Социально-экономическая асимметрия регионов России и механизмы ее выравнивания

Министерство образования и науки РФ

Поморский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Факультет управления

Кафедра общего и специального менеджмента

Курсовая работа по региональной экономике и управлению

Тема: «Социально-экономическая асимметрия регионов России и механизмы ее выравнивания»

Выполнил: студент 1 курса 14 группы

Михайленко Александр Владимирович

Научный руководитель:

Галёва Наталья Евгеньевна

старший преподаватель кафедры международного маркетинга

Архангельск

2004

Содержание

Введение

При всем разнообразии природных и иных условий на территории любого современного федеративного государства его реальная целостность, политическая и социальная стабильность поддерживаются определенным региональным единством комплекса социальных благ и способностью хозяйства каждого из регионов обеспечивать этот комплекс.

Чрезмерная дифференциация, как, впрочем, и унылая региональная нивелировка не могут являться целью политики государства. В действительности всегда одни регионы в определенный период характеризуются более высокими, другие – более низкими социальными и экономическими стандартами. Сложившееся межрегиональное соотношение не является застывшим и может меняться под воздействием сложной гаммы внешних и внутренних обстоятельств.

Наличие в РФ большого числа кризисных территорий, беспрецедентная дифференциация региональных показателей порождены длительным системным кризисом, общей стагнацией экономики. С точки зрения десятилетней динамики основных макроэкономических показателей практически вся территория РФ является кризисной, только в большей или меньшей степени. Региональная дифференциация углубилась на гораздо более низком среднем уровне, чем к концу 80-х годов.

Рыночные механизмы не во всех случаях оказываются способными предупредить и преодолеть серьезные территориальные различия в уровне жизни населения, эффективности региональной экономики. В этом случае государство оказывается перед необходимостью, создавая все условия для роста и развития всего хозяйства, прогрессивных структурных сдвигов, одновременно из социальных и политических требований поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства.

Задачи регионального выравнивания стоят не только перед Россией. Скажем, в Западной Европе сердцевиной региональной политики является подтягивание относительно отсталых регионов до уровня средних, акцент на территориях с наихудшими экономическими и социальными показателями. При этом инструментом подтягивания во многих случаях выступает перераспределение средств от относительно богатых к относительно бедным странам, в том числе через механизмы ЕС (структурные фонды и пр.).

Между тем, общеэкономическая и социальная среда, в которой приходится решать задачу регионального выравнивания в РФ, принципиально иная, чем во многих других странах. В индустриально развитых странах современное состояние экономики в целом при всех оговорках, связанных прежде всего с состоянием безработицы, особенно в западноевропейских странах, циклическим развитием, можно признать, в основном, здоровым. Подтверждением этого является, как правило, позитивная динамика основных макроэкономических показателей, рост жизненного уровня населения. Наличие отдельных проблемных ареалов, связанных со структурными сдвигами в экономике или иными обстоятельствами, является, вообще говоря, исключением из правила и может рассматриваться как трудности роста. Необходимость поддержки отдельных территорий, перераспределения ресурсов в их пользу, хотя и не вызывают восхищения у населения, но и не приводит к его стойкому неприятию. Общество готово временно пожертвовать дополнительными потенциальными экономическими успехами ради отдельных проблемных ареалов, социального спокойствия. Опыт объединенной Германии при всей его специфике может в известной степени служить современным примером такого поведения.

Что касается России, то возможности межрегионального перераспределения ресурсов для целей поддержки проблемных регионов здесь быстро сужаются. Одновременно готовность в целом очень бедного общества помогать еще более нищим территориям без каких-либо гарантий на успех во всяком случае является проблематичной.

Проблемы выживания российского общества в целом, единства и целостности РФ остро выступают в современных условиях на первый план. Задачи регионального выравнивания в этих условиях отнюдь не сводятся к поддержке кризисных территорий. Они существенно усложняются. Цена непродуманного отвлечения ресурсов от общественных целей и, прежде всего задач экономического роста в целом, ради отдельных территорий в экстремальных общероссийских условиях может оказаться чересчур дорогой.

1. Тенденции регионального расслоения в России в 90-е годы

Очевидно, что в контексте проблем территориального расслоения и выравнивания существуют только три типа регионального развития, которые удобно называть: асимметричный, гармоничный и нейтральный.

Асимметричным, или дисгармоничным будем называть такой тип (характер) регионального развития за определенный период, при котором регионы, имеющие относительное преимущество по тому или иному показателю в начале периода, в дальнейшем его наращивают, а регионы, имеющие относительное отставание, - его усугубляют; гармоничным (симметричным) – тип регионального развития, при котором разрыв в уровне региональных показателей сокращается. Наконец, нейтральным назовем тип развития, при котором соотношение в уровне региональных показателей в течение периода остается неизменным.

Для вычленения типа регионального развития в соответствии с данным определением не может быть использован инструмент, характеризующий те или иные отдельные региональные подсистемы, скажем, регионы с крайними показателями (для расчета региональной асимметрии в литературе часто используется соотношение экстремальных региональных показателей и, как правило, в статике. В этом случае ее оценка неизбежно носит элемент субъективизма). Наоборот, этим инструментом является индикатор, характеризующий в определенном смысле близость всех региональных показателей друг к другу.

Для целей измерения может быть использован, в частности, любой классический индикатор из арсенала математической статистики, используемый для оценки разброса (рассеяния) компонент вектора от среднего значения. Это может быть дисперсия, среднеквадратическое отклонение и др. В дальнейшем мы используем коэффициент вариации. Численное значение этого коэффициента не может вычленить тип регионального развития, но его динамика может. Изменение коэффициента вариации во времени характеризует увеличение или уменьшение разброса региональных показателей (субъектов РФ) от среднероссийского значения. В дальнейшем будем называть этот коэффициент индексом региональной асимметрии (ИРА).

Ниже приводятся результаты измерения на базе массовой статистики пространственной экономической и социальной асимметрии Российской Федерации в 90-годы, типы регионального развития и оценка интенсивности регионального расслоения.

1.1 Экономическая асимметрия.

Процесс регионального расслоения важнейших экономических показателей осуществлялся в 90-х годах с исключительно высокой интенсивностью.

Региональная структура ввоза иностранного капитала в Россию ` за последние 10 лет была подвержена изменениям. Наиболее привлекательными для иностранных инвестиций были Москва и регионы, богатые нефтегазовыми, лесными, никелевыми и другими ресурсами.

Если в 1993 г. по общему объему прямых иностранных инвестиций лидирующее положение занимали Москва (26%), Красноярский край (14%), Омская обл. (8,5%), Архангельская обл. (8%), Белгородская обл. (4%) и Республика Коми (3,5%), то в 1999 г. Москва увеличила свой удельный вес почти в 2 раза (51,6%), далее следуют Московская обл. (7%), Санкт-Петербург (7,3%), Тюменская обл. (4%). Изменения в территориальной структуре распредиления иностранных вложений за 1993 – 1999 гг. показаны в табл. 1.¹

В региональной структуре иностранных капитальных вложений нет таких промышленно развитых регионов, как Уральский и Поволжский, где капитал необходим для реструктуризации их хозяйств. Это связано со стремлением местных производителей сохранить монополию, не допуская конкуренции иностранных компаний.

Аналогичная ситуация сложилась в регионах, где объявлено о создании свободных экономических зон и nолучены льготы на хозяйственную деятельность.

Благоприятные регионы, к которым относятся Калининградская обл., Алтайский край, Кемеровская обл., зона Находки в Приморском крае также не являются привлекательными для иностранных инвестиций. Это явление объясняется тем, что декларация о создании свободных экономических зон в России не обеспечена правовыми гарантиями и экономическими стимулами для иностранных инвесторов.

В последние советские пятилетки масштабы инвестиционной деятельности были совершенно недостаточны для сколько-нибудь серьезных структурных преобразований, позволяя, вообще говоря, в основном лишь поддерживать наличный производственный потенциал. Современная инвестиционная действительность на порядок мрачнее.

Итак, характер регионального развития по всем рассмотренным выше важнейшим экономическим параметрам однозначно может быть охарактеризован как асимметричный. Темпы регионального расслоения в среднем за год составляют примерно 10 - 30%.

Для более полного представления о характере региональной дифференциации наряду с коэффициентом вариации использовались данные о крайних региональных показателях. Сопоставление предельных показателей со средними по стране позволяет оценить изменение зоны вариации рассматриваемых показателей во времени.

Применительно к экономическим показателям в большинстве случаев предельные показатели все дальше “убегают” от средних. Например, в 1990 г. максимальное значение объема промышленной продукции отличалось от средней более чем в 3 раза, в 1999г. – более чем в 6 раз; минимальное, соответственно, примерно в 7 и в 30 раз. Иначе говоря, зона вариации расширяется здесь, а также по инвестициям и снизу и сверху. При этом, снизу – более интенсивно.

1.2 Социальная асимметрия.

Проанализируем характер регионального социального развития. В отличие от экономических рассматриваемые здесь процессы далеко не столь однозначны.

Были рассмотрены многие важнейшие социальные показатели, обеспеченные статистически сколько-нибудь длительным рядом. Сгруппируем их достаточно условно в три группы: показатели, тяготеющие к недвижимости, и предметы длительного пользования; важнейшие продукты питания; денежные показатели уровня жизни и продолжительность жизни.

В первую группу включены показатели обеспеченности жильем, телефонами, легковыми автомобилями.

Применительно к показателю обеспеченности жильем наблюдается тенденция к сокращению дифференциации в1991-1995гг и ее рост в последующие три года.

Этот результат допускает ясную географическую иллюстрацию. Сгруппируем все экономические районы в три зоны по следующему правилу. В первую зону отнесем районы с наиболее высокими показателями обеспеченности в 1990г. Это Северо-Западный (18,2 кв.м/чел), Центрально-Черноземный (18,3), Центральный (17,5). В третью - районы с минимальными показателями: Западно-Сибирский (15,3), Восточно-Сибирский (14,6), Дальневосточный (14,3). Во вторую зону - все остальные районы с промежуточными показателями.

Обеспеченность населения жильем по зонам в рассматриваемом периоде 1991-1998 гг. представлена в табл. 2.

Отчетливо видно, что в 1991-1995 гг. максимальным темпом растут показатели обеспеченности в зоне III (самой обделенной в 1990 г), минимальным - в зоне I (самой обеспеченной в 1990 г). При таком соотношении параметров происходит, естественно, сближение рассматриваемого показателя по зонам в динамике.

В последующие три года соотношение в динамике обеспеченности по зонам радикально изменилось. Максимальный темп характерен для зоны I с наибольшим показателем обеспеченности в 1995 г. и т.д. Соответственно региональное расслоение возрастает.

Одно обстоятельство обращает на себя внимание. Как известно, регионы с относительно низкой продолжительностью жизни в конце 80-х годов (Сибирь и Дальний Восток) в первую половину 90-х годов сократили ее в большей степени, чем относительно благополучные (все остальные регионы). Не связан ли ускоренный темп обеспечения жильем в Сибири и на Дальнем Востоке с этим печальным фактом и с соответствующими миграционными процессами?

Для ответа на этот вопрос были сделаны расчеты в предположении, что с 1991 по 1995 года численность населения по регионам не изменилась. Иначе говоря, в расчетах был элиминирован демографический фактор первой половины 90-х годов.

Оказалось, тем не менее, что и в этом случае территориальное расслоение сокращается, хотя и меньшим темпом: от 1 в 1990 г. до 0,93, в 1993 г. и 0,95 в 1995 г.

В расчете на 100 семей обеспеченность городского населения телефонными аппаратами в целом по РФ возросла за период 1991-1998гг на 40,3%, сельского – на 46,8%.

Высокие для современной России темпы обеспеченности сопровождались очевидными процессами регионального выравнивания.

За период 1991-1998 гг. показатель обеспеченности населения собственными легковыми автомобилями в целом по РФ более чем удвоился. Практически во всех субъектах РФ количество легковых автомобилей на душу населения заметно возросло. За этот же период разброс показателя по территории увеличился незначительно. Иначе говоря, рост обеспеченности происходил более-менее равномерно по территории.

Вторая группа социальных показателей связана с продуктами питания. Как известно, потребление важнейших продуктов питания в 90-е годы в РФ заметно сократилось. Исключение составляют хлеб и особенно картофель. По обоим этим продуктам региональная вариация менялась в целом незначительно.

В отличие от этих продуктов в потреблении всех остальных (мясо, овощи и бахчевые, сахар и молоко) наблюдается асимметричный тип развития. Вариация к 1998 г. возросла по сравнению с 1990 г. по мясу и овощам приблизительно на треть, сахару и молоку - более чем в 2,5 раза. Необходимо отметить, что структурные региональные сдвиги в потреблении продуктов питания происходили в 1996-1998 гг. гораздо медленнее, чем в предыдущие пять лет.

В группу социальных параметров - денежные показатели уровня жизни и продолжительность жизни – включены показатели среднемесячного дохода, а также вкладов населения в сбербанки. Относительно этих показателей можно сказать достаточно уверенно, что в реальном выражении все они, во всяком случае, не выросли, а скорее заметно сократились в 1991-1998 гг. Дифференциация названных показателей также существенно возросла.

В последней группе показателей выделяется один, который может рассматриваться как производный от совокупности всех социальных процессов и являющийся в каком-то смысле итогом, венцом этих процессов - величина (ожидаемой) продолжительности жизни.

В целом по РФ ожидаемая продолжительность жизни при рождении снизилась у мужчин с 64 лет в 1989-1990 гг. до 58,3 в 1995 г., у женщин - с 74,4 до 71,7 года, соответственно. В последующие три года наблюдается увеличение продолжительности жизни.

Вариация показателя продолжительности жизни как у мужчин, так и женщин с конца 80-х до середины 90-х годов увеличилась практически вдвое. В дальнейшем тенденции этого показателя у мужчин и женщин разошлись.

Какие выводы относительно зоны вариации можно сделать из соотношения крайних региональных показателей со средними по стране? Среди 12 экономических и социальных индикаторов наибольшая территориальная однородность относится, пожалуй, к показателям потребления хлеба и обеспеченности жильем. В последнем случае, например, регионы-лидеры устойчиво превышают средние показатели только примерно на 20%. Вместе с тем регионы-аутсайдеры начинают все больше отставать от среднего уровня. Разрыв в течение этого периода возрастает примерно от 1/3 до 1/2.

Достаточно высокая дифференциация показателей денежных доходов и вкладов, сложившаяся уже к началу периода, в дальнейшем существенно углубляется. Например, в последнем случае в1990 г. регионы - лидеры превышали средние показатели примерно в 1,5 раза, в 1998 г. – более чем в 3 раза; регионы - аутсайдеры отставали от среднего уровня примерно в 3 раза, в 1998 г. – в 25 раз. Иначе говоря, зона вариации расширяется как снизу так и сверху. И эта картина с разной степенью интенсивности является достаточно типичной.

2. Особенности существующих механизмов регионального выравнивания

Отметим две важнейшие особенности финансового регулирования в рамках бюджетного процесса. Первая из них состоит в том, что существует определенное неравновесие, касающееся формирования доходов по уровням бюджетной системы.

Рассмотрим фактически сложившиеся пропорции распределения доходов и расходов на собственные нужды консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы. Подчеркнем, что как в структуре доходов, так и расходов, здесь не принимаются во внимание средства, передаваемые в разных формах из бюджетов одного уровня в другой (финансовая помощь, бюджетные компенсации и др.):

• систематически нарастающая в течение рассматриваемого периода доля в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ по отношению к консолидированному РФ с 38,6% до 58,1% в 1997г. в дальнейшем несколько сокращается, оставаясь, тем не менее, больше показателей 1996г.;

• в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ наблюдается устойчивая тенденция к росту доли местных бюджетов по отношению к консолидированному РФ, достигшей примерно 1/3 к 1997 г.;

• наблюдается устойчивый в течение 1995-1998 гг. положительный баланс долей федерального бюджета и, соответственно, отрицательный - консолидированного бюджета субъектов РФ;

• наблюдается устойчивый в течение всего рассматриваемого периода положительный баланс долей на уровне региональных бюджетов, соответственно, отрицательный (и все более глубокий в тенденции ) - на местном уровне. ²

Если до 1997г. основное перераспределение расходов внутри субъектов РФ происходило из регионального бюджета в местные, то в дальнейшем часто наблюдается противоположная тенденция.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что существуют резервы более рационального формирования доходов по уровням бюджетной системы в пользу консолидированных бюджетов субъектов РФ и в еще большей степени – местных бюджетов.

Другой особенностью бюджетного процесса является то, что средства межбюджетного регулирования занимают в современных условиях России непропорционально большую сферу.

В структуре доходов бюджетов РФ в значительной мере преобладает та его часть, которая не закреплена на постоянной основе. По отдельным субъектам РФ уровень собственных доходов составляет только примерно от 6 до 18%, а среди некоторых местных бюджетов - от 0,1 до 6%.

Между тем по разным причинам власть на местах в настоящий момент не в одинаковой степени заинтересована в сборе тех и других налогов, точнее, подготовке необходимых условий для роста бюджета в будущем. Если налоговые поступления в одночасье на вполне законных основаниях могут быть перераспределены в пользу центра, региональная власть ведет себя адекватно (например, с 1994 года по 1998 год НДС распределялся между федеральным и региональными бюджетами в пропорции 75% на 25%. Начиная с 1999 года, в федеральный бюджет поступает 85% собранного в регионах НДС, а в региональные, соответственно, 15%). Ситуацию в известной степени можно сравнить с поведением арендатора земли. Если аренда заключена на короткий срок, арендатор, в отличие от собственника, не заинтересован в том, чтобы осуществлять серьезные вложения в землю, готовить почву в расчете на будущие высокие приросты урожая, и наоборот.

При существующих правилах регулирующие налоги в лучшем случае не влияют на сокращение региональной асимметрии, в худшем – закрепляют неравенство регионов.

Кажется, что для сокращения потребности в дотационных вливаниях, создания системы заинтересованности в самозарабатываемости бюджетных средств необходимо в первую очередь повысить уровень собственных доходов территориальных бюджетов путем замены части отчислений от регулирующих налогов постоянными составляющими. Между тем Центральная власть, по-видимому, по следующим причинам не решается и, судя по новейшим тенденциям, не решится осуществить эту акцию:

• резко сокращается экономический маневр федерального правительства;

• уменьшается политический ресурс федеральной власти по отношению к региональной.

Важное значение имеет то обстоятельство, что во многих (более 40) субъектах РФ уже приняты законодательные акты, закрепившие на постоянной основе определенную долю систематически передаваемых им отчислений от федеральных регулирующих налогов. Кроме того, внутри регионов в большинстве случаев лучше учитываются особенности развития территорий за счет дифференциации налогов и тем самым эффективнее смягчаются региональные различия. Разумеется, рамки такого маневра ограничены размерами единых нормативов, устанавливаемых для субъектов РФ. В некотором смысле можно говорить о том, что региональная политика выравнивания на уровне субъектов РФ более продвинута, более прогрессивна, чем Федеральная, и должна тщательно изучаться.

Вся нагрузка по выполнению регулирующих функций, сглаживанию региональных диспропорций на уровне субъектов РФ объективно оказалась перенесена на систему специальных безвозмездных перечислений в регионы из федерального бюджета. Однако:

• их доля в доходах регионов в целом в 1998г. составила только 12,7%;

• сформированный особый фонд финансовой поддержки территорий (ФФПР) (источник трансфертов) составляет немногим более половины общей величины безвозмездных перечислений.

С 1994г. существует специальный метод (формула) определения трансфертов. Основная его цель – по возможности объективно оценить относительный уровень потребности региона в финансовой поддержке из федерального бюджета по сравнению с другими нуждающимися регионами. Метод расчета преследует, прежде всего, цели социального выравнивания, и не ориентирует на цели развития.

3. Подход к новой модели региональной политики выравнивания

Стремление к региональному выравниванию не обязательно является целью региональной политики Центра. Теоретически решения, способствующие большей региональной поляризации, не всегда являются неэффективными в том смысле, что могут сопровождаться улучшением соответствующих экономических или социальных показателей во всех регионах. Наоборот, решения, приводящие к сближению региональных показателей, могут в принципе, как выше уже отмечалось, сопровождаться их тотальным ухудшением. Политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию.

Базовая концепция формирования новой модели региональной политики выравнивания опирается на следующие принципы:

• ослабление региональной дифференциации, формирование рациональных и справедливых региональных пропорций возможно только на путях экономического роста и развития всех регионов с упором на собственные силы;

• государство не “обирает” богатые территории в пользу бедных, а осуществляет разумный компромисс между поддержкой бедных и созданием условий для развития всех регионов;

• право на федеральную поддержку имеют не только бедные депрессивные районы, но и богатые, вложения в которые являются высокоэффективными;

• механизм межрегионального перераспределения, не подрывая источники развития, обеспечивает в тенденции социально приемлемые жизненные стандарты в регионах;

• помощь отсталым регионам базируется прежде всего на экономической эффективности с учетом идей социальной справедливости;

• интересы Федерации имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов;

• перспективные интересы Федерации и регионов имеют приоритет над текущими;

• федеральное законодательство и административно-правовое регулирование способствуют снижению региональной социальной и экономической асимметрии.

Суть предлагаемой здесь концепции состоит в смене парадигмы региональной политики – переходе от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на процессах территориального перераспределения ресурсов, к методам, основанным на региональном развитии с упором, прежде всего, на собственные силы.

Базовый подход к реализации новой модели со стороны Центра состоит в провозглашении и реализации единых, общих принципов и механизмов региональной политики по отношению ко всем без исключения субъектам РФ и одновременно - активной дифференцированной региональной политики в отношении групп и отдельных субъектов Российской Федерации.

Поясним суть этого подхода на одном примере. Поощрение собственных усилий регионов может быть основано на известном принципе институционального партнерства, трансформируемом на практике в принцип дополнительности, при котором центральная власть в известной пропорции добавляет свои ресурсы к региональным. При этом сама эта пропорция может быть различной для территорий, находящихся на разных стадиях экономического и социального развития. Иначе говоря, реализация этого, как и всякого другого принципа, носит селективный характер.

Федеральная поддержка предоставляется регионам на принципиально иных основаниях, чем раньше. Поддержка территорий (и чем дальше, тем во все большей степени) основывается прежде всего не на бедственном положении региона в прошлом и даже в настоящем, сколько на том, какой эффект федеральная поддержка дает региону в будущем, в какой степени регион встает на собственные ноги.

Необходимо различать помощь регионам в условиях прежде всего экстраординарных и поддержку регионов для целей развития. Помощь осуществляется для достижения краткосрочных и быстрых результатов и объективно носит гуманитарный характер, преследует, прежде всего, социальные цели. Природа этой помощи не предполагает решение задач регионального выравнивания.

Наоборот, ослабление региональных диспропорций, достижение долгосрочных устойчивых результатов базируется на федеральной поддержке, в которой инвестиционная составляющая играет все большую роль. Государство должно оказывать помощь слабым регионам и опираться на сильных, оказывая поддержку всем территориям, способным обеспечить рост и развитие, создать условия и стимулы для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи к созданию сильных конкурентоспособных производств, пополнению доходной базы территорий.

Предусматривается два способа оказания федеральной поддержки. В одном случае Центр выделяет средства субъекту РФ, в другом – непосредственно локальным объектам и местным органам власти при соблюдении, разумеется, известных согласительных процедур.

При выделении средств регионам следует руководствоваться параметрами их социальной и экономической эффективности, в том числе в масштабах региона и федерации в целом. Приоритет должен отдаваться тем направлениям, которые обеспечивают наибольший охват населения, сулят снижение текущих расходов в местных бюджетах, расширяют доходную базу региона и федерации. Основным инструментом решения этой задачи должны стать предусмотренные в новой концепции межбюджетных отношений Фонд регионального развития и Федеральный фонд поддержки регионов.

Федеральная помощь предоставляется только при наличии договора-контракта между центром и субъектом РФ, в котором оговариваются условия предоставления этой помощи и взаимные обязательства сторон. Основная идея такого договора – увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического и социального положения в регионе, в частности, расширением в перспективе налогового потенциала субъекта РФ. Федеральная помощь в соответствии с этой схемой, по сути, напоминает условия предоставления кредитов международными финансовыми Институтами, в частности, МБРР и МВФ, разным странам, в том числе России.

4. Классификация и выделение территорий

Реализация дифференцированной региональной политики выравнивания предполагает проведение разработок по типологизации как субъектов РФ, так и их территорий с последующей привязкой к конкретным целям и задачам оказания финансовой помощи. Успех в решении задачи выравнивания социальных и экономических условий развития во многом зависит от выбранного подхода к классификации регионов, разработке общефедеральных стандартов и построению конкретных карт типологизации ареалов в субъектах Российской Федерации.

Ограниченность средств у государства требует их территориальной концентрации. Селективный принцип региональной политики состоит в дополнительной государственной поддержке относительно небольших наиболее депрессивных и отсталых территорий, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным причинам перестают действовать стимулы саморазвития, и нет оснований рассчитывать на разрешение кризисных ситуаций без дополнительной федеральной помощи.

На территории почти любого субъекта РФ есть ареалы, относительно развитые или во всяком случае обеспечивающие свое население доходами и социальными услугами хотя бы на минимально достаточном уровне. Одновременно чаще всего существуют и ареалы социально-экономическоro бедствия. В рамках региональной политики федеральная помощь должна поступать последним. При предоставлении помощи опосредствованно, т. е. через региональные власти, велика вероятность их исnользования не только для нужд указанных территорий.

В качестве первичных территориальных единиц «выравнивающей» региональной политики целесообразно избрать административные районы и города с населением свыше 50 тыс. человек: они достаточно компактны и управляемы в качестве объекта региональной политики. Данные территориальные единицы имеют институциональную структуру и достаточно полную статистическую базу, что значительно облегчает реализацию региональной политики. Такая информационно-институциональная база отсутствует у более мелких территориальных единиц, составляющих административные районы и города.

Кроме того, именно административные районы и особенно города являются во многих случаях реальными ареалами маятниковых миграций и в качестве таковых представляют ocoбый интерес для региональной политики, одна из целей которой - снижение уровня безработицы.

Федеральный центр должен сам - по официально утвержденным критериям - принимать окончательное решение о придании статуса депрессивного или слаборазвитого конкретным административным районам и городам. Но делать это следует лишь по инициативе нижестоящих уровней.

Необходимо провести классификацию выделяемых территорий: региональная политика должна осуществляться дифференцированно в соответствии с избранными типами регионов. Для каждого типа регионов используется своя модель стимулирования саморазвития и гoсударственной поддержки, учитывающая основные причины и проявления кризиса. Можно рекомендовать разделить территории на депрессивные и слаборазвитые.³

5. Опыт регионального выравнивания

Известна приверженность политиков, законодателей, общественных деятелей ФРГ идеям социальной справедливости. Применительно к рассматриваемой теме важно законодательное представление о характере современного социального федеративного государства: идеал социального государства, который должен осуществляться на практике, состоит в унификации условий жизни на территории федерации. Для реализации этого представления созданы весьма тонкие инструменты первичного (вертикального) и вторичного (горизонтального) распределения и перераспределения финансовых ресурсов между землями и общинами.

Вместе с тем ясно дается понять: федеральная поддержка не является общегерманским "собесом" и в первую очередь выступает инструментом развития. Назовем основные принципы этой политики:

- согласно фундаментальному принципу взаимной поддержки и солидарной ответственности, земли, несмотря на их самостоятельность и финансовую независимость, прямо или косвенно обязаны оказывать помощь другим, более слабым в финансовом отношении землям;

- выравнивание финансовых потенциалов земель не должно вести ни к значительному ослаблению потенциалов тех из них, на которые возложены обязанности по выплате средств, ни к нивелированию финансового положения земель в целом;

- финансовая поддержка должна только дополнять собственные усилия земель, но ни в коем случае не быть премией за ее недостаточное финансовое обеспечение по собственной вине;

- предоставление финансовой поддержки не должно ослаблять стремление земельных органов власти к проявлению инициативы и росту производства;

- федеральный конституционный суд оценил долголетнюю практику предоставления субсидий одной и той же земле как антиконституционную.

Вложения огромных финансовых ресурсов (около 1 трлн. немецких марок за 10 лет) в новые земли после исторического объединения Германии привели к впечатляющим результатам, особенно в социальной сфере. По многим важнейшим параметрам отчетливо заметна тенденция к региональной гармонизации, подтягиванию уровня жизни в восточных землях к западногерманским стандартам. Наиболее ярко это проявляется в обеспеченности населения легковыми автомобилями, уровне заработной платы и др.

Вместе с тем тенденция к замедлению темпов экономического роста в ФРГ и как следствие уменьшение возможностей перераспределения ресурсов в восточные земли, недостаточный рост их экономического потенциала, инициированная богатыми землями острая дискуссия о пределах территориального перераспределения привели к тому, что процесс выравнивания социальных показателей в последние годы стал постепенно затухать. По-видимому, потенциал ослабления региональных социальных диспропорций, подъем уровня жизни населения на востоке, основанный на перераспределении финансовых ресурсов, в значительной степени исчерпан. В дальнейшем рост благосостояния в новых землях, как это и вытекает из приведенных выше принципов, будет во все большей мере определяться эффективностью развития их экономики.⁴

В новейшей российской истории также имеется опыт, подтверждающий справедливость и обоснованность предлагаемой нами концепции. Исследования, проведенные в рамках проекта ТАСИС "Региональная политика, направленная на ослабление региональной экономической, социальной и правовой асимметрии" и связанные с измерением региональной асимметрии в России в 90-е годы, дали следующие результаты. Доминирующая тенденция регионального развития в этот период - возникновение так называемого асимметричного типа развития, характеризующегося усилением межрегиональной дифференциации. Прежде всего это относится к основным экономическим и большинству социальных параметров.

Одновременно ряду важных социальных показателей (обеспеченность населения жильем, телефонами, легковыми автомобилями, потребление некоторых продуктов питания) присущи симметричный и нейтральный типы развития, для которых характерны соответственно уменьшение межрегиональной дифференциации или сохранение ее на постоянном уровне. При этом в отличие от всех остальных показателей в рассматриваемом периоде наблюдается их рост в целом по России.

Итак, принципиальное значение для выработки политики регионального выравнивания имеют следующие обстоятельства:

- углубление региональной дифференциации сопровождается падением (ухудшением) показателей;

- сближение региональных показателей или межрегиональная стабилизация осуществляются одновременно с их ростом (улучшением).

Заключение

Бывшая в конце 80-х годов относительная близость регионов РФ по экономическим и социальным параметрам сменилась в дальнейшем их все более углубляющимся различием. Доминирующей тенденцией территориального и прежде всего экономического развития первой половины 90-х годов является усиление межрегиональных диспропорций. Характерным для этого периода можно считать асимметричный тип регионального развития.

В контексте проведенных исследований можно дать приблизительную оценку интенсивности процессов региональной асимметрии в течение первой половины 90-х годов в целом - 1,5 – 2,0 раза. В 1996 – 1997 гг. интенсивность этих процессов заметно ослабла. Складывается впечатление, что сумма накопленных региональных диспропорций близка к критической массе.

Итак, бытующее мнение о чрезвычайном усилении территориальной дифференциации, глубоком региональном расслоении в последние годы, вообще говоря, верно. Вместе с тем есть и впечатляющие исключения, связанные прежде всего с такими показателями как обеспеченность жильем, телефонами, в известной степени легковыми автомобилями и др.

Исключительное значение имеет то обстоятельство, что улучшению (росту) социальных показателей часто соответствует территориальная гармонизация (или во всяком случае отсутствие резких территориальных диспропорций) и наоборот. Тем самым еще раз подтверждается известный тезис о том, что развитие является решающим инструментом преодоления многих социальных проблем, в том числе проблем территориального расслоения.

Опыт развивающейся ФРГ блестяще иллюстрирует этот тезис, демонстрируя отчетливую тенденцию к гармоничному региональному экономическому и социальному развитию своих старых и новых земель. Вместе с тем процесс сближения показателей по старым и новым землям во многих случаях еще отнюдь не завершен. Одновременно потенциал ослабления региональных социальных диспропорций в последние годы в значительной степени исчерпывается.

Углубление региональных диспропорций по важнейшим экономическим и социальным показателям не было характерно и для старых земель ФРГ за период 1975 – 1995 гг. По многим социальным показателям коэффициент вариации в течение этого периода не превосходил 12-15%, характеризуя тем самым, по- видимому, некоторый естественный предел региональной дифференциации.

Существующие механизмы предоставления федеральной поддержки нередко ведут не к ослаблению, а к усилению региональной дифференциации и требуют все больших объемов перераспределения (финансовых) ресурсов при все меньших федеральных возможностях. Предлагаемая модель политики регионального выравнивания направлена на обеспечение условий для развития регионов. Преодоление региональной асимметрии в долгосрочной перспективе достигается на базе экономического роста в стране в целом и опережающего роста отсталых территорий в частности. Поощряя прежде всего собственные усилия регионов, региональная политика может в необходимых случаях использовать инструменты федеральной поддержки, оказываемой на четких условиях и приводящей к достижению желаемых социально-экономических результатов. Реализация дифференцированной политики регионального выравнивания предполагает проведение разработок по типологизации субъектов РФ и их территорий. При этом следует отказаться от тотального ранжирования регионов как по количественным, так и по качественным признакам. В основу классификации надо положить проблемный принцип группировки регионов и в особенности муниципалитетов

Список использованной литературы

1. Красильников О. Региональная асимметрия структурных сдвигов в экономике // Общество и экономика. – 2001. – №2. – С. 150 – 156

2. Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания в России // Вопросы экономики. – 2000. – №10. – С. 74 – 92

3. Политика и экономика в региональном измерении: Сб. учеб. Материалов по курсу “политическая регионалистика” / Под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. – М.; СПб.: ИГПИ: Летний сад, 200. – 256 с.

4. Региональная политика, направленная на снижение территориальных, экономических и социальных диспропорций в РФ // Регион: экономика и социология. – 2001. – №1. – С. 3 – 35

5. Региональная экономика: Учебник / Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова. – М.: ИНФРА-М, 2002. – 686 с.

6. Региональная экономика: Учебник для вузов / Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк и др.; Под ред. Проф. Т.Г. Морозова. – М.: Юнити-ДАНА, 2003. – 519 с.

7. Региональная экономика: Учебное пособие / Под ред. М.В. Степанова. – М.: ИНФРА-М, Изд-во Рос. экон. акад., 2002. – 436 с.

Приложения

Таблица 1

Региональная структура иностранных инвестиций в России (%)

Таблица 2

Обеспеченность населения жильем по зонам