Виды административно-правовых норм

Содержание:

Введение

Любая отрасль права состоит из юридических норм, являет­ся их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «кирпичиками», на базе которых стро­ится система отрасли, являются административно-правовые нор­мы. Их можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения в сфе­ре деятельности исполнительной власти, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принужде­нием. Норма содержит правило, модель должного поведения (дис­позицию) при наличии определенных условий (гипотезы).

Огромное множество административно-правовых норм можно поделить на виды по самым разным критериям. Наиболее важ­ными для понимания этих норм являются критерии их сущнос­ти, содержания и формы.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспе­чить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И, соответственно, административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентиру­ющих созидательную деятельность исполнительной власти («ак­тивная администрация») и ее охранительную деятельность («пас­сивная администрация»).

По содержанию различаются нормы материальные (определя­ют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессу­альные (закрепляют порядок, процедуры осуществления влас­ти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного пра­ва органично связаны две подотрасли: материальное админис­тративное право и административно-процессуальное право.

Используя в качестве критерия группировки метод воздейст­вия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязываю­щие, запрещающие, уполномочивающие.

Реализация норм административного права представляет со­бой процесс претворения в жизнь государственной воли его субъ­ектами. Это выражается в поведении субъектов в соответствии с требованиями юридических норм. В литературе различают не­сколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение; 2) со­блюдение; 3) использование и 4) применение. Основными формами реализации административно-правовых норм являются: исполнение и применение.

1. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регу­лятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: ма­териальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризу­ются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых админист­ративным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управ­ленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмот­реть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определя­ющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-право­вые нормы определяют основы взаимодействия субъектов испол­нительной власти и различного рода объектов управления, их взаим­ные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламенти­руют динамику государственного управления и связанных с ним уп­равленческих отношений. Например, это нормы, определяющие поря­док приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан;

порядок производства по делам об административных правонару­шениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (проце­дуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регули­руемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридичес­кой сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовно­го и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудеб­ной форме различного рода административно-правовых споров. Име­ется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принад­лежащих соответствующим органам управления (должностным ли­цам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установ­ленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, Например, подготовки и при­нятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-уп­равленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламенти­рующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управ­ления, можно выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской Федерации 28 января 1993 года Регла­менте заседаний Правительства, определяющем основы формирова­ния их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений¹ .

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоох­ранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержа­щиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обяза­тельное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при полу­чении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общест­венное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли прожи­вающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необ­ходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предпи­саниям, характер которых может быть различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых уп­равленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля !991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий.² По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта го­сударственно-управленческой деятельности. Применительно к граж­данам закрепляемые нормой административного права их общие обя­занности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. За­преты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запре­щено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершенно­летних)³ и т.п. Это — специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволитель­ные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и за­преты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках ко­торого участники регулируемых управленческих отношений действу­ют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически до­зволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совер­шать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, со­ответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти. В связи с этим нужно учи­тывать довольно частые ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не запрещено. Однако нельзя подоб­ный принцип истолковывать буквально, ибо иначе будут действовать одни лишь запреты.

С другой стороны, опасно и то, что, поскольку ус­тановление безграничных запретов не только вредно, но и практи­чески невозможно, создаются условия для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере го­сударственного управления предписывается (запрет — вариант пред­писания) либо разрешается.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (до­зволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъ­ективных прав в сфере государственного управления (например, пра­во на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются ис­полнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут при­менять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответст­вующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявлен­ных недостатков; привлечь виновных к административной ответствен­ности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекра­щении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п.⁴ Очевидно, что применяется не вся совокуп­ность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, кото­рая характерна для поведения гражданина под воздействием до­зволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обя­занности, для реализации которых ему даны определенные полно­мочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведе­ния, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квали­фицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нор­мой.

Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Напри­мер, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной «Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что иное, как разрешенная возможность исполь­зования административно-принудительных средств. В этом — до­зволительный смысл данного вида административно-правовых норм;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управлен­ческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода адми­нистративно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнитель­ной власти так называемых экономических рычагов (методов) управ­ления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установле­нии налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, при­менении льготного кредитования и т.п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеоб­разием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обяза­тельного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимо­отношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года Рекомендации по подготовке и выдаче докумен­тов о праве на земельные доли и имущественные паи⁵, адресованные сельскохозяйственным коммерческим организациям, предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и раз­витию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации по вопросам, отнесенным к его компетенции⁶ . Адресуются они в значи­тельной степени именно предпринимателям и их объединениям.

Практика государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных ак­тах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям. Например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» органам ис­полнительной власти субъектов федерации рекомендуется оказывать необходимое содействие территориальным органам по стандартизации, метрологии и сертификации в осуществлении ими государственного контроля и надзора (п. 5)⁷ .

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу. Например, Государственная налого­вая служба Российской Федерации б октября 1993 года утвердила «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспек­циями санкций за нарушения налогового законодательства. По существу, содержание этого документа сводится не к рекомендациям, но­сящим характер советов, а к изложению прямых предписаний, вытекающих из общих требований налогового законодательства я соп­ровождаемых комментариями. Налицо типичная инструкция по при­менению санкций, являющаяся одним из конкретных видов административно-правовых актов.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регла­ментирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственною управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих — работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода ком­мерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан,

С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые субъектами федерации (рес­публиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В пос­леднем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.

2. Формы реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практиче­ское использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъяв­лений, Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм — точное следо­вание участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универ­сален, так как его субъектами являются любые участники управлен­ческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполни­тельной власти. Оно практически выражается в издании полномоч­ным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуаль­ных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на долж­ность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неполо­женном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). В част­ности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение админист­ративных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и применение есть два основных спо­соба реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, свя­занного с реакцией участников управленческих отношений на запре­ты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкрет­ным выражением их исполнения. Соблюдение — основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее спосо­бов; это — наиболее общая категория, характеризующая правопоря­док и дисциплину в сфере государственного управления, а не их част­ное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, име­ющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения до­зволительных административно-правовых норм.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из прояв­лений существующего кризиса исполнительной власти, выражающе­гося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к прак­тическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные прост­ранственные и временные границы, а также могут иметь силу в отно­шении различного круга лиц. При проведении видовой клас­сификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы мо­гут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отрасле­вые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «вы­ход» и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граж­дан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в со­ответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотно­шений между суверенными государствами — членами Союза Не­зависимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, об­ластной администрации, на определенный срок устанавливается ре­жим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содер­жатся (например, указов Президента или постановлений Правитель­ства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-пра­вовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые админи­стративно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союз­ные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Феде­рации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че­ловека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Список использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерации, Москва, Изд. Новая Волна, 1996г.

2. Административное право Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Москва, “ЗЕРЦАЛО ТЕИС”, 1996г.

3. Административное право. Учебник. Д.Н. Бахрах, Изд. БЕК, Москва, 1996г.

4. Общая теория права. Алексеев С.С., Москва, 1981 г.