Государственный бюджет, проблемы его формирования

(С) Пупышев Алексей Валерьевич (alex_p@gmx.net)

В рамках проекта "Работай головой!"

ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ, ПРОБЛЕМЫ ЕГО ФОРМИРОВАНИЯ

ПЛАН

1. Финансы: общее понятие.

2. Принцип построения финансовой системы.

3. Основные направления финансовой политики.

4. Бюджет как часть финансовой системы.

5. Проблемы формирования бюджета.

Пожалуй, ни в одной другой сфере экономики нашей

страны за последние 3 - 4 года не произошли столь кар-

динальные изменения, как в области финансов (за исклю-

чением, может быть, денежно-кредитной сферы). Это, не-

сомненно, было необходимо, так как финансовые отноше-

ния являются "кровеносной системой" любой экономики, и

реально реформировать экономику без изменений в финан-

совой системе и финансовой политике не представляется

возможным. Показатели финансовой системы являются на-

дежным индикатором состояния национальной экономики в

целом. Здесь прямо или косвенно отражаются все наибо-

лее важные аспекты хозяйственной деятельности: струк-

тура производства, межотраслевые и территориальные

пропорции, эффективность деятельности отдельных отрас-

лей и т. д. Что же такое финансы, финансовые отноше-

ния, финансовая система и т. п.?

В теоретическом плане финансы - это отношения меж-

ду:

-государством, с одной стороны, и юридическими и фи-

зическими лицами, с другой;

- между самими юридическими лицами;

- между отдельными государствами по поводу образова-

ния, распределения и использования фондов денежных

средств (финансовых ресурсов). Таким образом, де-

нежные отношения, движение которых опосредовано

особыми фондами, - это финансовые отношения.

- 2 -

Система этих отношений получила название финансовой

системы (иногда под финансовой системой понимается

также система финансовых учреждений государства: ми-

нистерство финансов, его органы, местные финансовые

отделы и управления, финансовые отделы предприятий и

контрольно-ревизионные управления).Она включает следу-

ющие звенья: бюджеты различных уровней (государствен-

ный, федеральный, республиканский, местный и т. п.);

фонды социального, имущественного и личного страхова-

ния', валютные резервы государства, денежные фонды

предприятий, организаций, фирм, других коммерческих и

некоммерческих структур, прочие специальные денежные

фонды.

Ведущим звеном финансовой системы является госу-

дарственный (федеральный) бюджет. Именно с его помощью

государство осуществляет в основном территориальное и

межотраслевое распределение и перераспределение вало-

вого национального продукта.

Принципы построения финансовой системы могут быть

различными. Для финансовых систем современных развитых

стран характерен принцип фискального федерализма, при

котором осуществляется четкое разграничение функций

между различными уровнями системы. Так, например, пра-

вительство полностью независимо в целях, касающихся

нации в целом - расходы на оборону, космос, внешних

сношений государства, а местные органы власти финанси-

руют развитие школ, охрану общественного порядка,

уборку населенных пунктов и т. п.

Местные бюджеты не входят своими доходами и расхо-

дами в государственный бюджет, а в федеративных госу-

дарствах бюджеты членов федерации (штатов, земель,

кантонов) не включаются в федеральный (государствен-

ный) бюджет.

- 3 -

В настоящее время и Россия, и большинство стран СНГ

перешли к построению своих финансовых систем на прин-

ципе фискального федерализма.

Изменение принципа построения их финансовых систем

предполагает:

- экономическую самостоятельность бюджетов всех

уровней в государстве: раздельное формирование

на нормативной основе, утверждение и исполне-

ние;

- взаимодействие между бюджетами различных уровней

внутри государства осуществляется по совместно-

му соглашению;

- укрепление доходной части местных бюджетов;

- для общих республиканских, межрегиональных прог-

рамм и мероприятий создаются целевые бюджетные

фонды;

- возобновляется (после почти 30-летнего перерыва)

система субвенций, носящих строго целевой ха-

рактер. Субвенции выдаются на компенсацию недо-

полученных доходов в связи с неравномерностью

распределения доходов между регионами (вместо

существоваших ранее обезличенных дотаций);

- определяется (по совместному соглашению) передача

финансовых ресурсов в специальные фонды СНГ на

договорной основе. (К настоящему времени приня-

то соглашение о создании совместных финансовых

фондов для ликвидации последствий Чернобыльской

- 4 -

аварии, для спасения Аральского моря.)

Финансовая система воспроизводит все процессы по

перераспределению общественного продукта и националь-

ного дохода. Поэтому она служит и одним из важнейших

регуляторов развития национальной экономики. Такая

форма регулирования со стороны государства носит наз-

вание финансовой политики. Государство осуществляет

мероприятия по мобилизации финансовых ресурсов, их

распределению и перераспределению, использованию для

своих функций на основе финансового законодательства

страны.

Направления финансовой политики зависят от эконо-

мического состояния страны и решаемых задач. кризисное

состояние экономики предопределяет финансовую полити-

ку, направленную на стимулирование производства (нап-

ример, в виде различных налоговых льгот отдельным про-

изводителям), мобилизацию финансовых ресурсов с целью

эффективного вложения их в наиболее прибыльные отрасли

экономики, с одной стороны, и, с другой, - некоторое

сдерживание всех социальных программ, сокращение рас-

ходов на оборону и т, д. Соответственно, при переходе

экономики в другое состояние, меняются направления фи-

нансовой политики.

Правильность выбранной финансовой политики, несом-

ненно, зависит от критической оценки складывающейся в

стране ситуации, от соблюдения <золотого правила> эко-

номической теории - при разработке прогнозов и реко-

мендаций оценивать жизнь такой, какая она есть, а не

такой, какой ее хотелось бы видеть. Это важно, пос-

кольку общей тенденцией современности является повыше-

ние роли правительства в регулировании национальной

экономики через финансовую систему.

- 5 -

Данное обстоятельство связано с ростом расходов на

программы по социальному обеспечению, на поддержание

уровня доходов, на здравоохранение и т. п. Это прояв-

ляется в росте доли национального дохода, перераспре-

деляемого государством.

Например, можно проследить историческую тенденцию

роста государственных закупок товаров и услуг в США по

отношению к росту национального дохода.

Эта тенденция показывает, что в период с 1929 -

1991 гг. доля государственных закупок в национальном

доходе США постоянно увеличивалась. Резкий скачок при-

ходится на годы второй мировой войны. С начала 50-х

годов общий объем правительственных закупок и услуг

составляет примерно 20% национального дохода. В боль-

шинстве индустриально развитых стран эта доля состав-

ляет примерно 25 - 30%.

Традиционно высокой была доля государственных рас-

ходов в национальном доходе стран с командно-админист-

ративной системой управления (например, в СССР в 1990

г. она составляла 74,9%), что определяло соответствую-

щую финансовую политику, направленную на централизацию

финансовых ресурсов, их централизованное распределе-

ние.

ПРОБЛЕМА ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА

Одним из важнейших вопросов государственных финан-

сов является проблема бюджетного дефицита и государс-

твенного долга. Дефицит бюджета и величина государс-

твенного долга - это термометр состояния экономики,

поэтому данной проблеме уделяется традиционно большое

внимание, как со стороны специалистов-экономистов, так

и всего населения в целом.

- 6 -

Для начала уясним, что понимает экономическая тео-

рия под дефицитностью бюджета и как складывается госу-

дарственный долг. Дефицит бюджета - это сумма, на ко-

торую в данном году расходы бюджета превосходят его

доходы. Бюджетный дефицит отражает определенные изме-

нения в процессе национального воспроизводства, фикси-

рует результат этих изменений.

В экономической теории различают структурный и

циклический бюджетный дефицит. Структурный дефицит -

это разность между федеральными доходами и расходами

при определенной фискальной политике (действующий уро-

вень налогообложения и текущих затрат правительства) и

постоянно заданном уровне безработицы (базовый уровень

безработицы - 6%). Если уровень безработицы начинает

превышать базовый (когда экономическая система входит

в состояние спада), реальный бюджетный дефицит стано-

вится больше уровня структурного дефицита бюджета. Это

происходит частично за счет роста выплат пособий по

безработице, частично за счет сокращения налоговых

поступлений. Разность между реально наблюдаемым дефи-

цитом бюджета и структурным дефицитом получила назва-

ние циклического дефицита.

Изменения структурного и циклического дефицитов

находятся в зависимости от состояния экономики. Так, в

период восстановления экономики после экономического

спада сокращается циклический дефицит. В то же время

может нарастать структурный дефицит, если налоги, нап-

ример, остаются на том же уровне, а затраты правитель-

ства увеличиваются (в частности, за счет роста расхо-

дов на оборону или на проведение различных социальных

программ).

Причин бюджетного дефицита может быть много:

- 7 -

- спад общественного производства;

- рост предельных издержек общественного производс-

тва;

- массовый выпуск <пустых> денег;

- излишне, неоправданно раздутые социальные програм-

мы;

- возросшие затраты на финансирование ВПК;

- оборот <теневого> капитала в огромных масштабах;

- возможной причиной бюджетного дефицита являются и

огромные непроизводительные расходы, приписки,

хищения, потери произведенной продукции и многое

другое, пока не поддающееся общественному учету.

Источники покрытия бюджетного дефицита хорошо из-

вестны.

В экономических системах с фиксированным количест-

вом денег в обращении правительство располагает лишь

двумя традиционными способами покрытия дефицита бюдже-

та - это государственные займы и усиление налогообло-

жения. Но есть и третий, традиционный, способ - это

производство денег, или "сеньораж" (печатанье денег) .

Однако <сеньораж> сегодня не принимает форму прос-

того печатанья денег (слишком явна здесь связь с уси-

лением инфляции). В настоящее время <сеньораж> сущест-

вует посредством создания резервов коммерческих бан-

- 8 -

ков. Рассмотрим следующие финансовые операции, целью

которых является сокращение дефицита. Предположим, что

Казначейству США необходимо 100 млн долл. на покрытие

определенных правительственных расходов. Оно печатает

на эту сумму казначейские векселя и продает их феде-

ральной Резервной Системе. ФРС покупает их, расплачи-

ваясь за векселя размещением кредита на счет Казна-

чейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки

на этот счет. Получатели чеков вкладывают затем полу-

ченные средства в коммерческие банки. По окончании

процесса клиринга чеков оказывается, что создано на

100 млн долл. новых банковских резервов. Новые бан-

ковские резервы, созданные в процессе <сеньоража>,

становятся основой многократного расширения количества

денег в обращении.

Следует заметить, что если эти операции имеют нез-

начительный размер, то особо пагубных последствий они

не несут. Однако если правительство чрезмерно полага-

ется Еа механизм <сеньоража> как средство оплаты своих

расходов, то количество денег, находящихся в обраще-

нии, будет расти слишком быстро (в соответствии с

мультипликатором денежного предложения), порождая тем

самым рост инфляции. Казалось бы избежать отрицатель-

ных последствий "сеньоража" достаточно легко: ФРС мо-

жет отказаться от покупки казначейских векселей и тем

самым не помогать Казначейству, Однако - практика по-

казывает, что при достижении бюджетным дефицитом опре-

деленного критического уровня, его дальнейший рост

принимает взрывоопасный характер и никакие меры фис-

кальной политики уже не способны остановить этот про-

цесс.

Несомненно, бюджетный дефицит относится к так на-

зываемым <отрицательным> зкономическим категориям типа

- 9 -

инфляции, кризиса, безработицы, банкротства, однако

они являются неотъемлемыми элементами экономической

системы. Более того, без них экономическая система ут-

рачивает способность к самодвижению и поступательному

развитию. Следует отметить, что бездефицитность бюдже-

та вообще еще не означает эдоровья экономики. Надо

четко представлять себе, какие процессы протекают

внутри самой финансовой системы, какие изменения восп-

роизводственного цикла отражает дефицит бюджета.

В связи с этим в экономической теории различают

несколько концептуальных подходов к проблеме бюджетно-

го дефицита и бюджетной политики.

Первая концепция базируется на том, что бюджет

должен быть ежегодно сбалансирован. До недавнего вре-

мени ежегодно балансируемый бюджет считался целью фи-

нансовой политики. Однако при более тщательном расс-

мотрении этой проблемы становится очевидным, что такое

состояние бюджета а основном исключает или уменьшает в

значительной степени эффектывность фискальной политики

государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую

направленность. Рассмотрим следующую логическую цепоч-

ку: допустим, что экономика сталкивается с длительным

периодом безработицы. Доходы населения падают. При та-

ких обстоятельствах налоговые поступления автоматичес-

ки сокращаются. Стремясь непременно сбаларсировать

бюджет, правительство должно: либо повысить ставки на-

логов, либо сократить государственные расходы, либо

иснользовать сочетание этих двух мер. Однако следстви-

ем всех этих мероприятий будет еще большее сокращение

совокупного спроса.

Рассмотрим другой пример, показывающий, как стрем-

ление ежегодно балансировать бюджет может стимулиро-

вать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении де-

- 10 -

нежных доходов, автоматически увеличиваются налоговые

поступления. Для предотвращения предстоящего превыше-

ния доходов над расходами правительство должно принять

следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо уве-

личить правительственные расходы, либо использовать

сочетание этих двух мер. Следствием этих мер будет

усиление инфляции.

Вторая концепция базируется на том, что бюджет

должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла,

а не ежегодно. Данная концепция предполагает, что пра-

вительство осуществляет антициклическое воздействие и

одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логичес-

кое обоснование этой концепции бюджетной политики

просто, разумно и привлекательно. Для того чтобы про-

тивостоять спаду, правительство снижает налоги и уве-

личивает расходы, т. е. сознательно вызывает дефицит

бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема

правительство повышает налоги и снижает правительст-

венные расходы, Возникающее положительное сальдо бюд-

жета может быть использовано на покрытие дефицита,

возникшего в период спада. Таким образом, правительст-

во проводит позитивную антициклическую политику и од-

новременно балансирует бюджет, но не обязательно еже-

годно, а за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая в данной концепции -

это то, что спады и подъемы в экономическом цикле мо-

гут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.

Например, длительный и глубокий спад может смениться

коротким периодом подъема. Появление большого дефицита

в период спада в этом случае не покроется небольшим

положительным сальдо бюджета периода процветания, сле-

довательно, будет иметь место циклический дефицит бюд-

жета.

- 11 -

Третья концепция связана с идеей так называемых

функциональных финансов. В соответствии с зтой концеп-

цией, целью государственных финансов является обеспе-

чение сбалансированности экономики, а не бюджета, при

этом достижение макроэкономической стабильности может

сопровождаться как устойчивым положительным сальдо,

так и устойчивым бюджетным дефицитом. Таким образом,

сбалансированность бюджета является по данной концеп-

ции второстепенной проблемой. Почему?

1. Налоговая система такова, что налоговые поступле-

ния в бюджет автоматически возрастают по мере экономи-

ческого роста и процветания, а макроэкономическая сба-

лансированность стимулирует этот рост, следовательно,

дефицит бюджета будет автоматически самоликвидировать-

ся.

2. При определенных правах правительства в установ-

лении налогов и создании денег способность его финан-

сировать дефицит бюджета практически безгранична.

3. Считается, что проблемы, порожденные значительным

государственным долгом, не столь обременительны для

нормальной экономики. Можно смело утверждать, что бо-

гатая нация имеет большую возможность выдержать отно-

сительно безболезненно бюджетный дефицит значительных

размеров по сравнению с бедной нацией.

Вторая и третья концепции лежат в основе финансо-

вой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и

опирающейся на потенциал денежного хозяйства страны.

Такая политика предполагает:

- наличие четкой программы финансовых мероприятий в

рамках денежного потенциала страны;

- контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск

- 12 -

источников его покрытия;

- выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие

значительный экономический эффект.

Овладение этой политикой позволяет обществу нахо-

дить оптимальную величину бюджетного дефицита. Так, в

конце 80-х годов бюджетный дефицит во Франции состав-

лял 9,6% от ВНП, в США - 11,6%) в ФРГ - 14%, в Японии

- 15,6%, в Бельгии - 25,1%, в Италии - 25,2%, в Греции

- 31,2%. Однако при всей привлекательности политики

бюджетного дефицита, крупные дефициты приводят к зна-

чительным отрицательным последствиям даже для <бога>

тых> в экономическом отношении стран. Так, американс-

кая экономика длительные годы функционирует в условиях

устойчивого дефицита федерального бюджета. Однако в

последние 5 - 6 лет дефицит федерального бюджета при-

обрел особо крупные масштабы, что заставило правитель-

ство изыскивать действенные средства борьбы с ним. Что

же было предложено в этом направлении?

Во-первых, было предложено выбрать первый концеп-

туальный подход к проблеме бюджетного дефицита (см.

выше) и в соответствии с этим принять конституционную

поправку, которая обязывала бы Конгресс ежегодно ба-

лансировать бюджет.

Во-вторых, действовать четко в соответствии с при-

нятым в 1985 г. <Законом Грэмма - Редмана - Холлинг-

са>, который требует ежегодно сокращать дефициты бюд-

жета для достижения сбалансированности к 1993 г. В

связи с этим должно быть проведено необходимое сокра-

щение правительственных расходов. Из числа сокращаемых

должны исключаться такие программы, как социальное

страхование и некоторые основные программы по поддер-

- 13 -

жанию уровня жизни. До половины требуемых сокращений

должны быть произведены за счет расходов на националь-

ную оборону, а другая половина - за счет сокращения

таких внутренних программ, как образование, субсидии

сельскому хозяйству, пособия по безработице, транс-

порт, наука и освоение космоса.

В-третьих, ввести новые федеральные налоги или по-

высить ставки действующих, поскольку многие исследова-

тели отмечают,' что бюджет не может быть сбалансирован

и 1993 г. только за счет сокращения расходов.

Есть и другие предложения, например, развитие при-

ватизации экономики посредством продажи государствен-

ных активов и программ в частный сектор.

Что же касается российской бюджетной политики, то

к моменту написания данного материала она базировалась

на традиционной для нас первой концепции (см. выше).

Требование бездефицитного бюджета является альфой и

омегой нашего экономического развития и ранее, и в

настоящее время. Однако дефицит бюджета постоянно рас-

тет'. В этих условиях, в сочетании с продолжающимся

спадом производства и настоящим обвалом денежно-кре-

дитной системы, принцип бездефицитности бюджета вызы-

вает серьезные сомнения. Хотя политически он может

быть и оправдан, поскольку все международные финансо-

вые организации условием финансовой помощи России пос-

тавили отсутствие дефицита бюджета. Судите сами: для

получения планируемых налоговых поступлений в бюджет

России (а это основной источник дохода бюджета) в раз-

мере порядка 1,5 трилл. руб., как минимум необходимо,

чтобы эта сумма денег имелась в наличии на территории

России. Пока же мы имеем в наличном и безналичном виде

700 млрд. руб. у населения и еще 300 млрд. руб. на

счетах предприятий, Таким образом, если даже собрать

- 14 -

все имеющиеся в республике средства и изъять их в бюд-

жет, то все равно не хватит для <выполнения плана> по

налоговым поступлениям в бюджет. Отсюда неизбежна

масштабная эмиссия, являющаяся верным признаком бюд-

жетного дефицита.

Нарастание бюджетного дефицита в экономике приво-

дит к появлению и росту государственного долга.

Государственный долг - это сумма накопленных в

стране за определенный период бюджетных дефицитов за

вычетом имевшихся за это же время положительных сальдо

бюджета. Различают внешний и внутренний государствен-

ный долг.

Внешний государственный долг, т. е. долг иностран-

ным государствам, организациям и лицам ложится на

страну наибольшим бременем, так как страна должна от-

давать какиенибудь ценные товары, оказывать определен-

ные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг.

Надо помнить и то, что кредитор обычно ставит опреде-

ленные условия, после выполнения которых и предостав-

ляется кредит.

Внутренний долг государства, т. е. долг своему на-

селению, приводит прежде всего к перераспределению до-

ходов внутри страны. Утечки товаров и услуг обычно не

происходит, но возникают определенные изменения в эко-

номической жизни, последствия которых могут быть весь-

ма значительны.

Бюджетный дефицит и государственный долг тесно

связаны. Во-первых, государственные займы - важнейший

источник покрытия бюджетного дефицита. Во-вторых, оп-

ределить, насколько опасен тот или иной размер дефици-

та бюджета невозможно без анализа величины государс-

твенного долга. С другой стороны, для оценки величины

государственного долга необходимо исследование роста

- 15 -

бюджетного дефицита.

Как государственный долг и его рост влияют на

функционирование экономики? Обычно в государственном

долге видится две опасности: возможность банкротства

нации и опасность переложения долгового бремени на бу-

дущие поколения. По поводу первой опасности можно от-

метить следующее: никто не

может запретить правительству выполнять свои обязатель-

ства по обслуживанию государственного долга. Эти фи-

нансовые обязательства складываются из 1) рефинансиро-

вания (т. е. при наступлении срока погашения облигаций

правительство продает новые облигации и использует вы-

ручку для выплаты держателям погашенных облигаций); 2)

взимания новых налогов (с целью получения достаточных

доходов для выплаты процентов по долгу и основной его

суммы); 3) выпуска новых денег в обращение.

Что касается второй опасности, то специфика внут-

реннего долга такова, что мы как бы должны сами себе.

В большинстве случаев внутренний долг - это только от-

ношения между гражданами страны, а государственный

долг является одновременно и государственным кредитом.

Тем не менее, рост государственного долга влечет за

собой реальные негативные экономические последствия.

1. Выплата процентов по государственному долгу

увеличивает неравенство в доходах, поскольку значи-

тельная часть государственных обязательств сконцентри-

рована у наиболее состоятельной части населения. Вып-

латы государственного внутреннего долга приводят к то-

му, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев

населения, как правило, переходят к более обеспечен-

ным, т. е. тем, кто владеет облигациями, становится

еще богаче.

2. Повышение ставок налогов (как средство выплаты

- 16 -

государственного внутреннего долга или его уменьшения)

может подорвать действие экономических стимулов разви-

тия производства, снизить интерес к вложениям средств

в новые рискованные предприятия, сферу НИОКР и т. д.,

а также усилить социальную напряженность в обществе.

3. Существование внешнего долга, при котором мы

должны <не>, предполагает передачу части

созданного внутри страны продукта за рубеж (в случае

выплаты процентов или сумм основного долга).

4. Рост внешнего долга безусловно снижает междуна-

родный авторитет страны.

5. Когда правительство берет займ на рынке капита-

лов для рефинансирования долга или уплаты процентов по

государственному долгу, это неизбежно приводит к уве-

личению ставки процента на капитал. Но мы знаем уже,

что рост процентной ставки приводит к снижению капита-

лизированной стоимости, сокращению частных капиталов-

ложений. (Вспомните пример: мост с 50-летним сроком

службы при годовой норме прибыли в 8% будет невыгодно

строить, если рыночная норма процента составит 9%, но

если рыночный уровень процента снижается до 7% или еще

ниже, то строить мост будет выгодно.) Что может прои-

зойти дальше? А дальше последующее поколение может

унаследовать экономику с уменьшенным производственным

потенциалом и всеми вытекающими отсюда отрицательными

последствиями.

6. Можно отметить еще и чисто психологический мо-

мент: с ростом государственного долга отмечается на-

растание чувства неуверенности населения страны в

завтрашнем дне. В прошлом рост государственного долга

был связан в основном с дефицитным финансированием

войн и зкономическими спадами, а в последнее время - в

основном с сокращением бюджетных поступлений и ростом

- 17 -

государственных расходов. Рост государственного долга

наблюдается сегодня практически во всех странах.

ЛИТЕРАТУРА

1. Экономика и бизнес, Под ред. Камаев В. Д.,М.:1993.

2. Стенли Л. Брю и др., Экономикс, М.:1993.