Актуальные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Реферат

для поступления в аспирантуру

Российской академии государственной службы при Президенте РФ

по кафедре государственного строительства и права

по специальности 12.00.02 – конституционное; муниципальное право

на тему:

«Актуальные проблемы разграничения предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации».

соискателя

Москва 2003

Введение

В Послании Президента РФ В. Путина Федеральному Собранию 18 ап­реля 2002 отмечено, что «ключевой задачей остается работа по разграниче­нию сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти». На заседание комиссии по разграничению предметов ведения и пол­номочий между тремя уровнями власти в России 30 мая 2002 г. В. Путин зая­вил, что первый этап - восстановления единого правового пространства Рос­сии - подходит к завершению, а следующий шаг, подготовкой которого за­нимается специальная комиссия, заключается в четком разграничении пол­номочий.

Совет Федерации, в свою очередь, приступил к обсуждению проблемы разграничения полномочий центра и регионов. В частности, председатель Совета Федерации Сергей Миронов, открывая заседание палаты 25 октября 2002 г., заявил что полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере межбюджетных отношений должны быть четко разграничены и «не­обходимо четко определить, что является прерогативой центра, а какие бюд­жетные обязательства должны выполняться регионами».

Различные авторы и рабочие группы отстаивают различные концепции реформирования современного государственного устройства Российской Фе­дерации с приданием той или иной симметрии федерации. Одна из самых острых проблем российского федерализма касается двусторонних договоров федерации и субъектов.

Продолжается приведение регионального законодательства в соответ­ствие с Конституцией РФ и федеральными законами, разрешение противоре­чий, возникших в начале 90-х годов после известного лозунга бывшего пре­зидента РФ Б.Н. Ельцина: «забирайте себе столько суверенитета, сколько сможете проглотить».

В то же время Президент Татарстана Минтимер Шаймиев обвинил фе­деральный центр в том, что тот «стремится взять себе больше полномочий, покушаясь на компетенцию регионов». Выступая 29 августа на 3-м Всемир­ном конгрессе татар в Казани, Шаймиев высказал мнение, что в России су­ществует тенденция к унитаризации.

Теоретический интерес по прежнему вызывает само понятие «федера­лизм»¹. Ряд авторов уделяют большое внимание разработке института феде­рального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Феде­рации².

Таким образом, проблема разграничения полномочий между федераль­ным и региональным уровнями государственной власти по-прежнему сохра­няет остроту. В обществе и правовой науке до настоящего времени нет един­ства мнений о том, как должно быть организовано правовое пространство России; из каких составных частей оно состоит и в каких взаимоотношениях между собой эти составные части находятся; наконец, какие механизмы ис­пользуются российским правом для обеспечения единства и однородности правового пространства?

В реферате использованы различные источники нормативно-правового и теоретического характера, а также материалы Доклада Центра стратегиче­ских исследований Приволжского федерального округа «Полномочия, функ­ции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государст­венности» (2002 г.).

1. Конституционные принципы разграничения предметов веде­ния, полномочий и функций между федеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и проблемы их реализации в современной России.

1.1. Конституционно-правовой статус Российской Федерации, ее субъ­ектов и разграничение предметов ведения

По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их неско­лько видов: республики, края, области, города федерального значения, авто­номная область, автономные округа.

В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостно­сти РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предпо­лагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распро­страняются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федера­ции пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и зако­нов и исполнять их.

Система государственных органов субъектов федерации устанавлива­ется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти, в согласии с федеральным зако­ном. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы го­сударственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют еди­ную систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Рос­сийской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти явля­ется главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Феде­рация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федера­ции, без чего государственная власть не может носить демократический ха­рактер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение. компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Существует пять различных способов разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, хотя они применяются неодинаково. В некоторых конституциях принят только один способ (Россия), в других они комбинируются (Мексика).³

В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применяется принцип верховенства федерального права).

Конституция РФ определяет:

1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения.

Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

В своем послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 Президент РФ В. Путин отметил, что договорное разграничение полномочий между центром и регионами, само по себе являющееся легитимным, не должно приводить «к фактическому неравенству между субъектами РФ». Подтвердив, что «необходимость в договорах с отдельными регионами конечно же может возникать», В. Путин подчеркнул, что «заключать такие договоры за спиной других субъектов федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса неправильно». Президент считает, что «все договоры по разграничению полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему».

Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл, в частности, для решения задач установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством.⁴

1.2. Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельности

По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. Конкретнее структура, или состав законодательства субъектов РФ, определяется в их конституциях и уставах.⁵

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.

В 1998—2002 гг. в РФ было принято большое количество законов, определивших государственно-правовое развитие субъектов Федерации. Наиболее важными федеральными законами стали такие: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»; семь кодексов, в том числе: Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации.

Необходимо отметить, что современная научная литература недостаточно точно установила понятие единого правового пространства. Наиболее авторитетный специалист в этой области исследования правовых проблем И. Н. Барциц на основании анализа действующих конституционно-правовых норм указывает, что правовое пространство России состоит из трех уровней: правового пространства Российской Федерации; регионального правового пространства; правового пространства субъекта Российской Федерации⁶. Это мнение представляется обоснованным, так как Конституция Российской Федерации установила в качестве одного из конституционно-правовых принципов единое экономическое пространство, но ничего не сказала о едином правовом пространстве.

Важное значение имеет закон от 21 мая 2002 о внесении поправок в закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти» (24.06.99, № 119-ФЗ). В законе, в частности, уточняется процедура согласования законопроектов, находящихся в совместном ведении органов федеральных и региональных властей.

Поправка касается только 13-й статьи закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Но именно эта статья наделала немало шума в сентябре 2001 года, когда Государственная дума принимала новый Земельный кодекс. Тогда, воспользовавшись своим правом на процедуру согласования законопроектов, касающихся предметов совместного ведения, органы власти субъектов Федерации стали присылать в нижнюю палату отзывы на него. В связи с тем, что в действовавшей тогда редакции не было регламентировано, какие органы государственной власти регионов - исполнительные или законодательные - имеют право высказывать точку зрения всей территории, то это делали и те, и другие. Зачастую мнение исполнительной власти по поводу Земельного кодекса было прямо противоположным точке зрения местных законодателей. В результате противники и сторонники кодекса получили возможность вести альтернативные подсчеты положительных и отрицательных отзывов. Закон же устанавливал, что «если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом», то Госдума обязана создать согласительную комиссию с участием депутатов и представителей органов власти заинтересованных субъектов Федерации. В случае с Земельным кодексом согласительная комиссия так и не создавалась. А вот теперь новая редакция статьи 13 дала четкие ответы на все возникшие тогда у юристов вопросы.

Утвержденный президентом закон, безусловно, сыграет свою роль при массовой ревизии федерального, а вслед за ним и регионального законодательства, предстоящей после окончания работы комиссии по разграничению предметов ведения федеральных, региональных и муниципальных органов власти, возглавляемой заместителем главы администрации президента Дмитрием Козаком. По заявлению последнего комиссия, скорее всего, предложит принять отдельный федеральный закон по каждому из пунктов статьи 72 Конституции России, в которой содержится перечень совместных полномочий федерального и регионального уровней государственной власти, четко прописав права каждой из сторон.

Среди других законов существенная роль в сфере разграничения полномочий отведена Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (06.10.99, № 184-ФЗ). В нем конкретизируются положения ст.5, ст.10, ст.11 и ст.72 Конституции Российской Федерации, закрепляются принципы деятельности, статус, полномочия и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления их полномочий, условия осуществления депутатских полномочий, порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также основы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с исполнительной ветвью власти субъектов Российской Федерации.

Определенную роль играет и Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (04.01.99, № 4-ФЗ). В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации он устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, определяет правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В то же время законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции РФ и федеральным законам⁷. Зачастую они повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах. В связи с этим, как отмечалось в юридической литературе, требуется не сохранение качественных характеристик уже существующих законов, а значительное совершенствование их качества.⁸ Кроме этого необходимо введение оперативной системы отслеживания противоречий в законодательстве субъектов при участии всех органов власти, а возможно и разрешительная регистрация актов в Министерстве юстиции РФ.⁹

По данным Козака, к концу 2001 г. были уже приведены в соответствие с федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако вскрывались все новые и новые пласты противоречий в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти¹⁰.

Например, в первоначальной редакции ч. 2 ст. 5 Конституции Удмурт­ской Республики предусматривала, что республика самостоя­тельно устанавливает свою систему органов государственной власти. Однако согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ это имеет место «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государствен­ной власти, установленными федеральным законом». Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что говорило о неконституционности рассматриваемой нормы.

В Конституции Татар­стана нигде не говорится о том, что республика находится в составе Российской Федерации. На это косвенно указывают лишь отдельные положения, как, например, ч. 2 ст. 19, со­гласно которой граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации — России. Ст. 1 Кон­ституции устанавливает: «Республика Татарстан — суверенное демократическое го­сударство, выражающее волю и интересы всего многонацио­нального народа республики. Суверенитет и полномочия государства исходят от народа. Государственный суверенитет есть неотъемлемое качест­венное состояние Республики Татарстан». Такие безоговорочные формулировки несовместимы с тек­стом российской Конституции.

В сентябре 2002 г. заместитель генерального прокурора по Приволжскому федеральному округу Александр Звягинцев направил в Верховный суд Татарстана заявление о признании более 50 статей новой редакции республиканской Конституции противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

С другой стороны, по оценкам Козака необходимо внести существенные корректировки примерно в три сотни существующих федеральных законов, регламентирующих распределение полномочий между уровнями власти. По сути дела, из многих существующих законов удаляются действительно декларативные положения и заменяются, если это возможно, достаточно ясными и четкими положениями, у кого какая функция, кто за эту функцию отвечает. Далее, на каждую функцию, по сути дела, дается ресурсный потенциал, то есть то, как и кто будет реализовывать эту функцию. В поправках прописываются контрольные функции - кто же все-таки, если будут ресурсы и если будут функции, кто или какой конкретный орган будет за это отвечать и кто его, этот конкретный орган, будет контролировать. Далее все это, по оценке членов комиссии, потребует поправить огромное, измеряемое десятками тысяч, количество региональных нормативных актов.

2. Проблемы разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России

2.1. Реформирование отношений собственности и разграничение полномочий

В ст.72 говорится о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики и т. д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.

Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали неоднократно. Решение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.

Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Практически это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов определяет, прежде всего, общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т. п., но делает это при участии субъектов Федерации. Важно учитывать природные особенности свойственные регионам.

Закон о недрах не считает право государственной собственности на недра совместным правом РФ и субъектов РФ. Права собственника недр субъекты реализуют через предоставленные их государственным органам полномочия принимать совместные решения с федеральными органами государственной власти. Поэтому в ст. 4 закона «О недрах» предусмотрено, что в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях входят: «Распоряжение совместно с РФ единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения». Из вышесказанного можно сделать вывод, что на территории всех субъектов РФ субъекты РФ имеют свои определенные в законе права и охраняемые законом интересы в отношении единого государственного фонда недр в части, расположенной на его территории. В статье 1 – 2 Закона предусмотрено, что отдельные участки недр могут получить статус объектов федерального значения «на основании совместных решений федеральных органов власти и органов власти субъектов».

Это делается в отношении крупных месторождений нефти и газа, редких металлов, золота, платины и т.п., которые не могут быть освоены только силами данного субъекта. В случае спора по поводу отношения месторождений полезных ископаемых к объектам федерального значения, создается согласительная комиссия из представителей федеральных органов управления в области природопользования и органов субъектов РФ. В комиссии готовятся предложения по разрешению спорных вопросов (они должны быть экономичными и обоснованными). Окончательное решение спорного вопроса находится в компетенции правительства.

После признания участка недр объектом федерального значения он переходит в исключительное ведение федеральных органов недропользования. Следовательно, только эти органы могут выдавать лицензии недропользователям, дающие им право на разработку недр.

Вопросы использования объектов недр, не получивших статуса федерального значения, находятся в совместном ведении органов РФ и субъектов; в частности органы власти РФ совместно с органами власти субъектов РФ осуществляют распоряжения государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении РФ; определяют условия и порядок взимания платы за пользование недрами, включая установление их предельных уровней по группам полезных ископаемых; устанавливают формы и размеры платы за пользование участками недр федерального, регионального и местного значения (ст. 3 Закона).

Обеспечение соблюдения общегосударственных интересов РФ при распоряжении богатствами недр РФ, расположенными на территории того или иного субъекта, было введено положениями о совместном распоряжении государственным фондом недр и совместно решения других основных вопросов хозяйственной эксплуатации недр. При подготовки этих решений участвуют высококвалифицированные специалисты федеральных служб, которые располагают полноценными сведениями, которые характеризуют разведанные месторождения полезных ископаемых, и проектами их освоения. Субъекты РФ, как правило, такими данными не владеют. При принятии таких решений также учитывается мнение субъектов и при взимании платы за пользование недрами, при определении договорных условий, раздела продукции и других вопросов эксплуатации природных богатств недр (в частности важным для субъекта является такой вопрос, как определение перечня полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, так как при признании их региональными, распоряжаться ими всецело будут только органы субъектов РФ).

В июле 2001 года принят Федеральный закон от 17.07.2001 №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (далее - Закон). Закон определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Законом установлено, что право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Законом было принято Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у российской федерации, субъектов российской федерации и муниципальных образований возникает право собственности». Перечни земельных участков подготавливаются Министерством имущественных отношений Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти. Они подготавливаются по каждому муниципальному образованию отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. В отдельные перечни земельных участков включаются земельные участки, расположенные на территории 2 и более субъектов Российской Федерации; земельные участки, расположенные на территории одного субъекта Российской Федерации, если на них возникает право собственности другого субъекта Российской Федерации; земельные участки, расположенные в границах 2 и более муниципальных образований; земельные участки, расположенные в границах одного муниципального образования, если на них возникает право собственности другого муниципального образования. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривают перечни земельных участков и в 2-месячный срок со дня получения принимают решение об их согласовании либо об отказе в согласовании перечней или отдельных земельных участков, указанных в перечнях. В случае отказа в согласовании эти органы составляют перечень оспариваемых земельных участков, который направляют в Министерство имущественных отношений Российской Федерации. Споры между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по перечням оспариваемых земельных участков разрешаются с использованием согласительных процедур. По результатам работы согласительная комиссия принимает решение о включении земельного участка в согласованный сторонами перечень земельных участков или о передаче спора в суд.

Таким образом, получила правовое регулирование одна из сложнейших сфер разграничения собственности в рамках Российской Федерации.

2.2. Развитие бюджетного федерализма и разграничение полномочий

Федеративное устройство государства обуславливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что, однако, не означает их полной автономии от федерального центра. Бюджетные права субъектов Федерации и России как единого государства тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Для развития федеративных отношений в бюджетном праве принципиальное значение имеет закрепленный статьей 5 Конституции РФ принцип равенства субъектов РФ во взаимоотношениях с федеративным центром. В бюджетном законодательстве субъектов РФ принцип равенства подчеркивается особо.

На первом этапе не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления в федеральную казну, - все это не могло не вызывать противодействия со стороны краев, областей, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета¹¹.

Конституция РФ 1993 года и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 году реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

Основными результатами проведенной реформы с точки зрения межбюджетных отношений стали, во-первых, образование в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации согласно единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов, а во-вторых, – попытка установления единых нормативов распределения федеральных налоговых поступлений между центром и регионами.

Начиная с 1994 года, вошли в практику соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами. Так, в целях сохранения единства и целостности Российской Федерации, с республиками Башкортостан и Татарстан в течение 1994 года были подписаны соглашения, предусматривающие не только зачисление 100% некоторых федеральных налогов (главным образом, НДС) в республиканские бюджеты, но и установление пропорций распределения остальных налогов на договорной основе.

Впоследствии, в течении 1995-1996 гг. последнее положение было закреплено в соглашениях, заключенных с Республикой Саха (Якутия) и г.Санкт-Петербург. Аналогичные соглашения, заключенные в 1995-1997 гг. с рядом других субъектов Федерации (Республики Удмуртия и Коми, Краснодарский и Хабаровский края, Свердловская, Иркутская, Нижегородская, Ростовская, Вологодская, Мурманская, Ярославская и Челябинская области) также предусматривали значительное расширение бюджетных прав региональных властей. Речь идет, прежде всего, о предоставлении региону возможности финансирования расходов федерального бюджета на территории региона за счет поступающих с этой территории федеральных налоговых поступлений, права на проведение индивидуальных зачетов с федеральным бюджетом, использование индивидуальных согласованных показателей при расчете трансфертов из ФФПР, финансирование региональных расходных программ за счет средств федерального бюджета, получении прав на контроль над средствами региональных отделений федеральных внебюджетных фондов, а также на назначение руководителей данных отделений и т.д. Таким образом, некоторые регионы получали непропорционально большие полномочия по сравнению с большинством других субъектов Федерации – из бюджетной статистики следует, что заключение соглашений предоставило Татарстану, Башкортостану и Якутии возможность контролировать значительные объемы доходов, наделив их при этом дополнительными расходными обязательствами, что означало более высокую степень независимости для этих регионов, в отличие от прочих субъектов Федерации. Однако следует отметить, что в реальности закрепленные в соглашениях льготы действовали лишь в отношении Татарстана, Башкортостана и, отчасти, Республики Саха, тогда как другие субъекты Федерации не получили от федерального Правительства и Министерства финансов возможности реализовать заложенные в заключенных ими соглашениях льготы.

Несмотря на проведенные в 1994 году преобразования, процесс политического торга и борьба федеральной власти за поддержку со стороны региональных элит привели к тому, что федеральный бюджет расходовал огромные средства, как в виде прямых расходов, так и в виде недополученных доходов, на финансирование бюджетов субъектов Федерации.

Были разработаны основные направления реформирования межбюджетных отношений, которые были одобрены трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений и приняты Правительством в конце июля 1998 года в виде Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах¹². Этот документ устанавливал следующие основные направления реформы межбюджетных отношений: разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ, совершенствование методики формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также инвестиционная поддержка развития территорий.

Следует обратить внимание, что закон о федеральном бюджете на 2000 год значительно ужесточил финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов. Так, закон предписывал Правительству РФ перевести в 2000 году на казначейскую систему исполнения бюджетов такие субъекты Федерации, как Республики Алтай, Дагестан и Тыва, Кемеровская область, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа, а также регионы, систематически не обеспечивающие своевременную выплату заработной платы работникам бюджетных организаций. По мере технической готовности Министерства финансов, говорится в документе, необходимо осуществлять перевод на казначейскую систему кассовое исполнение бюджетов прочих регионов.

Закон также предписывал Правительству РФ в двухмесячный срок привести все соглашения с регионами относительно межбюджетных отношений в соответствии с едиными нормативами распределения налоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами, определенными данным законом.

Начиная с 1 января 2000 года, вступил в действие Бюджетный Кодекс РФ, содержащий среди прочего ряд ограничений и требований, предъявляемых к бюджетам и бюджетной политике субъектов Федерации.

Из принципов межбюджетных отношений, закрепленных статьей 129 Бюджетного Кодекса, реальное наполнение имеют принципы равенства бюджетных прав участников бюджетных отношений одного уровня, а также равенства бюджетов одного уровня во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Указанные принципы имеют двоякое значение. С одной стороны, они лишают Федерацию права устанавливать бюджетные привилегии индивидуального характера, а следовательно препятствуют дискриминации одних регионов в пользу других. С другой стороны, они в целом ограничивают свободу усмотрения федерального центра в межбюджетных отношениях, и тем самым объективно способствуют укреплению независимости региональных бюджетов.

Принятая Правительством России 17 августа 2001 года Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года призвана – по замыслу ее разработчиков – решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Конструкция «бюджетного федерализма» заместила понятие межбюджетных отношений, которые как раз и призваны отвечать на вопрос о достаточности ресурсов. Однако, как отмечается в литературе, несмотря на предпринимаемые меры Правительства РФ, в целом сохраняется политика неопределенности в вопросе о доле закрепленных, регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета.¹³

В Програм­ме обоснованно отмечается, что "по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных госу­дарств, централизацию налогово-бюджетных полномочий".

В то же время, фактически Российская Федерация асимметрична.¹⁴ Проблема асимметричности — это, по сути дела, проблема совместимости или несовместимости юридического равенства (равноправия) субъектов Российской Федерации с их фактическим неравенством, ибо многообразие форм субъектов Российской Федерации и обусловленная этим асимметрия вызваны прежде всего существенным различием объективных условий их исторического развития и современного положения.

В бюджетных правоотношениях игнорирование федеральным законодателем равного статуса всех субъектов РФ приводит к таким негативным последствиям, как установление «особых бюджетных режимов».

На основе анализа действующего законодательства можно сделать вывод о наличии у всех субъектов РФ общих правовых признаков, оказывающих принципиальное влияние на разграничение бюджетной компетенции между уровнями власти Российской Федерации. В этой связи уместно привести мнение П.-М. Годме: «В зависимости от того, имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является ли федерализм реальным или иллюзорным».¹⁵

Некоторые авторы считают, что укрепление федеративных отношений в России, включая и механизм межбюджетных отношений, может осуществляться только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов.¹⁶

Государственная целостность Российской Федерации и обеспечение ее сувере­нитета в значительной мере зависят от создания согласованных, справедливых и гласных бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Фе­дерации.¹⁷ Построение в России бюджетных отношений на принципе федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов РФ, не разрушающей само государство, и одновременно уровень централизации финан­совых средств, необходимый для решения общефедеральных задач.

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем.

2.3. Разграничение полномочий в сфере налогообложения и проблема неравенства субъектов

Конституция Российской Федерации (ст. 72) относит установление общих принципов налогообложения к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Первые попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет. Некоторые национальные республики (республики Саха, Татарстан, Башкортостан) прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы, регулярно перечисляя в федеральный бюджет единственный платеж, сумма которого должна была определяться в результате переговоров с федеральным правительством.

Только в 2000 году было принято политическое решение (формально – со стороны лидеров Татарстана и Башкортостана) о постепенной унификации условий распределения налогов. Было решено, что за счет повышенных, по сравнению с другими регионами, нормативов Татарстан и Башкортостан должны финансировать часть федеральных программ, реализуемых на территории республик¹⁸. В начале 2001 года президент Башкортостана заявил, что республика будет перечислять 50% доходов, собираемых на территории республики в федеральный бюджет.

При подготовке закона о федеральном бюджете на 2001 год продолжилось совершенствование методики оценки налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации, используемых при расчете сумм трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

В свое время значительный удар по единой налоговой системе был нанесен Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». В соответствии с названным Указом органам государственной власти субъектов Российской Федерации, местным органам государственной власти было предоставлено право вводить дополнительные налоги и сборы в субъектах федерации и местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Формальным критерием разграничения налогов на федеральные, региональные и местные является уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, в пределах которой он единообразно применяется. Однако в действительности законодательные полномочия субнациональных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены: все основные элементы налогообложения определяются федеральным налоговым законодательством. Согласно ст.12 Налогового кодекса субнациональные власти вправе лишь конкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным законодательством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты и формы отчетности по соответствующему налогу. Такой подход федерального законодателя во многом объясняется негативным опытом прошлых лет, когда региональным и местным властям было дано право вводить на своей территории налоги, не предусмотренные федеральным законодательством, а также предоставлять льготы по федеральным налогам. Эти законодательные полномочия использовались некоторыми регионами для налоговой дискриминации производителей из других регионов, что вело к нарушению единого экономического пространства на территории РФ. Кроме того, право регионов на предоставление льгот по федеральным налогам создавало внутренние зоны пониженного налогообложения на территории РФ, в которых формально перерегистрировались налогоплательщики из других регионов, что вело к потерям налоговых доходов бюджетной системы в целом и снижению общего уровня налоговой дисциплины.

Таким образом, в настоящее время в России объем фискальных полномочий субъектов Федерации достаточно узок и не предполагает права введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным законодательством пределов, что, на наш взгляд, соответствует современному состоянию российского федерализма. Тем не менее, практическое отсутствие у региональных и местных властей полномочий по мобилизации дополнительных фискальных источников нельзя не учитывать при регулировании иных аспектов межбюджетных отношений

В экономической программе Пра­вительства предусмотрено комплексное реформирование межбюд­жетных отношений, поэтапная реа­лизация принципов разделения на­логовых полномочий. На первом этапе планируется перейти от дей­ствующей системы расщепления налоговых поступлений по формуле «один налог - три бюджета» к реа­лизации принципа «один налог — один бюджет».

До принятия Глава 27 Налогового Кодекса РФ рамочным для региональных законов о налоге с продаж служил изобилующий юридическими неточностями закон «Об основах налоговой системы Российской Федерации», который позволял региональным властям произвольно дополнять федеральный перечень товаров, освобожденных от этого налога. В результате, например, в Челябинской области услуги общественных бань были отнесены к группе первой необходимости и налогом с продаж не облагались, а в Кировской области банщики были вынуждены его платить. Теперь законодатели запретили региональным властям самостоятельно менять перечень освобождаемых от налога с продаж товаров.

В ходе проверок выявляются многочисленные факты, когда отсрочки и рассрочки по уплате налогов предоставляются с нарушением действующего федерального законодательства, в частности, в нарушение норм ст. 63 Налогового Кодекса РФ, согласно которой решения об изменении срока уплаты федеральных налогов и сборов могут быть приняты только Минфином России.

Дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются в широких масштабах органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

При этом наиболее широкое распространение получили дополнительные налоговые льготы в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), в свободных экономических зонах (СЭЗ), а также на территориях с льготным налогообложением. Вышеуказанные налоговые льготы часто используются организациями, осуществляющими производственно-хозяйственную деятельность в других регионах Российской Федерации.

В 2001 году на территории Российской Федерации действовали 43 ЗАТО, 18 СЭЗ и 28 территорий с льготным налогообложением. При этом СЭЗ установлены федеральными законами и постановлениями Правительства РФ, а территории с льготным налогообложением введены в действие законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или местного самоуправления.

Как показала проверка, проведенная в 2001 году Счетной палатой РФ в Республике Калмыкия, получающей финансовую помощь из федерального бюджета, в результате предоставленных законодательными актами дополнительных льгот по налогу на прибыль (в доле, зачисляемой в бюджет Республики) суммарный объем поступлений этого налога увеличился в этой Республике по сравнению с предшествующим годом в 3,3 раза, в то время как сама прибыль, полученная предприятиями и организациями, зарегистрированными на территории Республики, - в 15,9 раза.

Вместе с тем нормы ст. 54 Федерального закона от 31.12.1999 N 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающей уменьшение суммы фактического перечисления трансфертов субъектам Российской Федерации на величину льгот по федеральным налогам и сборам, зачисленным субъектами Российской Федерации в свои бюджеты сверх установленных федеральными нормами, к Республике Калмыкия не применялись.

Эти налоговые льготы действовали в Республике Калмыкия и в 2001 году, однако указанная норма в Федеральном законе от 27.12.2000 N 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» уже не была предусмотрена.

Как известно, с 1 января 2002 года в соответствии с главой 25 НК РФ существенно ограничены права законодательных органов субъектов Российской Федерации в установлении для отдельных категорий налогоплательщиков дополнительных льгот по налогу на прибыль в пределах сумм налога, подлежащего зачислению в их бюджеты, а представительные органы местного самоуправления вообще лишились этого права.

Вместе с тем сохранено право, в том числе для субъектов Российской Федерации, получающих помощь из федерального бюджета, на предоставление дополнительных льгот по региональным и местным налогам и сборам, включая налоги, зачисляемые в доходы бюджетов ЗАТО. Возможно целесообразно ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации постоянно действующую норму, предусматривающую уменьшение суммы фактического перечисления трансфертов субъектам Российской Федерации, получающим помощь из федерального бюджета, на величину льгот по региональным налогам и сборам, зачисленным субъектами Российской Федерации в свои бюджеты сверх установленных законодательством.¹⁹

Заключение

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Конституция РФ дает преимущества субъектам в том смысле, что законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции, имеют верховенство по отношению к федеральному закону.

Все договоры по разграничению полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом

В законе от 21 мая 2002 г. уточнена процедура согласования законопроектов, находящихся в совместном ведении органов федеральных и региональных властей.

Законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Уже приведены в соответствие с федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако противоречия в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти остаются.

Необходимо внести и существенные корректировки в существующие федеральные законы, регламентирующие распределение полномочий между уровнями власти.

В 2001 г. существенное правовое регулирование получило разграничении государственной собственности на землю.

На первом этапе игнорирование равного статуса всех субъектов РФ приводило к таким негативным последствиям, как установление «особых бюджетных режимов».

Бюджетный Кодекс РФ, содержащий среди прочего ряд ограничений и требований, предъявляемых к бюджетам и бюджетной политике субъектов Федерации

Принятая Правительством России 17 августа 2001 года Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года призвана решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения.

Проблемы разграничения предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации стали решаться в последний период более интенсивно, но остается еще достаточно много нерешенных вопросов стратегического характера.

Использованные нормативно-правовые источники и литература

Нормативно-правовые источники

1. Конституция Российской Федерации. — М.: Юрайт, 1998

2. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б.Н. Топорина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. — М.: Юрид. лит., 1994

3. Федеративный договор: Документы, Комментарий / Л.Ф. Болтенкова, Г.А. Гаджиев, Б.С. Крылов и др. — М.: Республика, 1992.

4. Бюджетный Кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145–ФЗ (в ред. от 5 августа 2000 г.).

5. Налоговый Кодекс РФ. Части первая и вторая. (с изменениями и дополнениями на 15 июня 2002 г.).

6. Федеральный закон от 21 мая 2002 «О внесении поправок в закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти» (24.06.99, № 119-ФЗ).

7. Федеральный закон от 6 октября 1999г., № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

8. Федеральный закон от 4 января 1999 г., № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»

9. Федеральный закон от 17 июля 2001 г., №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»

10. Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у российской федерации, субъектов российской федерации и муниципальных образований возникает право собственности»

11. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 №862 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах".

Литература

1. Арзуманов С.Г. Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации и федерального права. / Сб. Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений. Вып.2. Под ред. А.Д. Селюкова. –М.: Социум, 2001.

2. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для юридич. вузов и факультетов. — М.: ИНФРА-М, 1996.

3. См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации: Автореферат дис…д.ю.н. – М., 2001.

4. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. №5.

5. Барциц И.Н. Федеральное и региональное законодательства: требование соответствия // Право и политика. 2001. № 3.

6. Барциц И.Н. Правовое пространство России. М.: Изд-во МГУ, 2000.

7. Годме П.-М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978.

8. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа «Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности». Нижний Новгород–Москва. 2002.

9. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д. «Март», 2000.

10. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997.

11. Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6.

12. Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6.

13. Комментарий к Конституции РФ. Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 1996.

14. Крохина Ю.А. О регулировании бюджетных прав субъектов Федерации // Журнал российского права. 2000. №11.

15. Крохина Ю.А. Бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации // Регионы: экономика и социология. 2001. № 2.

16. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М.: Ин-т соврем. политики, 1996.

17. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. – М.: Прометей, 1999.

18. Пансков В.Г. О налоговых преференциях // Налоговый вестник. 2002. № 5.

19. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998.

20. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений / Сб. Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений. Вып.2. Под ред. А.Д. Селюкова. –М.: Социум, 2001.

21. Смирнягин Л. Разграничение полномочий – вечнозеленая тема // Российский Региональный Бюллетень / Том 3, № 22, 19 ноября 2001 г.

22. Фадеев Д.Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского права. 2001. № 11.

23. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М.: Юристъ, 2000.

24. Широбоков В. Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом // Финансовые известия, 1993. № 60.