственной соб­ственности, с учетом правильности ее оценки, затрат на предпродаж­ную подготовку, сокращение расходов на ее содержание, обслужива­ние, восстановление и пр.;

-обновление основных средств народно-хозяйственного ком­плекса за счет частных инвестиций и капиталовложений;

-повышение эффективности приватизированного сектора эконо­мики с точки зрения удовлетворения общественных потребностей в товарах и услугах, в том числе за счет государственного регулирова­ния и усиления рыночной конкуренции.

В ходе постприватизационного надзора оценивается также сте­пень достижения стратегических целей, связанных с привлечением к приватизации иностранных инвесторов. В этом случае учитывается

¹ Только за счет приватизации (в смысле перемены собственника) состояние макро­экономики измениться не может. Не следует также полагать, что приватизация все­гда положительно влияет на экономику страны. По наблюдениям Европейского бан­ка реконструкции и развития, в ходе приватизации в Чешской республике, Польше и России произошло коренное изменение структуры собственности, но без заметного улучшения управления ею и поступления значительных дополнительных средств в соответствующие бюджеты. Наблюдается этот эффект и в ряде других стран.

628

___________________________________________________________________Глава 4

не столько сиюминутный эффект от поступления дополнительного дохода в бюджет, сколько расширение возможности доступа опреде­ленных товаров и услуг на иностранные рынки, обеспечение нацио­нальной экономики дополнительным импортным сырьем и энергоре­сурсами, расширение числа рабочих мест за счет размещения ино­странных заказов и т.п.

Например, в результате приватизации в Австрии с участием ино­странных инвесторов получили доступ на внешние рынки ряд авст­рийских банков и Австрийская авиакомпания. Австрийское нефтепе­рерабатывающее предприятие OMV получило дополнительное им­портное сырье, а национальному концерну «Штейр-Даймлер-Пух» это позволило значительно увеличить количество рабочих мест.

Разумеется, участие иностранных лиц не всегда положительно влияет на эффективность деятельности предприятий, приватизиро­ванных с их участием, как и на экономику страны в целом. Так, к началу 1996 г. количество предприятий с иностранными инвести­циями, созданных в процессе приватизации на территории СНГ, достигло 30 тысяч, однако только половина из них осуществляла производственную деятельность. Предприятия с иностранными ин­вестициями не оказывали в этот период существенного влияния на внешнеэкономическую деятельность бывших союзных республик. Их доля экспорта в общем объеме экспорта этих стран колебалась от 1 до 7%, импорта - от 1 до 12%.

КОНТРОЛЬ ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ, ПРИНЯТЫХ ПО СДЕЛКАМ ПРИВАТИЗАЦИИ

Приватизация, как правило, сопровождается принятием сторонами определенных обязательств с различными сроками исполнения. По­этому предметом постприватизационного надзора является также контроль за выполнением принятых в ходе приватизации взаимных обязательств.

Государство обычно принимает на себя обязательства по защите интересов производителя на соответствующем рынке товаров и услуг, предоставлению различного рода льгот, дополнительных квот, а в ряде случаев и государственных дотаций для поддержки привати­зированных предприятий на период их реформирования (постприва­тизационная поддержка).

Предприятия же принимают обязательства, касающиеся охраны окружающей среды, производства и продажи определенных видов продукции, сохранения или расширения ассортимента специфиче­ских видов товаров и услуг, обеспечения занятости и социальной за-

^ч> 629

Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

щиты работников приватизированных предприятий, осуществления единовременных и периодических платежей в бюджет, внесения ин­вестиций, соблюдения правил, действующих на соответствующем рынке, выполнения различных социальных программ и т.п. Иногда эти обязательства рассчитаны на длительный период или выполня­ются по этапам.

Надзор за выполнением принятых обязательств, как правило, про­водится по следующим направлениям:

- мотивы и обоснованность обязательств, принятых на себя госу­дарством, особенно в части, касающейся финансовой помощи прива­тизированному предприятию или отрасли;

- выполнение государством своих обязательств по отношению к покупателю государственного имущества;

- выполнение покупателем или инвестором своих обязательств по отношению к государству.

При осуществлении постприватизационного надзора за выполне­нием обязательств, принятых в ходе приватизации, следует обращать внимание на то, что акты акционирования и договоры приватизации (далее акты приватизации) обязательно должны предусматривать санкции за невыполнение обязательств, принятых сторонами. В их числе возмещение причиненного ущерба, неустойки, лишение нало­говых и иных льгот и т.п., а иногда и расторжение сделки или отмена соответствующего акта.

Таким образом, постприватизационный надзор включает в себя не только проверку наличия в актах приватизации взаимных обяза­тельств и степень их выполнения, но и наличие и применение санк­ций за невыполнение принятых обязательств.

Мировая практика свидетельствует, что контроль за выполнени­ем подобных обязательств обычно осуществляют те органы госу­дарственной исполнительной власти, в чьей компетенции находятся соответствующие обязательства (финансовые обязательства - в компетенции министерства финансов, инвестиции - государствен­ных ведомств по прежней подведомственности предприятия, эколо­гические - органов, обеспечивающих защиту окружающей среды и т.п.).

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИВАТИЗИРОВАННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Под этим подразумевается введение государством особых условий, требований или механизмов контроля для приватизированных пред­приятий с целью изменить их поведение или деятельность на рынке

630 '<...->, ., , .,-? ,,. , ..... Глава 4

товаров и услуг. Обычно это применяется в случаях, когда предпола­гается, что без определенных мер сдерживания работа этих юридиче­ских лиц на рынке может противоречить интересам общества.

Вопросы регулирования особенно важны в отраслях, составляю­щих основу экономической инфраструктуры государства (железные и шоссейные дороги, энергетика, недропользование, разного рода коммуникации, водоснабжение, очистные сооружения и т.п.) и яв­ляющихся инструментами его внутренней политики¹. Деятельность таких отраслей и предприятий, как правило, направлена на удовле­творение общественных потребностей. Для государства важны не только финансовые показатели их деятельности (цены, тарифы), но надежность, бесперебойность и продолжительность работы. Почти всегда такие предприятия работают в условиях естественной моно­полии или рынка, где число участников ограничено.

Введение экономического регулирования приватизированных отраслей общест­венного пользования явилось одной из важнейших черт британской программы приватизации.

В США основной задачей системы государственного регулирования деятельно­сти частных фирм, действующих в условиях естественных монополий на товарных рынках США, является необходимость защиты здоровья, безопасности и благосо­стояния граждан. Первым таким прецедентом в истории США было решение вла­стей штата Иллинойс о регулировании цен и стандартов услуг зерноэлеваторов. Впоследствии в сферу регулирования были включены железные дороги, услуги те­лефонной связи, электричество, газ, водоснабжение и канализация, строительство дорог и такси. О необходимости госрегулирования даже для такой «рыночной» страны, как США, свидетельствуют последствия его отмены в 1996 г. на рынке элек­троэнергетики в Калифорнии - летом 2000 г. в Калифорнии произошел электроэнер­гетический кризис.

Осуществляя приватизацию таких предприятий, государство должно заранее предусмотреть систему контроля за их деятельно­стью, правила их поведения на рынке товаров и услуг, а также меры ответственности за нарушения. Обычно регулирование деятельности предприятий этого типа идет по трем основным направлениям:

• определение степени выполнения ими государственных задач на соответствие выданной лицензии;

• оценка степени удовлетворения потребностей населения в про­изводимых товарах и услугах;

• ограничение цен, тарифов и их мониторинг.

¹ Независимо от организационно-правовой формы и формы собственности этих

ПреДПрИЯТИЙ. ЧЩ ' ,**.,'.*. S_t.«.«.ji л»...•<;«.;•....

631

Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

Регулирование распространяет свое действие и на государствен­ные учреждения, подвергшиеся так называемой «псевдоприватиза­ции», когда приватизируются не собственность, а производственные или управленческие функции.

Например, в Великобритании государство остается собственником больницы или тюрьмы, а частные компании проводят всю необходимую работу и обеспечива­ют функционирование этих учреждений. Т.е., возникает определенная связь между собственностью, формально принадлежащей государству, и выполнением его задач другими юридическими лицами, с вытекающей отсюда обязанностью государства осуществлять контроль за такой деятельностью.

В Нидерландах «приватизируются» функции министерств. Создаются «агентства с сохранением полной ответственности министерства» или внеминистерские авто­номные структуры, выполняющие отдельные функции государственных органов исполнительной власти и действующие под их контролем. Надзор за эффективно­стью осуществления министерствами контроля за выполнением их бывших функций вновь созданными структурами возложен на Контрольную палату Голландии.

Следует отметить, что, как правило, государственное регулирова­ние деятельности приватизированных предприятий, с одной стороны, не должно распространяться на регулирование отношений, характер­ных для производства в целом (штатная численность, система опла­ты труда, правила техники безопасности, охраны здоровья и т.п.), с другой, это регулирование может далеко выходить за рамки ограни­чения цен и прибылей приватизированного предприятия. В частно­сти, оно может решать проблемы экологии, социальные и другие за­дачи.

4.1.4. Органы постприватизационного

надзора за рубежом и их полномочия

Функции постприватизационного надзора в разных странах осущест­вляют разные органы и на различном иерархическом уровне.

В одних странах надзор на уровне предприятий и отраслей осуще­ствляют соответствующие органы государственной исполнительной власти или органы, специально учрежденные для этого государст­вом, а полнота и добросовестность выполнения ими самими своих обязанностей подведомственна высшим контрольным органам (пар­ламентский контроль).

Здесь уместно привести опыт Великобритании, где самыми крупными предпри­ятиями по оказанию общественных услуг являются приватизированные предпри­ятия по производству и распределению газа, предприятия водоснабжения, электро­энергетики и телекоммуникации. Все четыре отрасли характеризуются существен-

632 'Глава 4

ным монополизмом и доминированием немногих фирм. Система регулирования создана именно для защиты потребителей и потенциальных конкурентов от зло­употребления таким положением. Для этого в каждом из этих секторов учрежден надзорный орган - Бюро во главе с независимым от правительства генеральным директором, подотчетным лишь парламенту страны. В свою очередь контроль за эффективностью деятельности этих органов осуществляет Национальный контроль­ный орган¹. В рамках проводимого контроля особое внимание уделяется повыше­нию качества предоставляемых потребителям товаров и услуг, разумной оптимиза­ции интересов потребителей и производителей, включая работу по регулированию цен и пр.

В большинстве штатов США существуют комиссии по государственному регу­лированию деятельности частных фирм в условиях естественной монополии. Эти комиссии работают на основании устава, утвержденного законодательным органом штата, где определены цели их деятельности, функции, задачи и полномочия. Во­прос об отнесении тех или иных видов деятельности к регулируемым решает зако­нодательный орган, исходя из интересов защиты прав граждан. В 35 штатах члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются в должности сенатом штата. Работа комиссий направлена на обеспечение баланса интересов собственников (ин­весторов) и потребителей².

На общегосударственном уровне в США регулирование осуществляют феде­ральные органы - Федеральная энергетическая комиссия (оптовая торговля и пере­дача энергии на дальние расстояния, производство и конечное распределение энер­гии, оптовые продажи и распределение газа потребителям) и Федеральная комиссия по связи (технические стандарты дальней телефонной связи, радиосвязи и доступа к кабельным сетям).

В других странах государственное регулирование осуществляет непосредственно высший (парламентский) контрольный орган стра­ны. Обычно ему вменяют эти функции в условиях определенной коррумпированности органов исполнительной власти или при других обстоятельствах, не позволяющих правительственным учреждениям эффективно осуществлять эту работу.

Так, в Австрии все мероприятия по приватизации и последующему реформирова­нию госпредприятий подлежат контролю со стороны Учетной палатьг , включая уста­новление соответствия порядка приватизации действующим нормам. В ходе кон­трольных мероприятий проверяется обоснованность и целесообразность продажи го-

¹ Высший контрольный орган Великобритании - орган ее парламентского контроля.

² Согласно уставу основной задачей комиссии является «обеспечение безопасного, адекватного и справедливого уровня предоставления услуг по обоснованным ценам, а также возможности получения справедливого дохода на инвестиции в предпри­ятия, предоставляющие соответствующие услуги широкому кругу потребителей».

³ Высший контрольный орган Австрии - орган ее парламентского контроля.

22 2824 633

Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

сударственной собственности, своевременность поступления средств, полученных от приватизации, в бюджет; методы и обоснованность оценки продаваемого имущества; порядок подбора претендентов на покупку и обоснованность выбора покупателя; вы­бор и деятельность консультантов, их связи с покупателем и продавцом, обоснован­ность назначения гонораров; основание установления начальной и окончательной це­ны; источники происхождения средств покупателя, остаточный риск продавца и т.п. Серьезное внимание уделяется макроэкономическим аспектам продажи и вопросам охраны окружающей среды. Причем согласно действующему законодательству этот контроль можно осуществлять только после совершения сделки приватизации.

Контроль за обоснованностью предоставления правительствами дотаций или государственной поддержки приватизированных струк­тур в иных формах, а также целесообразностью их использования осуществляют практически все парламентские контрольные органы стран, где существует подобная практика. В частности, такой кон­троль осуществляют Учетная палата Австрии, Орган Генерального ревизора Норвегии¹ и ряд других высших контрольных органов.

Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы пост­приватизационного надзора являются крайне актуальными и им уде­ляется особое внимание.

Это свидетельствует о том, какое важное значение придается ме­ждународным сообществом вопросам контроля над приватизацион­ными процессами, и о том, что ни одна страна в этом вопросе слепо не полагается на «невидимую руку рынка».

Значительное внимание вопросам постприватизационного кон­троля было уделено, например, на семинаре, организованном Выс­шей контрольной палатой Польши и Контрольной судебной палатой Франции в Варшаве в мае 1995 г. Отдельные заседания семинара были посвящены надзору за деятельностью органов, контролирую­щих работу приватизированных предприятий, а также контролю за выполнением сторонами обязательств, взятых при заключении сде­лок приватизации. Впоследствии материалы семинара были распро­странены и привлекли пристальное внимание участников Третьего конгресса ЕВРОСАИ, происходившего в Праге в мае 1996 г.

Высшие контрольные органы многих стран осуществляют надзор не непосредственно над приватизированными предприятиями, а над контролирующими эти предприятия министерствами, должностные лица которых введены в органы управления этих предприятий в ка­честве представителей государства.

¹ Высший контрольный орган Норвегии - орган ее парламентского контроля.

² Высшие контрольные органы Польши и Франции - органы их парламентского кон-

троля. 634

Глава 4

В частности, в Норвегии Орган Генерального ревизора надзирает за деятельно­стью министерств по управлению приватизированными предприятиями, хотя бы частично принадлежащими государству. За управление этими обществами отвечают соответствующие министры, представляющие государство на общих собраниях ак­ционеров.

Следует отметить, что в ряде стран действующим законодательством не преду­смотрен прямой контроль государства за деятельностью приватизированных пред­приятий. В частности, с серьезными трудностями при проведении государственного инспектирования приватизированных предприятий столкнулась Контрольная судеб­ная палата Италии'. Правительство Италии подвергло сомнению ее полномочия в этой части. Хотя большая часть акций приватизированных предприятий находилась в государственной собственности, понадобилось решение Конституционного суда Италии, подтвердившего полномочия Контрольной судебной палаты на проверку их хозяйственной деятельности, а также законности самого порядка приватизации. %

?>?

4.1.5. 1Дель и примерные задачи |

постприватизационного надзора ?

в Россией:

Основной целью постприватизационного надзора является получе­ние посредством контрольных действий достоверных сведений о ра­боте приватизированных предприятий, отраслей, а также государст­венных органов регулирования и надзора за деятельностью привати­зированных объектов, выработка рекомендаций и предложений по устранению выявленных недостатков в их деятельности и предостав­ление этой информации органам власти, правоохранительным и су­дебным органам для использования в интересах повышения эффек­тивности экономики страны, защиты прав потребителей, интересов общества и государства в целом, а также, в случае необходимости, государственного вмешательства в их деятельность (государственная поддержка, государственное регулирование, преобразование формы собственности и т.п.).

Эта цель должна реализовываться контрольными органами зако­нодательной и исполнительной власти на всех ее уровнях при реше­нии следующих задач.

• Надзор за исполнением государственного бюджета в части за­планированных поступлений от приватизированной государственной собственности, включающий:

? контроль за деятельностью органов по управлению государ­ственной собственностью в части обеспечения поступлений в

' Высший контрольный орган Италии - орган ее парламентского контроля.

635

Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

бюджет средств от владения, распоряжения государственной собственностью и ее использования (пакеты акций, паи и до­ли, закрепленные на праве государственной собственности) в приватизированном секторе экономики;

? определение обоснованности планирования расходов госу­дарственного бюджета на государственную поддержку пред­приятий приватизированного сектора экономики;

? определение необходимости, достаточности и результативно­сти мер государственной поддержки приватизированных предприятий.

• Надзор за соблюдением, полнотой и бесконфликтностью зако­нодательства, регулирующего преобразование форм собственности и деятельность приватизированных производств в Российской Федера­ции, включая преобразованные из государственных монопольные структуры. Выявление причин нарушений законодательных и норма­тивных актов в постприватизационный период и принятие мер по их устранению.

• Надзор за эффективностью и целесообразностью преобразова­ния форм собственности в РФ, владением, использованием и распо­ряжением ее национально значимой составляющей в приватизиро­ванном секторе экономики. Он включает:

$< ? контроль за влиянием приватизации на деятельность пред-13^! приятии и отраслей в целом в части изменения качества, номенклатуры и объемов производства продукции, повышения 1^ ее конкурентоспособности на внешнем рынке; качества маркетинга, спроса на продукцию и объемов госзаказа; Ф ? контроль за финансово-экономическим состоянием предприятий; влиянием изменения системы управления предприятий j на эффективность их деятельности; мотивацию труда работников приватизированных производств;

? выявление случаев социально-экономической нецелесообразности или неэффективности приватизации конкретных на-

родно-хозяйственных объектов, имеющих стратегическую значимость для решения общенациональных задач и форми­рование предложений по изменению их организационно-правовой формы и формы собственности;

? контроль деятельности приватизированных предприятий по привлечению в производство инвестиций, в том числе ино­странных.

Осуществление надзорных функций в этой сфере предполагает: => мониторинг и анализ процесса реструктуризации социально-значимых и стратегически важных предприятий, производств и

636

¹ отраслей в целом и определение оптимальной доли государства в их уставном капитале;

¹ => анализ деятельности государственных органов исполнительной власти в сфере реституции, национализации, выкупа или закре­пления на праве государственной собственности акций неэф­фективно работающих, но национально значимых приватизи­рованных производств и формирование предложений по опти­мизации этой деятельности; => определение роли иностранного капитала в сохранении рабо-

-ш чих мест и повышении эффективности деятельности предпри-

кш. ятий и отраслей отечественного производства, финансовой ус­тойчивости производств, приватизированных с его участием.

• Надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ответственных за регулирование деятельности различных отраслей, включая монопольные, в их приватизированной части (ор­ганы, регулирующие имущественные отношения, антимонопольные органы, федеральные комиссии и службы по регулированию естест­венных монополий в различных областях), включая работу по опре­делению эффективности деятельности этих органов в секторах эко­номики, имеющих особую значимость для обеспечения экономиче­ской независимости и безопасности государства.

• Надзор за деятельностью Государственного комитета по анти­монопольной политике в части воспрепятствования образованию новых монопольных структур в приватизированном секторе эконо­мики.

• Контроль за деятельностью представителей государства в орга­нах управления приватизированных предприятий, обеспечивающих решения общенациональных задач.

• Контроль за формированием, наполнением, актуализацией и ис­пользованием реестров государственной собственности и приватизи­рованного имущества, включая реестр по регистрации сделок с госу­дарственной недвижимостью.

• Надзор за деятельностью организаций - реестродержателей на­ционально значимых акционерных обществ.

• Надзор за содержанием и исполнением актов федеральных орга­нов исполнительной власти по организации государственной под­держки (государственного финансирования и кредитования, предос­тавления финансовых, налоговых, таможенных и иных льгот) дея­тельности приватизированных отраслей, производств и отдельных предприятий. Определение целесообразности предоставления госу­дарственной поддержки приватизированным производствам, эффек­тивности ее использования и внесение предложений по оптимизации

637

Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

этой деятельности. Надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по распределению и своевременному возвра­ту средств федерального бюджета, предназначенных для государственной поддержки приватизированных предприятий.

• Надзор за инвестиционной деятельностью государства в прива­тизированном секторе экономики, включая:

? анализ эффективности деятельности Правительства РФ по:

- мобилизации инвестиций в национально-значимые прива­тизированные сектора экономики (в том числе через меха­низмы предоставления льгот, регулирование ввозных и вы­возных квот и пошлин, снижения ставки рефинансирования Центрального банка РФ и проч.);

- содействию привлечения инвестиций в производство, включая иностранные, и контролю за их использованием;

- предоставлению государственных финансовых гарантий иностранным инвесторам;

- определению эффективности и целесообразности использо­вания иностранных инвестиций и влияния иностранных ин­весторов на деятельность стратегически важных произ­водств, в том числе в зависимости от их доли в уставном капитале акционерных обществ.

? контроль за деятельностью Минэкономики России в части проведения инвестиционных конкурсов и рассмотрения представленных предприятиями инвестиционных проектов;

? контроль за деятельностью Минфина России по государст­венному финансированию проектов, победивших на инве­стиционных конкурсах;

? контроль за деятельностью Минфина России в части предос­тавления государственных инвестиций, предусмотренных в текущем году федеральным бюджетом;

• Надзор за деятельностью рынка ценных бумаг в части, касаю­щейся активов предприятий, пакеты акций которых закреплены в государственной собственности, включая надзор за первичным раз­мещением акций и акций, выпущенных за счет дополнительной эмиссии.

• Надзор за содержанием и выполнением договорных обяза­тельств, принятых в ходе приватизации, и определение, в случае не­обходимости, мер по их корректировке.

• Финансово-экономическая экспертиза проектов федеральных за­конов и актов федеральных органов государственной власти, преду­сматривающих расходы средств федерального бюджета или влияю­щих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюд-

638

I

Глава 4

жетов федеральных внебюджетных фондов, с последующим внесе­нием соответствующих предложений в Федеральное собрание РФ, включая акты регламентирующие:

? организацию поступления средств в федеральный бюджет от '• владения, пользования и распоряжения пакетами акций, до-1 лями и паями, закрепленными в государственной собственно-ⁱ сти;

:> ? предоставление государством дополнительных льгот и осво-_(i бождений приватизированным предприятиям;

I ? деятельность представителей государства в органах управле­ния приватизированных предприятий и отраслей, пакеты ак­ций которых находятся в государственной собственности;

? деятельность государственных и негосударственных струк-' тур, ответственных за регулирование деятельности привати­зированных предприятий и секторов экономики;

? деятельность предприятий, контрольные пакеты акций кото­рых закреплены в государственной собственности.

-- • Изучение и обобщение российского и зарубежного опыта в об­ласти постприватизационного надзора и использование его положи­тельных элементов в практической деятельности надзорных органов РФ, ее субъектов и муниципальных образований.

Постприватизационный надзор следует рассматривать как состав­ную часть управления имущественными отношениями и участвую­щими в них экономическими объектами, заключающуюся в установ­лении соответствия фактического их состояния состоянию, преду­смотренному законами, положениями, инструкциями, другими нор­мативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями. Поэтому постприватизационный надзор и его результаты - необходимая предпосылка обоснованности прини­маемых в этой сфере управленческих решений и важное свидетель­ство эффективности их реализации.

Поэтому, как бы не был неприятен контроль, он является обяза­тельным элементом любой системы управления, начиная с феде­рального уровня и кончая управлением мелкими коммерческими структурами (например, ревизионные комиссии в акционерных об­ществах) и его отсутствие ведет к ухудшению качественных характе­ристик соответствующей системы управления и, соответственно, к ухудшению результатов деятельности управляемого объекта.

Создавать и развивать постприватизационный надзор как целост­ную систему целесообразно с учетом имеющихся современных средств информационного обеспечения. Это включает в себя созда­ние телекоммуникационных средств обмена информацией о плани-

639

Раздел VI. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью

ровании контрольных мероприятий, их результатах и складываю­щихся тенденциях в рамках единой базы данных органов государст­венного контроля и органов управления государственной собствен­ностью. Наряду с этим контрольные органы должны иметь возмож­ность входить в ведомственные и корпорационные базы данных при проведении ревизий, проверок и экспертиз и подготовке к ним. И первым шагом в этом направлении должно быть создание соответст­вующей законодательной базы.

Приложение 1. Примерный перечень основных _д

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ НОРМ, ПОЗВОЛЯЮЩИХ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ МЕРОПРИЯТИЯ ПОСТПРИВАТИЗАЦИОННОГО НАДЗОРА tc.¹»»,

.»> в Российской Федерации

' Ниже выборочно приведены законодательные акты, предостав­ляющие основания для проведения контрольных мероприятий в сфе­ре постприватизационного надзора.

1. Гражданский кодекс РФ (ст. 15, 166-170, 181, а также ст. 96, 98, 217)¹

¹ Практика свидетельствует, что совершаемые в ходе приватизации сделки, как пра­вило, являются убыточными для государства. Эти убытки, согласно ГК РФ, могут выражаться не только в форме нанесения реального ущерба федеральному бюджету, утраты и повреждения имущества (реальный ущерб), но и в виде недополученных доходов (упущенная выгода). Нормы ГК РФ позволяют органам, осуществляющим постприватизационный надзор, использовать институт признания сделок с государ­ственным имуществом недействительными. Как известно, недействительными яв­ляются сделки, не соответствующие законодательству; совершенные с целью, про­тивной основам правопорядка и нравственности; мнимые, притворные сделки и т.п. Одной из форм недействительных сделок являются ничтожные сделки. В частности, ничтожными являются сделки, не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов. Ничтожная сделка является недействительной независимо от при­знания ее таковой судом. Любое заинтересованное лицо, в том числе суд по собст­венной инициативе, может предъявить требование о применении последствий не­действительности ничтожной сделки в течение 10 лет с начала ее исполнения. По­этому, если в результате контрольных мероприятий установлено, что сделка с феде­ральным имуществом не отвечает нормам закона и иных правовых актов, требова­ние о применении последствий ее недействительности может быть предъявлено в течение 10 лет с момента ее совершения. Из этого следует, что постприватизацион­ный надзор может осуществляться в течение 10 лет со дня совершения любой сдел­ки приватизации. Более того, если судом установлено, что сделка с федеральной собственностью совершена с целью заведомо противной основам правопорядка (на­пример, умышленное причинение крупных убытков государству), приватизируемое имущество возвращается обратно государству, а все полученное бюджетом возврату не подлежит (ст. 169 ГК РФ).

640Глава 4

2. Бюджетный кодекс РФ (ст. 138, 151, 157, 164, 167, 195, 212, 213, 265, 277, 278).

3. Федеральный закон № 150-ФЗ от 27.12.00 «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 31,127,128).

4. Федеральный закон № 123-ФЗ от 21.07.97 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (ст. 29-31).

5. Федеральный закон № 208-ФЗ от 26.12.95 «Об акционерных обществах» (ст. 1,77)¹.

6. Федеральный закон № 147-ФЗ от 17.08.95 «О естественных монополиях» (ст. 5-8)².

7. Федеральный закон №4-ФЗ от 11.01.95 «О Счетной палате Российской Федера­ции» (ст. 2, 9, 12, 18).

8. Закон №948-1 от 22.03.91 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (ст. 2, 5, 6) .

При осуществлении постприватизационного надзора следует учитывать нормы п. 5 ст. 1 Федерального закона «Об акционерных обществах» о том, что создание и пра­вовое положение акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, до ее завершения в основном регламентируется законодательством о приватизации, а так­же положения ст. 77 «Определение рыночной стоимости имущества», согласно ко­торому в случае выкупа обществом у акционеров, в том числе у государства, при­надлежащих им акций обязательно привлечение независимого оценщика для опре­деления их рыночной стоимости. При выкупе акций у государства обязательно так­же привлечение государственного финансового контрольного органа. В этом случае, если котировки этих акций регулярно публикуются в печати, при определении их рыночной стоимости необходимо учитывать котировки. Для определения рыночной стоимости обыкновенных акций общества дополнительно могут быть приняты во внимание размер чистых активов общества, цена, которую согласен уплатить за все обыкновенные акции общества покупатель, имеющий полную информацию об их совокупной стоимости, и другие факторы, которые сочтет важными лицо, опреде­ляющее их рыночную стоимость.

В ходе приватизации ряд государственных естественных монополий был преобра­зован в акционерные общества с сохранением их естественного монополизма. В их числе акционерные общества, обеспечивающие транспортировку по трубопроводам нефти и нефтепродуктов, газа; услуги по передаче электрической и тепловой энер­гии, общедоступной электрической и почтовой связи по всей России. Поэтому госу­дарственные регуляторы деятельности естественных монополий в данном случае можно рассматривать как государственное регулирование деятельности приватизи­рованных предприятий на рынке товаров и услуг в рамках постприватизационного надзора.

Закон о конкуренции и реализующий его положения Государственный антимоно­польный комитет также могут рассматриваться в качестве субъектов постприватиза­ционного надзора, поскольку, помимо государственных, регулируют деятельность акционерных обществ и частных структур, образованных из государственных пред­приятий.