Государственная бюрократия, ее участие в политических отношениях по поводу власти в современной России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ЗДРАВООХРАНЕНИЮ И СОЦИАЛЬНОМУ РАЗВИТИЮ

СЕВЕРНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕДИЦИНСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «Политология»

Тема: «Государственная бюрократия, ее участие в политических отношениях по поводу власти в современной России»

Архангельск 2010

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ

• 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ

• 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮРОКРАТИИ В ОЦЕНКАХ РОССИЯН

• 3. РАЗВИТИЕ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ

• ЗАКЛЮЧЕНИЕ

• ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

ВВЕДЕНИЕ

Государственная бюрократия призвана осуществлять функцию посредника между государством и населением. Бюрократия занимает важное место в современном обществе, поэтому важно понять формы бюрократии и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Бюрократия в современном мире проникает во все сферы жизнедеятельности человека. Это относится не только к России, но и к большинству государств. Это позволит не только разобраться в сущности этого явления, но и поможет уменьшить негативное влияние бюрократии на жизнь общества. Проблема бюрократии рассматривалась в работах многих социологов, политологов.

Административная реформа в России показала, что изменение в системе государственного управления затрагивает целый спектр политических проблем. А это значит, что управление неотрывно связано с политикой, что невозможно реформировать одну часть государственной системы, не обращая внимание на другие ее составляющие.

При той роли, которую играет государство и государственное управление в России, вызывает удивление, ограниченное развитие теории государственного управления и политики в отечественной науке. Государственное управление, конечно, характеризуется многими свойствами управления вообще, однако слово «государственный» имеет особое значение.

Как известно, система государственного управления - молодая, быстроразвивающаяся наука. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран.

К достижениям западной науки в области государственного администрирования необходимо относится с вниманием, но без излишнего преклонения, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного управления. Широкий круг отечественных и зарубежных политологов признает, что в России уже функционируют относительно устойчивые (пусть не совсем отлаженные) демократические политические механизмы. Вместе с тем, институты многопартийности, широкая выборная практика, наличие независимых СМИ, хотя и являются видимыми достижениями, не могут считаться единственными факторами, влияющими на выработку и реализацию путей развития российского государства.

бюрократия коррупция государство население

1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ

Думается, нет необходимости специально обосновывать важность данной проблематики для современного общества и для современной России в частности. В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам «чиновничество», и «бюрократия», постоянно мелькающим и в нашей повседневной речи, и в газетах, и политической лексике, обычно придают лишь негативный смысл.

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного периода, как сегодня происходит у нас в России. Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих информацией и документацией, способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.

В России автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX в. начала медленно размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний, однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом облике. Это проявилось в постоянном подчеркивании приоритета политических принципов управления по отношению к принципам организационным. Сегодня появились реальные надежды на переход России на демократический путь развития, на возможность реанимации ростков демократии и самоуправления. В отличие от бюрократического способа организации управления, бюрократизм - болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная практически во всех странах мира. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла. Возникновение бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение важной в историческом плане и гуманной задачи - устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправления государственных дел с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производительных сил. Слово бюрократизм означает власть “бюро”, т.е. письменного стола - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции.

Таким образом, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над нами власть, система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину. В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами.

Сейчас для либеральной бюрократии появляется новый шанс -- пока что очевидно изменение властной риторики и возвращение к обсуждению вопросов, которые казались неактуальными (вроде независимого суда или участия чиновников в советах директоров компаний). Эти процессы сопровождаются, впрочем, судорожными «силовыми» действиями типа ареста Максима Резника и гонений на Европейский университет. В «переходные» периоды такая разнонаправленная активность не является чем-то необычным и свидетельствует о различиях приоритетов конкурирующих групп и фигур во власти.

Практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата, в силу его места в системе управления обществом больше, чем у какой-либо иной социальной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществе существуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможности используют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщей. Другой объективной основой рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев.

С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма.

Во-первых, поскольку первая задача чиновника - обеспечение соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то эти правила превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретает черты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, и т.п.

Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

- в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

- в социальном - отчуждение этой власти от народа;

- в организационном - канцелярская подмена содержания формой;

- в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая заждется на презумпции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм, по сути в тотальное явление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, где социальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом.

Действительно, России необходимо сильное государство, способное гарантировать социальные права граждан и нормальные, человеческие условия их жизни. Нам нужна современная бюрократия и высокостатусная армия, эффективные спецслужбы, которые могут обезопасить общество. Такое государство противоречит классическому либерализму. Сильное государство с четкими правилами игры исключает контроль элитократии, а также случайных лиц, попавших в ее ряды, играющих без всяких правил.

Государственная бюрократия существует исключительно благодаря тому, что рынок - по крайней мере, до известной степени - оказывается несостоятельным; теория несостоятельности рынка без труда может быть обобщена и распространена на все функции, эффективно выполняемые правительством. Поскольку функционирование правительства, так же как и функционирования рынка, не является совершенным, существование несостоятельности рынка не является достаточным основанием для государственного вмешательства, поскольку последствия«несостоятельности правительства» в данном случае могут быть еще хуже; тем не менее изъяны рынка часто являются очень важным условием оптимального государственного вмешательства. Было бы, разумеется, абсурдным предполагать, что в реальности государственное вмешательство всегда носит оптимальный характер или что правительство осуществляет вмешательство во всех случаях, когда такое вмешательство отвечает критерию эффективности Парето. Некоторые проявления неэффективности возникают и тогда, когда для деятельности государственной бюрократии или бюрократических структур бизнеса отсутствуют достаточные основания, однако проблема является наиболее очевидной и наиболее серьезной именно в тех случаях, когда несостоятельность рынка делает использование бюрократических механизмов необходимым.

Бюрократической структуре, функционирующей в рыночных условиях, свойственны некоторые, хотя и не все, информационные проблемы, характерные для государственной бюрократии. Подразделения крупных корпораций, занимающиеся управлением кадрами, бухгалтерским учетом, финансами и отношениями с общественностью, производят коллективные блага для корпорации в целом. С точки зрения принятия решений о том, какую долю прибыли фирмы отнести на счет усилий отдельного работника, их положение во многом сходно с положением Министерства иностранных дел: это обстоятельство объясняет многие аспекты сходства между бюрократическими структурами крупных корпораций и государственной бюрократией. Однако корпорация в целом - и даже национализированная фирма, производящая общественные блага в рыночных условиях, - не сталкивается при их продаже со столь серьезными проблемами, как государственный орган, производящий «неделимое» коллективное или общественное благо, которое нельзя продать на рынке. Фирма выпускает товар или услугу, которые являются «делимыми» в том смысле, что они могут предоставляться лишь тем, кто оплачивает их приобретение. Это означает, что продукт может быть непосредственно измерен в некоторых физических единицах или же, по крайней мере, доходы от продажи этого продукта поддаются измерению. Поскольку потребители, даже при относительно неразвитой конкуренции, имеют возможности альтернативного использования своих денег, частная корпорация или национализированная фирма в условиях рыночной экономики получает определенную информацию относительно того, какова реальная ценность продаваемых ею благ. В рыночных условиях выпускаемый предприятием продукт может потребляться лишь теми, кто уплатил за его приобретение; это также означает, что информация о производственных функциях для частных благ обычно является более полной, чем о производственных функциях для общественных благ.

Всякое развивающееся общество не может обойтись без высокой эффективности государственного управления: в надежде на эту управленческую эффективность оно мирится с ростом бюрократии как устойчивой тенденцией, наблюдаемой на протяжении многих столетий.

Особенностью советского социалистического государства, экономическую основу которого составляла государственная собственность на средства производства, централизованно управляемая союзными и союзно-республиканскими министерствами и ведомствами, являлось слияние политической и экономической бюрократии, своего рода бюрократический синкретизм. Поэтому расширением масштабов управленческой деятельности обычно оправдывалось необходимостью решения актуальных задач хозяйственного развития страны, происходило автоматически всякий раз, когда возникали замыслы о необходимости экономических реформ.

2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮРОКРАТИИ В ОЦЕНКАХ РОССИЯН

Отношение населения к общественному либо государственному институту во многом определяется тем, насколько эффективна в глазах общества его деятельность, справляется ли он, по мнению граждан, с возложенными на него задачами и функциями, или нет. В России бюрократия всегда «славилась» нерасторопностью и формальным подходом к любому делу, а в советское время само понятие «бюрократ» официально определялось как «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально». Никакие реформы, начиная от петровских преобразований и заканчивая борьбой с бюрократизмом последнего времени, не смогли изменить или хотя бы поколебать сложившийся в массовом сознании образ бюрократа-волокитчика. Проведенное исследование еще раз подтвердило - большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). И лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%).

Утверждение о том, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не поднимается выше 18-19%

Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, обыкновенных проходимцев и жуликов, которые досконально изучили искусство манипулирования сознанием народа и извлекают из этого собственную выгоду.

Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует факты предательства собственного народа. Она неадекватно реагирует на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее затуплено чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем - государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее - удержать власть и самой во власти удержаться. Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Неудивительно, что, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников.

Механизм кадровой политики в сфере государственной службы насквозь проржавел. В стране нет дефицита квалифицированных и по-государственному думающих граждан. Этот дефицит создан искусственно, поскольку умные и болеющие за Отечество граждане не востребованы существующей системой отбора и продвижения государственных служащих.

Бюрократия и коррупция стали в настоящее время в России тождественным понятием в полном объеме рассматривается абсолютным большинством как источник дохода, а не как форма самореализации. 100%, только разные по форме, содержанию и объему. Входя в структурированную систему, ты принимаешь (не принимаешь) условия структуризации. Промежуточные состояния могут существовать незначительное время, как неустойчивые.

3. РАЗВИТИЕ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ

Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Таблица 1

ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920-1930-е особый тип чиновничества - номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Речь идет о российской бюрократии и об ее участии в строительстве исторического будущего России. Весьма характерно его суждение о том, что в борьбе царизма и либерализма в период первой русской революции победителем, точнее, социальной группой, более всего выигравшей от этих событий, была русская бюрократия. К этому можно лишь добавить, что на ментальность бюрократии в каждом обществе накладывает отпечаток культурная и социальная история этого общества, и в этом ментальном контексте бюрократия везде разная и различно ее поведение как в спокойном течении жизни, так и в экстремальных ситуациях. Есть много общих черт у бюрократии разных стран (например, коррупция традиционно сопровождает управленческую деятельность бюрократии), но есть и существенные различия даже в коррупции. Не одно и то же представляют собой бюрократ китайский, русский и европейский.

В контексте борьбы вотчинных и государственных начал складывалась русская государственная бюрократия. Основной задачей княжеских (еще в киевской Руси), а затем и царевых назначенцев на местах был сбор тягла (налогов), которое несло прежде всего крестьянское сословие России. Величина оклада для чиновника определялась скорее традицией и экономическими возможностями того территориального округа, в котором он исполнял свои функции. Но здесь важна и другая сторона деятельности бюрократии, именно, ее отношение к государственным интересам. Своеобразное положение бюрократии в том, что она не является самостоятельной политически организованной силой, выражающей определенную идеологию, и по сути не может существовать в таком качестве.

Какой бы ни была бюрократия, принципиально антигосударственной по ментальности она быть не может уже в силу того, что она существует как часть государства, и разрушение такового есть для нее самоликвидация. Бюрократия же, как показывает история, в том числе история "перестройки", никак к самоликвидации не склонна, более того, всякие процессы в обществе она стремиться использовать для упрочения своего положения. В этом, можно сказать, своеобразный инстинкт ее столь же своеобразной синергии, ее "самоорганизации". Что же касается "градуса" ее государственности, то он определяется как социальным и культурным воспитанием, полученным в процессе обучения и профессионального созревания, так в еще большей, возможно в решающей степени характером политической власти, характером задач и требований, которые власть ставит перед бюрократией. Совесть пассажира - лучший контролер, писали в советском общественном транспорте. Для бюрократии лучший контролер ментальная установка, формируемая целым рядом факторов.

По своему положению бюрократия не может принадлежать к какой-либо другой партии, кроме партии власти. Создание "Единой России" предполагало, видимо, установление идейного и политического контроля над аппаратом по модели КПСС, Однако тяготение нынешней бюрократии к "Единой России" объясняется не только административным давлением, но, как можно предположить, желанием играть активную политическую роль. Хотя для бюрократии не свойственно быть самостоятельной организованной политической силой, в нынешних неординарных условиях возможно исключение. Если ее ментальные установки оформятся в какое-то подобие идеологии практического действия, то она должна будет либо выдвинуть политиков из своей среды, либо привлечь к себе уже известных политиков. Примером из прошлого может служить поддержка аппаратом курса Сталина на государственное строительства вместо авантюрных действий троцкистов по разжиганию мировой революции. При этом можно было продолжать думать, что строительство рабоче-крестьянского государства является первым этапом мировой революции. Но эта мысль имела уже вторичное значение, главное же заключалось в том, что в практических действиях вектор объединенных усилий направлялся на государственное строительство и сверхсрочную индустриализацию.

Податливая в определенных отношениях, но все-таки не бесформенная бюрократия, сохраняющая ментальные установки, характерные для бюрократии российского общества, так или иначе включена в политические процессы. Опасение "аппаратной контрреволюции" стояло за ельцинским призывом "боритесь с аппаратом!". В этой связи в действиях команды нынешнего президента по централизации власти и назначению губернаторов также можно видеть стремление исключить "аппаратный бунт" на корабле, когда возможности мародерского разворовывания станут минимальными. По мере укрепления в России влияния транснациональных корпораций, которые будут превращаться в ключевых собственников на ее территории, изменится и положение бюрократии. Во всяком случае, ее государственническая ментальность станет излишней. К тому же власть может опираться на бюрократию нового типа, именно топ-менеджеров крупных кампаний, ментальность которых существенно отличается от ментальности управленцев государственного типа. Проблема выбора (с кем она) так или иначе обострится для российской бюрократии, и такое обострение очень близко.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, представляется, что парадокс бурного роста государственной бюрократии и частных бюрократических структур в условиях сложившегося консенсуса по поводу недостаточной эффективности и недостаточной гибкости бюрократии имеет адекватное объяснение. Существуют фундаментальные причины, связанные с условиями несостоятельности рынка, которые делают неизбежным существование государственных и частных бюрократических структур. Однако существование несостоятельности рынка одновременно свидетельствует о том, что не следует удивляться экспансии государственных и частных бюрократических структур, несмотря на осуждение самих этих структур обществом.

При определенных условиях бюрократия (управленческий аппарат) может оказаться на стороне политических сил, стремящихся к сохранению государственности России, способной обеспечить ее независимое развитие. Господство транснационального капитала лишит бюрократию возможностей, связанных с традиционной "удельно-вотчинной" ментальностью, своеобразно и неразрывно соединяемой в России с государственным интересом. Выбор ей сделать придется, и, возможно, это выбор предстанет через позицию "Единой России", если в ней окажется достаточно сильным влияние с мест, влияние среднего и нижнего звена бюрократии. Это, конечно, не отряды Минина и Пожарского, но все-таки оно может быть движением среднего управленческого слоя, не утратившего государственнического инстинкта.

ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. - СПб.: Изд-во С.-Петербург ун-та, 2000. - 156с.

2. Мокшин М.В. Власть в асимметричной современной России: монография - Архангельск: КИРА, 2007. - 150 с.

3. Сморгунова Л.В. Государственная политика и управление. Учебник в 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. - М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006. - 384 с.

4. Сироткин В.Б. Современные тенденции и проблемы экономического развития: Учебное пособие - М.: Высш.шк., 2009. - 384 с .

5. Дж.Итуэлла, М. Мимейта, П. Ньюмена. Экономическая теория: Науч.ред М.: ИНФРА-М, 2004, 931 с.