Финансовый кр изис и социальная защита Год , прошедший с финансового кризиса августа 1998 года , был ознаменован появлением новых трудностей в сфере социал ьного обеспечения и социальной защиты . С о дной стороны , это связано с резким падение м жизненного уровня населения , с ростом бе дности и открытой безработицы . С другой ст ор о ны , в результате кризиса произо шло дальнейшее сокращение возможностей государст ва в области социальной защиты населения . Ухудшение ситуации в социальной сфере пр оисходило , несмотря на то , что экономический спад в целом оказался не таким глубоки м , ка к ожидалось первоначально . Уже в июле 1999 года промышленное производство н а 12, 8% превысило уровень июля 1998 года , продукция сельского хозяйства - на 2, 4%, транспорта - на 5, 1%, а объем услуг связи - на 39, 8% [I]. Однако , несмотря на позитивные резул ь таты , достигн утые в реальном секторе экономики , большинств о социальных показателей свидетельствует о су щественном ухудшении ситуации по сравнению с предкризисным периодом . В частности , уров ень безработицы , по определению Международной организации тр у да (МОТ ), составил в июле 1999 года 12, 4% экономически активного населени я против 11, 3% в июле 1998 года . В июле 1999 года реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь 74, 3% от уровня июля 1998 года , а средняя начисленная зар а ботная плата - 64, 5%. В первом полугод ии 1999 года уровень неравенства доходов , измеряе мый как соотношение доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с с амыми низкими доходами составил 14, 7 раз против 13, 2 раза в аналогичном перио д е 1998 года [2]. Во многих регионах уровень беднос ти существенно превышал среднероссийские показат ели . В середине 1999 года примерно в каждом третьем регионе России денежные доходы бол ее половины населения были ниже прожиточного минимума . Это меньше, чем в январе 1999 года , когда в эту категорию попал почт и каждый второй регион , но выше , чем , н апример , в сентябре 1998 года , когда в ней оказывался только один из пяти регионов . Рост бедности и неравенства доходов сущес твенно увеличивает финансову ю нагрузку на бюджеты всех уровней , связанную с необходимостью оказания социальной помощи нуждаю щимся слоям населения . Между тем реальные возможности финансирования социальных программ в результате кризиса существенно сократились . Расходы консолидированног о бюджета на социально-культурные мероприятия в I полугодии 1999 года снизились на 30% в реальном выражении п о сравнению с аналогичным периодом 1998 года 1 . При этом финансовое положение территориальных бюджетов оказалось менее благопр иятным , чем федерального бюджета . Поэтому , несм отря на некоторое увеличение удельного веса р асходов на социально-культурные меропри ятия в общих расходах территориальных бюджето в , падение этих расходов в реальном выраже нии было более значительным , чем на федера льном уровне , - 31% против 25%. Ухудшение социальной ситуации в сочетании с резки м снижением реальных расходов на социаль ные нужды негативно отразилось на способности существующей системы социальной защиты насел ения противодействовать росту бедности и нера венства . Существенными проявлениями обострения кр изиса системы социальной защиты с та ли как снижение размеров основных видов с оциальных выплат в реальном выражении , так и нарастание невыплат по ним . Последствия этого кризиса негативно сказались на полож ении семей с детьми , безработных и пенсион еров - трех самых многочисленных категорий н аселения , в наибольшей степени ри скующих оказаться за чертой бедности при отсутствии достаточной социальной помощи . Пособия на д етей и доступность школьного образования Наиболее высоким риском оказаться в числе бедных традиционно имеют у н ас многодетные с емьи . Однако значительная часть таких семей сосредоточена в ограни ченном числе регионов - преимущественно это на ционально-территориальные образования , в которых и общий уровень бедности существенно превышает среднероссийский . По данным 8-го раунда Ро ссийс к ого мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ ), в ко нце 1998 года удельный вес домохозяйств с дет ьми среди бедных домохозяйств сократился до 42% (согласно 7-му раунду РМЭЗ - ноябрь 1996 года , в число бедных попали 48% домохозяйств с о дним ребенком и 60% - с двумя и более детьми ) 2 . Однако это происходи ло в условиях резкого увеличения бедности , поэтом у абсолютное число бедных домохозяйств с детьми после кризиса не уменьшилось . Согласно другим расчетам , в IV квартале 1998 года уровен ь бедности по регионам России был положит ельно связан с уровнем рождаемо с т и . Это говорит о сохранении связи между бедностью и числом детей , которая была ярко выражена еще до августовского кризиса 3 . Детские пособия - наиболее знач ительный общефедеральный вид социальной помощи , финансируемый за счет бюджетных средств . Ра змеры этих пособий привязаны к минимальной заработной плате , которая не пересматрива лась в течение почти трех лет . В больш инстве случаев размер детского пособия состав ляет 70% минимальной оплаты труда , что еще в июле 1998 года , т . е . еще до кризиса , с оставляло лишь 13% от величины прожиточного мини мума ребенка в целом по Росс и йской Федерации . После кризиса величина общеф едерального прожиточного минимума для детей в озросла в 2, 2 раза . В результате размер детс кого пособия для большинства домохозяйств сни зился до 6% прожиточного минимума ребенка . В этих обстоятельствах факт выпл а ты пособия уже практически не оказывал влия ния на материальное положение даже беднейших семей с детьми . Вместе с тем наря ду со значительным реальным обесцениванием ра змеров детских пособий в результате кризиса регулярность их выплат тоже существенно сократилась . Если в ноябре 1996 года пособие на ребенка получали свыше 40% домох озяйств , имеющих право на получение этого пособия , то в ноябре 1998 года доля таких домохозяйств снизилась до 17%. При этом невыплат а детских пособий в наибольшей степени за тр а гивала именно бедные семьи : уже в конце 1996 года доля семей , получающих детские пособия , сократилась до 1/4, в то вре мя как среди небедных семей с детьми эта доля составляла 1/2 (расчеты С . Мисихиной ). В августе 1998 года вступили в силу попр авки к Закону «О государственных п особиях гражданам , имеющим детей» , установившие максимальный совокупный среднедушевой доход се мей , имеющих право на получение детских по собий на уровне 200% прожиточного минимума . Однак о в результате число получателей пособия со к ратилось крайне незначительно : под данное ограничение , согласно материалам РМЭЗ , подпадали только 70% домохозяйств с детьми . С учетом же того , что порядок предоставле ния пособий , заложенный в законе , ограничил возможности органов социальной защиты по п ров е рке достоверности сведений о доходах , предоставленных получателями пособий на детей , данная мера практически не могла повлиять на число потенциальных получателей пособий . Столь же малодейственной оказалась и вступившая в силу в июле 1999 года поправка к у к азанному закону , о граничивающая порог имеющих право на пособие величиной одного прожиточного минимума на члена семьи . Соответственно , практически не значимым оказалось после кризиса и воздействи е детских пособий на уменьшение неравенства доходов . Оце н ить это влияние позволяет коэффициент Джини , рассчитанный для домохозяйств по данным РМЭЗ в двух вариан тах - с включением и без включения стоимос ти полученных детских пособий . Чем сильнее уменьшается величина коэффициента Джини после включения суммы детск и х пособий , тем сильнее их влияние на снижение н еравенства . Как показывают наши расчеты , по данным 8-го раунда РМЭЗ , в ноябре 1998 года включение детских пособий при расчете ко эффициента Джини практически не влияло на его величину : без включения детс к их пособий он составил 0, 547, а с вклю чением - 0, 545. Это значит , что выплата детских пособий в конце 1998 года практически не влия ла на снижение неравенства доходов . Следовате льно , после августовского кризиса в большинст ве регионов пособие на детей , ка к и многие другие виды социальной по мощи , фактически утратило значимую роль как инструмент социальной защиты . В период после кризиса положение детей из бедных с емей дополнительно осложнилось вследствие ухудше ния финансирования системы общего образова н ия . В I полугодии 1999 года расходы консолидированного бюджета на образование в постоянных ценах были на 30% ниже , чем за аналогичный период предыдущего года . Такое положение в какой-то мере могло бы быть компенсировано ростом частных расходов на образова н ие , но этого не произо шло . Согласно данным обследований бюджетов до мохозяйств , осуществляемых РСА , расходы домохозяйс тв на образование в расчете на одного ребенка в возрасте до 14 лет в IV квартале 1998 года в постоянных ценах снизились по сравнению с ана л огичным периодом 1997 года более чем на 30% 4 . Как и во многих других отраслях социальной сферы острота проблемы усугублялась высокой межрегиональной дифференциаци ей расходов на образование . В 1998 году разры в между регионами с минимальными и максим альными расходами территориальных бюджетов на образование в расчете на 1 жи т ел я составил 82, 5 раза [2]. Таблица 1 Расходы на образование в децильных группах в IV ква ртале 1998 года по данным обследования бюджетов домохозяйств по Российской Федерации Децильные гру ппы в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов Все ДОМОХС ЗЯЙСТВ ; 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Удельный вес детей в возрасте до 14 лет (%) 25,0 21,8 20,0 18,8 16,1 17,0 17,4 17,4 13,1 8,3 17,3 Расходы на конечное потребление в среднем на члена домохозяйства в мес яц (руб .) 230,6 342,3 431,6 525,4 637,2 749,3 877,3 1092,2 1354,3 2052,3 684,1 Доля расходов на образование в расходах на конечное потреблен ие (%) 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,7 0,7 Расходы на образование 1,16 2,05 2,59 3,68 4,46 5,25 7,02 8,74 12,19 14,37 4,7 в среднем на члена домохозяйс тва в месяц (руб .) Расходы на образование в р асчете на 1 ребенка в возрасте до 14 лет в месяц (руб .) 4,61 9,42 12,95 19,57 27,71 30,81 40,22 50,29 92,71 172,39 27,6 Следует также принять во вниман ие и крайнюю неравномерность распределения ра сходов на образование в зависимости от об щего уровня потребления домохозяйств . Как вид но из таблицы 1, на долю домохозяйств , относ ящихся к трем верхним децилям по ур овню среднедушевых располагаемых ресурсов , в IV квартале 1998 года приходилось 57% суммарных расходов домохозяйств на образование . При этом здесь сосредоточено лишь 22% от общего числа дете й в возрасте до 14 лет . Напротив , доля ч етырех наименее обеспеченных децилей в расходах на образование составляла лиш ь 15%, в то время как доля детей до 14 лет , относящихся к этим децилям , составляла 49% 5 . Квинтальное соотношение по расход ам домохозяйств на образование (т . е . соотн ошение величины данного показателя у 20% наиболе е обеспеченных и 20% наименее обес печенных лиц ) составило 18, 9%, а децильное соотношение (т . е . соотношение показателя у 10% наиболее о беспеченных и 10% наименее обеспеченных лиц ) сос тавило 37, 4 раза . Это примерно в 3 раза превыша ет уровень дифференциации населения по интегр альному пока з ателю потребления - велич ине среднедушевых располагаемых ресурсов . Квинтил ьный коэффициент дифференциации по величине с реднедушевых располагаемых ресурсов в IV квартале 1998 года составил «лишь» 6, 5 раза , а децильный коэффициент - 10, 1 раза . Сложи в шаяся ситуация чревата дальнейшим ухудшением досту па к школьному образованию для значительной части детей , относящихся к бедным семьям , в связи с тем , что они оказываются не в состоянии осуществлять формальные и неформальные расходы , которыми сопровождает с я обучение детей в общеобразовательных школах . Этой тенденции способствуют и стр уктурные сдвиги в финансировании общего образ ования в пользу опережающего развития элитарн ого образования , ориентированного на детей из обеспеченных семей , способных осуществл я ть значительные соплатежи , при заметном отставании программ реабилитационного характера , ориентированных в первую очередь на подрос тков из проблемных и бедных семей . Возника ет опасность дальнейшего роста отключаемости детей из бедных семей от системы школ ь ного образования . Согласно данным Министерства образования России , только в 1998 году из школ были отчислены и прекратили дальнейшее обучение свыше 350 тыс . детей , а общее число таких детей приближается к 10% всех детей школьного возраста [2]. Такая тенденция фактически равнозначна уве личению регрессивности государственных расходов на образование , когда все большая их доля перераспределяется в пользу детей из обе спеченных семей и все меньшая достается д етям из малообеспеченных семей . В этих усл овиях с охранение принципа всеобщей доступности школьного образования потребует оказ ания целевого содействия в обучении детей из нуждающихся семей . Пособия на детей в их существующем виде не обеспечивают решение этой задачи . Во-первых , они не ор иентированы н а процесс получения шк ольного образования , вовторых , они слишком мал ы , и потому трудно ожидать , что их полу чение позволит бедным семьям выделять более значительные средства на обучение детей . Одним из возможных путей решения данной п роблемы , по-видимому , м ожет стать пер ераспределение ресурсов внутри самой системы образования в пользу детей из нуждающихся семей в сочетании с более широким испо льзованием формальных соплатежей за обучение детей из семей , не относящихся к числу бедных , по предметам , не входящи м в обязательную программу . Помощь безработ ным Безработные еще до кризиса при надлежали к числу наиболее уязвимых категорий . В ноябре 1998 года , т . е . на момент пр оведения очередного обследования занятости , на основе которого и делаются оценки данного показ ателя , безработица , по определению Международной организации труда (МОТ ), достигла рекордно высокого уровня - 12, 9% экономически акт ивного населения . По контрасту с динамикой этого показателя , число безработных , зарегистри рованных в органах занятости , пр а к тически не возросло . К июлю 1999 года число зарегистрированных безработных в процентах к экономически активному населению снизилось бол ее чем на 1/5 по сравнению с уровнем кон ца 1998 года и составило 2%. Этот показатель - самый низкий за последние 5 лет , он почти в 2 раза ниже максимального уровня 3, 8%, которого зарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 года . Между тем уровен ь безработицы , по определению МОТ , в апрел е 1996 года был на 1/3 ниже , а в 1994 году , к огда среднегодовой уровень зарегистрирова нной безработицы в последний раз находился на отметке ниже 2%, - почти в 2 раза ниже , чем в первом полугодии 1999 года . Если в начале 1996 года в органах службы занятости регистрировался почти каждый второй человек , занимающийся поиском рабо т ы , то летом 1999 года так поступал лишь 1 из 6 безр аботных . Таким образом , тенденция к резкому снижению регистрируемой безработицы в 1999 году не может быть объяснена ситуацией на р ынке труда . Скорее , она отражает существенное снижение эффективности госуд а рственн ой политики занятости . Столь значительное расхождение между динамикой показателей фактичес кой и зарегистрированной безработицы в период после кризиса 1998 года свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов к регистрации в органа х службы заня тости . Иными словами , подавляющее большинство безработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости , поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо иную помощь в поиске раб оты . Наиболее знач и мая причина , которая привела к столь неблагоприятному р азвитию ситуации в сфере политики занятости , заключается в дальнейшем обострении финансо вых проблем Фонда занятости населения . В р езультате кризиса сократилось поступление страхо вых взносов в Фонд зан я тости населения : в I полугодии 1999 года более чем в 2 раза в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года . Между тем потребности в финансировании програ мм занятости возросли в связи с дальнейши м ростом открытой безработицы . Фонд занятости практически не справляется с обязат ельствами по финансированию программ занятости . По данным РСА на 1 июля 1999 года , объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрд руб ., что немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фонд занятости за I полугодие 1999 года (3, 3 млрд руб .). Ситуация с финансированием достиг ла критического уровня преимущественно в тех регионах , которые в наибольшей степени по страдали от роста безработицы . Там органы занятости населения б ы ли не в состоянии финансировать ни выплату пособий (задолженность в ряде регионов достигала 12 м есяцев и более ), ни сколько-нибудь действенные программы в области активной политики за нятости . Обострению финансовых трудностей спо собствовали относител ь но льготные по международным меркам размеры , условия предос тавления и сроки выплаты пособий по безра ботице , установленные действующим законодательством . В результате в подавляющем большинстве рег ионов ресурсы Фонда занятости не могли об еспечить выплату по с обий в обусло вленных законом размерах всем лицам , которые по формальным признакам могли . бы претенд овать на их получение , не говоря уже о финансировании мер в области активной по литики занятости . Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (факти ч ески он составляет менее 10% совокупного бюджета ) недостаточен для выравнивания финансовой обесп еченности территориальных органов занятости поср едством перераспределения средств из относительн о благополучных регионов в пользу менее б лагополучных . Те м п снижения реаль ных поступлений в Фонд занятости примерно в 2 раза превысил темпы снижения поступлений в другие социальные внебюджетные фонды . Д анное обстоятельство может свидетельствовать о нарастании разочарования в действенности сущес твующей системы , в результате чего территориальные органы власти стали больше в нимания уделять обеспечению поступлений в дру гие внебюджетные фонды , включая прежде всего Пенсионный фонд . Обеспечение поступлений в Фонд занятости , по-видимому , рассматривается как менее приорит е тная задача в связи с заметным ослаблением способности орга нов службы занятости влиять на состояние рынка труда в условиях кризиса . Летом 1999 года федеральным законодательством был введен ряд ограничений на размеры выплат безработ ным , а также уточн е н порядок и х привлечения к обществен ным работам . Эти м законом предусмотрена также возможность вве дения особого порядка регистрации безработных , условий назначения и выплаты пособий по безработице , а также проведения мер активно й политики занятости на тер р итори ях , отнесенных к напряженным по ситуации н а рынке труда . Думается , что реализация эт ого закона будет способствовать более эффекти вному расходованию средств Фонда занятости . О днако меры , заложенные в данный закон , явн о недостаточны для преодоления деф и цита средств в наиболее кризисных рег ионах . По-видимому , необходимы переход к едином у размеру пособия по безработице , ограничению сроков и условий его предоставления , а также существенное повышение фактического уров ня централизации средств Фонда занятости, чтобы более активно влиять на ситуацию в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда . Пенсионное обес печение и медицинское обслуживание пожилых лю дей В послекризисный период снижение размеров пенсий в реальном выражении шло опережающими темпами п о отношению ка к к денежным доходам населения , так и к заработной плате - базе для начисления с траховых взносов в Пенсионный фонд . Во II кв артале 1999 года размер средней начисленной пенс ии в процентах к прожиточному минимуму пе нсионера сократился в 2 раза по сра внению с уровнем аналогичного периода 1998 года и составил 67% прожиточного минимума пенсионера . Это самый низкий показатель за весь период рыночных реформ (см . табл . 2). Резкое уменьшение соотношения средней пенсии и пр ожиточного минимума пен с ионера делает проблематичным поддержание сложившейся дифферен циации пенсий . Согласно указу Президента Росс ии от 14 июня 1997 года 573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускать ся ниже 80% прожиточного минимума пенсионера . В докризисный период (вторая половина 1997 года - первая половина 1998 года ) она колебалас ь в пределах 75-80% прожиточного минимума пенсионе ра . Между тем в 1999 году с учетом фактиче ски сложившейся дифференциации пенсий минимальна я пенсия с компенсацией опустилась ниже 50% прожиточного минимума пенсионера и составила в июле 1999 года 44%. Даже средняя пенсия опустилась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера . Это означает , что уровень пенсионного обеспечения упал до опасно низко й отметки , не позволяющей в отсутс т вие дополнительных источников доходов обе спечить даже физиологический минимум средств к существованию . Предпринимаемые правительством м еры по ограниченной индексации пенсий не оказали существенного влияния на сложившееся соотношение пенсий и прожиточного м инимума . Проблему не решала и индексация п енсий на 15% с 1 ноября 1999 года , после которой величина средней начисленной пенсии осталась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера . Таблица 2 Средняя н ачисленная пенсия в процентах к прожиточному минимуму пен сионеров Год 1 кварт ал II квартал III квартал IV квартал 1992 114 133 128 149 1993 157 164 159 157 1994 140 132 141 134 1995 96 96 105 105 1996 106 114 122 122 1997 113 109 109 122 1998 128 130 119 90 1999 69 67 69 76 Таблица 3 Возрастной профил ь заработной платы Средняя заработная плата в группе Возраст 17-26 27-36 37-46 47-59 60 и выше В тыс.руб . 748 857 765 694 467 В процентах к средней по в сей выборке 100,2 114,7 102,3 92,8 62,6 В подобной ситуации уменьшение дифф еренциации размеро в пенсий благодаря опережающей индексации мин имальных пенсий (компрессия пенсионной шкалы ) представляется разумной мерой , позволяющей предот вратить опасное ухудшение материального положени я пенсионеров , получающих самые низкие пенсии . Со к ращение дифференциации размеров пенсий в период кризиса представляется н еизбежным . Оно наблюдалось в большинстве стра н переходной экономики , оказавшихся в сходной экономической ситуации . Положение пенсионеро в дополнительно осложняется тем , что после кризиса еще более ограничивается их доступ к альтернативным источникам доходов и потребления , включая снижение возможностей трудоустройства и доступности иных (кроме пенсий ) социальных выплат и услуг . Как с видетельствует возрастной профиль заработной пла т ы в России , рассчитанный по дан ным 7-го раунда РМЭЗ , проходившего в ноябре 1996 года , до кризиса работающие пенсионеры , как правило , были заняты на низкооплачиваемой работе , непривлекательной для более молодых работников (см . табл . 3). Но при заметном рост е безработицы среди экономически активного населения спрос на такие места со стороны безработных в трудоспособных во зрастах , судя по всему , возрастал , и пенсио неры вытеснялись более молодыми работниками . Согласно данным 8-го раунда РМЭЗ , проведенного в кон ц е 1998 года , доля работающи х пенсионеров достигла самого низкого уровня за весь период наблюдений - 15, 5% от общей численности пенсионеров . Численность работающих пенсионеров снизилась примерно на 10% по срав нению с данными предыдущего раунда , проводивш е г ося в ноябре 1996 года [З ]. Это в 4 раза превышает темпы снижения общей занятости , которые за период с ноября 1996 по ноябрь 1998 года составили лишь 2, 6% [I]. Как у же было отмечено , в I полугодии 1999 года произ ошло сокращение финансирования и дру г их социальных выплат пенсионерам в на туральном и денежном выражении . В частности , во многих регионах (включая даже такие относительно благополучные , как Московская област ь и Санкт-Петербург ) ограничены возможности бе сплатного проезда пенсионеров на городс к ом и пригородном транспорте , ухудшилось финансирование учреждений социального обслуживания населения , значительную часть контингента ко торых составляют пенсионеры . Действие перечис ленных факторов привело к опережающему росту бедности среди пенсионер о в по сравнению с другими категориями населения . Согласно недавнему исследованию Всемирного банка , основывающемуся на данных 5-7 раундов РМЭЗ [4], в период с 1994 по 1996 год домохозяйства , в состав которых входили пенсионеры , имели ме ньшую , чем в среднем п о выборке , вероятность оказаться за чертой бедности . В этот период 40% домохозяйств с одним пе нсионером и 50% домохозяйств с двумя и более пенсионерами ни разу не попадали в ч исло бедных . Между тем среди домохозяйств , не имевших в своем составе пенсионеро в , только 31% не входили в число бедных на протяжении всех трех лет наб людений . Данные 8-го раунда РМЭЗ свидетельс твуют о существенном ухудшении положения пенс ионеров после кризиса . Согласно расчетам Миси хиной , доля пенсионеров среди «новых бедных» , т . е . среди бедных домохозяйств из панели 8-го раунда , которые не были бедными в предыдущем раунде РМЭЗ , значитель но возросла . 25% «новых бедных» в 8-м раунде составили домохозяйства , состоящие из одних пенсионеров , в то время как среди всех бедных в 7-м р а унде их дол я составила лишь 14, 7%. В наибольшей степени в результате кризиса пострадали пенсионеры , не имеющие доступа к другим трансфертам , кроме пенсий , и лишенные возможности вес ти личное подсобное хозяйство . Среди «новых бедных» 8-го раунда РМЭ З 80% не и мели доходов от личного подсобного хозяйства и 60% не имели доступа к социальным или частным трансфертам . Вместе с тем даж е те низкие пенсии , которые получало больш инство пенсионеров в период после кризиса , все еще обеспечивали существенное с нижение риска бедности среди этой группы населения . По-прежнему доля пенсионеров среди бедных остается ниже , чем доля пенсионеров в общей численности населения . Согласно наш им расчетам , уравнение множественной регрессии , построенное на данных о численнос т и пенсионеров по состоянию на декабрь 1998 года и об уровне бедности в IV кварта ле 1998 года по регионам России , указывает на наличие хотя и слабой , но все же отрицательной зависимости между долей населе ния с доходами ниже прожиточного минимума и до л ей пенсионеров в численно сти населения региона . Относительно низкая распространенность бедности среди пенсионеров отчасти объясняется тем , что официальные данн ые о снижении уровня начисленных пенсий с ущественно преувеличивают действительное ухудшени е пенсионного обеспечения в результ ате кризиса . Как уже говорилось , согласно официальным данным , средняя начисленная пенсия в I полугодии 1999 года уменьшилась примерно в 2 раза по сравнению с аналогичным периодо м 1998 года . Между тем поступления стр а ховых взносов в Пенсионный фонд за тот же период сократились в значи тельно меньшей степени примерно на 1/4, что п озволяло финансировать фактические пенсии в б ольшем размере , чем следует из официальной статистики . Сбор страховых взносов в Пенсио нный фонд т о же снизился в мен ьшей степени , чем реальная начисленная зарабо тная плата (она сократилась в I полугодии 1999 года на 37% по сравнению с аналогичным п ериодом 1998 года ). Это , повидимому , связано с т ем , что в связи с массовым погашением задолженности п о заработной плате в I полугодии 1999 года шло и доначисление на нее страховых взносов . Благодаря этому дохо ды Пенсионного фонда в I полугодии 1999 года с нижались в реальном выражении медленнее , чем начисленная заработная плата , в которую н е включается ве л ичина погашения з адолженности по заработной плате , начисленной в предшествующие периоды . Чтобы более точ но оценить действительное уменьшение покупательн ой способности пенсий вследствие кризиса , нео бходимо принять во внимание , что показатель «начисле н ной пенсии» , не учитывает ни накопление задолженности по выплате п енсий , ни ее последующее погашение . Сделав поправку на изменение задолженности по выпла те пенсий , мы обнаружим , что летом 1998 года , т . е . накануне кризиса , фактический уровень ежемесячных п енсионных выплат сост авлял не 130% прожиточного минимума пенсионера , к ак сообщает РСА , а порядка 112%, т . е . был существенно ниже уровня средней начисленной пенсии . Это связано с тем , что в теч ение первых 9 месяцев 1998 года происходило быстро е накопление задолженности по выплате пенсий . К концу 1998 года ее размер соста вил около 29 млрд руб . Напротив , в течени е первых 9 месяцев 1999 года накопленная задолженн ость была почти полностью погашена . В резу льтате фактические пенсионные выплаты в расче те на 1 пенсионера существенно превыс или величину средней начисленной пенсии , сооб щаемой РСА . С поправкой на погашение задол женности уровень ежемесячных пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера в I полуг одии 1999 года существенно превысил величину сре дн е й начисленной пенсии за этот период . По нашей оценке , он составил нем ногим менее 80% прожиточного минимума пенсионера , а не 67-69%, как следует из данных РСА . Т аким образом , если принять по внимание нак опление задолженности по пенсиям в течение 1998 года и ее погашение в течение 1999 года , фактическое снижение покупательной сп особности ежемесячных пенсионных выплат в рас чете на пенсионера в летние месяцы 1999 года по сравнению с аналогичным периодом 1998 год а составляет не более 30%, а не 50%, как след ует и з данных РСА . Вместе с тем общефедеральная статистика скрывает край нюю неоднородность ситуации с динамикой реаль ных пенсий в региональном разрезе . Действител ьно , региональное распределение задолженности по выплате пенсий в 1998-1999 годах было крайн е неравномерным . Это означает , что и масштабы погашения задолженности в 1999 году тоже сильно различались по регионам . Это усугубило межрегиональные различия в темпах падения покупательной способности пенсий . Ан ализ этих различий подводит к довольно не ожид а нным выводам о дифференциации пенсионных выплат по регионам . Как ни парадоксально , наибольшее падение покупательной способности фактических пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера в период с середины лета 1998 года по середину лета 1999 год а имело место в тех неско льких регионах - донорах Пенсионного фонда , где в течение 1998 года не было допущено зад олженности по выплате пенсий и не произво дилось увеличения или введения компенсационных надбавок к пенсиям из территориальных бюдж етов в послек р изисный период . В таких регионах падение покупательной способнос ти пенсий составило 50%, т . е . было равно ее официальному падению , зарегистрированному РСА . Напротив , в регионах , где уровень зад ержек по выплате пенсий накануне кризиса был значительны м , основное падение п окупательной способности пенсий произошло еще до августа 1998 года . В период погашения за долженности падение покупательной способности пе нсионных выплат в расчете на пенсионера в таких регионах существенно замедлилось . В частности , это Брянская , Калужская и Томская области . Более того , в наиболее проблемных регионах , где задержки достигали нескольких месяцев и , соответственно , наибольши ми были масштабы погашения задолженности , сни жение ежемесячных пенсионных выплат в расчете на пенсионе р а в реальном выр ажении за рассматриваемый период было гораздо меньшим . Расчеты показывают , что в тех регионах , где к лету 1998 года задержки с выплатой пенсии достигли 3 и более месяцев , фактические среднемесячные выплаты в расчет е на одного пенсионера в 1 999 год у не только не уменьшились , но , напротив , возросли в реальном выражении по сравнению с предкризисным уровнем . Это означает , чт о обострение проблемы бедности среди пенсионе ров в результате кризиса действительно имело место , но происходило лишь в ряд е регионов . Из сказанного не следует , что в остальных регионах положение пенси онеров в результате августовского кризиса не претерпело существенных изменений . Дополнительны е проблемы , с которыми они столкнулись пос ле кризиса в большинстве регионов , св я заны не столько со сферой материально го потребления , сколько с доступностью беспла тной медицинской помощи . Пенсионеры - наиболее частые потребители услуг общественного здрав оохранения . Между тем фактический уровень гос ударственного финансирования зд р авоохран ения за счет средств бюджетов и внебюджет ных фондов в I полугодии 1999 года снизился в реальном выражении по сравнению с аналог ичным периодом 1998 года на 34%, т . е . более ч ем на 1/3. При этом наибольшему снижению (на 41% в реальном выражении ) под в ерглис ь расходы из фонда обязательного медицинского страхования , в то время как бюджетные расходы на здравоохранение сократились в з начительно меньшей степени - на 28%. На практике недофинансирование здравоохранения должно было привести к снижению доступн о сти и качества медицинских услуг для большинст ва пожилых людей . В результате произошло р езкое увеличение фактического уровня платности российского здравоохранения . Согласно обследования м расходов на здравоохранение , проводившимся Бостонским университетом и Институтом социальных исследований , доля государства в ф инансировании суммарных расходов на здравоохране ние упала с 43% в конце 1997 года до 37% в конце 1998 года . Таким образом , почти 2/3 суммарных расходов на здравоохранение после кризиса покрывается з а счет средств населен ия [5]. Пенсионеры как самые массовые потреб ители услуг здравоохранения в наибольшей степ ени пострадали от такого развития событий . Минимальная потребительская корзина , на основе которой рассчитывается существующий прожиточный м и нимум , была разработана в н ачальный период рыночных реформ , когда предпо лагалось , что здравоохранение останется для б ольшинства населения преимущественно бесплатным . По этой причине прожиточный минимум пенсионер а практически не предусматривает расходов на лечение . Это означает , что фактиче ский уровень пенсий , сложившийся после кризис а , делает недоступными для пенсионеров основн ую часть лечебных услуг , в которых они остро нуждаются . Проблемы оказан ия адресной социальной помощи Проведенный анализ свиде т ельствует , что несмотря на многочисленные поп ытки внедрения принципа адресности социальной помощи на региональном и муниципальном уро вне , после августовского кризиса дело практич ески не сдвинулось с места . Как в 7-м , так и в 8-м раундах РМЭЗ обнаруживает с я хотя и слабая , но положител ьная статическая зависимость между объемом со циальных трансфертов , получаемых домохозяйствами , и общим уровнем потребления в расчете на одного члена семьи . Это означает , что семьи с более высокими уровнями доходов и потреблени я , как правило , получают больший объем социальных выплат , чем бедн ые семьи . В 8-м раунде РМЭЗ коэффициент Джини , рассчитанный на основе среднедушевого потребления в домохозяйствах за вычетом всех социальных выплат (кроме пенсий и пос обий на детей ), с о ставил 0, 545. Прибавл ение же социальных выплат к среднедушевому потреблению домохозяйств уменьшает коэффициент Джини лишь на 0, 001. Столь незначительное измен ение свидетельствует о том , что в целом по России расходы на социальную помощь практически не у м еньшают уровня н еравенства доходов и потребления . Помимо недостаточной адресности выплат важным фактором , предопределяющим неэффективность расходов на социальную помощь в целом по России , яв ляется их неравномерное распределение в регио нальном разрез е . Согласно результатам регрессионного анализа на основе данных РС А , среднедушевые расходы территориальных бюджетов на социальную политику в 1998 году были положительно связаны со среднедушевыми денежными доходами населения в регионах за 1998 год и отрицат е льно - с региональным уровнем бедности в IV квартале 1998 года . Иными словами , регионы с более высокими реальными доходами населения и меньшим уровнем бедно сти расходовали больше средств на цели со циальной политики , чем регионы с высоким у ровнем бедности и низкими доходами населения . Это . несомненно , вело к снижению эффективности социальной помощи в целом по стране . Традиционный фактор выравнивания бюджетной обеспеченности регионов - финансовая помощь территориальным бюджетам . Несмотря на хорошо изве с тные недостатки существую щей системы бюджетного федерализма , в целом она обеспечивает перераспределение бюджетных с редств от «богатых» к «бедным» регионам . М ежду тем кризис привел к сокращению объем ов финансовой помощи федерального бюджета бюд жетам других уровней . В 1998 году объе м такой помощи составил 1, 8% ВВП , что стало самым низким показателем за последние 5 лет . В I полугодии 1999 года расходы федерального бюджета на эти цели продолжали снижаться и составили 1, 4% ВВП . Снижение возможностей м еж б юджетного выравнивания за счет федерального бюджета в сочетании с ростом межрегиональной дифференциации доходов населени я , по-видимому , способствовало дальнейшему падению вклада расходов на социальную политику в уменьшение бедности и неравенства доходов в целом по России . Летом 1999 года был принят Закон «О государственной соци альной помощи» , который ввел дополнительный в ид социальных выплат в форме предоставления гражданам с доходами ниже прожиточного м инимума адресной социальной помощи с использо ванием п р оцедур выборочной проверки нуждаемости потенциальных получателей помощи . При этом размеры помощи определяются в пределах разницы между суммой величин прож иточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи . Фактически речь идет о п опытке законодател ь ного введения так называемого «гарантированного минимума доходов» для всех семей на территории России . Закон не содержит конкретной информации о б источниках финансирования подобных адресных выплат . На стадии рассмотрения в Государств енной Думе из не г о были исклю чены положения , которые позволили бы органам власти субъектов федерации и органам мес тного самоуправления перераспределять на цели адресной социальной помощи средства за сче т соответствующего уменьшения расходов на пре доставление категориальны х выплат и льгот , степень адресности которых остается низкой . Все это делает новый закон финансо во необеспеченным и труднореализуемым на прак тике , о чем , в частности , свидетельствуют р асчеты показателя глубины бедности , основанные на данных бюджетных обсле д ований домохозяйств . Под глубиной бедности в д анном случае понимается совокупный объем адре сных социальных выплат , который потребовался бы ежемесячно для того , чтобы довести уров ень потребления во всех бедных домохозяйствах до уровня официального пр о житочн ого минимума . Именно на такие выплаты в конечном счете ориентированы положения рассмат риваемого закона . Согласно оценкам Мисихиной , глубина бедности в России составила примерно 19, 5 млрд руб . (в пересчете на год - свыше 200 млрд руб .). Данная сумма почти в 4 раза превышает годовой объем расходов консолидированного бюджета России на социальну ю политику в 1998 году (за вычетом перечислен ий из федерального бюджета в социальные в небюджетные фонды ). При этом следует иметь в виду , что речь идет о дополнит е льных расходах , которые обеспечили бы полное преодоление бедности лишь при условии сохранения всех ныне существующих социальных выплат . Необходимо также учитывать , что указанным законом предусматривается лишь один вид проверки нуждаемости домохозяйс т в - выборочный непосредственный контроль з а обоснованностью декларируемых домохозяйством с ведений о доходах и имуществе , которое мож ет быть использовано для целей извлечения дохода . Однако ни одна , даже самая эффек тивная методика , основанная на непосредст в енной проверке нуждаемости , не позволяет с высокой достоверностью оценить уровень потребления бедных семей , которые , как прави ло , занижают декларируемые доходы . Но даже при существенно более жестких ограничениях на предоставление адресной помощи пот е нциальные расходы будут превышать реальные финансовые возможности консолидированного бюджета . Например , если ограничить круг п олучателей адресных пособий лишь крайне бедны ми домохозяйствами , находящимися за так назыв аемой «административной границей беднос т и» (с доходами ниже 50% прожиточного мини мума ), и ставить задачу доведения их потре бления лишь до уровня 50% прожиточного минимума , это , по данным 8-го раунда РМЭЗ , потреб овало бы дополнительных расходов в объеме 2, 3 млрд руб . в месяц , или свыше 25 млрд р уб . в годовом исчислении . Чтобы профинансировать такие расходы , потребовалось б ы либо в 1, 5 раза увеличить размеры расходов консолидированного бюджета на социальную пол итику , либо более чем наполовину сократить финансирование всех других социальных прогр а мм по этой статье . С учет ом же возможного занижения беднейшими домохоз яйствами своих доходов при проверке нуждаемос ти (т . е . при расчете глубины их беднос ти не по фактическим расходам , а по за явленным доходам ) ежемесячные дополнительные бюдж етные ра с ходы могли бы составить в конце 1998 года 5, 7 млрд руб . В пересчете на год это превысило бы суммарные ра сходы консолидированного бюджета на социальную политику за 1998 год . Таким образом , повсем естный переход на адресные принципы , обеспечи вающие вс е му населению России гар антированный минимум дохода , неосуществим на практике в связи с недостатком финансовых средств . Введение адресности потребует установл ения более значительных ограничений как на размеры выплат , так и на состав получат елей пособий . Эт о означает , что п омимо оценки доходов и потребления домохозяйс тв потребуется применять дополнительные критерии отсева потенциальных получателей на основе признаков , свидетельствующих об их относител ьно меньшей социальной уязвимости . Законодательст во больши н ства стран Центральной Европы - гораздо более обеспеченных с точки зрения бюджетных доходов , чем Россия , - как правило , предусматривает наличие таких критерие в . Одним из дополнительных условий отсева может служить наличие трудоспособных членов домох о зяйства . В таком случае помощь должна быть прежде всего ориентиров ана на содействие в поиске источников тру дового дохода , что предполагает использование иных механизмов , чем выплата пособий по н уждаемости . Этот критерий отсева присутствует в законодательс т ве Чехии и ряда других стран Центральной Европы . Он получ ил широкое распространение еще и потому , ч то факт наличия или отсутствия трудоспособнос ти относительно легко выявляем . В ряде регионов дополнительным критерием отсева может служить наличие в с о ставе до мохозяйства одного или нескольких пенсионеров . Это относится не ко всем регионам , а лишь к тем , где бедность среди пенсионе ров до сих пор относительно редка . При отсутствии какой-либо задолженности по выплате пенсий к числу таких регионов относятс я преимущественно те области средне й полосы России , где вследствие относительно низкого уровня региональных цен местная величина прожиточного минимума пенсионера ниже общефедеральной , в то время как средний уровень пенсий ненамного отличается от сре днеросс и йского . По состоянию на август 1999 года в 10 субъектах Российской Федер ации , расположенных в Центральном , Центрально-Черно земном и Поволжском районах , прожиточный мини мум пенсионера был на 20% и более ниже с реднероссийского . В таких регионах больше внимания следовало бы уделять не стол ько увеличению числа пособий , выплачиваемых п енсионерам , сколько обеспечению большей доступнос ти для них услуг системы здравоохранения , уровень платности которых существенно возрос . Дополнительное ограничение пол у чател ей пособий может быть достигнуто , если пре доставление адресной помощи будет опираться н а сведения не только о текущих доходах , но и о имущественном статусе домохозяйства , включая и дорогостоящие предметы длительног о пользования . Согласно данным бюдже т ных обследований домохозяйств , далеко не все семьи , являющиеся бедными с точки зрения уровня текущих доходов на момент проведения обследования , находятся в состоянии глубокой имущественной депривации . В частнос ти , согласно данным 7-го раунда РМЭЗ , в 1996 г оду свыше 70% таких домохозяйств им ели приусадебные участки . Свыше 22% бедных домох озяйств имели в собственности автомобиль [4], не менее половины - холодильник . Согласно обследо ванию , проведенному накануне августовского кризис а сотрудниками Института соц и ально-эк ономических проблем народонаселения РАН , примерно 30% бедных домохозяйств имели второе жилье . В ноябре 1998 года доля бедных домохозяйств , имеющих приусадебные участки , несколько сокр атилась , поскольку , как уже отмечалось , подавля ющее больши н ство «новых бедных» н е имело приусадебных участков . Вместе с те м благодаря существенному пополнению бедных з а счет семей , которые в недалеком прошлом были сравнительно состоятельными , после криз иса заметно возросло число бедных , имеющих предметы длительно г о пользования . С удя по всему , владельцы цветных телевизоров составили свыше 1/4 всех бедных домохозяйств , владельцы стиральных машин - не менее 1/3, а в ладельцы холодильников - не менее 3/4 всех бедных домохозяйств . Не исключено , что среди бед ных возросло и число автовладельцев . Эти выводы можно сделать на основе дан ных таблицы 4. Доля домохозяйств , имеющих в собственности различные предметы длительного пользования по данным РМЭЗ (в %) Предметы длительного пользования Сентябрь 1992г . Декабрь 1994г . Окт ябрь 1995 г . Октябрь 1996 г . Ноябрь 1998г . Черно-белый телевиз ор 53,7 53,5 48,9 43,4 34,5 Цветной телевизор 54,6 61,9 64,8 67,6 73,5 В идеомагнитофон 3,1 13,3 18,8 24,7 32,2 Автомобиль 16,5 21,4 22,4 22,5 24,8 Холодильник 93,0 92,9 93,7 92,8 92,4 Стиральная машина 76,6 79,3 80,0 78,4 78,5 Дача * 17,8 29,6 29,4 30,8 30,9 ' Только для городских жителей . Вместе с тем многие из таких предметов , хотя и свидетельствуют об относительном благосостоянии , в принципе не могут быть использованы для извлечения дополнительного дохода иначе , чем путем и х продажи . Кроме того , опыт практического внедрения процедур проверки нуждаемости в ряд е областей показал , что выявление реального имущественного статуса семей кр а йн е затруднено и требует немалых затрат . Это связано и с тем , что как земельные участки , так и второе жилье могут наход иться за пределами региона постоянного прожив ания семьи , а пользование автомобилем нередко осуществляется по доверенностям , которые орг а н ы социальной защиты практически не могут учесть . При выработке стратеги й адресной помощи необходимо также учитывать и национальные особенности ряда регионов , таких как , например , республики Северного К авказа , в которых высокий уровень официальной бе д ности сочетается с развитыми неформальными механизмами традиционной родствен ной солидарности . Перераспределение доходов по неформальным каналам позволяет существенно смя гчить фактический уровень бедности и неравенс тва доходов в подобных регионах . Оказание государственной социальной помощи та м должно по возможности учитывать степень доступности каналов родственной и иной неф ормальной помощи для конкретных нуждающихся д омохозяйств . Добиться большей концентрации ад ресных выплат в особо нуждающихся домох о зяйствах и вместе с тем избе жать дорогостоящих процедур детальной проверки доходов и имущества семей позволяют методы косвенной оценки нуждаемости семей на ос нове легко выявляемых формальных признаков (у ровень образования , число детей , род занятий и др .). Состав таких признаков определяется статистическими методами на основе репрезентативных обследований домохозяйств в каждой конкретной территории . К сожалению , н овый Закон «О государственной социальной помо щи» не предусматривает таких возможностей . Н е которые из косвенных методик оценки нуждаемости были апробированы в ходе пилотных проектов , реализованных Правительством Российской Федерации в сотрудничестве со Всемирным банком в рамках займов СПИЛ-СПАЛ в трех регионах . Согласно оценкам Всемирн ого банка, эти методы оказались достаточ но эффективны для исключения небедных семей из числа получателей пособий . Во всех трех регионах их использование позволило б ы исключить из числа получателей пособий не менее 90% небедных семей . Такой высокой ст епени достоверн о сти в российских условиях не может обеспечить ни одна из существующих методик непосредственной проверки доходов домохозяйства . Однако надо помнить и то , что использование косвенных методик может также повлечь высокий процент исключаем ости действительно бе д ных семей . С огласно данным Всемирного банка , доля бедных домохозяйств , которые признаются небедными п ри использовании косвенных методик оценки нуж даемости , может колебаться в пределах 40-80% [4]. Представляется , что скорректировать этот недостат ок м о жно было бы посредством введения единовременной денежной или натуральной помощи в дополнение к адресным пособ иям , предоставляемым на основе косвенных мето дик проверки нуждаемости . Такая помощь могла бы предоставляться по заявительному принципу бедны м домохозяйствам , не имеющим доступа к адресным пособиям , с выборочным применением прямых процедур проверки фактическ ой нуждаемости заявителей . Практика предоставлени я такой помощи уже существует в большинст ве регионов , но процедуры ее предоставления в бол ь шинстве случаев недостаточно эффективны и нуждаются в дальнейшем сове ршенствовании . При этом следует учитывать , что , согласно приведенным выше оценкам , даже при самых жестких подходах к отбору потенциальных получателей адресных пособий повсе местное в недрение принципа адресности потребует перераспределения на эти цели по рядка половины всех расходов консолидированного бюджета по статье «Социальная политика» . Это возможно лишь при отказе от значитель ной части программ безадресной социальной пом ощи , фина н сируемых за счет этой бюджетной статьи . * * * Финансовый кризис августа 1998 года привел к значительному снижению объемов государственных социальных расходов в реальном выражении . Вместе с тем количество граждан , нуждающихся в социальной поддержке , зам етно возросло . Существующая система социальной защиты оказалась плохо приспособлена для р аботы в подобных условиях . Она обладает ог раниченными возможностями перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся и базирует ся на системе всеобщих социа л ьных трансфертов , субсидий на товары и услуги , а также категориальных льгот . Основные о бъемы социальных трансфертов в такой системе приходятся на долю домохозяйств , не относ ящихся к числу нуждающихся . Судя по да нным обследований бюджетов домохозяйст в , возросший уровень недофинансирования социа льных программ в сочетании с уменьшением возможностей федерального центра по межрегиональ ному выравниванию социальных расходов привели к усилению регрессивности социальных трансферт ов , еще более ослабив их ориен т ацию на нуждающиеся домохозяйства по сравнению с докризисным периодом . Эффективность ряда направлений социальной защиты , таких к ак выплата пособий на детей и финансирова ние программ занятости , упала до критического уровня . Официальная помощь в этих сферах перестала оказывать значимое влияние на положение уязвимых групп . При существу ющих объемах государственного финансирования сло жившаяся система социальной защиты не способн а выполнять большинство возложенных на нее функций . Данные обследований бюджет о в домохозяйств свидетельствуют , что меры в области социальной политики , предпринятые после кризиса 1998 года на федеральном , реги ональном и муниципальном уровнях , явно недост аточны . Они не только не сократили , но в ряде случаев (например в сфере выплаты с о циальных пособий ) способствовали дальнейшему возрастанию разрыва между юридичес ки закрепленным объемом социальных обязательств государства и ресурсами , которые фактически направляются на их выполнение . Этот разры в достиг такой глубины , что правомерно был о бы ставить вопрос о перерождении «социального государства» , каким оно предста ет в российском законодательстве , в «виртуаль ное социальное государство» , в котором изза отсутствия финансирования ни одна из социа льных функций нс реализуется в том виде , в кото р ом она предусмотрена за коном . Для «виртуального социального государс тва» , в направлении которого Россия стремител ьно продвигалась в послекризисный период , хар актерной чертой становится типичная для многи х стран третьего мира сегрегация социальной по л итики по принципу «социализм для богатых - капитализм для бедных» . Объе м ресурсов , направляемый в пользу нуждающихся , оказывается явно недостаточным для сколько-н ибудь заметного облегчения их положения , а основная часть социальных трансфертов попадает в р а споряжение граждан с выс окими и средними доходами . Последние в мен ьшей степени нуждаются в социальной защите , но обладают достаточным политическим весом и влиянием , чтобы блокировать решения , ве дущие к перераспределению социальных трансфертов в поль з у бедных домохозяйств . Судя по всему , российское общество все еще не готово открыто признать несостоятел ьность подобной модели социальной защиты и несоответствие законодательно закрепленных социаль ных гарантий экономическим возможностям страны и дей с твительным социальным нуждам ее граждан . Об этом свидетельствует , в частности , и то обстоятельство , что предвыбо рные экономические платформы ведущих политически х партий и блоков , являясь в целом отн осительно реалистичными в вопросах экономической политики, остаются по-прежнему откровенно популистскими в вопросах политики социальной . Однако сложившаяся модель социальной политики в силу ее крайней неэффективности едва ли может быть устойчивой в течение дли тельного времени . В зависимости от экономичес кой ситу а ции ее эволюция может происходить по меньшей мере в двух раз личных направлениях . В случае , если эконом ический рост в ближайшие годы приобретет устойчивый характер , уровень финансирования социа льной сферы может быть в короткие сроки восстановлен до п р едкризисного уро вня . Тогда структурные реформы могут быть ориентированы не на ограничение масштабов все общих социальных трансфертов , а на постепенно е устранение элементов , унаследованных от соц иалистического прошлого и не отвечающих услов иям рыночной экон о мики . Это касает ся прежде всего отказа от субсидий на потребительские товары и услуги , а также от категориальных привилегий и льгот . К ак показывает опыт Центральной и Восточной Европы , магистральным направлением эволюции соц иального законодательства в подобных условиях может стать формирование сравнительно дорогостоящего «государства всеобщего благосостоян ия» по образцу большинства стран Западной Европы . В такой модели разветвленная систем а всеобщих трансфертов из системы государстве нного социального страхования , ориентирова нная на подавляющее большинство населения , со четается с масштабными программами помощи , ад ресованной бедным и социально уязвимым слоям . Напротив , продолжение экономической стагнаци и в России в течение последующих нескольк их л е т , скорее всего , приведет к постепенной адаптации социальной политики и социального законодательства к более жестким бюджетным ограничениям . Такая адаптация може т происходить в рамках постепенного перехода к модели «субсидиарного государства» . В н ей масшт а бы всеобщих социальных т рансфертов будут ограничены (в том числе в результате усиления адресности социальных вы плат и расширения формальных соплатежей насел ения по ряду услуг здравоохранения и обра зования ). При этом большая часть социальных трансфертов бу д ет направляться в пользу малообеспеченных категорий граждан . Таким образом , после августовского кризиса 1998 г ода социальная система России оказалась на своеобразном «распутье» . По какой траектории она будет развиваться из нынешней точки неустойчиво г о равновесия , во многом зависит от общего состояния российской э кономики и среднесрочных перспектив экономическо го роста . СПИСОК ЛИТЕРАТУ РЫ 1. Социально-экономическое положение России . Январь-июль 1999 г . М ., 1999, 2. Проблемы реформирования системы соци альных расходов на общеобразо вательные школы в ситуации кризиса межбюджетн ых отношений . Фонд перспективных международных исследований . М ., 1999. 3. Мониторинг экономических условий в Российской Федерации . Российский мониторинг экономического положения и з до ровья населения . М ., 1999. 4. Braithwaite J. Targeting and the Longer-Term Poor in Russia // The World Bank. February. 1999. 5. Шишкин С . Экономический анализ результатов социологического мониторинга расходов населения России на медицинские у слуги и ле карства . М ., 1999.