* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
Оглавление.
Введение …………………………………………………………………………... 3
Глава I . Предпос ылки проектной деятельности … ……………… …………… .. 6
1.1. Формирование взглядов М.М Сперанского и их характеристика…... …… 6
1.2. Политические записки ………………………………… …………………... 11
1.3. Необходимость разработки проектов реформ …………………………….1 6
Глава II . План госу дарственных преоб разований М.М. Сперанск ого …….... 20
2.1. Идея государства в плане М.М. Сперанского … … .. ……………………… 20
2.2. Содержание реформ уп равления … ………… ………………… …………..2 4
Глава III . Преобразование государс тве нного аппарата по проектам М.М. Сперанского …………………………………… …...…………………………… 3 2
3.1. Учреждение государственного совета ……………………………………..3 2
3.2. Основные положения реформы министерской системы …………………3 7
Глава IV . Проект реформирования правительствующего и судебного сената …………………………………………………………………………….. 4 3
4.1. Причины реформирования сената … …… … … … … … … … … … … … … … 4 3
4.2. Компетенция судебного сената ……… … … … … … … … … … … … … … … .4 7
4.3. Функции правительствующего сената … …… …… … …… … …… … …… . 50
Заключение ……… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … . 5 3
Примечания …… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … …5 5
Список литературы … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 5 7
Список источников …… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 5 8
Введение.
Роль М.М. Сперанского в истории реформи рования государств енности являе тся об щепризнанной . Преобразов ания в управл ении не потеряли своей значимости в настоящем. Проблемы , решавшиеся Сперанским вначале XIX в. по- прежнем у требуют разрешения и сейчас . Например, это адаптация принципа разделения в ластей, создание системы обособленных органов законодательной, исполн ительной и судебной власти. Д аже в наст оящее время идея о разделении властей не воплощена в полной мере, как это подразумевалось, не обеспечена законность в деятельности трёх ветвей в ласти. П равов ое сознан ие развито не до конца, неполным является их внедрение в мировоззрение л юдей. Принцип законности принимается, как один из главных , достаточно слабо. В свою очередь и охрана отдельн ой личности, и защита собственности так же являют себя не в полной мере, ка к один из руководящих принципов политики государства. Представительст во и принцип выборности не осуществляются надлежащ им с облюдением законности при деятельности ветвей власти .
Цель курсовой работы состоит в изучении основных реформ управления, пр оведённых по проектам М.М. Сперанского. В задачи курсовой работы входит:
1. Освещение предпосылок про ектной деятельности и причин разработки проектов.
2. Рассмотрение проектов реформировани я системы управления.
3. Изучение содержания реформ центральн ой власти по проектам М.М. Сперанского.
Историография да нной проблемы включает в себя широкий круг дореволюционных исследован ий и ряд работ, написанных уже в послере волюционный период. Нет такого общего обзора или моногр афического исследования по общественно-политической истории России на чала XIX в. , где были бы обойдены молчанием про екты М.М. Сперанского. Среди причин, привлекающих историк ов к исследованию жизни графа Сперанского – его положение в политическ ой системе России. Перед историками, изучающими реформы , и биографами реформаторов встают несколько задач: причины появления пр оектов и необходимость преобразований; реформа, как правительственная политика; её цель и социальное направление этих действий.
Впервые сведения о проектах Сперанского появились в 1847 г., когда Н.И. Тургенев издал свою книгу «Россия и русски е». С читая проект резу льтатом одного из многочисленных либеральных порывов Александра I , он видел главный недостаток проекта в отсутствии у автора тяги к добру и прогрессу. Проблема крепостного права не нашла в проекте своего отражения. Но В.И. Семе новский , на основании и зучения источника, указывает на то, что проект содержит конкретную проблему по крестьянскому вопросу, учитывая проблемы собст венности и правового регулирования реального положения крестьянства [ 1] . О собого внимания заслуживает книга, созданная бароном М. А. Корфом, на основе собранных им материалов. В своей книге автор делает главн ый вывод – решениями правительства предполагалось изменить общество, не готовое к подобным изменениям. А.Н. Пыпин оценивает проект, как конкретный план изменения государственной системы . По его мнению, речь может идти о завершенной разработке общей теории реформы. Исследов анием государственного совета занимался В.Г. Щеглов. Ве сь круг дореволюционных исследователей можно разделить на две группы – дворянские и буржуазные. Буржуазные историки, в отличие от дворянских , критиковали внутреннюю полити ку самодержавия в этот п ериод за консерватизм и примиренчество по отношению к ф еодальной рутине [2] . С таких позиций наиболее решительно высту пал, например, В.О. Ключевский. В советское время интерес к творчеству М.М. Сперанского несколько ослабел. Советская историография пыталась представить полит ику власти, как целиком реакционную. Наиболее объективными исследовани ями являются работы А.В. Предтеченског о, Н.В. Минаевой, С.В. Мироненко. В российском зарубежье наиболее много и пло дотворно занимался изучением проектов М.М. Сперанского А.Н. Фатеев, подготовивший книгу «Жизнь, труды, мысли и план всеобщего государственного преобраз ования России М.М. Сперанского».
Работа проведена на основе монографий и источников. Особо подробно пол итические записки, основные положения реформ управления и причины обра щения к реформам отражены в монографии Предтеченского «Очерки общественно-политической истории Р оссии в I четверти XIX в . » Идея государ ства хорошо отражена в книге Леонтович «История либерализма в России ». В статье Осипенко «Пол итико-правовые взгляды М.М. Сперанского» показано форми рование и характеристика взглядов Сперанского. Процесс изменения структуры отдельных органов показан в книгах Ерошкина «Крепостническое самодержавие и его по литические институты» и «История государственных учреждений в доревол юционной России.
Основным источником является «Введение к уложению го сударственных законов». Состоит из двух глав, разделённых на подразделы . В этом документе содержаться сведения об устройстве законодательства, о положении государственной власти. Дан общий план реформ аппарата, упра вления, раскрыто описание функций различных структурных частей на всех уровнях.
В первой главе дано формирование взглядов Сперанского и дана их характ еристика, изложено содержание политических записок, как начального эта па его политической деятельности, а так же изложены причины, которые под вигли правительство на разработку проектов и реформы у п равления. Во второй главе представле н а идея государства, даётся программа реформ системы центрального управ ления. В третьей гла ве изложены причины учреждения Госу дарственного С овета , н едостатки министерской системы, которые побудили правительство к рефо рме, изложены положения реформы министерств. В четвертой главе даны причины разделения С ената на два органа, приведена компетенция Судебного и Правительствующ его С ената.
Глава I . Предпосылки проектной деятельности.
1.1. Формирование взглядов М.М. Сперанского и их характеристика.
О политических взглядах М.М. Сперанского написано мног о работ, но его поли тико-правовая теория изучена не достаточно хорошо. Исследованием взглядов М.М. Сперанского занимались Н.Н. Коркунов, написавший статью «Теоретические воззрения Сп еранского на право». Автор реконструировал его правовые взгляды, но неко торые выводы сейчас нуждаются в корректировке. В.А. Корнилов считал, что о сновную роль в формировании взглядов М.М. Сперанского сы грала философия Французского П росвещения. В.А. Калягин и сключал эволюцию взглядов и мировоззрения М.М. Сперанского , указывая, что его мировоззрение сложилось в конце XVIII в. Ю. Пивоваров завывал важнейшим фак тором формирования взглядов М.М. Сперанского раскол России на две субкул ьтуры, а так же идеи и учения европейских философов. Взгл яды М.М. Сперанского прошли несколько этапов формирования, содержа проти воположные мысли в разные периоды.
Морозов выдели л три основных периода эволюции мировоззрения реформатора. Первый период относится к обучени ю М.М. Сперанского в семинарии. Это был период православного мировоззрен ия. К этому времени относится написание им трёх проповедей. Тогда он счит ал, что разум не может являться безусловным критерием для суждений о нра вственно должном. Усилия разума к спасению имеют два рода. Первый род – э то умозрительные познания, которые он считал нелепыми и бессмысленными. Вторым родом являются нравственные поступки, сами действия, которые не и меют достаточных оснований. Человеческая деятельность, по мнению М.М. Сп еранского нелогична, противоречива, непредсказуема. Вторым периодом в с кладывании мировоззрения и политических убеждений М.М. Сперанского можно назвать периодом юношеского либерализма. Этот времен ной отрезок хорошо был отражен И.В. Катетовым. Изменения мировоззрения с вязаны с жизненными удачами и влиянием французской философии здравого смысла. В противоположность предыдущего периода , М.М. Сперанский наоборот считает, что основа нием нравственности является разум. Всё изъясняют самолюбие и разум, нап равляя человека к добродетели. Рационалистическая интерпретация нравс твенного закона была характерна для М.М. Сперанского и раньше. Здесь он ск лоняется к естественно-правовой теории. М.М. Сперанский склоняется в это время к теории о естественном происхождении государства. Третий период связан с трагическими изменениями в жизни М.М. Спера нского (смерть жены). В это время Сперанский увлекается западноевропейск им мистицизмом. Вместе с тем, Сперанский приходит к мнению о том, что понят ь веру невозможно посредствам разума. Такое представление о месте и знач ении разума в жизни человека Сперанский сохранил до кон ца своей жизни, относясь к идеям рационалистической естественно-правов ой школы лишь критически. На основании изменений взглядов Сперанского в различные моменты его жизни можно сделать вывод о том, что взаимоисключа ющие выводы ряда исследователей, в том числе И.В. Катетова и А.В. Калягина, в ерны только в отношении определённых периодов эволюции философско-рел игиозных взглядов Сперанского. В целом же, его мировоззренческая систем а представляет собой переплетение различных направлений.
В основе теории лежали идеи и понятии немецкой исторической школы прав а, представленные в ряде исследований одного из основоположников – Сав иньи. Сперанский принимает утверждение Савиньи о том, ч то процесс образования права сопоставим с образованием языка, образующ егося потребностями общественной жизни. М.М. Сперанский, разделяя главно е положение правового учения Савиньи, согласно которому, право развивае тся из внутренней силы, независимо от случая и индивидуального произвол а. В качестве примера приводит российское законодательство, которое раз вивалось исключительно своими силами, считая неэффективность каких-ли бо заимствований. Но М.М. Сперанский допускает именно заимствование, но никак не копирования образцов права и законодательств а. Об историзме правового учения Сперанского свидетельствует и его прив ерженность органической теории развития социума. В центре внимания это й теории стоят «первообразные» общества, где бытие личности подчинено с оюзному бытию. В силу того, что человеческие общества имеют свои «возрас ты», то развитие права должно находит ь с я в соответствии с уровнем их развития. Цель закона – со хранение общества в порядке его возрастов, считая нежел ательным опережать его законами, разве только в исключительной ситуаци и под влиянием внешних обстоятельств. Здесь виден один из тезисов немецк ой исторической школы о недопустимости законодательного вмешательств а в процесс органического развития права. В.И. Моров считает, что обращени е к этим идеям, поскольку они вписывались в контекст его консервативного мировоззрения, что является еще одним доводом в пользу того, что мировоз зрение Сперанского именно консервативное, а не либеральное. С тем трудно согласиться, так как критика естественно-правовой школы была позаимств ована Сперанским у Савиньи. Известно, что Савиньи считал, что есть право практическое естественное или разумное, которое предст авляется в качестве идеального законодательства. Сперанский разделял эту точку зрения, при этому уточняя, что без местных законов, его ограничи вающих, никакое общество никогда не управлялось. Критика М.М. Сперанский классической естественно-правовой школы позволяет удостовериться в сп раведливости определения его мировоззрения, как либерального. Это стан овится очевидным при тщательном изучении учения Сперанского о праве.
Для умеренного либерального конституционализма, к представителям ко торого можно отнести и Сперанского, наиболее значимой стала германская модель конституционной монархии, с сильно выраженным м онархическим принципом. Обращение к такой модели обусловлено особенно стями отношений между обществом и государством. Реальный смысл данной к онцепции состоял в объяснении перехода от традиционных социальных пор ядков к гражданскому обществу с учетом специфики этих процессов. Либера льная философия права должна была считаться с отсталостью страны. Таким образом, двойственная позиция либерализма нашла отражение в учении Спе ранского, пытавшегося модернизировать механизм власти , предугадать фундаментальные конфликты общества и государства в услов иях движения от абсолютизма к правовому государству.
Государство, по мнению Сперанского, является наиболее поздним продукт ом общественного развития. Оно понимается, как совокупность людей, соеди нившихся под эгидой созданного ими же закона и создавших судебную инста нцию, правомочную улаживать конфликты. Основным принципом жизнедеятел ьности любого государства является естественный закон. Сперанский был убеждён, что наиболее эффективным путём развития являются реформы. Обяз ательным условием является функционирование конституционного монарх изма, когда законы обязательны, как для граждан, так и для правителей. По м нению Сперанского, существует два вида законов: нравственного, содержание которого определяе тся верховным законом и познается совестью. Второй – «чистый» закон, ко торый входит в состав положительных законов наряду с «прикладными». «Чи стые» законы необходимы в любом государстве и истекают из самого общест ва, и без них не может существовать ни одного государство. «Прикладные» з аконы вытекают из их частного положения, но они столь же необходимы, как и «чистые». Могут изменяться под влиянием внешних условий. Важное место в политико-правой теории Сперанского занимает совесть, которая является естественным нравственных законом. Совесть нуждается в освещении религиозной верой. М.М. Сперанский отрицает понятие «естеств енное право». Допуская действие законов нравственных и положительных, н едопустимы естественные законы и естественное право.
В правовом учении Сперанского центральное место занимает проблема эт ического обоснования права, цель которого, по мысли автора, согласовать понятие права с основными постулатами христианского мировоззрения. Исторический прогресс немыслим без нравственного развития человечества. Спе ранский устанавливает относительно тождество нравственного и общежит ельного закона по источнику их происхождения (законы общежительные и нр авственные имеют один и то же источник), а так же единство нравственного и общежительного закона позволяет утвердить нравственный порядок между людьми и посредством общежительной правды привести к правде всеобщей. П равда всеобщая и общежительная являются ключевыми категориями в этико- правовом учении Сперанского. Правда общежительная сос тоит в достижении цели, предполагаемой в этом обществе. Правда абсолютна я рассматривается в совокупном достижении абсолютного совершенства, п редназначенного от Бога, как основание общежительной справедливости. На всеобщей правде основаны естественн ые законы. Общежительные законы основаны на правде, присоленной к данном у составу общежития. Естественные законы призваны определить нравстве нность по внешнему достоинству, а общежительные – по внешнему. Они имею т одну общую цель– установление нравственного порядка. Тем самым формируется принцип соотношения общежительного и есте ственного законов. Естественный закон, как разновидность закона нравст венного, выступает в качестве этической основы общежительного закона, с пособного сообщить его формальному предписанию нравственное начало. П роблема нравственного обоснования имеет отношение только к закону. Про чие нормативно-правовые предписания не нуждаются в оценке с точки зрени я справедливости. Рассуждая о законах, их нравственном о босновании и иерархии, Сперанский приходит к выводу, что самое главное н ачало состоит в божьем законе.
Политико-правовые взгляды Сперанского сложились в результате критич еского осмысления трудов английских, французских, немецких философов XVIII – начал а XIX в. Теория реформатора о государстве и праве вобрала многие достижения в области политико-юридической и истори ческой передовой научной мысли. Эти достижения не были просто сведены в единую систему, а были интегрированы в целостное учение.
1.2. Политические записки.
Начало реформаторской деятельности М.М. Сперанского приходится на 1802-1803 гг. В это время стали раз рабатываться первые проекты преобразований, вышедшие из под его пера, со державшие ся в написанн ых им в эти два года «П олитических записках » . Причины, которые подвели власть к необходимости реформ, имели политический характер. Это выражалось в те х изменениях государственной системы, которые она испытывала в последние годы. Одним из таких явлений стало внедрение дополнительных органов, оспар ивавших власть у основных инстанций. Всё это осложнялось так же и тем, как ие группы правящих классов оказыва лис ь в большем фаворе у монарха . Всё зависело оттого, какой монарх находился на престоле. Так же была велика зависимость оттого, какой человек руководил ведомством. Все эти особенности системы привели к тому, что она была нестабильной и н е имела должной степени централизации. Ко времени разработки записок вн утри правящего класса созрело мнение о том, что необходимы реформы, приз ванные ликвидировать сложившиеся недостатки внутри ап парата управления. К этому времени Сперанский уже занял видное положени е в правительстве Александра, будучи, привлекаем к разработке многих важ ных вопросов внутренней политики. В 1802 г. М.М. Сперанский написал записку «О трывок у комиссии уложения. Введение», предназначавшаяся, по предложени ю В.И. Семеновского для графа П.В. Завадовского, который был тогда председа телем комиссии составления законов. С самого начала своей записки Спера нский заявляет себя сторонником идеи примата закона над властью самоде ржца. По мнению автора, прежде всего, необходимо, выработ ать уложение, являющееся коренным законом государства. Законы должны ра зрабатываться не в канцеляриях и комиссиях, а необходим созыв представи телей для их выраб отки, в которой должны принимать участие все сословия: «во всех правильных монархических системах в се коренные законы должны быть творение народа» [ 3 ] . Существующей комиссии составления законов может быть поручена лишь подготовительная работа. Их предлагалось разр аботать в либеральном духе. В записке критически разбирается деятельно сть всех предыдущих (комиссии 1767 г. и комиссии, созданной при Павле I ). Главное вниман ие уделяется созданию нового уложения. Оно определяется, как конституци я, содержащая в себе общие законы, которые призваны установить права гра ждан в отношении личности и собственности. В записке затронут вопрос о крепостном праве. Сперанский заявляет , что об этом предмете уместнее говорить в конституции, чем в уложении, но вовсе обойти его нельзя. Он отрицательно относится к факту зависимости к рестьян от небольшой части общества, представленной дворянами.
В другой записке 1802 г., озаглавленной «Записка об основн ых законах», Сперанский выступает с гораздо более развернутыми положен иями, чем в предыдущей. Эта записка не была предназначена для обращения в среде официальных лиц, что позволило избежать недомолвок. Необходимо сд елать законы не по двластными для произвола власти: «нео бходимо основные законы государства столь же неподвижными и неприменя емыми, чтобы никакая власть преступить их не могла» [4 ] . Она является важней шей в политическом мировоззрении Сперанского и повторяется им неоднок ратно. Необходимость подчинения власти закону лишает её самостоятельн ости. Собственной силы правительство иметь не должно, единственным её ис точником является государство. Правительство законно до тех пор, пока оно выполняет это условие. Правительство, созданное на э тих условиях является ограниченной монархией. Из чего следуют выводы: ко ренные законы должны быть результатом творения всего народ а и ограничивают власть монарха: « Из сего следует, что 1) коренные государства законы должны быть творением народа, 2) коренные государства законы определяют пределы самодержавной воле» [ 5 ] . Конституция, тем самым, является творением вс его народа, понявшего противоположность его интересов интересам верхо вной власти. В этом рассуждении не всё достаточно определено. Остаётся н евыясненным, какие страны имел в виду Сперанский, когда говорил, что в них государи перестали быть отцами свои м народам и тем самым, воо ружили их против себя. Так как З аписка относится к России, то можно думать, что Сперанский подразумевал в данном случае именно её. Если это действит ельно так, то признание противоположности интересов царя и народа кажет ся весьма радикальным. В этой записке Сперанский выступает, как сторонни к октроированной конституции. Но нельзя не отметить скрытого признания им права народа заявить о себе в случае нарушения его ин тересов и во всяком случае, права участи в выработке конституции. Но при э том, дело не в самом тексте конституции, а её в силе. Реальная сила констит уции заключена в реальной силе народа. Ослабление народной силы порожда ют два обстоятельства: народ не знает границ собственной власти и власти правительства, а по этой простой причине не может отстаивать свои права. Кроме того, борьба классов, не даёт возможности народу противопоставить что-либо правительству. Следовательно, необходимо создание особого кла сса, который обладал бы независимостью и интересы кот ор ого были бы связаны с народом: «Сей клас с будет составлять истинно монархическое дворянство » [ 6 ]. И з всех положений Сперанский делает неожиданный вывод о том, что эта роль охранителя народных интересов должна принадлежать аристократии. Ей Сп еранский считает способной гарантировать реальность конституции. Закл ючительная часть первой половины Записки Сперанского посвящена доказательству этого выво да. Вторая половина З аписки включает в себя анализ сущес твующего в России строя. Сперанский обращает внимание н а поразительное сходство зависимости крестьян от помещиков и помещико в от царя. Он указывает, что есть два состояния рабства: рабы помещиков и р абы государства и последние могут себя считать свобод н ыми лишь по отношению к первым: «В Росси и есть два состояния: рабы государевы и рабы помещичьи. Первые называютс я свободными только в отношении ко вторым». [ 7 ]. И если т акой строй останется неизменным, то от введения твёрдых законов нужно бу дет отказаться. Сперанский считает, что Россия вовлечена в общий ход европейской политической жизни. Далее Спер анский предполагает ряд конкретных реформ. Он предполагает создать сло й наследственной аристократии путё м в ыделения в особую группу лиц первых трёх или четырех классов. Остальная часть дворянства смешивается с народом. Нужно при этом отметить, что Спе ранский не является сторонником кастовой замкнутости проектируемой им социальной группы. Он вообще против создания замкнутых социальных групп. Заключительная часть записки посвящена крестьянском у вопросу. Низшее дворянство по его проекту смешивается с народом. Однак о, полного смешения низших дворян с народом произойти не может, поскольк у у низших дворян есть право владеть крепостными. Ликвидация крепостног о права требует большой подготовительной работы, но она когда-нибудь нас тупит. Пока это невозможно, поскольку крестьяне могут обратиться к кочев ой жизни. Сейчас необходимо урегулировать повинности крестьян и устано вить судебную защиту крестьян от произвола помещиков.
В 1803 г. Сперанский выступает с проектом «Записка об устройстве правительственных и судебных учреждений в России». Свою записку он начинает тем, что Р оссия не является государством истинно мона рхическим. Основное содержание З аписки составляет ответ на вопро с, может ли Россия имеет монархическое правление, при этом, не разрушая су ществующего порядка. В государственном управлении различается пять ос новных частей: полицию, суд, армию, внешние сношения и го сударственное хозяйство. Автор З аписки ограничивается анализом того, каким должны быть в истинно монархическо м государстве полиция, суд и государственно хозяйство. З акон в З аписке рассматривается, как ограничение естест венной свободы правилами ради общего блага. В государстве есть спокойст вие до тех пор, пока есть равновесие между личным и общим благом. Его подде рживает полиция. Функция уголовного суда заключается в определении сте пени вреда, нанесённого преступлением и установление наказания в соотв етствии с законом. Суд должен обеспечивать максимальну ю законность. Государство регулирует экономическую жизнь и имеет две це ли: увеличение богатства государства и извлечение доходов наименее обр еменительным образом, тратя их на содержание управления. Основные принц ипы управления сводятся к следующему: внутреннее единство межд у отдельными частями управления, между которыми должна существовать отчетность. Н еобходим подбор хороших исполнителей.
Сперанским в З аписке были изложены пр инципы истинно монархического государства. Они таковы: все сословия уча ствую в законодательной власти. Исполнительная власть принадлежит одн ому лицу, утверждающему законы. Судьи выбираются народом. Все действия а дминистрации публичны. Есть свобода печати. Вместе с тем, автор записки п одчеркивает, что в России не возможно правление, при котором власть царя ограничена законом. Этому препятствует рабство. Оно не п озволяет создать «независимое сословие», а без него законодательная вл асть не может быть отделена от исполнительной. То есть, закон не может ста ть единственной силой, подчиняющей всю жизнь государства. Предлагаемые Сперанским реформы сводятся к установлению законо дательног о, исполнительного и судебного сенатов, а так ж е созданию объединённого министерства и «доброго» кре стьянского уложения. Смена деспотического правления истинным связана с тем, что народ выходит из пассивного стояния, превращаясь в активную си лу, но народ не имеет права быть устроителем своей собственной судьбы. Он может участвовать только в выработке законов. М.М. Спера нский нигде в своей записке не намекает на умаление мате риального благосостояния или политических интересов господствующего класса. Необходимость изменений не только боязнью рево люции, но и соображениями развития производительных сил страны. Сперанский понимает, что при существующем агр арно-крестьянском законодательстве развитие частной собственности не возможно. Наконец, нет возможности для развития просвещения в таком госу дарственном строе.
Таким образом, установление конституционного госуда рства, в котором верховная власть подчинена закону, выработка конституц ии при участием народа, изменение существующего аграрно-крестьянского законодательства, развитие просвещения – всё это превратит Россию в «и стинную монархию». Однако, возможно лишь приближение к этому строю. Немедленный переход невозможен без переломов, а этого М.М. С перанский не принимает. Представленные здесь проекты не могут дать полн ого представления о том, какие вопросы занимали внимание лиц, входивших в состав правительства, как и не позволяют создать полной картины всех м етодов разрешения этих вопросов.
1.3. Необходимость разработки проектов реформ.
Тильзитский мир вызвал резкое недовольство в широких кругах русского общества. Поражение России и заключение «союза» с Франц ией многим грозило тяжелыми экономическими и политическими последстви ями. Те круги дворянства, которые были экономически связаны с Западной Е вропой, имела все основания, чтобы бояться присоединения России к контин ентальной блокаде. Ко всему этому примешивалось и уязвлённое националь ное чувство, поскольку военные поражения России являлись серьёзным уда ром по м еждународному престижу России. Дело осложнялос ь тем, что и сточником оппозиционных настроений являлис ь не только неудачи внешней политики. Мероприятия 1801-1805 гг. не могли устрани ть всех политических и экономических затруднений, переживавшихся в это время феодально-креп остническим государством. Во время войн с Наполеоном всё внимание общес твенных кругов было устремлено на вопросы внешней политики. Но военные н еудачи усиливали оппозиционные настроения, а после заключения Тильзит ского мира они ожили с новой силой. Отклики на Тильзитск ий мир в самых разных слоях общества были поразительно е динодушны . Вигель замечал по этому пово ду: «От знатного царедворца, до малограмотного писца, от генерала до солд ата, все, повинуясь, роптало с негодованием» [ 8 ] .
Особо должны быть выделены донесения иностранцев. Иностранцы констат ировали не только возмущение и протест, но и сообщали то, что в зап исях русских отражения не нашло, поскольку они были свободны от полицейских и цензурных опасений. В своих воспоминаниях французский представитель в Росс ии Савари сообщал не только о недовольстве молодёжью своим императором, но и говорил о возможности свержения Александра в сложившихся условиях: « весь этот разряд людей, привыкших к преступлениям, заст авляет опасаться, как бы они, будучи доведены до крайности, не свергли имп ератора Александра…» [ 9 ] . О падении авторитета царя сообщает так же шведский посол гр аф Стединг. Подробно записывал все слухи , ходившие в Петербурге, Коленкур, сменивший Савари. В частности он сообщил слухи о якобы готовящейся смене Александра кандидатурой Екатерины Павловны. В 1808 г. анонимный агент Наполеона сообщал ему о настроениях русского обще ства. По его словам, разрыв с Англией вызвал в России всеобщее недовольст во.
Если обращаться к некоторым фактам, рисующим картину общественных нас троений, которые были в послетильзитский период, то необходимо отметить несколько дополнительных штрихов. Нашлись те, решившие начать действов ать, перейдя от простых перешептываний. Например, в одном из писем, Адам Ча рторыйский сообщал Александру о необходимости сообщить обществу причи ны будущих войн, призванных устранить нависшую над Россией опасность. В другом письме он предупреждает императора о том, что мы во всем уступаем Наполеону и лишены возможности отразить его, когда он р ешит нанести удар. В тоже время, с еще более резкой запиской к императору о бращается и сенатор Дивов. Он обрушивается с критикой на молодых друзей, которые привели Россию к самым тягостным последствиям. Особого внимани я заслуживает написанный в 1807 г. неизвестным автором «Проект обращения к императору». Из текста явствует, что он написан лицом, близким к высшим пр авительственным кругам. Автор проекта убеждён, что с воцарением Алексан дра перед Россией открылись блестящие перспективы. В целом, в записке пе речислены негативные изменения в государственном аппарате за время ег о правления, говорится об истощении финансов двумя войн ами. С начала нового царствования и до 1807 г. прошло достаточно много времен и, чтобы произошло разочарование в императоре, в крушении возлагавшихся на него надежд. Автор не отделяет себя от массы недовольных и даёт подроб ное перечисление бедствий, которые предрасполагают к бунту. Он делает не утешительный вывод: «От севера до юга во всех губерниях все классы – дво ряне, духовенство, купцы, крестьяне – все объяты чувством негодования и близки к отчаянию и мятежу» [ 10 ] . Затем следует рекомендация удалить всех иностранцев и привлечь только лишь русских.
Изучение документов , относящихся к об щественно-политической мысли тех лет не даёт возможности установить су ществование каких-либо общественных или литературно-о бщественных организаций, оппозиционно го направления, возникших в период 1807-1812 гг. Но до нас дошел обильный материа л о масонских ложах. Они теряли свою религиозно-мистическую основу, прио бретая все больше черт политических организаций. Они не оставили записо к на имя царя, но сохранились несколько документов, как, например «Испове дание веры франкмасонов». (1811 г.). В нём гов орит ся о том, что все люди рождаются равными, стремление к власти является оскорблением Богу. Восстание против узурпаторов и уме рщвление их угодно Богу. Недовольство поведением власти, её политикой в этот период, видно и в литературе, в которой всё больше видны сатирически е мотивы. В комедии «Урок дочкам», с ядовитым остроумием высмеивается фр анцузское воспитание.
Было бы неверно полагать, что настрое ния, о которых говорилось выше, охватили все слои русского общества. Немалочисленная группа вы сшего чиновного и придворного дворянства считала любые реформы опасны м делом. Среди них известны такие личности, как Р.Г. Державин, А.Б. Куракин, Ф.В. Растопчин. Созданная А.С . Ш ишковым в 1807 г. организация «Б еседа любителей русского слова», поставила своей целью защиту крепостного права и самодержавия.
Поражение России в войнах с Наполеоном и заключение Тильзитского мира стало основной причиной недовольства правительственной политикой. Мыс ль о необходимости изменений в государственном строе снова выдвигаетс я на первый план. Господствующий класс пытался найти выход в войнах. Неуд ача их прибавила к старым затруднениям еще и новые.
Таким образом, в данной главе представлены основные этапы формировани я мировоззрения и дана характеристика политико-правовых взглядов М.М. Сп еранского. Прообразом будущих проектов реформ стали «Политические зап иски», которые отражают основные п ринципы представлений о государстве, которые позднее нашли своё отражени е уже в проектах реформ аппарата управления. Что же каса ется той обстановки и причин, подтолкнувших на разработку проектов, то н еудачи в области внешней политики и неспособность власти посредством м ероприятий, проведённых в 1801-1805 гг. устранить всех политических и экономич еских проблем и создали общий фон обстановки, преобладавшей в обществен ности после Тильзитского мира 1807 г. , свидетельствовавший о наличии оппозиционных настроений к власти.
Глава II . План государств енных преобразований М.М. Сперанского.
2.1. Идея государства в плане М.М . Сперанского.
Самым крупным делом Сперанского в послетильзитский п ериод стало составление «Плана государственного преобразования». В эт ом документе с наибольшей законченностью выразились его взгляды на сод ержание и объем политической реформы. Но, чтобы яснее понять то, как этот п роект мог повлият ь на государственное устройство, и в чем был его прорыв . Для этого необходимо понять саму идею государства, предлагаемую в нём Сперанским и которая, п о его мнению, могла оказать реальное изменение существующего положения дел. В этой докладной записке М.М. Сперанский высказал св оё мнение не только по поводу конкретных проблем госуда рственного развития и порядка, но он еще дополнительно объяснил и обосно вал свои мысли на основании теории права или даже скорее философии права .
Изложение идеологической основы плана Сперанский на чал с признания общности исторического процесса в западной Европе и Рос сии. Сперанский имел случай высказаться по этому поводу и теперь еще раз обнаружил свои «западнические воззрения». Положение о т ом, что пути России и Европы составляет один из важнейших элементов миро созерцания Сперанского. Реформатор обращается к идеям политической св ободы и заключающим её мероприятиям. Сперанский не отрицает воздействи я общественного мнения на правительство. Однако он полагает, что не обществу, а правительству принадлежит прав о устанавливать новые формы государственного строя. Иными словами, Спер анский не допускает никакой другой конституции, кроме октроированной. Р еволюции Сперанский считает помехой в развитии стремления к политичес кой свободе. До этой поры политические мероприятия были несвоевременны, но сейчас время для них настало. Другой признак своевре менности преобразований Сперанский видел в падении нравственного авто ритета правительства. Необходимо проводить не частные изменения, а пере йти к коренным реформам, которые должны превратить Россию в правовое гос ударство.
Сперанский указывает на то, что жи вые силы государства могут быть представлены либо в сосредоточенной фо рме, как бы в единении друг с другом, либо порознь, как бы разделенными сре ди отдельных людей. В первом случае они способствуют развитию государст венной власти и её привилегий, а во втором случае, напротив, они способств уют поддержанию прав подданных: «…если бы силы государственные соедине ны были в державной власти, иными словами, настолько сосредоточенны имен но внутри государственной власти, что никаких прав не ос тавляли бы они подданным, тогда государство было бы в рабстве, и правлени е было бы деспотическое». [ 11 ]. П о мнению Сперанского, такое рабство может существовать в двух формах или иметь две ступени. Первая, самая худшая, исключает гражда н не только из участия в политической жизни государства, но и лишает прав а свободно распоряжаться своей личностью и своей собственностью. Втора я форма, более мягкая, так же исключает возможность участия в управлении государством, но всё оставляет право человеку на распоряжение своей собственностью и по отношению к своей личности. Поэтому, в этой ситуации, подданные, не имеют политических прав, но они сохраняют з а собой гражданские права. То есть существует самостоятельная сфера в ра мках частного права. В этом государстве есть свобода, но она не достаточн о гарантирована и легко нарушается . Гражданскую свободу необходимо будет укрепить посредствам конст итуции. Гражданские права должны быть перечислены в конституции, так же должны быть даны и политические права, при помощи которых, они будут защи щать свою гражданскую свободу. В проекте реформ повторяется мысль, неодн ократно звучавшая и ранее в различных документах, затрагивающих внутри политическое устройство – мысль о подчинении власти закону: « … правление до селе самодержавное, постановить и учредить на неприменяемом законе» [12 ] . Иными словами, Сперанский считал необ ходимым издание основных законов, которые станут необратимой гарантие й гражданской свободы. Идея Сперанского состоит в том, что государственн ую власть необходимо построить на постоянных началах, правительство до лжно стоять на прочной конституционно-правовой основе и таким образом е го власти должны быть поставлены в точные конституцион но-правовые пределы, а деятельность должна протекать строго в рамках зак она. Эта идея вытекает из склонности находить в законах прочный фундамен т для гражданских прав и свобод и выражает стремление обеспечить связь г ражданского строя с основными законами и крепко поставить его, опираясь именно на основные законы. Это подтверждает, что идея ко нституционного правового государства в русском праве нераздельно связ ана с идеей гражданского строя. Сперанский говорит о необходимости созд ания правового государства, которое в конечном счете должно стать госуд арством конституционным, что он объясняет следующим соображением: «Зак оны существуют для пользы и безопасности людей им подвластных» [13 ] . Безопасность понимается автором проекта, как естествен ное право человека: безопасность человека и имущества – это первое и не отъемлемое достояние всякого человека, являющегося членом общества. Эт а неприкосновенность является сутью гражданских прав и свобод. Эта свобода имеет два вида: свобода личная и вещественная. Личн ая свобода понимается автором следующим образом: Никто не может быть нак азан без суда; Никто не может отправлять личную службу иначе, как по закон у. Вещественная свобода имеет следующее содержание: Каждый может свобод но распоряжаться своей собственностью по своему усмотрению, в рамках за кона; Никто не может платить какие-либо налоги или подати, кроме, как согла сно закону. Тем самым, Сперанский понимает закон, как средство защиты сво боды и безопасности. Однако Сперанский считает, что необ ходимы защитные мероприятия не только от произвола исполнительной, но и от произвола законодательной власти. То есть государство должно воплощ ать принцип, по которому право, созданное правительство м подчинено праву уже существующему. Но это отнюдь не приводит к ослабле нию государственной власти, а наоборот, способствует утверждению власт и правительства на постоянных началах. Для выполнения задачи по подчинению власти праву
Сперанский считает необходимым разделение власти : «Три силы движут и упра вляют государством: сила законодательная, исполнительная и судебная» [ 14 ] . Здесь он признает принцип, господствовавший в то время в западной Европе, по которому государство не должно составлять за кон и исполнять его. Обсуждение законопроектов требует участия огромно го количества людей, то для этого необходимо создать собрания или Думы, причем наряду с центральной думой должны создаваться и думы местные. Думы должны состоять из представителей и э то является подлинной гарантией ответственности министров, то есть гар антией от произвола исполнительной власти. Но задача состоит и в том, что бы ограничить законодательную власть некоторыми определёнными правов ыми принципами.
Право посылать представителей в законодательные собрания не может пр инадлежать одинаково всем. Целью является защита личности и собственности. По этой простой причине, чем боль ше у человека имущества, тем больше он заинтересован в защите прав собст венности. Тем самым, те, кто не имеют ни недвижимого имущества, ни капитала , исключаются из процесса выборов. Предусмотренное разделение властей н е может быть простым разделением функций. Каждая ветвь должна располага ть самостоятельностью по отношению ко всем другим ветв ям государственной власти. Сперанский совершенно точно понимал пробле му лже-конституционализма с точки зрения политической, вследствие изуч ения опыта наполеоновской Франции. При этом, Сперанский не представлял в озможности, по которой конституция и основные законы могут отнять у граж дан их гражданскую свободу.
Тем самым, Сперанский считал Россию зрелой для того, чтобы приступить к этим реформам и получить конституцию, которая обеспечит не только гражд анскую, но и политическую свободу. Сперанский говорит, что в истории нет п римера того, чтобы просвещенный коммерческий народ долго оставался в со стоянии рабства. Реформатор считает, что с петровских времен в России ра спространилось образование и промышленность, то есть были открыты двер и к политической свободе.
2.2. Содер жание реформ управления.
«План государственных преобразован ий» полностью был готов к октябрю 1809 г. У стройству органо в государственной власти ( п оложения, устанавливающие их устройство, назван ы Сперанским «законами органическими») посвящен заключительный раздел «Плана» . В основе проекта лежал принцип разделения властей. Исходя из этого принципа происхо дит разделение государственных органов на исполнительные, законодател ьные и судебные. Устройство всех органов должно покоиться на следующих о снованиях – наиболее возможное совмещение всех трёх государственных сил между собой. Так же прослеживается требование создание единых масштабов для организации всех звеньев государственного аппарата, то есть в к аждой административной единице дол жны действовать однотипные законодательные, исполнительные и судебные органы. Это положение М.М. Сперанский осуществил в своём «Плане», создав стройную схему организации и взаимодействия (по вертик али) органов власти всех трёх категорий. Далее, необходимо осуществить р еальное участи людей в органах власти. Во избежание громоздкости госуда рственного аппарата, органы власти должны быть не слишком многолюдными. Простота и стройность этой схемы давно обращает на себя внимание исслед ователей. Главной идеей всего проекта было стремление в ласти привлечь население в участии во всех трёх ветвях власти по средств ам четырёхступенчатых выборов.
Подробнейшим образом в проекте рассматриваются орга низация исполнительной власти, то есть министерств. Он очень критически относится к существующей системе распределения функций между отдельны ми министерствами и принципам организации каждого из них. Критике сущес твующей системы министерств Сперанский отводит много места. Необходим о заметить, что в местах «Плана», где речь идёт о законодательной и судебн ой власти, критика отсутствует совершенно. Если в России на тот момент не было исполнительных органов власти и он не мог им дать какой-либо критич еской оценки, то судебные органы были и не ясно, почему о н их не было никакого критического отзыв а. Это порождает предположение, что в этот период для Сперанского вопрос ы администрации были в этот момент ближе, чем вопросы законодательства и суда. Тем самым Сперанский даёт подробную схему организации министерст в, чем схемы организации законодательной и судебной власти. Подробно раз работана схема губернского управления.
Высшие государственные органы н азначались императором. Важное место в проекте Сперанского отведено ор ганизации государственного совета. Автор отводит этому органу место фи льтра, через которые проходят все акты власти, идущие снизу. Государстве нный совет должен был являться органом, стоящим над всеми законодательн ыми, исполнительными и судебными учреждениями: « … все действия порядка законодательно го , судного и исполнительного в главных их отношениях соединя ют ся и ч рез него восходят к державной вл асти и от неё изливаются» [ 15 ] . Сперанский указывает по рядок поступления дел в совет. Причем здесь выясняется одна интересная д еталь: дела вносятся в совет только министерствами. В этом качестве не уп омянуты ни государственная дума, ни сенат. Это говорит о том, какое значен ие он предавала органами исполнительной власти. То есть, министерства являлись органами, обладающими полномочиями не тол ько исполнительными, но законодательными и судебными. Такой вывод вытек ает из того, что министерства занимаются подготовкой дл я поступления в совет всех актов государственной власти. Фраза о том, что все дела «чрез него проходят к державной власти и от него изливаются» го ворит о том, что государственному совету отведена роль совещательного о ргана при монархе. Совет не имеет и самостоятельной роли. Вопросы внешней политики рассма триваются по усмотрению монарха: «…ког да по соображени ю обстоятельств , найдено будет сие нужным» [16 ] . В отношении выработки текста законопроект а совет наделён большими полномочиями. Государственная канцелярия устанавливает окончательный текст законопроекта даже пос ле того, как он принят на общем собрании совета. Монархический характер виден именно там, где «План» посвящен и менно государственному совету, так как этот орган служит для укрепления и поддержания принципа незыблемости монархического принципа. Без сове та вся схема, выстроенная Сперанским, лишена была бы стройности и заверш енности. Только при наличии государственного совета становилось ясно з начение лишенной законодательной инициативы государственной думы. Ниже, от этого органа и шло расхождение на три ветви. Высш ий орган законодательной власти был представлен госуда рственной думой, исполнительной – министерствами, соединёнными с прав ительствующим сенатом, а судебная власть – судебным сенатом.
Нижней ступенью законодательной власти была волостн ая дума. В каждом волостном городе, каждые три года, из владельцев недвижи мой собственности созывается собрание, называющееся волостной думой : «В каждом волостном городе или в главном волостном селе нии каждые три года из всех владельцев недвижимой собственности состав ляется собрание, под названием волостной думы» [ 17 ] . Этот орган избирает председателя и секретаря : «Волостная дума прежде всего избирает председателя и секретаря» [ 18 ] . В компетенцию волостной дум ы входили выборы членов волостного правления, определение доходов и рас ходов, выборы депутатов в окружную думу, обсуждение отчетов в вышестоящи е органы, а так же утверждение списка из двад цати наибол ее достойных граждан, из которых назначает ся председат ель волостного суда: «Предметы волостной думы суть: Выбор членов волостн ого правления; отчет в сборах и употреблении сумм, вверенных волостному правлению; выбор депутатов в думу окружную; Составление списка 20-ти отлич нейших обывателей, волость населяющих … » [ 19 ]. Окружную думу составляют делегаты от волостной. В свою очер едь, депутаты окружной думы формировали губернскую думу, а они составлял и высшее звено законодательной власти – государственную думу. М.М. Спер анский предлагал созывать государственную думу ежегодно в сентябре. Ср ок работы определялся количеством рассматриваемых дел : «Государственная дума собирается по коренному закону и без всякого соз ыва ежегодно в сентябре месяце» [ 20 ] . Предусматривалас ь отсрочка её деятельности до следующего созыва и её роспуск. Без одобре ния государственной думы ни один законопроект не получал силу закона. Но вместе с тем, дума не имела законодательной инициативы.
Низшим органом судебной власти был волостной суд. В его компетенцию вх одил разбор гражданских дел через посредников и рассмотрение мелких пр авонарушений. Волостной суд состоял из волостного судьи, его заместител я (товарища) и судей, расположенных в различных частях волости . Законом определялся круг дел, которые судья обяз ан был рассматривать при участии депутатов из волосного совета . На депутатов накл адывались обязанности прис яжных. Председателем становился судья . Следующей ступенью судебной власти был окружной суд. Он разделялс я на два отделения: гражданское и уголовное. Каждое отделение имело пред седателя, в круг обязанностей которого, входило отслеживание законност и соблюдения порядка судопроизводства. Председатель избирался из числ а двадцати достойных граждан, которых выдвигала волостная дума, и утверждался министром юстиции. «Планом» были предусмотрен ы случаи, когда для созыва коллегии присяжных необходимо было привлечь депутатов окружной думы и, причем предусматривалось рав енство статуса присяжных и подсудимого. Число членов су да определялось числом жителей, населявшим округ. Анало гичным образом, как и нижестоящая инстанция, формировался губернский су д. Председатель утверждался министром юстиции совместно с государстве нным советом по губернскому списку. Высшей ступенью суд ебной ветви власти был судебный сенат. Он являлся высшей судебной инстан цией. Его составляли четыре департамента, расположенных в двух столицах – два по гражданским делам и два по уго ловным. Члены составлялись из лиц, избранных в губернских думах, и утверж даемых центральной властью. Избирательный список возглавлял канцлер ю стиции. Подводя промежуточный итог описанию проекта су дебной системы, можно сказать, что в своём проекте Сперанский попытался дать новые принципы судопроизводства, среди которых, в частности может б ыть внедрение суда присяжных и всесословность суда. Но, вместе с тем, сост ав участников суда был четко ограничен, поскольку нет упоминания о том, ч то допускается наличия публики в судах. Несмотря на наличие суда присяжн ых, не видно внедрение принципа состязательности. Имелись и социальные о граничения, связанные с имущественным цензом, который был необходим для избрания в органы законодательной власти.
По аналогии с двумя предыдущими ветвями власти, сущест вовало несколько ступеней учреждений исполнительной власти. Верхней с тупенью власти были министерства, соединённые с правительствующим сен атом. Ниже шли органы губернского окружного и волостного управления. Сперанский предлагал следующую схему решения реформир ования системы министерств. Предлагалось четко определить сферу деяте льности министерств и четко определить отв етственнос ть за эту область дел: «…установив госу дарственную ответственность, надлежало установить и государственное с ословие, перед которым она должна быть изъявляема». [ 21 ] Далее, Сперанский предложил упразднить министерство комме рции, присоединив его к министерству финансов : «Все ист очники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет ни одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. [ 22 ] ; созд ать министерство путей сообщения , так как: «…всё еще над обно заводить и вновь строить» [ 23 ] ; учредить особое казначейство : «В министерстве финансов может быть допущено министер ство казначейства» [ 24 ] и особый государственный контроль. Это предложение объяснялось тем, что министр финансов контролировал сам себя. Так же предлагалось со здать министерство полиции, которое включало в себя следующие структур ные единицы: учредительную полицию (паспортный режим, надзор за собрания ми и массовыми увеселениями ): «…сюда принадлежат: паспорты, надзор зрелищ, публичных собрани й и проч.» [ 25 ] . На неё возлагалась роль политической п олиции. Других подразделением была исполнительная полиция – пресечен ие всех нарушений безопасности, устройство внутренней стражи, содержан ие т юрем, ссыльных заведений темниц: «Сюда принадлежат все меры, коими припекается всякое нарушение безопасности, коего нельзя было отвратить мерами предупреждения. Сюда принадлежит: устройство вну тренней стражи, разные учреждения смирительные, рабочие, темничные и про ч.» [ 26 ].
Существующее административное деление России, по мнению Сперанского, непригодно для осуществления выдвинутых предложений. Уезды, на которые разделяются губернии, резко отличаются по степени засе лённости. В некоторых из них почти нет людей, которым предполагается пре доставить политические права. Поэтому необходимо иное деление, которое набрасывает Сперанский. Он делит Россию на области и губернии. Областей по «Плану» пять: Сибирь, Кавказ, Оренбургский край, Новор оссийский край и Земля донских казаков: « Сии области суть: Сибирь по хребет ура льских гор; край кавказский и астраханский с Грузею; край Оренбургский; З емля Донских Казаков; край Новороссийский» [ 2 7 ] . Из этого перечня можно видеть, что Сперанский выделял нацио нальные окраины и те территории, которые имели прочно сложившиеся социальные, экономические и бытовые отличия от центральны х районов Российской империи. Областям Сперанский предоставляет опред елённую автономию : «…силы государственные образуясь, в осходят, наконец, к державной власти и в ней соединяются » [ 28 ] . Разделение на губернии остаётся без изменений. Уезды заменяются округами, границы которых, как это явствует из только что приведённого з амечания Сперанским об уездах, должны определяться количеством населе ния в каждом из них : «Губерния составляет население от 100 до 300 тыс. душ. Губерния разделяется на округи» [ 29 ] . Низшую админ истративную единицу составляет волость.
При всей безукоризненности пропорций, построенного Сперанским здани я, в нём некоторые детали остались незаконченными. Надо полагать, что здесь приходится иметь дело со случайными пропусками: Спер анскому не нужны были недомолвки. В изложении некоторых частей его часте й допущена несоразмерность, которая бросается в глаза. К числу таких нея сностей можно отнести отсутствие указания на способ выборов членов вол остного суда. Члены окружного и губернского судов избираются думами, окр ужной и губернской. В числе же функций волостной думы вы боры членов волостного суда отсутствуют. Нет указания на способ выборов членов, где речь идёт о судебных учреждениях. Относительно окружной думы сказано, что после окончания занятий, она распускается, но о замене её после роспуска окружным советом не упомянуто вовсе. Во лосная и губернская дума избирают председателя и секретаря , а окружная дума избирает председателя и главного секретаря. Оста ётся невыясненным, какая разница, между секретарём и «главным» секретарём и почему право избрания главного се кретаря дано только окружной думе. Эти недоумения говорят о недостаточной проработке всех деталей. Очень вероятно, что Спера нский при окончательной редакции «Плана» устранил бы все неясности.
«План государственных преобразований» представляет собой наиболее р азработанный конституционный проект из всех, которые появились на рубе же XVIII - XIX вв. Но при этом, в «Плане» имело в виду создание не конституционной, а «истинной» монархии, о которой он говорит в своих первых политичес ких трактатах. Его создание явилось результатом длител ьной работы. Сравнивая его с трактатами, написанными Спе ранским в предыдущие годы, можно видеть, что он развивае т и углубляет мысли, им высказанные уже давно. От некоторых взглядов Сперанский отказывается, но многие из них п олучили своё законное выражение. В это смысле «План» пре дставляет собой логическое завершение развития политического миросоз ерцания Сперанского. В «Плане» впервые нашли своё начал ьное отражение буржуазные принципы правового государства, такие как ид ея представительств а, разделения властей, защиты собст венности и прав граждан. Но при всей новизне и революционности проекта д ля того времени, нужно отметить, что сам «План» содержал эти принципы в пе рвичном варианте, которые требовалось развивать дальше. Так, например, н овые принципы судопроизводства представлены лишь отчасти органом, бли зким к коллегии присяжных. Представительство не нашло своего конечного воплощения, как это было задумано «Планом». Н есмотря на отход от сословного принципа при формировании органов власти, сам «План» содержит его отпечаток в градации гражданских и полит ических прав сверху вниз.
В настоящей главе представлены две основные стороны «Плана государственных преобразований»: это идейная ос нова «Плана», на каких принципах должно строиться государство и проект р еформ управления, которые он в себя вмещал. В «Плане» нашли отражение нов ые для того времени принципы буржуазного политического устройства, кот орые видны во всех частях проекта. Но при этом, дан общий план реформ аппарата управления в соответствии с ними.
Глава III . Пре образование государственного аппарата по проектам М.М. Сперанского.
3.1. Учреждение Г осударственного со вета.
Усложнение задач крепостнического государства к нач алу XIX в. вы звало необходимость большей дифференциации высшей правительственной деятельности. Увеличение числа законодательных актов повысило значени е самой техники законодательства . Совет при высшем дворе к концу XVIII в. оказался малоэффективным государственны м органом. Между носителем верхов ной самодержавной власти – императором и высшими учреждениями, между с амими высшими учреждениями, а так же между ними и органами центрального и местного управления установились сложные бюрократические отношения , регламентированные определёнными актами законодательства. Всё это зн аменовало совершенно новый этап бюрократизации государственности Рос сии. В усложнившейся государственной машине высшие гос ударственные учреждения занимали важнейшее место, и их эволюция опреде ляла нередко и изменения нижних ступеней государственной машины.
После упразднения совета при высочайшем дворе, по инициативе Д. П. Трощи нского 30 марта 1801 г. был учреждён «Совет непременный». Созданием этого орга на, Александр I . сделал уступку весьма влиятельной группировке п редставителей высшей бюрократии и вельмож XVIII в. Из 13 членов данного совета 10 прина длежали к титулованной знати. Председателем был назначен генерал-фельд маршал и последний президент военной коллегии граф Н.И. Салтыков. Несмот ря на то, что новому органу была предложена довольно широкая по пересмот ру всех законов и составлению новых, император не собирался давать Непре менному совету большого значения. Наказ от 9 апреля 1801 г. определял весьма с кромные права этого учреждения. П о началу в рассмотрени е С овета поступали некоторые важные го сударственные дела (вопрос об устроении городского управления в столиц ах; положение о непродаже крепостных без земли; о присоединении Грузии к России; о правах и преимуществах С ената ), но вскоре стало очевидным, что Непременный совет выступает в роли своео бразной плотины при обсуждении мер государственных пр еобразований . Это выяв илось при рассмотрении реформы Сената в апреле-мае 1802 г., когда её сторонни ки (граф П.В. Завадовский, граф А.Р. Воронцов и Д.П. Трощинский) остались в мен ьшинстве
По мере укрепления своего положения п осле реформ 8 сентября 1802 г. (учреждение министерств и Комитета министров, п реобразование Сената) император вообще перестал счита ться с непременным советом. Гораздо большее значение имел тогда Негласн ый комитет , внешне не имевший организации государствен ного учреждения. На его заседаниях было обсуждено больш инство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ гос ударственного аппарата , которые Александр стал рассма тривать с 1802 г. в Комитете министров, преимущественно в кругу высших чинов ников.
С конца XVIII в. непрерывно увеличиваетс я количество ежегодно утверждаемых императорской властью законодател ьных актов. Усиление этого потока повысило значение самого процесса зак онодательной техники. В 1809 г. М.М. Сперанским был подготовлен проект закона о новом высшем государственном учреждении – Государственном совете. Опасаясь противодействия части верхов бюрократии, Спер анский тайно пересылал отдельные главы проекта Александру I . С проектом был озн акомлен ряд благожелательно настроенных влиятельных сановников (П.В. Ло пухин, Н.И. Салтыков, П.В. Завадовский, В.П. Кочубей, Н.П. Румян цев). Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет являлся учреждением, в котором соединялись все части управления и прохо дили все законодательные акты, проходя к императору через него. Сам Спер анский предавал созданию государственного совета боль шое значение, считая учреждение этого органа первым шаг ом к претворению в жизнь его обширного плана государств енных преобразований. В отчете за первый год деятельности совета 11 марта 1811 г. Сперанский заявил, что его создание знаменательно, так был сделан пер вый шаг от самовластия к истинной монархии. Однако план государственных преобразований почти не был претворён в жизнь и Государственный совет являл собой лишь фасад недостроенного здания. Совету от водилась роль высшего законосовещательного учреждения: «Никакой закон , устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь своего совершен ия без утверждения державной власти» [ 30 ] .
Члены Г осударственного совета назна чались императором из высших чиновников: «Совет состав ляется из особ, высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых» [ 31 ] . П о до лжности в него входили министры: «Министры суть члены Совета по их званию» [32 ]. Председатель государственног о совета назначался императором, в случ ае личного присутствия, заседания вёл сам импе ратор: «В Совете председательствует императо р или лично, или назначением одного из членов» [ 3 3 ] . Первым председателем совета был г раф Н.П. Румянцев. Аппарат государственного совета состоял из общего соб рания; четырёх департаментов, двух комиссий и государственной канцеляр ии. Департаменты законов, дел военных, гражданских, духовных, государственной экономии являлись предваритель ными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специали стов какого-то отдельного вопроса , каждый из них имел пр едседателя : «Совет разделяется на департаменты: законо в, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной економии . Каждый департамент имеет определённое число членов, из коих один председательствующ ий» [ 34 ] . Затем он обсуждался на общем собрании совета: «Законы, уставы и учреждения и их дополнения, быв рассмотрены в своём деп артаменте, вносятся в общее собрание» [ 35 ] . Комиссии составления законов предписывалось заниматься и х кодификацией.
Комиссия прошений возникла из сущест вовавшей до 1810 г. при сенате конторы гененрал-рекетмейстера, в которую пос тупали на имя императора жалобы на все починенные органы, на решения деп артаментов и общих собраний Сената, прошения о наградах и милостях, разл ичные проекты. Подача прошений и жалоб давала определённую возможность господствующему классу, минуя бюрократические инстанции, выражать цар ю свои личные и общесословные нужды, указывать на недостатки в управлени и, суде и т.п. с другой стороны, наличие в аппарате крепостнического госуда рства подобного учреждения давало иллюзии в народных массах о возможно сти непосредственного общения с царём, личного рассмотрения им жалоб и н ужд каждого простолюдина.
Состоящая при Государственном совете Государственная канцелярия, бы ла не простым его делопроизводственным придатком: именно она подвергал а любой проект закона еще до его обсуждения в общем собрании шлифовке, ос тавляя, возможность для двойного толкования того или иного закона в инте ресах крепостников и самодержавной власти : «Все дела, в Совет входящие и и з Совета исходящие, идут через Г осударственную к анцелярию, в ней приугото вляются и от неё по утверждении их отправляются к надлежащему исполнени ю» [ 36 ] . Учитывая значение Государственной канцеляр ии, Сперанский добился у императора своего назначения на пост её гла вы – государственного секретаря: « Госуда рственный секретарь управляет Государственной канцеляриею непосредс твенно» [ 37 ] .
По закону Государственный совет являлся обязательной инстанцией по о бсуждению законопроектов, что подтверждалось ст. 50 «Основных законов ро ссийской империи»: «Все предначертания законов рассматриваются в госу дарственном совете» [ 38 ] . В дейст вительности, он не был единственным законосовещательным учреждением. В первые годы существования его функции часто узурпиро вались Комитетом министров, а так же нередко законопроекты после их расс мотрения в Комитете министров, отделениях Собственной е. и. в. канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах (Сибирский, Кавказский и др.), а так же В оенном совете и в Адмиралтейств-совете поступали, минуя Государственны й совет, на утверждение царя. С 10-х годов XIX в. установилась практика еженедельных до кладов императору начальников отдельных ведомств (мин истров, главноуправляющих и др.). Эти доклады нередко сра зу же и без обсуждения в Государственном совете утверждались министром. После обсуждения законопроектов в общем собрании Государственного сов ета император нередко выражал согласие не с большинством, а с меньшинств ом Совета. Так, в 1810-1825 гг. такие разногласия возникли при обсуждении 242 дел (в 83 случаях Александр I поддержал меньшинство, в четырёх случаях – мнение единств енного члена Совета). Иногда законопроект направлялся в Государственный совет с готовой резолюцией императора о желательност и того или иного решения. Государственный совет был перегружен массой вн утренних административных и финансовых дел (из последних наибольшее зн ачение имело утверждение бюджета), причем категории эти расширились.
Даже в условиях феодально-крепостнической государст венности дореформенной России с сохранившимися в абсолютной монархии элементами деспотизма и произвола Государственный совет занимал опред елённое место, являлся весьма важным звеном законодательного механизм а. Сам факт появления законосовещательного органа свид етельствовал о том, что российский абсолютизм первой половины XIX в. уже не мог обходиться без обсуждения хотя бы части проектов законов и других важных общегосударственных дел в особом орга не с верхами дворянской бюрократии.
В первую половину XIX в. Государственный сове т выполнял задачи в упорядочении процесса законодатель ства абсолютной монархии, являлся органом, в котором наиболее опытные вы сшие чиновники государства подвергали каждый поступавший в него закон опроект основательной шлифовке с целью достижения наиболее казуистиче ского и вместе с тем наиболее полного выражения воли господствующего кл асса помещиков-дворян. И можно сказать, что орган, созданный на практике ничего не имел общего с тем, что предус матривалось в п роекте – это не был орган, который являлс я бы связующим звеном между императором и всеми ветвями власти, а получи л статус законосовещательного органа и в его ведении оказался круг вопр осов, которые по «Плану» предполагалось отвести Госуда рственной думе, о которой вопрос даже не стоял.
3.2. Содержание реформы министерской системы.
Со времени проведения реформы министерств, осуществл ённой в начале правления Александра I , ко времени выхода в свет «Плана преобразований», сложились оп ределённые условия, которые показывали очевидные недостатки, толкавши е на необходимость новой реформы. В своём «Плане» Сперанский предлагал р яд мероприятий, которые были направлены на то, чтобы усовершенствовать у стройство административно-исполнительных органов. Есл и обращаться к тем недостаткам в министерской системе, которые придвину ли Сперанского к идее разработки проекта реформы министерств, то можно п ервой из них назвать недос таток ответственности минис тров: «…установив государственную отв етственность, надлежало установить и государственное сословие, перед к оим она должна быть изъявляема» [39 ] . Ответственность министра состоит в че тком выполнении действующего закона. По мнению Сперанского это не могло быть осуществлено, поскольку закон не находился на твёрдой основе и не в ыражал мнения всех сословий. Невозможно исполнять законы, так как они не находят понимания в обществе и часто им не принимаются. Министрам в таки х условиях сложно было вы полнять свои прямые обязаннос ти. В этом Сперанский видел основную причину того, что верховная власть у клоняется от исполнения законов, предполагающих «силу и твёрдость» [ 40 ] и занимается текущими малозначительными делами. Еще одной причиной тог о, почему были необходимы дальнейшие изменения, стала та, по которой в мин истерской системе присутствовала несоразмерность в разделении круга д еятельности министерств и её расплывчатость : «...произо шел недостаток истинной соразмерности в разделении дел» [ 41 ] . Исполнительная власть направлена на прет ворение законов в жизнь. Отдельные разновидности закона должны исполня ться различными ведомствами. Сперанским было выдвинуто пять главных на правлений: внешнеполитическое, внешней безопасности, внутренней безоп асности, публичная экономия и устройство, и надзор суда. Исходя из этих направлений , и следовало бы формировать министерства. Но, по мнению М.М. Сперанского нель зя, чтобы они соответствовали числу министерств. Так, например, публичная экономи я предполагает два министерства: народной промышленности, доходов и рас ходов. Еще одним недостатком министерской системы стал о то, что был недостаток точных правил или учреждений, на основе которых д олжно действовать министерство. При создании министерств были определ ены их штаты , оклады чиновников, переименованы канцеляр ии в департаменты. На этом завершилась вся реорганизационная работа. Каж дому министру было поручено разработать уставы и положения, которыми бы л бы очерчен круг обязанностей, права и взаимоотношения с другими ведомс твами, а так же порядок работы с последующим рассмотрением и утверждение м Государственным Советом. Но эти мероприятия не были проведены. Осуществление намеченного началось с манифеста от 25 июля 1810 г. Бы ли подробно определены пределы их деятельности и степень их ответствен ности. Манифест повторил все мысли и предложения Сперанского. Манифест в водил и новое ведомство: управление духовных дел и иноверных исповедани й. Следующим манифестом от 25 июня 1811 г. было объявлено об об разовании министерств, определены их штаты, порядок назначения, увольне ния, производство в чины, порядок производства дел. Были определены и степень, пределы власти министров, отношения с законодател ьной властью, ответственность министров и министерских чинов , принадлежащих к министерских канцеляриям и департаментам , а так же взаи моотношения структурных частей министерств . «Общее уч реждение министерств» было обширным актом и состояло из двух частей: «Об разование министерств» и «Общий наказ». По мысли М.М. Сперанского раздел ение управления должно вытекать из разделения законов. Отсюда и определились сферы деятельности министерств. При подготовке реформы Сперанским использовался не только восьмилетни й опыт деятельности министерств, но и опыт работы министерств наполеоно вской Франции. Важно отметить, что проекты общих манифе стов рассматривались в Государственном Совете, но члены Совета не выска зали каких-либо существенных замечаний. В основу деятельности каждого министерства был положен принцип е диноначалия. Министерства, согласно законопроекту, пол учили следующую структуру: во главе министерств стоял мин истр с товарищем (заместителем). М инистр назначался императором и фактическ и нёс перед н им ответственность: «Все министры в действиях их починены непосредственно верховной власти» [ 42 ] . При министр е имелись канцелярия и совет. Аппарат министерств а строился следующим образом: министерства разделялись на несколько де партаментов, которые, в свою очередь, делились на отделения, а отделения р азделялись на столы. Директора департаментов подчинял ись напрямую министру, начальники отделений подчинялись директорам де партаментов, а столоначальники – начальникам отделений.
Совет министров состоял из начальников основных стру ктурных частей министерства. В департаментах и отделениях роль играли о бщие присутствия. На заседания общих присутствий депар таментов и министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, з аводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Из-за того, что самодержавие был о вынуждено проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и сч итаться с мнением буржуазии, допускалось «соучастие» верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственн ого аппарата. В состав министерств включались дополнительные структурные единицы – так назы ваемые «особенные установления»: канцелярии, счетные о тделения, ученые комитеты, лаборатории, вспомогательные учреждения фин ансового, технического и другого специального назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части. В «Наказе » определялась сте пень и пределы власти министров, их от ношение к высшим судебным, законодательным, административным органам, к подчинённым учреждениям. Здесь же устанавливались обязанности чиновн иков министерств. Вопреки чаяниям автора, проведённая реформа закрепля ла безответственность и произвол министров, единолично управлявших по чинёнными им ведомствами. Закон предписывал министерс твам подавать ежегодные отчеты в министерство финансов и Государствен ный Совет, а о мероприятиях, направленных на усовершенствование, они соо бщали самому царю. Принцип единоначалия в центральном управлении вызва л изменения в характере делопроизводства: коллегиальный тип делопроиз водства заменялся министерским. Был регламентирован порядок ведения д ел: определённые формы регистрации, движения документа внутри министер ства с указанием сроков исполнения и отчетность. О бюро кратизме, дошедшем до крайности, говорит хотя бы тот факт, что один докуме нт подвергался последовательным операциям 34 раза. Элементом приспособл ения управления к новым социально-экономиче ским услов иям было единообразие в организации делопроизводстве и принципах деят ельности министерств. С 1811 г. в России существовали 8 министерств (внутренн их дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морско е и иностранных дел). Существовало и три главных управления (духовных дел иностранных вероисповеданий, ревизии государственных счетов, путей со общения). На правах центральных ведомств действовали главное казначейс тво и Департамент уделов.
Завершение организации министерств способствовало оформлению ведом ств. Сложные задачи государства, возникшие в новых условиях социально-экономического развития требовали более четкого отра слевого разграничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат с его местными органами и учреждениями, составил с э того момента единое ведомство со своими административными порядками, с оставом чиновников, бюджетом и своим ведомственным территориальным де лением, не совпадавшим с общим административно-территориальным делени ем. С первых же лет существования министерств одной из важных форм руков одства центрального аппарата каждого министерства подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и даже отдельным и их структурными частями циркуляров и распоряжений (в военном и морском – приказов) – административных актов, разъяснявших и конкретизировав ших применение законов, устанавливавших нормы деятельности местной ад министрации. Эти акты рассылались им местным учреждениям , а так же частично публиковались в ор ганах ведомственной печати. С 1811 г. «Обще е учреждение министерств распространилось в большинстве министерств. Долго удержались коллегии в морском министерстве, минис терстве иностранных дел и министерстве народного просвещения. Проведенная реформа, точнее, лишь её часть, была бы эффективнее, если бы ответственность министров была введена при усл овии ответственности перед собранием представителей – Государственн ой думы. Однако Сперанский в спешном порядке разрабатывать новые услови я ответственности. Министры были добиваться разрешения отмены огранич ения и дополнения прежних положений у Государственного совета, Правите льствующего Сената и императора. Сперанский хорошо понимал ущербность проведенных изменений, так как они ослабляли силу закона.
Главное значение реформы состояло в том, что коллегиальное нач ало было уничтожено и министерства организованы, как строго исполнител ьные учреждения. Усиление бюрокра тического централизма в дальнейшем стало тормозить оперативность в ре шении административных, полицейских и судебных дел. Пр авительство тщет но пы талось усилить действенно сть аппарата посредством второстепен ных реорга низаций ведомств. Широкое распространение п олучили во всех министерствах комиссии по сокращению перепис к и и шта тов. Эти меры были малоэффективн ыми. Неспособность осуществ лять управление обыч ными методами толкала самодержавие на введе ние элементов милитаризации.
Глава IV . Проект р еформирования правительствующего и судебного Сената .
4.1. Причины реформирования Сената.
Согласн о «Плану государственных преобразований», Сенату отводилась роль высшего судебного учреждения. Сенат, по мнению М.М. Сп еранского, не может быть законодательным учрежде нием, так как прибавление законодательных функци й к тем исполнительным и судебным, которыми Сенат обладал к тому моменту, невозможно . Следовате льно, если превращать Сенат в законодательное учр еждение, то одновременно нужно создавать органы верхо вного суда и верховной исполнительной власти. В записке 1803 г. М.М. Сперански й отводил реформе Сената значительное место. В ней он указывал на параллелизм в делах Сената, Непременного совета и мини стерств, на то, что Сенат лишен возможности действ овать самостоятельно, так как все указы издаются и м, как высочайшие, что обязанность публиковать указы является полицейской обязанностью и не соответствует высо кому назначению Сената. Однако Сперанский далёк о т мысли упразднения Сената. Сперанский считает необхо димым сохранить Сенат, так как он пользуется в силу своей древности авто ритетом и доверием. Но реорганизация Сената необходима. Такими были прич ины необходимости реформирования этого органа, по мнению Сперанского.
Если обращаться к объективным условиям, которые подвигли вла сти на преобразование Сената, то к началу XIX в. Сенат превратился в громоздкий, многофункциональный и плохо управляемый орган, не имевший четко очерченных границ своей деятельности. Н аблюдалось полнейшее смешение судебных, админис тративных и законодательных функций. К началу века это учреждение находилось в упадке, монарх совершенно не считал ся с его мнением. Наиболее важные вопросы надзоры и особенно управления находились в ведении генер ал-прокурора и его канцелярии. Более того, должнос ть генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции. Выс ший судебный орган оказался в подчинении одного из мин истров, представителя исполнительной власти. По э той причине, «качество» сенатской работы находилось на крайне низком уровне. Сенаторы перестали заниматься ревизией судебн ых органов. Сенат погряз в мелочах, превратился в с уд первой инстанции. Но дореформенный Сенат не мог сле дить за исполнением элементарной классовой законности. Мыслилось, что осуществление надзора в форме внезапных эпиз одических обследований местной администрации, п олиции и суда должно было повысить их действеннос ть и оперативность. Однако в условиях общего кризи са феодально-крепостнического строя оказалось невозможным устранить в их деятельности элементы, компрометирующие всю г осударственность (крайности произвола, казнокрадство и взяточничество ). Это обусловило малоэффективность сенаторских р евизий. В первой половине XIX в . Сенат превратился в своеобразную богадельню для престарелых и малоспособных высших чиновников и генералов. В Сенате образованные люди, в частности, с юридическим обра зованием были большой редкостью. Упадку Сената способствовали состав и организаци онное устройство. В первой половине XIX в. Сенат являл собой совокупность ряда полусамост оятельных органов: департаментов, общих собраний и других учреждений, ск репленных главенством над Сенатом генерал-прокурора. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, н азначаемых царём (главным образом престарелых вы сших чиновников), а так же генералов. Во главе каждого де партамента стоял обер-прокурор. В условиях, когда Сенат осуществлял исполнительную власти, роль министерств умалялась. Личная инициатива сотрудников министерств и суд ов наталкивалась на предписания людей, которые не управляли и не отвечали за исполнение принятых ре шений. Наконец, было трудно обеспечить оперативно сть в решении срочных государственных дел. Огромный наплыв дел и медлительность в их решении, характеризуют деятельнос ть Сената в начале XIX в. М.М. Спер анский отмечал, что деятельный надзор за админ истрацией возможен лишь в развитом обществе, при господстве гласности и развитого общественного мнения. Низкий проф ессиональный уровень сенаторов, всего аппарата, д лительность сроков рассмотрения дел, взяточниче ство, карьеризм, всевластии секретарей, которые «изучали» и докладывали дела, приводило лишь к хаосу. Таким образом, труд но было понять основное назначение Сената в системе го сударственного управления. Проекты превращения Сената в высший законодательный орган, исходя щие от некоторых представителей чиновных верхов России начала XIX в. (П.А. Зубова, Н.П. Панина, Г.Р. Державина и др.), современный американский историк М. Раев оценивает, как наличие в п равительственных кругах России начала XIX в. английского направл ения. Идеалом «сенатской партии», по его мнению, яв лялось так называемое «правовое государство». Но этому направлению противостояло другое – «бюрократическое» (М.М. Спер анский, граф В.П. Кочубей), которое и возобладало в политических судьбах страны, что определило, по мнению М. Раева, неестестве нный путь её дальнейшего развития. Конечно, сред и представителей верхов были сторонники и неко торых западноевропейских, в частности английских, г осударственных и правовых порядков. Корни воззрений «сенатской партии » следует искать не столько в её преклонении перед английской и другими конституциями, а прежде всег о в политическом развитии России в XVIII в., в притязании части верхов дворянства, не смирившейся с установлением в России абсолютизма и мечтавшей об олигархической монархии (то есть соправительстве императора с группой знатнейших влиятельных сановников). А нглофильские политические симпатии некоторых вельмож лишь прикрывали их сугубо отечественные аристократическо- дворянские воззрения на государственную власт ь в России. В целом же, идея олигархической монархии в России не имела глубоких корней, так как в силу ос обенностей социально-экономического развития страны господствующий к ласс-сословие помещиков-дворян в основной своей массе поддерживал неограниченную монарх ию. Крепостнически строй задержал появление в гос ударственном строе элементов конституционализма на целый век. Прое кты «сенатской партии» по реформе сената были отклонены негласным комитетом. Член этого комитета граф П.А. Строганов выск азывался за то, чтобы Сенат являл собой лишь «вер ховное место суда и расправы»[ 43 ]. Указ 5 июня 1801 г. обсуждался в общем собр ании четырёх департаментов Сената в июне-июле, зат ем – в Негласном комит ете и был утверждён 8 сентября 1802 года одновременно с учреждением министерств. Первый его пункт гласил: «С енат есть верховное место империи нашей; имея себе подчинёнными все присутственные места, он как хранитель зак онов печется о повсем естно м наблюдении правосудия»[ 44 ]. При этом подчеркивалось, что власть Сената огран ичивалась властью императора. Министры могли п одавать замечания на «высочайшие» указы, то есть имели право ставить вопрос о пересмотре законов, если они не соответст вовали действующему законодательству. Эти «рефо рмы» Сената, как и учреждение Непременного совета , создавали видимость уступок нового императора интересам некоторой части столичного высшего дворянства. Реально е же значение этих преобразований Сената было не велико. Новая попытка реформирования Сената пре дпринята в 1802-1805 гг. она лишь частично реорганизовала Сенат. Указ 1802 года установил место Сената в государственном строе России, но вскоре выяснилось, что между его ю ридическим и фактическим положением существует большой разрыв. И после указа 27 января 1805 г. Сенат име л множество разнообразных функций, сохранился громоздкий аппарат, сложность и медлительность взаимоотношения Сенат а с новыми учреждениями (министерствами, Комитето м министров, Государственным советом). Таким образ ом, сенат, показавший неэффективность своей работы, по сути дела не был реформирован: все реформы не имели решающ его значения. Инициатором новой и более последова тельной реформы Сената был М.М. Сперанский.
4.2. Компетенция судебного Сената.
В проек те 1811 г. Сперанский предлагает организацию двух Сенатов - правительствующего и судебного. От мысли об учреждении законодательного органа в «истинном разуме» он отказался . Поэтому, в его новом проекте законодательный Сен ат не фигурирует. Проект реформы Сената рассматри вался в комитете председателей департаментов Го сударственного совета, а затем на общем собрании Совета. Представляя в г осударственный совет проект правительствующего и судебного сенатов, предпослал ему обширное введение, в котором обстоятел ьно доказывал, что Сенат может быть законодательным сословием.
Судебный Сенат, по проекту Сперанского, представлялс я сосредоточением суда и его управления то есть должен был обладать функциями управления всеми граждан скими судами и надзора за правильностью их решений и, кроме того, являться верховным уголовным судом, выполняя рол ь апелляционной и ревизионной инстанции для нижестоя щих судов. Члены Судебного Сената в проекте они на званы сенаторами, должны были состоять из назнача емых императором лиц из дворянского сословия. Пре дполагалось, что кроме сенаторов часть их избирается дворянством. Избранные сенаторы утверждаются императором. Причем и тех и других должно быть поровну. По мнению автор а проекта, только так можно было достичь необходимой с тепени свободы, независимости и авторитета, которые имеет высшей судебн ой инстанции. Судебный Сенат не является единым це нтрализованным органом. Он делился на четыре округа (Петербургский, Моск овский, Киевский и Казанский). Каждый округ возглавлялся генерал-прокуро ром, имевшим право высшего надзора за порядком высшего надзора за порядк ом производства дел в его округе. По проекту Судебный Сенат разделялся на четыре департамента: казенный (тяжбы между государ ством и частными лицами по имущественным делам), г ражданский, уголовный и межевой, из которых состо яло каждое сенатское присутствие. Предусматрива лся так же более четкий порядок движения дел и сокращенное делопроизводство. В составе Суде бного Сената предполагалось учредить верховный угол овный и Верховный совестный суды. Ведению верховного уголовного суда по длежат государственные преступления и преступления по должности чинов высшей администрации. Решения выносились большинством голосов, являются окончательными и не подлежат обжалованию. Он указывал, что на момент реф ормы судоустройство России состояло из семи инст анций и, несмотря на это, раздавались жалобы на «неправ осудие».
М.М. Спер анский доказывал, что обновлённый в своём составе Судебный Сенат, поставленный столь высоко, стал бы учреждением соверш енно независимым от административной власти и в т оже время, верховная власть была бы освобождена от мелких дел. А пока дело обстояло следующим образом: из департамента Сена та, в котором заседают до семи сенаторов, дело пере давалось на общее собрание, где присутствуют до пятидесяти сенаторов. В случае подави жалобы на решение Сената дело рас сматривалось одним рекетмейстером (чиновником) и решение передавалось на утверждение государю. Не зависимое положение Сената, его широкие права по п ересмотру судебных решений, ревизии и управлению судебными местами империи могли, по мнению Сперанского, обеспечить зак онность.
Проект, предполагаемый Сперанским, привёл бы к установлению некоторой независимости центральных административных орг анов от центральной власти. Безапелляционность р ешений Судебного Сената и отсутствие возможност и отмены части решений Сената устраняло возможность п роизвольного вмешательства верховной власти в действия центральный судебных органов приближало Россию к той «исти нной монархии», о которой Сперанский думал с того времени, как впервые занялся вопросами реформ. Эта часть проекта рассматривалась в Госу дарственном Совете и встретила резкие возражени я. Князь Н.И. Салтыков не соглашался с выборностью сенаторов Судебного Се ната, заявляя, что подобный принцип противоречит духу самодержавного образа прав ления. Князь А.Н. Голицын из тех же соображений восстава л против безапелляционности сенатских решений. Он говорил: «Общее мнени е в России состоит в том, что только одно государево влияние на все части у правления и суда может доставить делам правильное решение»[ 45 ]. В Гос ударственном совете возражали против проекта Сперан ского, аргументируя это тем, что нет просвещенных людей и несвоевременностью реформ ввиду войны с Турцией, и рядом дру гих доводов. Сперанский отражал все нападения на е го проект. В числе выдвинутых им контрвозражений б ыло одно, заслуживающее особого внимания. В качест ве средства, которое может устранить неизбежные з атруднения при организации Судебного Сената, он указывал на общественное мнение. Решения Сената должны быть гласными. Гл асность поставит сенаторов под суд общественного мнения, и тем самым реш ения Сената приобретут большую справедливость. Обращение Сперанского к общественному мнению, а не к особе монарха как к в ерховной апелляционной инстанции, не обозначало, однако, установление публичности заседаний Сена та. Сперанский считал, что публичность заседаний, так же как адвокатура, невозможны в наших условиях, а более того, трудные и злоупотребительные. Он предлагал лишь печать сенатских решений.
4.3. Функции правительствующего Сената.
В 1810 г. он подал императору Александру I проект «Учрежд ения Правительствующего Сената». К ведению этого органа он относил три разряда дел: не относящиеся ни к какому министерству (обнародование законов, у казов, установление порядка их исполнения и надзора за исполнением этим были расширены пределы власти этого органа по сра внению с Комитетом министров); относящиеся к ведению Сената (производство в чины до VI класса, утверждение подря дов и контрактов, спор ы по соляным и винным делам и т.п.), и дела, восходящие на «высочайшее решение», то есть те, которые должны докладывать ся императору (чинопроизводство высших сановников и д р.). Что касается административной власти императо ра, то она была ограничена: ему не принадлежит верх овный надзор за исполнением законов и надзор за де ятельностью различных административных учреждений. Ограничение административной власти монарха, установленное прое ктом М.М Сперанского, нашло выражение в том, что про ект не предусматривает возможности отмены монар хом решений, принятых Правительствующим Сенатом. Сперанский прямо говорит о том, что после того, как решение принято (оно принимается большинством голосов), оно считаетс я окончательным и приводится в исполнение. По тем вопросам, которые требуют утверждения императора в сл учаях, не терпящих отлагательства, Правительству ющий Сенат может принять решение и привести его в действие, не ожидая утверждения. Посколь ку последний раздел дел относится к компетенции дел Комитета министров, тот этот орган Сперанский рассматривал лишь, как орган, существующий при Правительствующем Сенате, представляющий докл ады императору. Так осторожно Сперанский подвёл к мысли о ликвидации самостоятельного Комитета министров, превращении его в одно из сенатских собраний под председательств ом императором для дел, представляемых на высочайшее разрешение (другое собрание под председательством канцлера назнача лось для дел первых двух разрядов, которые разрешались без вмешательства императора). Создание правительствующего Се ната, по мнению Сперанского, необходимое единство в составе правительств, император освобождался о т множества второстепенных дел. Желая более точно установить компетенцию Правительствующего Сената и предотвратить опасность превращения его в универсальную м инистерскую канцелярию, Сперанский предупреждае т, что в него не должны поступать дела, относящиеся к законодательству (они находятся в ведении Государственного совета), суду (ими ведает Судебны й Сенат). Точно так же Правительствующий Сенат не может обсуждать дела, ре шение по которым выходит за пределы компетенции о тдельного министра или зависит только от императ ора. Определяя компетенцию Правительствующего Сената, М.М. Сперанский выражает своё отношение к частной собственност и. Он писал, что органы не должны мелочным контроле м стеснять предпринимательскую инициативу: «Во всех м инистерствах, особливо в тех, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтоб мерами надзора и многосложностью правил не стесн ить частной предприимчивости» [ 46 ].
Проект у чреждения обоих сенатов был рассмотрен специально созданный комитетом в составе графа Завадовского, князя Лопухина и граф а Кочубея, а после этого, отпечатан и разослан всем членам государственного совета. Проект был внесё н для рассмотрения на общее собрание совета в июне 1811 г. если раньше все предложения Сперанского проходили почти без обсуждения, то сейчас развернулись горячие пр ения. Члены Государственного Совета в большинств е своём возражали против реформы Сената. Возражен ия сводились к следующему — разделение сената умалит его важность, повлечет большие издержки и создаст сложности в на боре кадров на канцелярские должности и должности сенаторов. Некоторые возражали, что выборность части сенаторов против оречит принципу самодержавия. Некоторые возража ли против того, чтобы Судебный Сенат был высшей су дебной инстанцией, и его решение было окончательным. Как говорилось выше, наиболее существенные замечания были высказаны Сал тыковым и Голицыным. Но, несмотря на возражения от дельных членов Государственного Совета, результ аты голосования проекта Сперанского оказались д ля него благоприятными. Разделение Сената на Прав ительствующий и судебный было принято большинством голосов. Но это решение было принято большинством голосов. Реформу сенат а отложили до более благоприятного времени. Так ж е был отклонён пункт о безапелляцио нности сенатских решений. Оппозицию Сперанский объяснил тем, что реформа ослабляла самовластие министров. Сенаторов и чиновников сенатских канцелярий предполагаем ая реформа лишала влияния на прибыльные хозяйственны е дела, возмущало их уравнение с выборными сенатор ами. Александр поддержал мнение меньшинства, то есть признал своевременность сенатской реформы и безапелляционность решени й Сената, но оговорился, что предоставляет себе вр емя для определения времени реформы. 7 августа 1811 г. на за седании общего собрания Государственного Совета проект Сперанского был принят. Но его окончательное утверждение было отложено под предлогом предвоенного времени. Серьё зная перестройка органов власти повлекла бы за со бой не только упразднение Комитета министров, но и усилила бы рознь в сре де высшей бюрократии.
Минуя в се бюрократические реформистские влияния, высший орган суда и надзора вплоть до 60-х годов XIX в. сохранял свои органи зационные основы, заложенные реформой 1802-1805 гг. Его з ависимое положение, большой и малоподвижный аппа рат олицетворяли всю эфемерность надзора за законнос тью и справедливостью управл ения.
Заключение.
В настоящем исследовании были рассмотрены проекты управления и реформы, проведенн ые на их основе. Были изучены предпосылки проектной деятельности и перех ода к реформам государственного аппарата, будь то рассмотрение формирования политических убеждений реформатора, как и осве щена непосредственная останова перед началом реформ. Изучено содержание проектов, их основные принципы, согласно которым планировались будущие реформы. Были р ассмотрены основные положения реформ центрального управления , освещена степень их проведения .
Реформы управления, проведённые при участии их инициатора М.М. Сперанско го, имели большое значение для дальнейшего политического и социально-эк ономического развития. Они знаменательны, прежде всего, тем, что была осу ществлена попытка проведения в жизнь новых буржуазных принципов полит ического устройства , положивших нач а ло дальнему изменению в различных сферах общества . Если говорить о новых политико-правовых принципах, кот орые одним из первых стал вводить именно Сперанский, то это такие новые, р адикальные для того времени буржуазные принципы , которые не обошли в проектах реформ ни о дной сферы политической жизни. Например, это идея непр икосновенности личности и, в частности, принципы защит ы частной собственности. Была дана идея прав граждан, которые не содержа ли в своей основе сословную составляющую, произошел отход от принципа со словности. Так же новой была идея представительства и разделения власте й. Главное значение реформ состоит не только в том, что о ни были впервые даны политической мысли , но и в том, что они приняли форму стройного проекта, а не отдельных разрозненных идей.
Вместе с тем, несмотря на всю новизну выдвинутых Сперанским идей, реформ ы, проведенные на их основе, были проведены далеко не в полном объёме, в ка ком они изначально были запланированы их автором. По сути дела, реформы, проведённые лишь частично, не имели той стройности, к оторая была приведена в изначальном проекте. Весь объем реформ был осуще ствлен не в полной мере. Сами реформы так же были осуществлены не в планир овавшемся объёме, как, например, реформа государственн ого совета, планировавшегося, как верхняя палата парламента. Осуществле ние отдельных реформ не оказывало желанного эффекта на подвергшуюся ре форме структурную единицу аппарата, как то, к примеру, министерская рефо рма, никак не повлиявшая на организацию министерств до XIX в. Были и те реформы, которые были отвергнуты правительственными верхами. Такой стала реформа разделения Сената на п равительствующий и судебный. Вместе с тем, следует заме тить, что сами проекты нельзя назвать буржуазными в полном смысле этого слова, что связано с главными деталями идейной платформы проектов преоб разований. Можно сказать, что это были лишь начальные намётки буржуазных принципов. Автор проектов имеет сдер жанную позицию по отношению к степени глубины реформ. При всём новаторст ве, можно сказать, что Сперанский не придерживался идей коренного переус тройства существующего порядка. Это были предложения по начальному реформированию феодально-крепостничес кого самодержавного государства. Россия была лишь приближена к правово му государству. Если учесть то, как построен план и то, как он был воплощен, можно сказать, что с оздавалась видим ость истинной монархии о которой говорил М.М. Сперанский . Был выстроен лишь фасад будущего представительного правления. В конечно итоге, главная цель проектов, то есть достижен ие правового государства соотнесение правления с законом, не была выпол нена. Можно видеть лишь формальное выполнение основных положений. Даже о существленные части проекта не имели воплощения, которое предусматрив алось изначально. Страна лишь относительно приблизилась к основной иде е. То есть можно говорить лишь о появлении собственно ид еи, но не о ее конкретном воплощении.
Примечания.
1. Александров проект рефо рм 1809 г. в русской исторической литературе //Зеркало истории: 20 лет кружку ис тории древности и средневековья. М., 1992. С. С. 1 01.
2. Троицкий . Россия в XIX в. М., 2003.
3. Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1961 . С. 22.
4. Там же. С. 28.
5. Там же. С. 31.
6. Там же. С. 49.
7. Там же. С. 43.
8. Предтеченский А.В. Очерки общественно- политической истории России в первой четверти XIX в. М.,1957 . С. 218.
9. Там же. С. 219.
10. Там же. С. 227.
11. Сперанский М. М. Проект ы и записки. М., 1961 . С. 147.
12. Там же. С. 164.
13. Там же. С. 145.
14. Там же. С. 145.
15. Там же. С. 216.
16. Там же. С. 219.
17. Там же. С. 192.
18. Там же. С. 192.
19. Там же. С. 193.
20. Там же. С. 195.
21. Там же. С. 202.
22. Там же. С. 210.
23. Там же. С. 209.
24. Там же. С. 206.
25. Там же. С. 211.
26. Там же. С. 212.
27. Там же. С. 191.
28. Там же. С. 192.
29. Там же. С. 191.
30. Там же. С. 217.
31. Там же. С. 217.
32. Там же. С. 217.
33. Там же. С. 217.
34. Там же. С. 217.
35. Там же. С. 219.
36. Там же. С. 221.
37. Там же. С. 221.
38. Ерошкин. Н.П. Крепостниче ское самодержавие и его политические институты. М., 1981. С. 93.
39. Сперанский М.М. Проекты и записки. М., 1961. С . 202.
40. Там же. С. 204.
41. Там же. С. 204.
42. С.С. Дмитриев, М.В. Нечкина. Хрестоматия по истории СССР. Т.2. – М., 1949 .
43. Ерошкин. Н.П. Крепостническое самодер жавие и его политические институты. М., 1981. С. 106.
44. Там же. С. 106.
45. Предтеченский А.В. Очерки общественно -политической истории России в первой четверти XIX в. М., 1957. С. 265.
46. Чибиряев. С.А. Великий русский реформа тор: жизнь, деятельность, политические взгл яды М.М. Спера нского. М., 1989. С. 83.
Список литературы.
1. Александров. А.А. Проект реф орм 1809 г. в русской исторической литературе//Зеркало истории: 20 лет кружку и стории древн ости и средневековья. М., 1992 .
2. Валк С.Н. Зако нодательные проекты Сперанского в печати и рукописях //Исторические зап иски . 1955. Т. 54 с 464-472.
3. Ерошкин Н.П. Крепостническое само державие и его по литические институты. М., 1981 .
4. Его же. История госуда рственных учреждений в до революционной России. М., 1968 .
5. Зуев Н.И. М.М. Сперанский и комитет м инистров. //История государства и права.-2002-№4-с 41-47.
6. Ключевский В.О. История. Т 5. М., 1997 .
7. Леонтович В.В. История либерализма в России. М., 1995 .
8. Нольде А.Э. Сперанский М.М. Биографи я. М., 2004 .
9. Осипенко С.В. Политико-правовые вз гляды М.М. Сперанского. //Вестник МГУ. Серия 8. История-2006-№2-с 90-105.
10. Предтеченский А.В. Очерки обществ енно-политической истории России в первой четверти XIX в. М., 1957 .
11. Пыпин А.Н. Общественное движение в России при Александре I . СПб. 2001 г.
12. Томпсинов. В.А. Светило русской бюр ократии. М., 1997.
13. Троицкий. Россия в XIX в. М., 2003 .
14. Чибиряев С.А. Великий русский рефо рматор: жизнь деятельность, политические взгл яды М.М. Сп еранского. М., 1989 .
15. Шепелев Л.Е. Создание министерско й системы государственного управления России в 1801-1826 гг. //Английская набер ежная 4-Спб. Лики России, 2007 . – Вып. 5-с . 67-158.
Список источников.
1. С.С. Д ми триев. М.В. Нечкина. Хрестоматия по истории СССР. Т.2. – М,. 1949 .
2. Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1961 .