Содержание Введение Глава 1. Объективные основы и субъективный фактор г осударственного и муниципального управления 1.1. Природа и структура объе ктивных условий жизнедеятельности общества 1.2. Объективная детерми нация государственного и муниципального управле ния 1.3. Состав и развитость субъективного фа ктора 1.4. Организованность субъективного фактора и ее влияние на государственно е и муниципально е управлени е Глава 2. Нормативно-правовое регулирование деятельност и государственной службы Заключение Библиографический список Введение Управленчески е процессы протекают везде и всегда по-разному. Поэтому, когда изучаются где-то или переносятся к нам зарубежные научные суждени я, общественные институты, нормативные акты, практический опыт, то все по добное необходимо привязывать к специфике страны, обстоятельств и исто рического времени их возникновения и действия. Вследствие этого мудрые мысли, рациональные формы, методы, технологии должны привязывать к тем у словиям и факторам, которые характерны для России и определяют все прояв ления государственного управления. У нас же все время те или иные явления, от ношения, процессы сравнивают с США, Францией, Германией и ли еще с какой-то иной страной без всякой поправки н а то, что мы на ходились исторически и находимс я сегодня в совершенно отличной от кого бы то н и было системе объективных условий и субъективно го фактора. И проблема не в том, хороши они или плохи, а в том , что они существуют фактически реально, независимо от отноше ния к ним и наказывают за их игнорирование. Надо знать и уч иты вать особенности объективных основ и субъективного фактора го сударственного управления в Российской Федераци и и в соответ ствии с ними решать все проблемы о бщественного развития. Исто рически наблюдаемое возрастание силы человека (точнее, совокупной силы человечества), сосредоточенной в знания х, опы те, орудиях, средствах и технологиях труда, в ф ормах его жизнеде ятельности, привело к обман чивым представлениям о том, что можно все, чего только стоит захотеть, что все подвластно челове ку, способному якобы по своему замыслу и проекту чуть ли не пе ределать весь мир. С помощью этой с илы с начала промышленной революции многое измене но на планете, в мышлении и образе жиз ни человека. Сформировались индуст риальные, а кое-где и постин дустриальные обще ства, усилилось информационное взаимодей ств ие между всеми народами, повысилось в целом благосостояние людей. В то же время ощущение силы инициировало две миров ые и множество практически непрерывных локал ьных войн, до преде ла обострило экологическую ситуацию, породило пробл ему сохра нения самой природы человека, о чем вперв ые возвестили Я. Бурк гард и Ф. Ницше. Особенн о, как показывает опыт XX века, опасно соединение ма тер иальной и духовной силы сообществ людей с властью автори тарной бюрократии, которая рассматривает ее как свою соб ствен ность и использует в узкокорыстных интереса х. Не раз создавалось и продолжает создаваться искусственное мнение о могуществе власть предержащих, их способности п утем своих управляющих воздействий решить по собственному усмотрению любую пробле му: то не признавалась достоверность выводов кибернетики, гене тики и других нау к, то произвольно заставляли-выращивать куку рузу на Севере, «разворачивать» реки, осушать болота, вообще пере иначивать природу и не считаться с биологической сущ ностью че ловека. То диктуют другим народам ка к им жить, навязывают собственные образы идеал ов ценностей и целей. Еще более упро щенно и «ра дикально» подобные люди относятся к наследованию и преемственности общественных и частных форм жизнедеят ельно сти. В этой сфере очень многие, чуть получ ив известность и власть, уже знают, чем и как упр авлять, что делать и кто виноват, чего хо чет народ, к аким образом его можно осчастливить и иное в таком же духе. Межд у тем и в природе (среде нашего обитания, а не в окружаю щей среде, как будто не мы в ней, а она вокруг нас), и в общест ве, и в самой сущности человека как биосоциаль ном существе имеются объективные предпосылк и (основы, условия), закономерности, формы, ценн ости и другие проявления, формировавшиеся тысяче летиями, которые прошли испытания временем и накладываю т определенные ограничения на нашу деятельно сть. Конечно, разви тие человека изменяет его в заимоотношения с объективным, но последнее остает ся таковым, невзирая на постоянное накопление мощи человека. Поэтому первейшим условием рациональности и эффективности государственного управления является познание объективного, раскрытие его внутренних зависимостей и механизмов, учет много образных элементов и закономерностей и построение на ос нове зна ний об объективном соответствующих целей , функций, структур, технологий и принципов государственного управления. Глава 1. Объективные основы и субъективный фактор г осударственного и муниципального управления 1.1. Природа и структура объективных условий жизнедеятельности общества Проб лема влияния объективных основ и субъективного фактора на госуда рственное и муниципальное управление имеет о пределяющее значение для формирования, сохра нения и воспроизводства л юбого народа. К аждый наро д на планете Земля имеет свою природогеографи ческую нишу, на ко торой ему приходится осущест влять свою жизнедеятельность. И у него нет иног о выбора (если не захватывать и покорять чужие территории), кроме того, что бы эту нишу осваивать, беречь и на базе ее ресур сов создавать свое производство, свои образ жизни, культуру, мирочувствование и собственное сообщество (си стему взаимоотношений между людьми). При родогеографическими условиями в основном объ ясняются своеобразия цивилизаций, их истоки и длительность существо вания, характер и содер жание обычаев, традиций, религий, способ произв одства, ментальность и многое другое. Стоит до бавить или спрогнозирова ть это, как мы поймем, почему люди экватора мысл ят и действуют иначе, чем люди северных широт, почему различны нравы у люд ей гор и равнин, почему люди мо рей живут по друг ому, нежели в глубинах континентов, и т. д. и т. п. Объективные основы и субъе ктивный фактор жизнедея тельности людей всегда взаимосвязаны и взаимо обусловлены, влияют друг на друга и только в сво ем взаимодействии позволя ют понять многообразие мира, взаимо зависимость и дополни тельность его частей. Зна ние объективных условий жизнедеятельности общества (речь идет о российском обществе) принципиально важно дл я государственного и муниципального управле ния при решении буквально каждого вопроса. На чиная со вступления в ВТО, ког да наши партнер ы по переговорам навязывают нам параметры ценообразования сырья, товар ов и услуг, принятые у них в теп лых широтах, вро де того, что при членстве в ВТО в Сибири бу дут те же жизненные условия, что и на южном побережье Сре диземного моря, и конч ая организацией жилищно-коммуналь ного хозя йства в самом маленьком городке. Везде имеется своя специфика, с учетом которой только и можно принимать рац и ональные и эффективные управленческие реше ния. См. №3 с. 29 Пре жде всего, в качестве объективных основ государственно го и муниципального управления следует назвать природогеогра фические, п очвенно-климатические условия или, по словам П. Я.Чаадаева, факт географический. Каждый народ занимает свою территорию (нишу) на земном шаре и природные свойств а этой территории (почва, климат, рельеф, водные ресурсы, гео графическое расположение, недра , воздух и т. д.) дикту ют лю дям отвечающие им технологии производст венной деятельности и формы общественной жиз ни. Не случайно каждая из истори чески известн ых цивилизаций, выделенных английским истори ком и социологом Дж.А.Тойнби (1889— 1975) (по поводу чего имеются различные мнения), привязана к определенным при родогеографическим условиям и в какой-то мере была приспо соблена именно к ним. С это й точки зрения Россия с момента возникновения имеет весьма своеобразные объективные условия для государст венного и муниципального управления. Она зани мает северную равнин ную часть евразийского субконтинента, омываемую Л едовитым и Тихим океанами, с центром холода в Верховенске. В нынеш них гра ницах она еще более отдалена на восток и север. Здесь трудно создавать жизнь, сравнимую со странами Средиземн о морья или обеих берегов Атлантики. Времена г ода, длительность каждого из периодов года, см ена тепла и холода, переувлажнен ность и засух а, другие объективные явления имеют в российс ких широтах свою цикличность и специфику, не считаться с ко торыми, значит заранее обрекать управленческие процесс ы на негативный результат. И хотя есть прогноз ы, что климат будет меняться в нашу пользу, но до этого надо дожить, а потом пос мотреть, что же р еально получится. Не все прогнозы и не так, как б ы хотелось, сбываются. Но если что-то и изменится, то и это надо будет учитывать в процессах управления. Ко в торому роду объективных основ государственного уп равления целесообразно отнести естественно-общественные ф ормы, сформировавшиеся вследствие длительно го взаимодей ствия человека и природы. В своих исследованиях русский ис торик и географ Л.Н.Гумилев (1912— 1992) убедительно п оказал, что ландшафт предопределяет сущность и формы жизнедея тельности соответствующих э тносов. Когда какой-либо народ тысячелетиями с оздает свою культуру («вторую», искусствен ну ю природу) на определенной территории и добивается гармо низации природы и своей жизнедеятельности, известного р ав новесного отношения между ними, то тем самы м он вырабаты вает как бы органичные структуры , механизмы и технологии труда, быта и социальн ого общежития, вне соблюдения которых государ ственное и муниципальное управление приобретает по- существу разрушительный характер. Можно, конечно, путем усиленной эксплуатации природы решить пробле мы двух— трех поколений, но уже последующие ощ утят разорванность связей и начнут расплачив аться за предыдущую самонадеянность. Примеро в тому сколько угодно, и на Севере, и на Юге. См №4 с. 29 Геог рафия и способ расселения людей, типы градо- и домост роений, характер и организация поселений, технологии зем ле делия и животноводства, виды коммуникаций, способы и прие мы труда и быта, ценности общежи тия, традиции, обычаи и менталитет — все это об ъективные свидетельства того, что соот ветств ующими народами (сообществами людей), их отдельными частями найдены и выверены историей адекватные и адапта ци онные формы их существования и развития, частного и общест венного по ведения, отражающие своеобразие природы и клима та, возможности соответствующего производства и потреб ления. Отсю да проблемы соотношения мировой и национальной культуры, самобытности, оригинальности и заимствования, иными словами, общего, особенного и единичного. Необходи мо не только изучать и знать достиже ния всего человечества, проживающего будь-то н а Востоке, Западе или Юге по отноше нию к нам, но и понимать, что любая культура взросла в своих «координатах» естественно-общественных условий, приспособ лена именно к ним и при переносе в другую культуру может быть использована лишь с учетом возможностей и способнос тей нашей культуры к восприятию и в питыванию (ассимиля ции) иных культурных прио бретений, даже самых впечатляю щих и перспективных. Тем более что органи чная (собственная) культура характеризует действительное состояние жи знедея тельности людей, а привносимая (заимствуемая) — лишь веро ятностное, которое может быть как лучшим, так и худшим. В данных вопросах государственное и муниципал ьное управле ние должно выверять соответству ющие управленческие реше ния и действия истор ическими мерками. Трет ий ряд объективных основ государственного и муници пального управления составляет культурно-историческое насле дие, которое создано субъекти вным фактором (сознанием и де ятельностью люд ей) и выступает на сегодня нашей объективной ж изненной опорой. Цепь исторического развития непрерывна и на каждый момент времени люди (их сообщества, государств а) располагают определенным национальным бог атством и осво енными технологиями различных видов деятельности, котор ые в совокупности дают известный уровень реал ьной производи тельности труда и производите льных сил. Технологии сформи рованы творчеств ом людей, часто, особенно в промышленности, име ют универсальный характер, но используются, как правило, с учетом природогеографических и естественно-обществе нных условий соответствующей страны и ее регионов. Многие техно логии, в частности земледелия, скотоводства, лесного х озяй ствования и т. д., отрабатывались веками, и в этом смысле они объективнее, первичнее форм собственности и механизмов госу дарственной и муниципальной власти. Последние менять легче, чем первые, но именно они являются материальным источни ком и средством производительности труда. К кул ьтурно-историческому наследию относятся также об щественные формы жизнедеятельности людей, апробирован ные вековым опытом. В России, к примеру, такие из этих форм, как вече, собор, казачий круг, дума, ар тель, община, товарище ство и другие, отличающиеся коллективистским нач алом, воз никли, наверное, не случайно, не по усмотрению тех или иных лиц, а являются наиболее приспособленными к нашим приро догеографическим и естественно-обществ енным условиям. Цел есообразно подчеркнуть (и это должно стать основанием для всех последую щих размышлений), что условно выделенные здес ь природогеографические, естественно-общественные и культурно-исторические условия и наследуемые нами ныне их результаты в жизни выступают во взаимосвя зи друг с другом как комплексное явление, внут ри и в пределах которого только и может формир оваться и реализовываться государственное и му ниципальное управление. 1.2. Объективная д етерминация государственного и муниципального управления К ажд ое управленческо е реше ни е и действи е должн о наполняться конкретным содер жанием, исходящим из своеобразного сочетания природогеографического, естественно-общественного и культурно-исторического факторов в со ответствующем месте и времени (в тундре или на берегу Охот ского моря, в долинах Кавказа или на просторах Сибири). Преж де всего, результиру ющим названных объективных усло вий выступае т производственная база со своей технологией, спе циали зацией и кооперацией в рамках территории определенно го сообщества людей (государства, его составной части, гор ода, административного района, населенного пу нкта). Эта база явля ется продуктом творческой, созидательной деятельности людей, опредмечив анием их замыслов, знаний и труда. Сегод ня производственная база России разрушена почти на половину. В нынешнее положение ее привели не войны, не зем летрясения и не иные стихийные бедствия, а дей ствия конкрет ных руководителей, которые возг лавляли перестройку и так на зываемую демокра тизацию. Последняя не имела никакого по нятия о подлинной демократизации — об установлении власти народа в интереса х народа. В кач естве объективного источника и детерминанты государ ственного и муниципального управления особо следует вы де лить систему экономическ их отношений (экономический базис общества). Данная система соединяет производственную ба зу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных усл уг, не обходимых для поддержания жизнедеятель ности общества и каждого отдельного человека. Истории известны различные формы собственно сти, в границах, принципах и нормативах ко торы х осуществлялись экономические процессы. Основными среди них признают государственную и частную собственн ость, между которыми (в силу многогранности общественных связей) имеются смешанные или комбинированные формы собстве н ности (муниципальная, кооперативная, акционе рная, общест венных объединений, групповая и т. д.). Нар яду и совместно с экономикой важное значение в роли детерминанты государственного и муниципального управ ления принадлежит социальной сфере общества, с остоящей из специ фических социальных интере сов, социальных отношений в уз ком смысле слов а, социальной инфраструктуры. Социальные инт ересы — это интересы сохранения, самообеспечения и вос производства человеческой жизни, более всего они выраж аются в общении, быту, потреблении социальных услуг. Социальные от ношения в научной литера туре сводятся к отношениям по обе спечению жи зненными средствами, воспроизводству социаль ных и природных данных человека, приобщению к производс тву, адаптации совокупного человека к сущест вующей или изменяю щейся системе общественны х отношений. Под социальной инфраструктурой понимается совокупность материально-веще ственных элементов, создающ их условия для удовлетворения социальных инт ересов людей. Это набор структур по оказанию с оциальных услуг, начиная с родильного дома и кончая местом панихиды. Функционально здесь актуальна каждая структу ра, ибо виды социальных услуг не взаимозаменя емы. См. №5 с. 29 За тысячелетнюю историю социальная жизнь людей вырабо тала определенные формы, закономерности, традиции, даже стереотипы, которые ее поддерживают и воспрои зводят в соот ветствующих объективных услов иях и более конкретно — на ос нове имеющейся п роизводственной базы и системы экономи ческ их отношений. Отсюда существуют сильные зависимости между экономическ ой деятельностью и социальное жизнью об ществ а, многогранные прямые и обратные связи между ними. В обшем и целом социальные потребности людей приспосабл и ваются к экономическим возможностям общест ва, иначе исто рическая жизнь могла бы не состо яться. Часто социальные пот ребности удовлетворяются лишь в ограниченн ых масштабах (частично), что придает социальной жизни обедненный и од носторонний характер, с казывающийся на самочувствии и раз витии чело века. Объе ктивная детерминация государственного и муници пального управления идет также от духовной культуры общ ества, имеющей как бы два среза: субъективный, связанный с тем, что духовность есть проявление суб ъективного фактора (сознания и деятельности л юдей), и объективный, отражающий материаль ное закрепление духовного, превращение его в историческое наследие. Речь идет об объективном, исторически закрепле н ном в духовной культуре общества. Кажд ый народ выработал, сохранил и усвоил свою систему духовных ценностей — религиозных, мировоззренческих (ф ило софских), идеологических, этических, худож ественных, педаго гических и других, к которым государственное и муниципаль ное упра вление должно относиться как к объективным фактам. Порой эти ценности бывают консервативными, идеалистиче с кими, мифологическими, противоречащими целям современ ного государственного и муниципального управления. Но в них может обнаруживаться немало умозрительного, ограниченного, приспособленного лишь к конкретной национальной сам обыт ности. Исто чником и постоянным импульсом объективизации го сударственного и муниципального управления служит рож ден ный духовной культурой общества научно-т ехнический прогресс. Этот прогресс осуществляется в сложнейшей системе: «нау ка — техника — производство — природа — об щество — человек», где каждый элемент, во-перв ых, приобретает смысл и ре ал изуется лишь в общественном от ношении, при удовлетворении им оп ределенной о бщественной потребности или при выполнении о бщественной функции и, во-вторых, неразрывно сочленен с человеком, создается и преобразовывается благодаря его интел лектуальной физической активности. Науч но-техническое развитие вызывает изменения во всех сферах жизнедеятельности людей, серьезно корректирует влия ние объективных условий на решение общественных проблем. Оно откры вает новые возможности перед людьми, использова ние которых всецело зав исит от людей их общественной орга низации. Ка к свидетельствует история, одни и те же научно-тех нические открытия в разных странах дают существенно ра зные социальные и экологические результаты, и , главным образом, по причине того, что не везде государственное и муниципальное управление ( да и менеджмент) осознает характер и потенциал научно-технических новаций. Анахронизм и инертность уп рав ления способствуют отставанию от многих стран. В на чале XXI в. на учно-технический прогресс привел к масштабной информационно-технологи ческой революции, ко торая управляющим парам етром для очень многих процессов выдвинула к омпьютер, обладающий памятью и быстротой об р аботки информации весьма выше человеческой. Информаци онные сети (паути на) практически охватили весь мир и позво ляют на многие расстояния и мгн овенно передавать большие объемы управленче ской информации. Все это создает новые ус лови я и факторы, определяющие жизнедеятельность органов государственного управления и местного самоуправлени я. Таки м образом, объективизация государственного и муни ципального управления идет от комплекса источников, дет ер минант и импульсов по линиям: природогеографических, поч венно-климатических условий; естественно-общественных форм обеспечения людей; культурно-исторического наследия; производственной базы, системы экон омических отношений; традиций и структуры соц иальной жизни; объективного в ду ховной культ уре; научно-технического прогресса и другим, ко торые могут быть обнаруж ены при более глубоком раскрытии данной проб лемы. Освоение этого комплекса зависит от разви тости и организованност и субъективного фактора и от его связи с госуд арственным и муниципальным управлением. 1.3. Сос тав и разновидность субъективного фактора Обра щение к субъективному фактору в теории государ ственного и муниципального управления имеет двоякий см ысл. Во-первых, государственное и муниципальн ое управление само составляет часть субъективного фактора и тем самым в о многом определяется его состоянием, зависи т от его потенциала; во-вто рых, место, роль и др угие проявления государственного и муниципального управления в свою о чередь также зависят от уровня развития и орг анизованности субъективного фактора. Без ори ентации на субъективный фактор и на его влияние на управ лен ческие процессы трудно понять практически любой вопрос го сударственного и муниципального управления. Наприм ер, по чему даже в условиях глобализации в одн их странах имеет место быстрое экономическое развитие, а в других — нет? Су бъективный фактор олицетворяет собой (что ва жно подче ркнуть) сознание в действии, определ енное слияние мысли тельного и практического процессов. Именно воплощение со знания в деят ельности, его «материализации», объективное за крепление и представлен ие позволяют судить о содержании, возможност ях и силе сознания. Оба связанных между собой элемента субъективного факто ра — сознание и дея тельность — имеют многогранный характер и сложную структуру. Они иссле дуются в философской, социо логической и псих ологической науках, и сказанное здесь явля ется лишь выводом из них, и то применительно к запросам тео рии государственного и муниципального уп равления. Сознание отличается разными уровня ми — общественное, обыденное, массовое, коллективное, индивидуальное, в ыступает во многих формах — мифологическое, религиозное, научное, художествен ное, истори ческое и т. д., имеет разные социально-психологи ческие параметры. Опреде ляющими для государственного и муниципального управления, которое име ет дело с самыми разными людьми, являются противоречивость, неустойчивость, пластичност ь и разнообразие сознания. В этом — источник многих проблем. Люди с разным сознанием действуют в иерархии государст вен ных и муниципальных органов и должностей. Одни и те же ре шения они интерпретируют разли чно, исходя из собственного понимания. Тоже от носится к управляемым объектам и услови ям их функционирования. Люди, за нятые в управляемых объек тах, естественно руково дствуются своим сознанием, которое может весьма отличаться от того, в соответствии с котор ым принимались те или иные управленческие ре шения. В резуль тате и государственное, и мун иципальное управление, и его уп равляющие во здействия, и их восприятия управляемыми объе ктами состоят из множества разнокачественных элементов сознания, создающих сложнейшие условия для управленче ских процессов. Отсюда имеют место неопредел енность, вероят ность как в содержании управ ленческих решений, его толкова нии и аутентичности понимани я, так и в надежности его реали зации. Дея тельность — многомерное явление, выражающее в сово купности способность человека (сообществ людей) физич ески и интеллектуально производить (создава ть, творить) необходимые ему продукты и условия его жизнедеятельности. О на служит мо ментом перехода, «превращения» сознания в материальность, вследствие чего сформированные в сознании и деи, сюжеты, представления, образы, логические конструкции (проекты), ин тересы, замысли и т. д. приобретают соответств ующую предмет ность, превращаются в реально сть, пригодную для потребления. В то же время это — способ реализации сущности человека и ме ханизм его взаимодействия с другими людьми (обмен деят ель ностью), основной канал его социализации. Деятельность — единственный способ создания людьми материальных и ду хов ных продуктов и социальных условий своей жизни, определяю щий фактор развития сознания как отдельного челове ка, так и общественного сознания, непременное, неотъемлемое и глав ное основание личности. Только говорящий челове к еще не че ловек, надо чтобы он делал дело, важ ное для других, поскольку все взаимозависим ы. Вс е уровни и аспекты человеческой деятельности важны для органов государственного и муниципального управлени я, пос кольку их главный общественный смысл с остоит в активизации и организации деятельности. Для государственного и муниципального упра вления имеют значение все процессы, свойства и возможности субъективного фактора. Пре жде всего, речь иде т о соотношении интересов и целей субъективного фактора и интересов и целей, реализуемых госу дарственным и муниципальным управлени ем. Сложная струк тура субъективного фактора приводит к тому, что часто индиви дуальные, а также и групповые (коллекти вные) интересы и цели весьма отличаются от всеобщих интересов и целей, об ъективно стоящих в поле зрения государствен ного и муниципального уп равления. Ва жное значение принадлежит «наложению» и вз аимодей ствию социальных норм, которые признаны субъективным фак тором, с одной стороны, и которыми руководствуется госу дар ственное и муниципальное управление, с другой. Ведь субъек тивный фактор исторически сформировался и поддержи вается многообразной совокупностью религиозных, моральных, эсте тических, правовых и других норм, традициями и обы чаями. След ует, наконец, принимать во внимание связанн ость моти вов и стимулов поведения людей в личной и общественной жиз ни и, соответственно, в процессах государственного и мун ици пального управления. Весьма часто «должн ое» и «сущее» в пове дении и деятельности люд ей дистанцируются далеко друг от друга. Пропо ведуется и утверждается одно, делается совсем дру гое, и это другое получает свою мотивацию в сознании мно гих людей. Несовпадение мотивов и стимулов приводит к тому, что стимулы, особенно содержащиеся в государственном и муници пальном управлении, не срабатывают. См. №7 с. 29 Выр исовывается сложная система элементов субъективного фактора: «потребности — интересы — цели — воля — нор мы — мотивы (установки) — стимулы», в рамках к оторой формируется и реализуется государств енное и муниципальное управление. Развитост ь и организованность этой системы во многом опреде ляют возможности государственного и муниципального у прав ления и характер его взаимоотношений с о бществом. 1.4. Организованность субъективного фактора и ее влияние на госу дарственное и муниципальное управление Вопр осы о месте и роли, возможностях и объектах, потенциа ле и пределах государственного и муниципального управ ления нельзя рассматривать абстрактно, из са мих себя, сугубо умозри тельно. Они обусловле ны, причем в весьма существенных мо ментах, ор ганизованностью субъективного фактора, возникаю щей под влиянием многих общественных усилий. Организов ан ность (как и дезорганизованность) создаетс я объективными и субъективными источниками, импульсами и механизмами, в результате чего м ногое здесь определяется состоянием общест венных связей и, в конечном счете, сознанием, поведением и деятельностью каждого отдельно взятого человека. Большое место в организации субъективного ф актора при надлежит менеджменту, общественному управлению и обществен ному самоуправлению. Эти виды управления связаны между собой тем, что их субъектом выступает непосредственно само об щество, но различаются они по уровню и характе ру организованности. В общественном самоупр авлении проявляет себя общественная самодеятельность людей, опирающая ся на соответствующие об щественные институ ты. Это: семья, собственность, мораль, право (в с оциологическом смысле), традиции, обычаи, иные регуляторы, используемые людьми при реализации своего ста туса свободной личности (в отличие от статуса гражданина). В общественном управлении задей ствованы специальные об щественные организ ационные структуры, создаваемые для осу щест вления определенных целей: общественные объединения, партии, религиозные организации, органы территориальн ого общественного самоуправления и т. д. Стат ус таких структур ре гулируется законодательством, а сами они имеют сло жную орга низацию, во многом выступают орган изационной основой того, что именуется «гражданским обществом». Мен еджмент организует активность субъективного фактора, главным образом, в экономической и социальной сферах, хо тя он может трактоваться и шире. В системе рыночных отноше ний, как вид уп равления, он играет большую роль. В ус ловиях, когда организованность субъективного фактора за счет собственных сугубо общественных сил не вполне о твеча ет содержанию и актуальности проблем, стоящих перед людьми в наши дни, сохраняют и, с корее всего, укрепляют свое значение идеи г осударственности, которые как бы впитывают в себя дру гие консолидирующие идеи и организу ют общество во всей его целостности и многооб разии. Именно государство, выражая всеобщие п отребности, интересы и цели, представляя и законо дательно закрепляя всеобщую волю, может и должно посред ством своих управляющих воздействий ограни чивать «поле» и ослаблять действие негативн ых стихийных механизмов, поддер живать и раз вивать общественную саморегуляцию. Гос ударство несвободно в определении своего места и роли, своих функций и поведения в общественной жизнедеятель но сти людей. Оно, как уже отмечалось, связано о бществом. И ес ли в последнем деструктивные э лементы выходят за пределы до пустимого, если общественные связи разорваны или находятся в состоянии конфронтации, если общественные институты и структуры сами не справляются со своими задачами и т. п., т о государство в интересах сохранения общест ва вправе и обязано использовать весь потенц иал своего аппарата, в том числе его возможности принуждения. Ибо только в условиях спокой ствия, безопасности людей, целесообразного тр уда возможно развитие общества и решение люб ых его проблем. Осо знание объективных основ и субъективного фактора го сударственного и м униципального управления имеет не только общетеоретический смысл, рас крывающий «среду» формирова ния и реализаци и соответствующих управляемых воздействий, но и практический. Каждый ра з в каждом государственном или муниципально м органе, когда разрабатываются, принимаются и исполняются управленческие решения, а также совершаются управленчес кие действия, необходимо прежде всего уяснить и достоверно оценить те конкретные, порой уникальные, объ ек тивные условия и потенциал субъективного фактора, в рамках и с спользованием которых ос уществляются управленческие процессы. Это — одна из аксиом государственного и муници пального управления. См. №6 с. 29 Глава 2. Нормат ивно-правовое регулирование деятельности государственной службы Субъективный фактор государственного управления обеспечив ает проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных струк тур. Реформирование государственной службы РФ объективно потребовало обеспечить органы власти надежными, инициативными, профессионально гр амотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные н а них функции. Необходимым условием решения поставленной задачи является нормативно- правовое регулирование деятельности государственной службы и функцио нирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов п одбора, перемещения, оценки кадров. Прогнозную законодательную основу государственное уп равление получило с принятием Федерального Закона от 27 мая 2003 г №5 8 -ФЗ «О системе государственной службы в Росси йской Федерации». Настоящий Федеральный Закон в соответствии с Констит уцией РФ определяет правовые и организационные основы системы государ ственной службы РФ, в том числе системы управления государственной служ бы в РФ . В статье 2 ФЗ от 27 мая 2003 г №58-ФЗ определены виды государстве нной службы: · государственная гражданс кая служба; · военная служба; · правоохранительная служба. В свою очередь го сударственная гражданская служба подразделяется на федеральную госуд арственную гражданскую службу РФ и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Среди основных принципов построения и функционирования системы госуда рственной службы необходимо выделить следующие: · федерализм, обеспечивающий един ство системы государственной службы и соблюдение конституционного раз граничения предметов ведения. и полномочий между федеральными органам и государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы); · законность; · приоритет прав и свобод человек а и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признан ия, соблюдения и защиты; · равный доступ граждан к государ ственной службе; · единство правовых и организаци онных основ государственной службы, предполагающее законодательное за крепление единого подхода к организации государственной службы; · взаимосвязь государственной с лужбы и муниципальной службы; · открытость государственной сл ужбы и ее доступность общественному контролю, объективное информирова ние общества о деятельности государственных служащих; · профессионализм и компетентно сть государственных служащих; · защита государственных служащ их от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную де ятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физичес ких и юридических лиц. Глава 2 Федерального Закона от 27 мая 2003 г №58-ФЗ «О системе го сударственной службы в Российской Федерации» предусматривает общие у словия государственной службы, а именно создание кадро вого резерва, развитие профессиональных качеств государственных служа щих, оценку профессиональной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации и сдача квалификационного экзамена и др. В целях координации деятельности государственных органов при решении кадровых вопросов создается система управления государственной служб ой. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой осуществляет ся Федеральным Законом от 27 июля 2004 г №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». Федеральный Закон от 27 июля 2004 г №79-ФЗ «О государственной г ражданской службе в Российской Федерации» четко определяет должности государственной службы, реестры должностей государственной службы, пр ава и гарантии государственных служащих. Он устанавлив ает правовые, организационные и финансово-экономические основы госуда рственной службы РФ. Предметом регулиров ания закона являются отношения, связанные с поступлением на государств енную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекр ащением, а также с определением правового положения (статуса) федерально го государственного гражданского служащего и государственного гражда нского служащего субъекта Российской Федерации (далее также - гражданск ий служащий). Закон четко определил к валификационные требования к должностям государственной службы (ст. 12), о сновные права гражданского служащего (ст. 14), основные обязанности гражда нского служащего (ст. 15). Государственная гр ажданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба ) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную сл ужебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях госу дарственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - долж ности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федера льных государственных органов, государственных органов субъектов Росс ийской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российско й Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Росс ийской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи ). На основе единства основных квалификационных требований к должностям и единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской и му ниципальной службы, единство требований к профессиональной подготовке и др. обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципал ьной службы. Единство системы государственной служба РФ и принципо в ее построения и функционирования обеспечивается взаимосвязь граждан ской службы и государственной службы РФ иных видов. Путем заключения служебного контракта (глава 5) уст анавливается соглашение между представителем нанимателя и граждани ном, поступающим на гражданскую службу , или гражданским служащим о прохожден ии гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служеб ным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Кадровый состав гражда нской службы формируется на основе следующих принципов: 1) назначение на долж ность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной де ятельности и деловых качеств; 2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащи х. Приоритетными нап равлениями формирования кадрового состава гражданской службы являютс я: 1) профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами проф ессионального развития гражданских служащих; 2) содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной осн ове; 3) ротация гражданских служащих; 4) формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование; 5) оценка результатов профессиональной служебной деятельности граждан ских служащих посредством проведения аттестации или квалификационног о экзамена; 6) применение современных кадровых технологий при поступлении на гражда нскую службу и ее прохождении. Государственный н адзор и вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Рос сийской Федерации о государственной гражданской службе Российской Фед ерации осуществляют специально уполномоченные государственные орган ы, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми а ктами Российской Федерации. Внутриведомственный контроль за соблюдением за конодательства Российской Федерации о государственной гражданской сл ужбе Российской Федерации в подведомственных государственных органах осуществляют федеральные государственные органы и государственные ор ганы субъектов Российской Федерации. Государственный надзор за точным и единообразны м соблюдением законодательства Российской Федерации о государственно й гражданской службе Российской Федерации осуществляют Генеральный пр окурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответстви и с федеральным законом. Лица, виновные в нарушении законодательства Росс ийской Федерации о государственной гражданской службе Российской Феде рации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящ им Федеральным законом и др угими федеральными законами. Таким образом, действующее законодательство, основыва ясь на профессионализме, политическом нейтралитете служащих и качеств енном исполнении ими служебных обязанностей обеспечит стабильное госу дарственное управление и станет важнейшим фактором сохранения и позит ивного развития государственности. Заключение Выделение объективных основ и субъективного фактора государственного управлени я имеет не только общетеоретический смысл, раскрывающий « среду » формирования и реализации государственно - управляющих возде йствий, но и непосредственно практический. Каждый раз в каждом государст венном органе, когда приходится разрабатывать, при нимать и исполнять управленческие решения, а также совершать управленч еские действия, необходимо, прежде всего, уяснять и достоверно оценивать те конкретные, порой уникальные, объективные у словия и потенциал субъективного фактора, в рамках и с использованием которых осуществляются управленческие проц ессы. Это одна из аксиом государственного упра вления. Первейш им условием рациональности и эффективности госуд арственного управления является познание объек тивного, раскрытие его внутренних зависимост ей и механизмов, учет много образных элементо в и закономерностей и построение на основе зна ний об объективном соответствующих целей, функций, структур, технологий и пр инципов государственного управления. Государственное управление — это практическое, о рганизующее и регулирующее воздействие государства на общественную жи знедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобраз ования, опирающееся на властную силу. В качестве объективных основ госуд арственного управления следует назвать, прежде всего, природно-географ ические условия. Каждый народ занимает свою территорию на земном шаре, и природные свойства этой территории (почва, климат, рельеф, водные ресурс ы, географическое расположение и т.д.) диктуют людям отвечающие им технол огии производственной деятельности и формы общественной жизни. Ко второму роду объективных основ государственного управления можно о тнести естественно-общественные условия, которые сформировались вслед ствие длительного взаимодействия человека и природы. География рассел ения людей, типы градо и домостроений, характер поселений, технологии зе мледелия, виды коммуникаций, способы и приемы труда и быта, ценности обще жития, традиции, обычаи и менталитет - все это важные и объективные свидет ельства того, что соответствующими народами (сообществами людей) найден ы и выверены историей адекватные и адаптационные формы их существовани я и развития, частного и общественного поведения, отражающие своеобрази е природы и климата. Третий ряд объективных основ государственного управления - это ку льтурно-историческое наследие, которое создано субъективным фактором ( сознанием и деятельностью людей) и выступает на сегодня нашей объективн ой жизненной опорой. К культурно-историческому наследию относятся такж е общественные формы жизнедеятельности людей, апробированные вековым опытом. В России, к примеру, такие формы, как вече, собор, казачий круг, дума, артель, община, товарищество и другие, отличающиеся коллективистским на чалом, возникли не случайно, не по усмотрению тех или иных лиц, а являются наиболее рациональными в наших природно-географических и естественно- общественных условиях. Основой названных объективных условий выступает производственная база — со своей технологией, специализацией и коопер ацией в рамках территории определенного сообщества людей может и должн а рассматриваться как объективная данность. Реально она представляет с обой единственную материальную (техногенную) основу существования общ ества. В качес тве объективного источника и детерминанты государ ственного и муниципального управления особо следует вы де лить систему экономическ их отношений (экономический базис общества). Данная система соединяет производственную ба зу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных ус луг, не обходимых для поддержания жизнедеяте льности общества и каждого отдельного челове ка. Наряду и совместно с экономикой важное значен ие в роли детерминанты государственного и мун иципального управления принадлежит социальной сфере общества, состоящей из специ фических с оциальных интересов, социальных отношений в уз ком смысле слова, социальной инфраструктуры. Социальные интересы — это интересы сохранения, самообес печения и вос производства человеческой жизн и, более всего они выражаются в общении, быту, п отреблении социальных услуг. Объе ктивная детерминация государственного и муници пального управления идет также от духовной культуры общ ества, имеющей как бы два среза: субъективный, с вязанный с тем, что духовность есть проявление субъективного фактора (со знания и деятельности людей), и объективный, от ражающий материаль ное закрепление духовног о, превращение его в историческое наследие. Ре чь идет об объективном, исторически закреплен ном в духовной культуре общества. Исто чником и постоянным импульсом объективизации го сударственного и муниципального управления служит рож ден ный духовной культурой общества научно-т ехнический прогресс. Этот прогресс осуществляется в сложнейшей системе: «нау ка — техника — производство — природа — об щество — человек», где каждый элемент, во-перв ых, приобретает смысл и реализуется лишь в общ ественном отношении, при удовлетворении им оп ределенной общественной потребности или при выполнении общественной функции и, во-вторых, неразрывно сочленен с человеком, создается и преобразовывается бла годаря его интел лектуальной физической акти вности. Таки м образом, объективизация государственного и муни ципального управления идет от комплекса источников, детер минант и импу льсов по линиям: природогеографических, почвенно-климатических услови й; естественно-общественных форм обеспечения людей; культурно-историче ского наследия; производственной базы, систем ы экономических отношений; традиций и структуры со циальной жизни; объективного в ду ховной куль туре; научно-технического прогресса и другим, ко торые могут быть обнару жены при более глубоком раскрытии данной проб лемы. Освоение этого комплекса зависит от разви тости и организованност и субъективного фактора и от его связи с государств енным и муниципальным управлением. В теории государственного управления обращение к субъективному фактор у имеет двоякий смысл: во-первых, государственное управление само состав ляет часть субъективного фактора, во-вторых, место и роль государственно го управления зависят от уровня развития и организованности субъектив ного фактора. Субъективный фактор олицетворяет собой сознание в действ ии, определенное слияние мыслительного и практического процессов, вопл ощение сознания в деятельности, его «материализацию». Человеческая деятельность также представляет собой многомерное явлен ие, выражающее в совокупности сущностные стороны и свойства человека и р азличные общественные взаимосвязи. Она служит моментом перехода, « превращения » сознания в материальность. Все уровни и аспек ты человеческой деятельности важны для государственного управления, и бо его главный общественный смысл состоит в активизации и организации э той деятельности. Вырисовывается сложная система элементов субъективного фактора: «потр ебности - интересы - цели - воля - нормы - мотивы (установки) – стимулы», в рамк ах которой формируется и реализуется государственное управление. Ее ра звитость и организованность во многом определяют возможности государс твенного управления и характер его взаимоотношений с обществом. Гос ударство несвободно в определении своего места и роли, своих функций и поведения в обществен ной жизнедеятельно сти людей. Оно, как уже отм ечалось, связано обществом. И ес ли в последне м деструктивные элементы выходят за пределы до пустимого, если общественные связи разорваны или наход ятся в состоянии конфронтации, если обществе нные институты и структуры сами не справляют ся со своими задачами и т. п., то государство в и нтересах сохранения общества вправе и обязано использовать весь потенциал своего аппарата, в том числ е его возможности принуждения. Ибо только в условиях спокой ствия, безопасности людей, целесообразного труда возмо жно развитие общества и решение любых его пр облем. Осозн ание объективных основ и субъективного фактора го сударственного и мун иципального управления имеет не только общетеоретический смысл, раскр ывающий «среду» формирова ния и реализации соответствующих управляемых воздействий, но и практический. Каждый раз в каждом государственном или муниципальном органе, когда разрабатываются, принимаются и исполняются управленческие решения, а также совершаются управленческ ие действия, необходимо, прежде всего, уяснить и достоверно оценить те конкретные, порой уникальные, объ ек тивные условия и потенциал субъективного фактора, в рамках и с использованием которых осуществляются управленческие процессы. Библиографический список 1. Конституция Российской Фе дерации. – Ростов н/Д: «Феникс», 2004 2. Федеральный закон «О системе государ ственной службы Российской Федерации». – 2-е изд. – М.: Изд-во «Ось – 89», 2004 3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации».- М.: Ось-89, 2005. 4. Атаманчук Г.В. Теория г осударственной службы. М., 2004 5. Гумилев Л.Н. Этносфера: история людей и история природы. М., 1993 6. Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального управ ления . http :// www . traktat.ru 7. Система государс твенного и муниципального управления: Учебник / Под общ. Ред. Г.В . Атаманчука – М.: Изд-во РАГС, 2005 8. Фабричный С.Ю., Жуковский А.И . «Муниципальная служба в контексте местного самоуправления» ж урнал «Управленческое консультирова ние» 2001, № 2