Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Северо - Западная академия государственной службы

Кафедра Государственного и муниципального управления

РЕФЕРАТ

По курсу: «Система государственного и муниципального управления»

На тему: «Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г.»

Выполнила: студентка 412 группы

ф-та ГиМУ

Якимишина Т.О.

Проверил: Антипов В.А.

Санкт-Петербург

2003

Содержание

Введение……………………………………………………………..3

1. Понятие бюрократии……………………………………………4

1. Изменения в нашей бюрократии

с 1992 – 2002………………………………………………………….6

3. Причины снижения качества работы

государственного аппарата…………………………………………13

3.1 Вымывание квалификации и «пожилой»

средний возраст работников………………………………………………14

3.2 Утрата норм административной морали………………………………………………………………………...16

3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата…………………………..17

4. Реформа ……………………………………………………....18

Заключение……………………………………………………24

Библиография…………………………………………………25

Введение

Прежде всего, сама трактовка темы реферата предполагает обращение к изучению развития и изменения бюрократии на протяжении выбранного отрезка времени, ее проблемы и способы решения этих проблем.

Государственная бюрократия, пожалуй, единственная сегодня социальная группа, которая не только успешно пережила все катаклизмы идущих преобразо­ваний, но и с явной для себя выгодой использует все потрясения общественной системы. В немалой степени эта удивительная социальная пластичность подкреп­ляется внутренними, в том числе и нравственными, свойствами этой группы, способностью ее членов менять и сообразовывать собственные представления о внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к государ­ству и к своим служебным функциям), понятия об индивидуальной ответствен­ности, убеждения в социальной справедливости, профессиональные самооценки и т. д. с динамикой общественных отношений.

Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются их корни. Эта ситуация напоминает нам заколдованный круг, и иногда кажется, что выхода из него нет.

Конечно, тема полностью не раскрыта, о феномене бюрократии можно говорить и говорить, хоть и изучаться этот вопрос в литературе стал сравнительно недавно, но узкие рамки реферата не позволяют ее рассмотреть в полной мере.

Основная часть

1.Понятие бюрократии

Что же обозначает термин «бюрократия»? Словарь иностранных слов дает такое понятие: «Бюрократия [фр. bureaucratie < фр. bureau бюро, канцелярия + гр. kratos власть, господство букв. господство канцелярии] — 1) слой высших чи­новников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском и капиталистическом государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соб­людения формальностей»¹. Исходя из буквального значения слова "бюрократия", его нередко употребляют как синоним управления, администрирования. Термином "бюрократия" подчас обозначаете рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии: законами и другими правилами. Там, где существует государственный аппарат и государственное управление, бюрократия в определенных пределах всегда необходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в специально подготовленных для управления государственными делами людях. «Бюрократическое управление — это управление, которое должно следовать четко разработанным правилам и предписаниям»². Весьма сложна структура бюрократического аппарата.

Одна часть аппарата обслуживает законодательный процесс, исполнение законов судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в функциональном его понимании; другая - поддерживает

____________

¹Словарь иностранных слов. – 15-е изд., испр. – М.: Рус. яз., 1988. – С.93 – 94.

²Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс – 1999 - № 2 - С.40.

внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом.

Бюрократический аппарат состоит, во-первых, из группы руководителей, в которую можно включить следующие категории работников: это - управленцы, в полной мере осуществляющие руководство учреждением, организацией, всеми стадиями управленческого цикла; далее, это - руководители отделов, секторов и т.п., которые также осуществляют полный управленческий цикл, но в меньших масштабах; наконец, это — категория заместителей руководителей, которые в известной степени являются дублерами руководителей. Вторым по значению звеном аппарата являются специа­листы. К ним относится большая часть кадров аппарата управления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи, технологи, экономисты и т.п.

Третьим крупным отрядом управленческих кадров является технический персонал аппарата управления (секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой группе кадров аппарата также приложимы некоторые элементы существенных приз­наков управленческого труда. Технический персонал по поручению руководителей, специалистов и при их контроле выполняет отдельные задачи, относящиеся к управ­ленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы обеспечивают общий ритм управленческого цикла, в значительной степени освобождают руководителей, специалистов аппарата управления от рутинных, технических операций и обеспечивают возможность сосредоточиться на решении наиболее сложных управленческих проблем. От технических работников зависит четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до исполнителей, масса мелких организацион­ных вопросов.

Разделение аппарата управления на три группы нельзя абсолютизировать, посколь­ку функции трех перечисленных категорий работников управленческого труда неразрывно связаны и переплетаются.

Следует различать понятия "бюрократия" и "бюрократизм". Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления ("рациональная бюрократия"); стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе понятие применяется в нега­тивном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и средства власти ("иррациональная бюрократия"); отклонение от нормы, болезнь, причем общемировая. Поэтому сегодня особенно остро стоит двуединая задача: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно блокировать бюрократизм.

Бюрократизм, в конечном счете, разрастается в систему бюрократической власти, основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с деятельностью государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам

иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращается в самодовлеющую организацию, функционирующую, исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению благо общества. Основными свойствами бюрократизма являются: отчужденность от народа и социальная замкну­тость, кастовое равнодушие к интересам населения.

2.Изменения в нашей бюрократии с 1992 – 2002

Толчком к массовому, практически безграничному формированию бюрократического капитализма (бюрократический капитал — это специфическая форма генезиса ка­питализма в условиях «догоняющего развития», фактически, это особый вариант «первоначального накопления», осуществляемый при активном участии и по инициативе государственной бюрократии, он особенно ха­рактерен для стран с богатыми историческими традициями бюрократичес­кого правления), причем во всех его про­явлениях — частного бюрократического капитала, бюрократического гос­капитализма и, наконец, бюрократического госмонополистического капита­лизма (ФПГ, или финансово-промышленные группы), послужила гайдаровская либерализация. Е. Гайдар и его соратники просто не учли оче­видного факта реальной (а не виртуальной) российской жизни в условиях фактического отсутствия сколько-нибудь значительной предприниматель­ской прослойки возможностями, предоставленными политикой безграничного либерализма (да еще в ее классическом, давно уже забытом миром варианте, а не современного неолиберализма), на прак­тике могли воспользоваться только две социальные группировки. Главная из них — это хозяйственная номенклатура, экипированная необходи­мыми связями и соответствующими ноу-хау. Отмечается большая степень персона и к преемственности нашей номенклатуры. Так, в середине 90-х годов в правительственных структурах она составляла 75%¹, причем ушедшая четверть корпуса как раз в своей массе состояла из людей, адаптировавшими к новым условиям. Процесс некоторой "ес­тественной убыли" советского номенклатурного наследия в пос­ледующие годы - следствие лишь биологических причин, а не по какой-либо новой кадровой стратегии. Ее просто нет. Представ­ляется, что одно только это обстоятельство дает основания бо­лее сдержанно оценивать официальную риторику о "новой Рос­сии" и в то же время подкрепляет концепцию Е.Т. Гайдара о произошедшей "номенклатурной приватизации государства". По его словам, "коммунистическая олигархия сама стала могильником своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя... именно номенклатура и ее "дочерние отряды" вроде так называемого

____________

¹Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия, 10 января 1996.

комсомольского бизнеса прежде других обогатились в ходе раздела собственности"¹.Видимо, можно констатировать наличие целой страты номенклатурных "мутантов", не только переживших политические перемены, но и, более того, воспользовавшихся ими для укрепления своего положения. Вспомогательная — предста­вители нелегального бизнеса, то есть «теневой экономики», обильно взра­щивавшейся еще в период брежневского правления.

Важной особенностью становления этой формы капитализма в Рос­сии явилось то, что отсутствие консолидированной и сильной государ­ственной власти имело своим следствием, во-первых, полную свободу рук для бюрократии, ее фактическую неподконтрольность верховной власти и, во-вторых, фрагментарность бюрократического капитала. Острое про­тивоборство различных фракций бюрократического капитала фактичес­ки и составляло главное содержание внутриполитической борьбы в 1994-1998 годах и находило свое отражение в изменениях и зигзагах внешне­политического курса страны. Характерно, что и президентский аппарат, и правительство, и СМИ тщательно маскировали этот факт, намеренно выпячивая противостояние по линии «демократия против ком­мунизма». Но для серьезных наблюдателей давно уже было очевидно, что процесс коммерциализации российского общества (включая большую часть левой оппозиции) зашел уже довольно далеко и стал фактически необратимым, а также что реальная альтернативность состоит в вариан­тах дальнейшего капиталистического развития.

Подобный характер социально-экономического развития объектив­но создавал предпосылки для, во-первых, усиления авторитарных тен­денций на государственно-политическом уровне; во-вторых, роста государственнических настроений в общественном мнении и, в-третьих, от­каза во внешней политике от «романтического» восприятия Запада и ____________

¹Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – С.149.

перехода к поискам «стратегического партнерства» в Азии и других рай­онах мира. Однако в связи с упомянутой фракционностью бюрократичес­кой буржуазии и противостоянием ее различных группировок все эти процессы протекали неравномерно и с переменным успехом.

Первоначально фракции группировались по отраслевому принципу. И в этом плане можно выделить три главные и наиболее крупные из них: экспортно-сырьевую; финансово-торговую и промышленную. Экспортно-сырьевая оказалась самой «богатой» и влиятельной, так как в нее вошли представители нефтяной и газовой промышленности, а также некоторые другие горнодобывающие отрасли. Только нефтегазовая отрасль обеспе­чивала до половины валютных поступлений страны и 40 процентов бюд­жетных доходов¹. У нее было наиболее сильное представительство в ис­полнительной власти (прежде всего сам премьер-министр Черномырдин). У этой фракции есть собственные коммерческие банки, созданные (как и сами корпорации) на основе соответствующих советских министерств и ведомств. Некоторые корпорации («Газпром», «ЛУКойл», «Роснефть» и др.) фактически уже действовали в качестве автономных субъектов внешней политики, прежде всего в рамках СНГ (как в нефтеимпортируюших, так и нефтедобывающих республиках), но также и в более отдаленном зару­бежье (в Восточной и Южной Европе, на Ближнем и Среднем Востоке, в Юго-Восточной Азии). Финансово-торговая фракция представляла собой более пеструю и не столь консолидированную комбинацию коммерческих банков (КБ) и круп­ных торговых корпораций. Сюда изначально входили КБ, не связанные с финансированием производства (его восстановлением, реструктурирова­нием и развитием). В лучшем случае их «связь» с производством сводилась к скупке по дешевке (при содействии

_____________

¹ Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. – С.45.

государственных чиновников) от­дельных наиболее прибыльных или перспективных предприятий для мак­симизации своих прибылей или последующей перепродажи, главным образом иностранным инвесторам, в политологии называлась как компрадорская функция. Но доминирующую роль в этой фракции иг­рают «уполномоченные банки», которые обогащаются главным образом путем прокручивания бюджетных или внебюджетных денег государствен­ных организаций (таких, например, как валютные поступления «Росвооружения» и предприятий ВПК, экспортирующих свою продукцию). И здесь решающую роль играли особые связи этих КБ с высокопоставлен­ными правительственными чиновниками. Вместе с тем массовую базу этой фракции составляют многочисленные средние и мелкие КБ, занятые ис­ключительно финансово-спекулятивной деятельностью («деланием денег из воздуха»). Поначалу число их превышало 2500, потом оно сократилось на несколько сотен (вследствие банкротств, а также отзыва лицензий Центральным банком). Интересно, что некоторые гайдаровские «эконо­мические» министры, создавшие свои финансовые учреждения, влились в общий поток финансового бюрократического капитализма, приняв его «правила игры», чтобы остаться на плаву. Это наиболее ориентированная на сотрудничество с Западом фракция бюрократического капитала. По своему богатству и влиянию она стоит на втором месте, но если первая фракция, обогащаясь, сама, вместе с тем вынуждена была делиться неко­торой частью своих доходов с государством, то вторая фракции, по край­ней мере, до последнего времени, в основном лишь брала у государства и общества. Тем не менее, именно эти две фракции, по крайней мере, до августа 1998 года, фактически правили Россией, именно они обеспечили финансовую поддержку президенту Ельцину на выборах 1996 года, а он выступал де-факто выразителем их интересов, предоставляя им своими указами и распоряжениями многочисленные льготы и привилегии.

Промышленная фракция бюрократического капитала была одной из самых худосочных. Это и понятно. Ядро ее составлял военно-промышлен­ный комплекс (ВПК), а именно эти отрасли (включая гражданскую про­дукцию) понесли наибольший ущерб в ходе радикальных реформ. Общее производство ВПК сократилось с 1990 года на 53 процента¹. Это не зна­чит, конечно, что директорский корпус голодал. Пусть не в тех масшта­бах, что в двух предыдущих фракциях, но и здесь шел интенсивный про­цесс накопления бюрократического капитала, прежде всего в результате печально известной «ваучерной приватизации» по А. Чубайсу, позволив­шей директорскому корпусу сосредоточить в своих руках контрольные пакеты акций своих предприятий. Резким контрастом тяжелому положе­нию рабочих и служащих обрабатывающей промышленности, страдавших от многомесячных невыплат зарплаты, стало благоденствие директорс­кого корпуса, по сей день обогащающегося проеданием основного и обо­ротного капитала, прокручиванием на стороне бюджетных средств и про­чими махинациями. Впрочем, и в этой фракции есть отдельные отрасли и предприятия, которые сумели найти свою нишу на мировом рынке и по­тому находятся в сравнительно лучшем положении. Нельзя сказать, что промышленная фракция вовсе не была пред­ставлена в правительстве и президентском окружении. После назначения в 1993 году О. Сосковца вице-премьером, отвечавшим за промышленную политику, ВПК, конверсию, машиностроение, транспорт и металлургию, стало формироваться и промышленное лобби. На время оно получило могущественную поддержку в лице самого приближенного к президенту лица — начальника его личной охраны генерала А. Коржакова. Началась упорная борьба, в ходе которой группа Сосковец—Коржаков пыталась распространить свое влияние и на банковскую и нефтяную сферы.

_____________

¹ Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. – С.46.

Впро­чем, без особого успеха. Роль представителя интересов промышленной фракции взяла на себя также Коммунистическая партия (КПРФ) в Госу­дарственной думе, но это был не тот институт, где сконцентрирована реальная власть.

Любое ответственное руководство, независимо от политической окраски, быстро приходит к пониманию необходимости реформе гос.службы, к тому, что чем дольше ее откладывать, тем дороже станет обществу это промедление. Поэтому с начала президентства В. В. Путина работа в этом направлении ведется, хотя и с "приливами" и "отливами", а в 2001 году — даже активизировалась. К сожалению, делается это в стиле советских аппаратных традиций закрытости от общества.. Повторяется ошибка, которую несколько лет назад допустили мы в своей попытке реформирования: увлекшись сначала выстраиванием идеальной, точки зрения, концепции, а потом — борьбой за ее принятие на высшем уровне власти, мы "пропустили" период ее обкатки, как в самом аппарате, так и в общественном мнении. Если рассматривать сложившееся состояние государст­венной службы на 2002 год¹, то оно порождает следующие негативные тенденции ее развития.

Ухудшается профессиональный со­став государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по го­сударственным органам. Усиливается де­фицит государственных служащих в воз­расте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение пре­стижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохра­няется преобладание государственных служащих с непрофильным образовани­ем. Мужчины преобладают на должно­стях руководителей, а женщины — на должностях специалистов. Нехватка ква­лифицированных кадров сочетается с

____________

¹Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003 – 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.

на­личием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих. Поступление граждан на государственную службу и должностной (служеб­ный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Час­тая смена руководителей государствен­ных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.

Во многих случаях качество подготав­ливаемых документов является неудов­летворительным. Деятельность государственных органов недостаточно регла­ментирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества. Утратили силу прежние нормы мора­ли и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников орга­нов государственной власти и управле­ния и ставшие барьеры на пути злоупо­треблений коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.

Не устранены недостатки в области подготовки кадров для гос.службы и профессионального развития гос.служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профподготовки государственных служащих.

3.Причины снижения качества работы государственного аппарата

В целом качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Помимо двойственности Закона, непосредственных причин тому несколько.

3.1 Вымывание квалификации и «пожилой» средний возраст работников

Произошло "вымывание квалификации". Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не и нашлось. Число вакансий, которые не удается заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсионного возрастов составляет в ряде министерств около половины персонала. Очень тревожен в этой связи социологически зафиксированный "фоновый провал" по группе работников среднего возраста со стажем работы 6—15 лет, т. е. наиболее перспективных ив тоже время уже достаточно опытных людей. "Зато" средний возраст работников перевалил в ряде министерств за 50 лет! Так, на начало 2002 года средний возраст государственных служащих, замещающих государствен­ные должности, составлял 40 лет. Нес­колько моложе кадровый состав в аппа­ратах федеральных судов и органов про­куратуры Российской Федерации (сред­ний возраст — 37 лет).

Лица пенсионного возраста среди го­сударственных служащих составляли 3.5 процента. Более 30 процентов государст­венных служащих в аппаратах законода­тельных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них ли­ца пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 процен­та и 6.9 процента.

Основная часть государственных слу­жащих в возрасте до 30 лет замещали го­сударственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49.6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории «В» замещали 0,6 процента государственных служащих в возрасте до 30 лет.

Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государ­ственные должности категории «В», воз­растная группа до 30 лет наиболее широ­ко представлена 8 аппаратах федераль­ных судов и органов прокуратуры Россий­ской Федерации, где более трети государ­ственных служащих составляли лица этой возрастной группы.

Большинство лиц (29,9 процента), за­мещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов — свыше 15 лет. В аппаратах органов за­конодательной власти стаж работы свы­ше 15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппара­тах органов судебной власти и прокурату­ры — 24 процента, в других государствен­ных органах — 38 процентов,

Таким образом, в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следу­ющим поколением государственных слу­жащих, имеющих достаточный опыт ра­боты на государственной службе и необходимую квалификацию. Образовательный уровень государст­венных служащих характеризуется сле­дующим параметрами. На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов госу­дарственных служащих имели высшее образование по специальностям эконо­мического и управленческого профиля, 22 процента — юридическое образова­ние, 18 процентов — высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с выс­шим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответ­ственно 35.4,19.8 и 21.2 процента

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соот­ветствует квалификационным требова­ниям по замещаемой должности.

Так, не имеют профессионального об­разования 26,7 тыс. человек, или 4,6 про­цента от численности государственных служащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции¹.

____________

¹Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003 – 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.

В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета.

3.2Утрата норм административной морали

Утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальным этический кодекс чиновника. Конечно, советская версия "кодекса" была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность партийным бонзам и их указаниям. Но все же групповые нормы даже этого «ущербного» кодекса ставили барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Прежде всего, этические воззрения как используемые принципы деятельности определяются ценностными представлениями человека о добре, справедливости, ответственности, которые и наделяют любые профессиональные намерения и поступки чиновников глубоко личностным, индивидуальным смыслом. Иными словами, этические воззрения, так или иначе, очеловечивают и персонализируют содержание управленческих целей.

В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных и ролевых ориентации (например, в случае отставок работников госаппарата, протестующих против произвола властей¹). Как правило, на этических идеалах, воплощающих допустимые для индивида различия в понимании добродетелей, в большей степени сказывается влияние общественных стандартов и заблуждений, характерных для духовной атмосферы, типичных воззрений интеллектуальной среды, а также устойчивых ценностей, поддерживаемых политической элитой, занимающей верхнюю ступень в управ­ленческой пирамиде. Не вдаваясь

_____________

¹Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС – 1995 - № 4 - С.48.

глубоко в проблему формирования нравствен­ных принципов и идеалов бюрократии, отметим только, что она, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени. Колеблющееся государство, не обладая четкими политическими принципами, демонстрирует обществу нравственно обескураживающие действия и ком­промиссы, что, в конечном счете, мешает его гражданам утвердиться в спра­ведливости общечеловеческих и демократических приоритетов. Общество же, источником моральных переживаний которого является «рассерженный индивид», не только не противостоит вредным, разрушающим общественную мораль страстям, но зачастую поддерживает их, стимулируя критическое отношение, как к традиционным, так и к вновь предлагаемым людям ценностям.

3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата

С исчезновением прежней "хозяйки" аппарата — КПСС — к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу "слуги общества" скорее между разными силами в течение нескольких лет шла борьба за роль его нового "хозяина". А это, разумеется, придало аппарату большую самостоятельность, меньшую подконтрольность, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии. Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть тему коррупции. В общественном сознании эти два слова неразрывны, хотя это далеко не всегда справедливо. Особенно странно огульные инвективы в адрес всего чиновничества звучат в устах людей, находящихся во главе аппарата, что у нас не редкость.

Может быть, наши высшие чиновники, сами того не подозревая, лишь — наследники индийской философско-имперской традиции, в рамках которой к

чиновничьему мздоимству относи­лись с философской терпимостью как к неизбежности¹. Российская бюрократия, при всех ее недостатках, все же лучше своей репутации. Одна из глубинных причин нашей коррупции — не какая-то особая "испорченность наших чиновников, а неотделенность бизнеса от государства.

Еще один тревожный симптом непонимания ситуации "озвучивание" в периодической печати на государственном телевидении идеи о необходимости резкого многократного повышения зарплаты верхнему и среднему чинам чиновников. В изолированном виде эта реформа не только не улучшит качество аппарата, а возможно даже его ухудшит, зато, несомненно, еще больше настроит против него общество. И от того, что это — результат не злого умысла, а отсутствия "социальной чувствительности", не легче. На большие деньги, как известно, найдутся еще большие…

4. Реформа

Во-первых, назначения на политические должности производят выс­шие должностные лица страны и субъектов Федерации. Делают они это по политическим критериям и на внеконкурсной ос­нове. В сущности, это их "команды" — министры, их замы, личный аппарат и пр., а также значительная часть других пози­ций, обозначенных в действующем Законе под категорией "А". Соответственно и увольняют их тоже по "упрощенной проце­дуре". В отличие от профессиональных — "карьерных" — чи­новников, они, таким образом, юридически не защищены и могут оказаться в роли "без вины виноватого" по причинам сугубо политическим, не зависящим от их квалификации и деловых качеств. Такая перманентная неопределенность отнюдь не способствует

____________

¹Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – С.147.

продуктивной работе, скорее стимулируя либо желание "обеими руками держаться за кресло", либо стремле­ние материально "обеспечить" свое будущее. Это — должности "повышенного риска". А риск должен компенсироваться. В качестве "позолоченных парашютов" для таких должностей предлагаются существенные "выходные" льготы, а также возмож­ность сдачи экзаменов на занятие достаточно высокой, постоянной "карьерной" должности.

Во-вторых, приоритет профессиональных качеств, который включает в себя более конкретные механизмы: А. Конкурсный порядок замещения неполитических должностей, что позволит значительно расширить "рынок" кандидатов, влить в аппарат "свежую кровь", создав возможности для “бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба); при этом критерий наличия положительного профессионального опыта, а также "полуоткрытый" конкурс на некоторые должности защитят аппарат от наплыва случайных людей. Во всяком случае всюду этот механизм работает без особых сбоев.

Б. Четкая и объективная система отбора и оценки кадров нацеленная на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время — избавление от балласта; этого необходимы ясная и гласная система критериев, независимые аттестационные комиссии со смешанным составом, т.е. включающие и привлекаемых на ротационной основе внешних членов; апелляционные комиссии для несогласных с оценкой экзаменаторов или результатов их труда.

В. Контрактные отношения госоргана и служащего, что придаст им большую ясность и определенность для обеих сторон заключенные на достаточно большой срок, четко фиксирующие права и обязанности сторон, контракты полностью сохраняют возможность пожизненной административной карьеры, но придают ей большую гибкость, повышают уровень правовой защищенности работников и соответственно их положительную трудовую мотивацию. Закрываются лишь возможности для пожизненных синекур.

В-третьих, работая на государственной службе, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению с "обычным" человеком. Некоторые из них установленовлены законодательно, другие — нормами административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями, но они есть. Поэтому было бы резонно и справедливо компенсировать их материально и морально через определенные льготы. Иначе госслужба еще более потеряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, а нечестным даст своего рода моральное оправдание и нечестности. В минимальной степени действующий Закон решает эту задачу. В то же время следовало бы установить дополнительные ограничения на период непосредственно после ухода чиновника с госслужбы, дабы помешать злоупотреблениям по "торговле осведомленностью" в пользу новых работодатели и такая, увы, широко распространенная в России практика порой наносит значительный ущерб интересам государства и даже затрагивает национальную безопасность.

В-четвертых, сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу последних. Может быть, это и позволяет хоть как-то удерживать квалифицированные кадры. Но и ущерб от такого, унаследованного еще со сталинских вре­мен метода тоже весьма велик. Любая теневая привилегия — своего рода "тайное соглашение" и потому содержит в себе негативный нравственный момент, а также потенциал для про­извола и злоупотреблений. К тому же якобы бесплатное всегда используется менее эффективно, чем то, за что платят сполна. Навязшие в зубах еще с перестроечных времен проблемы госдач и служебных машин — лишь верхушка айсберга. Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и "перевернуть пирамиду": существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить блага, предоставляемые за казенный счет. Конечно, здесь много сложностей. Но дело, думается, того стоит, хотя, конечно, делать это надо в рамках общего сокращения расходов на госаппарат.

В-пятых, предлагается перевод значительной части госслужбы на хозрасчет. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рын­ка предполагает, в частности, изменение в статусе целого ряда служб. Многочисленные обеспечивающие и технические службы и функции как бы отсекаются от основного аппарата. Вы­полняющим их организациям придается особый, полунезави­симый (в отличие от госорганов) статус. Они вступают со, ска­жем, министерствами в договорные отношения по выполнению госзаказов. При этом возможны элементы конкурса. Сами же работники таких организаций (кроме руководителя и, возмож­но, бухгалтера) перестают быть госслужащими и становятся обычными наемными работниками. Для них самих это может быть совсем не плохо, а для госбюджета определенно хорошо. За счет этого можно повысить и жалованье оставшимся работникам госаппарата, занимающимся действительно государственными, не подлежащими коммерциализации делами. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции.

В-шестых, в демократическом обществе госслужба должна быть открытой для общественного контроля. Граждане имеют право знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым нормативным документам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это должно быть обеспечено практически, подкреплено административной, а если нужно, и судебной практикой и в целом составляет необходимый элемент действительно публичной ("государевой") службы. К тому же подобные меры, разрушат мифологию о "тайне государственной машины", поднимут приоритет госслужбы в глазах общества, защитят ее от огульного, немотивированного очернительства, находящего питательную среду в закрытости, дефиците информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а о открытости, не наносящей ущерба государственным интересам.

В-седьмых, ориентация на клиента позволит вдохнуть жизнь в конституционную декларацию о приоритете прав и свобод человека. Понятие "клиент" в данном случае подразумевает аналогию с рыночными отношениями и противоположно слову "проситель", предполагающему бесправность обращающегося, хотя, разумеется, не совпадает с его "магазинным" смыслом: "клиент всегда прав". Важен общий вектор: чиновник служит гражданам, прямо или косвенно. Это — императив гражданского общества, отличающий его от разных вариантов авторитаризма. Он стимулирует децентрализацию, приближение к гражданам уровня принятия решений по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, сокращение пределов личного смотрения чиновника ("могу дать, а могу отказать"). В целом это означает поворот госслужбы к людям.

В-восьмых, нужен минимум — лояльность служебному долгу, Конституции и общему социально-политическому курсу. К сожалению, даже этот минимум соблюдается далеко не всегда.

В-девятых, внимание к этическим регуляторам поведения. Сейчас, в атмосфере жестких, предельно прагматичных рыночных отношений, мы как-то подзабыли о внеэкономи­ческих, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом единым жив человек". В свете необходимости ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали, которым, кстати, в странах с давней рыночной экономикой придают большое и самостоятельное значение. Практический подход к решению данной проблемы возможно в разработке и широком обсуждении среди работников аппарата неформального Этического кодекса служащего. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить полный и действенный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Во-вторых, ряд вещей по своей природе выпадают из сферы права, зато регулируют неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой — в данном случае, административной — морали и нормами индивидуальной нравственности. В-третьих, профессиональная этика госслужащего, как, впрочем, и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой. Между тем многие чиновники имеют о ней весьма смутное либо искаженное представление или относятся к ней с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали вынуждены методом проб и ошибок вырабатывать как бы индивидуальную версию этического кодекса, поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который бы, не имея юридически обязывающего характера, задавал бы, тем не менее, систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в "щекотливых" ситуациях, ясно обозначал область нравственных табу для служащего.

В-десятых, системность подготовки и переподготовки кадров. Радикальные изменения в аппарате мо­гут произойти лишь с приходом нового поколения управлен­ческих кадров. Но многое можно и нужно делать безотлагательно. Слиш­ком сильно судьба страны зависит от создания нормальной, квалифицированной, работающей на общество, словом публичной бюрократии, гражданской службы. Импульсом для этого должны быть политическая воля, а методом — админис­тративная последовательность. Но история и реальная ситуация дают нам основания лишь для весьма осторожного опти­мизма. Вполне вероятно и топтание на месте, и попытки паллиативных мер. Мы и в этом отношении находимся на перекрестке. И задерживаться на нем больше нельзя.

Заключение

Так есть ли выход? Современные исследователи отвечают на этот вопрос с различной степенью оптимизма. Специалисты, понимая всю сложность этой проблемы, тем не менее, предлагают основные направления, по которым можно выйти из этого тупика. Сложность преодоления заключается прежде всего в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые отложили свой отпечаток на каждого человека. Хотя прогноз эволюции российской государственности выглядит неутешительно, тем не менее, нельзя не признать, что единственной сколько-нибудь эффективной силой, способной не допустить такого развития событий, остается все та же бюрократия. Поэтому социальные надежды России неизбежно связаны с изменением характера деятельности чиновничества. Думается, общество еще не утратило способности решить эту задачу и даже превратить бюрократическую этику в фактор подлинного обновления России. Правда, сделать этого нельзя ни путем материального стимулирования подзаконной деятельности чиновников (ибо ника­кое повышение зарплаты не искоренит интенцию на получение реального до­полнительного дохода), ни за счет повышения качества специальной полготовки управленцев (действующая система «переварит» любого, самого квалифицированного специалиста), ни другими способами, предполагающими сохранение нынешней системы управления государством.

Превратить бюрократию в опору государства и законности можно лишь на основе организационно-структурных и политических преобразований.

Библиография

1.Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия, 10 января 1996.

2.Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. – С.42 – 58.

3. Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – 168 с. 4.Словарь иностранных слов. – 15-е изд., испр. – М.: Рус. яз., 1988. – 608 с.

5. Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс – 1999 - № 2 - С.40 – 44.

6. ¹Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС – 1995 - № 4 - С.48 – 56.

7. Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003 – 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.