Вход

Закономерности законотворческого процесса

Дипломная работа по праву и законодательству
Дата добавления: 23 января 2002
Язык диплома: Русский
Word, rtf, 740 кб
Диплом можно скачать бесплатно
Скачать
Данная работа не подходит - план Б:
Создаете заказ
Выбираете исполнителя
Готовый результат
Исполнители предлагают свои условия
Автор работает
Заказать
Не подходит данная работа?
Вы можете заказать написание любой учебной работы на любую тему.
Заказать новую работу
ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС И МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕА ЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ ВВЕДЕНИЕ Сегодня Россия несет на своих плечах тяжелое бремя реформирования . С чем это связано , почему так происходит и что ждет нас впереди - вопросы , которые требуют глубокого анализа и честного ответа. Рассматривая данную тему в современных условиях , н еобходимо учесть историческую фабулу развития идеи формирования правового государства в России " и попытки ее прак тического осуществления. Именно на базе исторического опыта во зможно высветить основные закономерности законот ворческого процесса. Менялись эпо хи , на смену одним государствам приходили другие , но неизменной оставалась цель : обеспечение порядка , развитие различных процессов в обществе в рамках правовых норм . Стабильность общества - гаранти я его процветания , соответственно , обеспечение этой стабил ь ности - основная цель государства . Как отмечал Томасс Гоббс : "Толь ко в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков , так им масштабом могут служить лишь законы ка ждого государства ." Известно , что кризисные периоды в жизн и общ ества чреваты переоценкой прежних и бурным расцветом новых идей . Кризисы особенно болезненны для тех областей знаний , которые изучают стабильные , устойчивые явлен ия и процессы . К ним относится и юрисп руденция . Правовые системы по своей природе мал оподвижн ы , они меняются "скачками ", порой опережая события , но большей частью отстава я от текущей жизни . Такие периоды "правово го безвластия " крайне болезненны для общества и государства . Наглядным примером является ситуация , сложившаяся на правовой арене в нашей стране . Попытки стабилизировать крайне опасную ситуацию путем провозглашения правового государства , волной нового законодате льства , затыкающего образовавшиеся правовые бреши , оказались бесплодными . Создалась крайне пара доксальная ситуация : провозгласив по с троение правового государства , мы не создали условия для стабильного развития общественны х процессов , установления режима законности . А , ведь , правовое государство - это такой тип государства , в котором функционирует наличие реального разделения властей с их эффективным взаимодействием и взаимным контр олем , с развитым социальным контролем политик и и власти. В настоящее время , когда политиче ские и экономические реформы , проводимые в России , потребовали интенсивного законотворчества , как никогда становится яс но , насколь ко важен сам процесс создания закона , выра ботки первоначальной концепции будущего акта , составление и обсуждение проекта , учет мнений и интересов различных социальных групп , с оотношение с другими нормативными актами , спо собность будущего закона "вписаться " в уже существующую правовую систему , способно сть адаптироваться новому закону , экономические основы его существования и реального приме нения. "Право создается государством , кото рое вместе с тем , должно быть им связа но ". Процесс создания правовы х норм на чинается с возникновения объективных общественны х закономерностей , требующих правового регулирова ния , проходит через институты общества и г осударства , реализуется законодательной , исполнительно й и судебной властями в присущих им ф ормах . Но процес с создания правовых норм не может быть произвольным , субъекти вным , он базируется на принятых и закрепле нных конституционно и нормативно правилах , ко торые государство обязано соблюдать . Оно связ ано собственной правовой системой , и эта з ависимость закреплена в Основном зако не государства . Отступая от принципа законнос ти либо создавая законы , неспособные прижитьс я в обществе , противоречащие друг другу и общественной системе в целом , государственна я власть ослабляет свой авторитет , снижает степень общественного доверия. Реальность показывает , насколько широк кр уг вопросов , неурегулированных правом , без кот орых невозможно реализовать экономические и с оциальные программы , выдвигаемые жизнью. Речь идет не только об обновлении , улучшении законодательства , но и о форм ировании многих принципиально новых право вых институтов , отвечающих новым экономически условиям , критериям правового государства . Процесс законотворчества проходит в чрезв ычайно сложной обстановке . Растет озлобление и взаимное отчуждение людей , межнациона ль ные распри и конфликты , растет преступность , рвутся хозяйственные связи . Все это происходит на фоне экономичес кого и финансового кризиса. Курс на ускорение реформ заставляет з аконодателя стремиться к быстрому охвату прав овых норм , регулированию новых об щественн ых отношений . Это сказывается на качестве закона , его системности , стабильности правовой системы , уровне правовой защищенности граждан. Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы дипломной работы . Останавливаясь не только на чисто процессуаль ных аспектах разработки и принятия закона , но и на теоретических проблемах законопроектной работы , хочу показать это как процесс твор чества , строящийся на определенных принципах и имеющей четкие логические основы. Теоретическая задача работы состоит в том, чтобы не просто описать процесс происхождения закона через все стадии ег о создания , а показать научные основы этой деятельности : это вопросы необходимости прав ового регулирования общественных отношений и адекватного отражения нормативно-правовых потребно с тей , вопросы научного планирования законодательной работы и прогнозирования после дствий принятия закона , вопросы научной экспе ртизы проектов законов и их модальной сба лансированности , а также вопросы языка законо дательства и создания единого терминологиче с кого словаря и т.д. Практическая значимость работы раскрывается в главе , посвященной механизму обеспечения реализации закона . Анализируя сложившуюся ситуа цию , выделяются основные причины неисполнения законов . В данной главе приводятся предположе ния по сове ршенствованию самого закона и механизма его реализации с точки зре ния обеспечения исполнения закона. Проблемы , затронутые в дипломной работе , недостаточно разработаны в юридической литерат уре . Последние фундаментальные научные работы по этой теме относятся к 60-70 гг . и , естественно , уже не могут комментировать спор ные вопросы законотворческой деятельности в у словиях большого количества дискуссионных пробле м. Тема законотворчества и механизма обеспеч ения реализации закона , как никогда , актуальна именно сего дня , когда перед государст вом стоит задача укрепления его правовой основы . Некомпетентность , спешка законодателя , несо блюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе . Одним из важных условий совершенствован ия законодательства является овладение си стемой определенных требований , предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных ак тов . Эти требования , выработанные в течение веков различными государствами , концентрированно формулируются в отрасли знания, имен уемой законодательной техникой. Данная отрасль знания обстоятельно разраб отана во многих цивилизованных странах , отраж ена в многочисленной литературе , подробно опи сывающей , как следует “делать законы” , каким требованиям они должны отвечать , начиная с я зыка закона до его изящества , кр асоты и даже поэтичности. К сожалению , в малочисленной отечественно й литературе подобного сказать нельзя . Специа листами в области права явно недостаточно внимания уделяется данной отрасли теории и практики законотворчества . Более того , в юридических вузах страны дисциплина “законод ательная техника” не преподается вовсе. Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство , что наше законодательство страд ает множеством недостатков технического порядка , особенно тех законов и ины х прав овых актов , которые приняты в последнее де сятилетие . И вполне оправдано предположение о том , что это обстоятельство (в числе и ных ) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства , сложившегося в мас совом сознании впечатления о нео б язательности исполнения закона , о возможности безнаказанного его нарушения , о допустимости “борьбы законов” и использовании “телефонного права”. Некомпетентность и легкомыслие , с которыми иные должностные лица берутся за сложное , тонкое и ответственное дел о - законотворчество , оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства , но , нередко , и трагическими последствиями для общества , его формирований и отдельных чл енов. Глава I. Правотворчество : понятие и ста дии § 1 Понятие законотворчества. В современном обществе люди и различн ого рода их объединения постоянно соприкасают ся с правилами (нормами ), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями , з апретами и дозволениями , с необходимостью их соблюдения , исполнения и применен ия , с теми последствиями , которые наступают при их нарушении . Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный поряд ок , который с помощью законодательства и з аконности формулирует их в правовых нормах , обеспечивает , охраняет и защищ а ет . Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности , расширяет границы своего регулирующего воздействия на обществе нные отношения по мере усложнения социального бытия , непосредственно сопровождая людей в их общении друг с друго м. Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание , прежде всего , того , каким образом о но создается , формируется и развивается , в чем суть законотворчества . Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деяте льность по созданию законов и подзако нных актов , призванных служить задачам обеспе чения свободы личности и прогресса общества. Законотворчество , как и всякое творчество , предполагает у законодателей не только о бщую культуру , но требует от них специальн ых з наний , определенных навыков овладения искусством формирования и форму лирования законодательных актов . Эти знания в мировой юридической теории и практике им енуются законодательной техникой , представляющей собой определенную систему требований при соз дании н ормативно-правовых правил , законов и подзаконных актов , их систематизации. Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов ) зависит прежде всего от правовой культуры законодате ля , его подлинно творческого отношения к с воей миссии , от владения юридической нау кой и приемами законодательной техники . Суть правовой культуры законодателя , как составно й части всеобщей культуры , в образе мышлен ия и соответствующего действия , основанного н а признании и познании общечеловеческих ценно стей п рава , требований законности и режима правопорядка , в соответствии с кот орыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика. Правовая культура законодателя тысячами н итей связана с общей культурой . Ее мощное благотворное влияние н а правовое соз нание , мышление , мировоззрение творящих законы , на их ценностные правовые установки непоср едственно (или опосредствованно ) определяют характ ер законодательства , отвечающего историческому и национальному духу народа , его чаяниям , п отребностям и интересам . Вместе с тем правовая культура законодателя обратно во здействует на общую культуру , защищает и с оздает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов , установления режима правовой стабильности , последовательного проведен и я в жизнь требований законности и установления режима правопорядка. В культуре законотворчества аккумулируются : разносторонние знания действительности , ее ист ории и перспектив развития ; специальные знани я о праве , законе и законодательной техник е , умелое и х использование в практичес кой деятельности по созданию законов и их реализации . Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества по зволяют создавать научно обоснованные и техни чески совершенные законодательные акты , в пол ной мере о т вечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса . Законодатель , следовательно , должен обладать всесторонними и глубокими знаниями , постоянно пополнять их в повседневном общении с нар одом , обогащаться его мудростью . И для тог о , чтобы п е реложить все эти зн ания , народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона , ему след ует овладеть мастерством законотворчества , профес сионально использовать приемы законодательной те хники. Динамизм экономических , политических и со циально ку льтурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений . Многогранность и глу бокая социальная обусловленность этих задач н аглядно обнаруживается уже простым перечисле н ием проблем , встающих перед закон отворчеством , а именно необходимостью : - исследования различных социальных факторов , обусловливающих потребность в нормативно-правово м регулировании соответствующих общественных отн ошений ; - выявления и тщательного учета пр и формировании законов многообразных инте ресов социальных и национальных образований , общественных групп и общества в целом , их особенностей , обычаев , традиций ; - использования в процессе создания зако на соответствующих достижений науки , техники и культуры ; - проведения сравнительного анализа проектир уемого закона не только с аналогичными ус тановлениями прошлых и ныне действующих закон одательных систем других государств , но и с другими регуляторами общественной жизнедеятель ности ; - постановки в целесообразн ых и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной ф ормы правового воздействия на эти отношения, - определения связи , соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде в сего с Конституцией ; - совершенствования организационных форм , процедуры создания зак она и т.д. Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуще ствлены без творческого подхода и решения их законод ателем. Законотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов : по знания , деятельности и результата , которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно з аконченный цикл законотворче ства , вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности анал огичные циклы , образующие в своей целостности систему этого процесса . На самом деле , для того чтобы в законах адекватно отр ажались происходящие в обществе проце ссы , надо постоянно обнаруживать , изучать и умело использовать объективные закономерности , направляющие эти процессы. Именно поэтому предпосылкой создания зако на является познание тех сложных условий , факторов и обстоятельств , тех развивающи х ся общественных отношений , правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогре сса. Однако ограничение законотворчества рамками “чистого” познания , не переходящего в “де ятельную сущность” , таит в себе опасность ограничения его пассивной умо зрительностью . За познанием следует деятельность . Этот пер еход не является прямолинейным и одноразовым . Он представляет собой трудоемкое многоступе нчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов . Лиш ь после того , как о сознаны потре бности и цели правового регулирования тех или иных отношений , законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельн ости . Наступает период создания самого закона , разделенный , в свою очередь , на ряд с тадий , регулируемых обычно закон о м и регламентом , установленными процедурами. Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действител ьности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения , то реализаци я этого решения в действительност ь по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон . Тем самым , итогом законотворчества , его продуктом , высту пает результат - закон . Но этот итог - лишь промежуточный , первичный ре з ультат , вслед за которым наступает действие самого закона , заключающееся в практическом регулир овании соответствующих общественных отношений. Изучение действия закона позволяет опреде лить его эффективность , целесообразность , научную обоснованность и т . д., что в сво ю очередь , воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс , позволяет уточнить , откорректировать , дополнить существующее законодательство , повысить его уровень , обога тить его практическим опытом. § 2. Стадии и структура правотво рче ского процесса Право , как любое социальное явление , и меет свою функцию . Рожденное общественными от ношениями , т.е . определенными социальными связями , которые по своей природе хаотичны , право естественно выступает определенным фактором стабильности . Отсюд а с очевидностью вытек ает тот факт , что для нормального функцион ирования общества необходим регулятор , который поддерживал бы определенный порядок в разр озненных общественных отношениях и обеспечивал их взаимосвязь и взаимодействие . Таким регу лятором , на н аш взгляд , является право . Выполняя функцию стабилизации общественных отношений , оно в то же время выступае т связующим звеном между государством и о бществом , позволяя им взаимодействовать друг на друга. Обращаясь к проблеме социальной обусловле нности право вых явлений , ученые вводят в оборот науки понятие "факторный анализ ". При этом отмечается , что социальная эффект ивность реализации права зависит от полноты и точности выявления , изменения и учета факторов , отражающих потребности в правовой регламентации . Э то указывает на важную взаимосвязь , на общественную обусловленн ость правовых норм , первичность экономических и иных общественных отношений по сравнению с правовыми нормами. Имре считает , "что общество в определе нный момент своего развития с неизбежностью п риходит к необходимости посредством общего правила внести порядок и устойчивос ть в повторяющиеся общественные отношения . Зд есь , возникает вопрос , все ли отношения мо гут быть урегулированы государством через пра во ? Правовая деятельность государства в этой с вязи может быть названа транс формирующей деятельностью : экономические и иные общественные отношения она преобразует в п равовые отношения , которые затем фиксируются в правовых нормах ." С точки зрения некоторых авторов , сфер а правового регулирования - это то социал ьное пространство , которое подвержено действию права. - сфера возможного /потенциально / регулирован ия ; - сфера необходимого регулирования ; - сфера законодательного регулирования ; - сфера правореализующего регулирования. Границы государственного возд ействия могут быть рассмотрены с двух сторон : его возможности и его необходимости . Верхний предел правового регулирования общественных отно шений является пределом возможного . Отношения , находящиеся за ним , находятся вне досягаемост и государственной власти, и регулируются иными , не правовыми нормами /природные факто ры , закономерности общественного развития , уровень экономики и т.д ./. Нижняя граница /необходимость вмешательства / определяется важностью для государства тех или иных общественных отношений . Этот предел является наиболее шатким . Существу ет множество общественных отношений , эффективност ь которых поддерживается путем саморегуляции , посредством взаимодействия норм морали , обычаев и других не правовых регуляторов . Следует иметь в виду , что нарушение г о сударством границ , пределов правового рег улирования приводит , в конечном счете , к н арушению эквивалентного характера отношений , раве нства их участников. Говоря о правотворческой деятельности гос ударства , следует обратить внимание на то , что она является ча стью процесса пра вообразования . Характеризуя этот процесс , следует отметить , что есть , прежде всего , перевод объективных законов общественного развития н а язык решений , облеченный в соответствующую юридическую форму . “Обычно сложившаяся в жизни норма реал ь ного поведения п редшествует правовым предписаниям . В законе ч асто закрепляется то , пишет В.Н.Кудрявцев ,- что уже оправдало себя на практике , сформиров алось как оптимальная форма поведения”. Закономерно было бы рассматривать правотв орчество как часть процес са правообразова ния . Правотворчество - сложное социальное явление , имеющее управленческую природу . Это одна из форм государственного руководства обществом . Как любой социальный процесс - это сознател ьная , целенаправленная деятельность , осуществляемая чере з право и правовые нормы . Говоря о право творчестве как о явлении социальном и юридическом , нельзя его ограни чить лишь изданием нормативных актов . Оно охватывает более широкий круг процессов : подг отовка нормативного акта , выявление потребностей в правовом р егулировании тех и ли иных правообразующих общественных отношений , направление и характер регулирования. Существуют факторы , которые оказывают воз действие на формирование права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему . Есть некий источник , лежащий вне понятийного права , как совокупнос ть факторов , которые , будучи внешними , по о тношению к правовой деятельности , ориентируют , не ограничивая деятельность законодателя определ енными рамками , придают ей научный характер . "Комплексный под х од к правотворчест ву требует развития реальных связей между различными явлениями , участвующими в формирован ии права , осуществляющих переход от материаль ных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам ," - считает А.Нашиц . Правотворче ство - основное , н ачальное звено меха низма правового регулирования . Оно начинается тогда , когда необходимость нововведений уже н азрела и их направление уже определено об щественным развитием . На этом этапе в проц есс правообразования вступают компетентные госуд арственные орг а ны . Согласно традицион ной точке зрения , правотворчество - это деятель ность государства , направленная на создание ю ридических норм . Р.Лукич определяет "правотворчеств о как комплексную деятельность , состоящую из операций , которые являются разновидностью ум с т венной деятельности , и каждая из которых , выполняется различными способами и методами ." В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деяте льность человеческого разума , т.к . она так или иначе , направлена на создание юридических з аконов . По определению А.С.Пиголкин а правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действ ий по подготовке , принятию и опубликованию нормативного акта , которые процессуально оформл ены , юридически опосредованы , носят о фициальный характер ". На основании изложенного попытаемся дать определение правотворчества . На мой взгляд , это организационно-оформленная деятельность госуда рства по возведению , закона государственной в оли путем выявления потребностей в нормативно -правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностям и новых правовых норм , замена и отмена действующих. Любой процесс , в том числе , и право творческий , протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы /. Становле ние правовой системы - это длительный процесс , который происходит поступател ьно , т.е . через создание отдельных нормативных актов . Нормативный акт - это завершающее з вено и непосредственный результат правотворческо й деятельности . Соответственно , правотворч е ский процесс есть порядок последовательны х операций , в результате которых в правову ю систему вливается новый элемент. Логично было бы сделать вывод о т ом , что в процесс правотворчества не следу ет включать организационные действия , содействующ ие непосредств енной правовой работе над нормативным актом . В частности к правотво рчеству не относится деятельность по учету , анализу и обобщению предложений о совершен ствовании законодательства , организационные мероприят ия по совершенствованию работы правотворческих ор г анов и т.д . Собственно правот ворчество - это деятельность по подготовке , обс уждению , утверждению и опубликованию нормативных актов , совершаемая компетентными органами. Как любая процессуальная деятельность пра вотворчество представляет собой официальный пор ядок осуществления юридически значимых де йствий . Соответственно , возникает ряд взаимосвязан ных взаимоотношений , например , правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта , т.е . соответствующие права и обязанности . Это обязанность подготови т ь и обсудить законопроект , право внести его на рассмотрение правотворческого органа , право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д . Возникшие правоот ношения носят как государственно-правовой /законод ательная инициатива , принятие за к она и т.д . /, так и административно-правовой хар актер /дача поручения подчиненному органу под готовить проект /. Как любая процессуальная деятельность пра вотворчество возникает лишь при наличии опред еленного юридического факта . Основанием возникнов ения право творческого процесса является п ринятие официального решения о подготовке про екта нормативного акта. В какой бы форме это решение не выражалось , оно является юридическим актом , который создает права и обязанности . Необходи мо ограничить действия , предшествую щие пр авотворческой деятельности от процессуального на чала этой деятельности , так как материалы печати , высказывания политических деятелей и научных работников , предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства ещ е не свидетельств уют о начале правотворческого процесса , т.е . процессуальные отношения не возникают . Подобны е предложения являются социально-политическими пр едпосылками и основаниями правотворческой деятел ьности. Именно с момента принятия официального решен ия о подготовке проекта нормативн ого акта возникает определенное правоотношение , и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаютс я от действий , совершавшихся ранее и предс тавляющих собой не процесс правотворчества , а пред ш ествующие ему условия и предпосылки. Несмотря на различные виды и особенно сти правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы . Говоря о стадии правотворческого процесса , определим ее как самостоятельный этап пр оцедурных действий по формир ованию госуда рственной воли , организационно обособленный компл екс тесно связанных между собой действий , которые направлены на создание данного нормат ивного акта . Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подг отовке и приданию официального значен ия нормативному акту . Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотво рческого процесса . Некоторые ученые , определяя правотворчество как процедуру официального про исхождения проекта нормативного акта в правот ворческо м органе , вселяют стадии зак онодательной инициативы , обсуждения законопроекта , его принятие и опубликование. Другие , например , А.Г . Братко и В.В . Л азарев , помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии , как "решение компетентного органа о необходимости изучен ия акта , выработка его проекта , включение в план законопроектных работ и т.п .; разраб отка проекта нормативного акта и его пред варительное обсуждение ; рассмотрение проекта норм ативного акта в том органе , который уполно мочен его принять ; принятие норматив ного акта ; доведение содержания принятого акт а до его адресата ." По мнению Исакова В . "проблему подгото вки и принятия законов в правовом государ стве можно разделить на три предметные сф еры : П poблема законодательной политики. Проблемы орг анизации законодательного процесса. Проблемы юридической техники ." Совершенно очевидно , что потерпели крах ограничения политических свобод и цензура печати . В прежнем виде они вряд ли когда-н ибудь возродятся . Но с другой стороны , пра во и правосудие не зан яли в Росси йской Федерации подобающее место . Система раз деления власти , закрепленная Конституцией , проходи т трудно . Оказалось , что поделить власть - д алекого не все , надо обеспечить сотрудничеств о и взаимодействие властей между собой на основе закона . На п рактике мы видим чаще соперничество и даже противобор ство. По итогам работы I Государственной Думы был принят 461 закон . 55% -- были внесены депутатам и , 20% -- Правительством , 10% -- Президентом и 15% -- другими субъектами законодательной инициативы . На те кущую сессию включено 558 законопроектов . Из них 50% -- внесены депутатами , 23,3% - Правительством , 10% - президентом , 8,6% - субъектами Р.Ф . 7,3% - Советом Федерации и его членами . Как видим , тенденция но сит устойчивый характер . В России сложилось предуб е ждение , повторяемое и в печати , и в официальных кругах , что подгот овка и принятие законов прерогатива Нижней палаты . Законодательная инициатива - это важнейш ая функция правительства , которое перекладывает всю ответственность на парламент . Действующая Росс и йская Конституция лишила пр ава законодательной инициативы Генерального Прок урора , руководителей органов всероссийских общест венных организаций и т.д ., но сохранила пра во законодательной инициативы индивидуального де путата . Широкое использование депутатами этого права привело к тому , что па рламент оказался буквально затоплен морем деп утатских проектов . В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты , необ ходимые для становления современной правовой системы. Какой-либо концепции развития за конод ательства в настоящее время нет . Оно разви вается методом проб и ошибок , а также за счет механического копирования западных об разцов . Ясно , что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос : какую правовую систему мы хотим у себя иметь . В 1996 году из 256 рассмотренных Государственной Думой законопр оектов - 1/3 отклонил Совет Федерации , и почти каждый третий из одобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонил президе нт . Глава государства работает фактически как третья палата парламента , и "вето " президента из исключительного политического события превратилось в рабочий момент законо творческого процесса . Но с другой стороны , существует ряд причин , по которым глава государства вынужд ен накладывать "вето ". Во-первы х , слишком много инициаторов законотворчества . Министерства и ведомства используют в лоббистских интер есах депутатов и депутатские группы , и неп рочитанные законопроекты идут в парламент , хо тя в них нет предмета закона . Например , законопроект о защите Байк а ла . Во - вторых не скоординированные действия разл ичных структур . Если в разработке новых за конов будет участвовать главное государственно-пр авовое управление президента РФ , то главе государства будет сложнее отказаться от подпи сания закона . Он должен дава т ь поручения Институту законодательства и сравнит ельного правоведения при правительстве РФ про водить экспертизы , готовить законопроекты и т. д . Ситуация значительно бы улучшилась , если : 1.Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного процесса , а концентрировало свое внимание на качественной подготовки законопроектов. 2. Процент технического брака был существ енно сокращен за счет более качественной работы комитетов , комиссий и служб парламента и т.д. У законодателей часто не хватает врем ени и с ил , чтобы поинтересоваться , как ова материальная база для реализации закона , принят ли пакет подзаконных актов , отмен ены ли противоречащие ему нормативные акты , а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона , его с оциально правов о й эффект. 3. На фоне многочисленных утрат , которые переживает наше общество , к сожалению , де градирует и наш русский язык . А , ведь , язык российского законодательства отличался особ ым функциональным стилем , чрезвычайной чистотой речи , самыми высокими лингви стическими стандартами . Сейчас , когда за эталон права берут западные образцы , когда в депутаты избираются люди без высшего образования , а иногда - ранее судимые , трудно сохранить ист орически сложившуюся российскую культуру языка. По словам Бородина Р.В . "н екоторые законы откровенно отражают узко групповые интересы , их качество низкое ." Типичным основанием отклонения законов яв ляется их противоречие Конституции РФ , систем е действующего законодательства . Нередко принятые палатами законы нарушают права и свобо ды граждан , ущемляют права субъектов Р Ф и муниципальных образований . Реализация мно гих законов не возможна из-за отсутствия ф инансовых гарантий . Имеются факты принятия за конов , прямо противоречащих действующему федераль ному бюджету . По-прежнему немалое чи с ло законов отражает узко отраслевые и ли корпоративные интересы . Таким образом , нали цо снижение уровня законотворческой деятельности , что тормозит проведение экономической и социальной реформ , решение проблем государственно го строительства , реализацию осно в ных направлений внутренней и внешней политики. Представляется , что наиболее удачными явл яется широкое понимание правотворчества , т.е . в ключение в этот процесс деятельности по п одготовке и обсуждению проектов нормативных а ктов , в которой участвуют другие г осуд арственные органы , общественные организации , широк ие круги общественности . На основании такого понимания и более развернутой является к лассификация стадий правотворческого процесса , пр едложенная И.Л . Дюрягиным и А.С . Приголкиным . Авторы выделяют стади и двух осно вных этапов правотворчества : "Первый - предварительное формирование госуд арственной воли , внешне выражается в составле нии проекта нормативного акта . Данная ситуаци я носит подготовительный характер и состоит из действий , которые непосредственно н е порождают правовых норм . Она создает основу для последующих стадий , являясь пр едпосылкой принятия акта . Здесь можно выделит ь ряд самостоятельных этапов : принятие решени я о разработке проекта акта , подготовка пр оекта , его обсуждение , согласование и дораб о тка. Второй - официальное возведение государственно й воли в норму права , т.е . издание норм ативного акта . На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельност ь самого правотворческого органа . Сюда мы относим внесение проекта на обсужд ение правотворческого органа , непосредственное обсужден ие проекта , принятие нормативного акта и е го опубликование ." Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при из дании законов высшими законодательными органам и государства . Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс , и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности , как одного из видов правотворчества. § 3.Законотворческий процесс. Правотворческий и законотвор ческий пр оцессы , как мы убедились , соотносятся как общее и особенное . Но , памятуя о том , ч то законы занимают в правовой системе осо бое положение , мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков . Саму процедуру принятия законов регулируют правила , закрепленные конституционно . Следует рассмотреть каждую стадию законот ворческого процесса более подробно . Итак , первым этапом законотворческого про цесса является подготовка проекта закона . Это , как представляется , наиболее сложный и о тветственны й момент создания правового ак та . Как уже говорилось , потребность в регу лировании общественных отношений может возникнут ь с появлением новых либо существенным из менением старых общественных отношений , что м ожет быть объяснимо меняющейся социально-экономич е ской ситуацией в государстве. "Как известно , воля законодателя , как бы широко ни трактовалось это понятие , формируется под воздействием объективных законом ерностей . Поэтому осознание объективной необходим ости того или иного явления или процесса , его оценка в субъективном сознании , соотнесение с отдаленными и близкими целям и , выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов , применение с оответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения ", так считают авторы книги "Научные основы правот ворчества ". Принятие решения о подготовке законопроек та знаменует собой начало законотворческого п роцесса . С принятием такого решения определяе тся тема будущего акта , его общая напра вленность . Очень много зависит от того , каков законопроект изначально , как подана его основная идея и насколько он соотв етствует реальным общественным потребностям. По предлагаемому к разработке законопроек ту предварительно составляется его концепция . В со держание концепции законопроекта вкл ючаются такие параметры как его общий смы сл , основные идеи , характеристика и общий план . В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта , проверяется его качество и эффективность . В ко н цепции нормативного акта указывается также и отнесение его к опред еленному иерархическому уровню правовой системы , что представляется особенно важным на да нном этапе ее формирования . Конституция I993 г . внесла существенные изменения в структуру законодате л ьства , углубив и расширив его . Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры : 1/ подзаконные нормативные акты ; 2/ нормативные указы ; 3/ "простые " федеральные законы ; 4/конституционные федеральные законы ; 5/ Конституция РФ /как целое /; 6/ Поло жения гл .1 Основы конституционн ого строя Конституции РФ I993 г. На практике вопрос о соотношении , скаж ем , законов и указов , особенно принятых в период до I2 декабря 1993г ., решается далеко не однозначно . Особняком стоят указы , вышедш ие до конца сентября I9 93 г , когда Пре зидент был нацелен Съездом народных депутатов РФ , полномочиями издавать законодательные ак ты . Многие из них устарели и вошли в противоречие с более поздними законами и указами . Государственной Думе предстоит высказа ть свое отношение к Указа м През идента , вышедшим в свет с момента введения в действие Конституции I993г . по день на чала работы Федерального Собрания , т.е . до I5 января I994 г ., тем более что в них содер жится оговорка , что "они должны быть внесе ны на рассмотрение Федерального Собран и я ". К сожалению , Государственная Дума д о сих пор так и не высказала своего отношения к ним . Это может привести к такой ситуации , когда правоприменительная практ ика столкнется со значительными сложностями , идущими в разрез с идеей укрепления росси йской гос у дарственности . Предотвращение таких катастрофических для правовой системы последствий возможно уже на станции создан ия проекта нового нормативного акта . Мы ви дим , что уже на стадии разработки законопр оекта следует внимательно отнестись к изначал ьной конце п ции нормативного акта и его месту в системе законодательства. Естественно важным является вопрос о том , кто готовит законопроект . Сложившаяся юри дическая практика идет "ведомственным " путем , т. е . правоподготовительная деятельность осуществляется министерст вами и ведомствами . Основные адресаты в планах законопроектных работ - Ми нистерство финансов , Прокуратура РФ , Министерство юстиции . Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных с труктур , что влечет ряд негативных последстви й. Проект закона вырабатывается , как прав ило , в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата , зачастую достаточно низок их профессиональный уровень , кроме того , они , так или иначе , находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой , на наш взгляд , является деперсонифицированность проекта , когда официальным автором является ведомств о , а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой о тветственности. Сложившаяся ситуация естественно пр ив лекает внимание ученых-правоведов . Большинство скл оняется к тому , что подготовкой законопроекто в аппарат заниматься не должен . В частност и С.С . Алексеев выступил с предложением пе редать работу по составлению законопроектов г руппе специалистов , ученых , п р актиков , обладающих компетентностью в том или ино м законодательно разрешаемом вопросе . "Закон к ак изобретение , как всякое достижение человеч еского ума должен создаваться талантливыми ли чностями . Настоящие законы нельзя создавать б ольшими коллективами . Нео б ходимо прив лечь к выработке законов людей с конструк тивным мышлением ". Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исс ледовательскими , творческими группами , и объявлени е соответствующего конкурса среди авторских к олле ктивов . Еще один момент , на которо м бы хотелось остановиться . Это законотворчес кая деятельность членов парламента . Европейская практика показывает , что такого понятия нет вообще , депутаты работают только с готовы м проектом , который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Дум е обращаться с законодательной инициативой , в нести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его ". Депутат С овета Федерации и депутат Государственной Дум ы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу : а / законопроектов и поправок к ним ; б / законодательных предложений о разработ ке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов ; в / законопроектов о внесении измене ний и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу ". Если такая инициатива будет одобрена , то ее "обработкой " займутся профессионалы . На наш взгляд , это существенно сократило бы количество "некачественных " проектов , а воз можно даже и законов . Сам процесс подготов ки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий , среди которых можно выд елить : 1. Создание концепции будущего закона ; 2.Анализ существующих норм , регулирующих данные отношения и изучен ие соответствующ его мирового опыта ; 3. Непосредственная работа над текстом пр оекта ; 4. Экспертиза готового законопроекта. Особое внимание , на наш взгляд , следуе т уделить разработке концепции будущего закон а - ее экономическому , социально-политическому конт ексту . Найти объективно необходимое сочет ание юридического и практического содержания акта , что требует привлечения , как юристов , так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний /экономистов , социологов , психол огов /. Безусловно , важно при разра б отке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса . Но зде сь следует избегать копирования иностранных з аконов либо международных договоров , что зача стую и происходит . Содержание закона должно соответствовать объективным потреб н ост ям времени и экономическим условиям , учитыват ь национальный менталитет и особенности росси йского правоприменения . В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты , развивающие и конкретизирующие з акон . О бычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принят ии таких актов , предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их из дания . Но это еще не гарантирует своевреме нную подготовку всего комплекса норм для решения конкрет н ого вопроса . Думается , целесообразно было бы принятие пакета не обходимых документов по данному вопросу , что принято в законотворческой технике других стран . Одновременная разработка комплекса докум ентов от закона до инструкций министерств и ведомств преду п реждало бы не доразумения и неясности , возникающие при прим енении основного закона в отсутствие разъясня ющих нормативных актов , а т.ж . исключило бы противоречия между ними. Обсуждение , доработка и согласование прое кта - эта стадия , завершающая подготовитель ный этап . Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экс пертов . Предложения и замечания , высказанные п ри обсуждении , обобщаются , и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем он посту пает на рассмотрени е того органа или комиссии , которой поруче на подготовка проекта и внесение его на утверждение. Ряд проектов проходит особые , дополнитель ные стации подготовки , что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для ре гулирования об щественных отношений . В пра ктике подготовки законопроекта нередко используе тся его всенародное обсуждение. Основным инструментом выражения мнения об щественности является пресса , которая все акт ивнее включается в процесс законотворчества . Такую тенденцию от мечают и юристы , под черкивая , что "поток " предложений в печати и , особенно , в письмах граждан о необходим ости принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается ." Таким образом , мы имеем дело с фен оменом инициирования законодательных предложе ний в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов , но и выявления и анализа законодательных проблем . Задача общественной дискуссии в печати сос тоит в том , чтобы выяснить многообразие ал ьтернативных мнений , выбрать оптимальные предложе н и я , которые послужили бы базой для эффективного решения . К сожалению , для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государствен но-правовым вопросам , нетерпимость к иным пози циям . Важным остается вопрос о порядке уче та выск а занных в прессе законодат ельных предложений . Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не им еем . Анализ показывает , что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроект ам используется в их окончательном варианте . Судьба остальны х остается неизвест ной , как и мотивы , по которым были откл онены те или иные замечания . В связи с этим , думается , необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность , в частности , выделить в ба нке данных парламента блок " п редложе ния общественности " для их автоматизированной обработки и использования . Тогда по каждому законопроекту можно будет давать концентрирова нно обработанную и достаточно объективную инф ормацию. Существует также много негативных моменто в . Порой обществен ное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия зак онов . Вихрь мнений , интересов , позиций подчас настолько силен , что законодатели действуют как бы в "безальтернативном " режиме . Смещают ся их собственные оценки , и в стороне остаются другие исто ч ники информации , необходимые депутатам. Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добро тной научной основе , взвесить все варианты и просчитать последствия. Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с други ми видами инфо рмации . На каждом этапе законодательного проц есса целесообразно пользоваться "информационной к омбинацией ", т.е . умело сочетать все виды и источники информации. Для будущего закона важно , если пресса , научные работники , а т.ж . социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажают проблемы , требующие законодательного решения. В подготовке законопроекта ведущая роль , несомненно , принадлежит специалистам и депут атам . Общественное мнение может лучше выразит ь себя в альтернати вных проектах . Дума ется , что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее , видя за ними определенные общественные слои с их запросами , интересами , потребностями , сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший. Подготовка проекта заканчива ется реше нием органа , его готовившего , о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа . Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы , то эта стадия законотворчества заканч ивается решением комиссии п редставить проект на рассмотрение Государственной Думы. Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юриди ческое значение . С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предв арительное формирование г осударственной воли , и начинается новый этап - закрепление это й воли в нормах права . Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются , но возникают но вые , связанные с рассмотрением проекта в о фициальном порядке и вынес е нием р ешения. Утверждение законопроекта является центральн ой стадией законотворческого процесса , т.к . име нно на этом этапе происходит придание юри дического значения правилам , находящимся в те ксте законопроекта. Можно выделить четыре основные стадии официал ьного прохождения закона : внесение проекта на обсуждение законотворческого орга на , непосредственное обсуждение проекта , принятие закона , его обнародование /опубликование /. Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к напра влению полностью готового проекта в з аконотворческий орган. В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение. Первый - кооперативное внесение , когда зако нотворческий орган обязан рассмотреть поставленн ый воп рос , т.к . связан волеизъявлением инициатора проекта . Второй - факультативное внесени е , когда от руководства законотворческого орг ана зависит , поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения , направить ли для доработки ил и ре д актирования . Такая градация необходима для характерист ики права законодательной инициативы . В содер жании права законодательной инициативы входят следующие элементы : действие , совершать которое оно предоставляет возможным , правомочные осу ществлять его субъ екты , последствия реали зации этих действий . По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказыв аются две точки зрения : согласно одной из них , под "правом законодательной инициативы следует понимать возм ожность вносить пр оект на рассмотрение представительного органа власти ". Представители другой точки зрения дают более широкое то лкование . Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разраб отке и принятии новых законов , отмене и изменении действую щ их ". По сути , широкая трактовка права закон одательной инициативы вытекает из Конституции РФ. Определяющим элементом содержания права з аконодательной инициативы является субъектный со став . Установить носителя права законодательной инициативы несложно . Таков ым может быть любое лицо , орган или организация , наделе нная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган власти и реализующие это право . Согласно ст .104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают : Прези дент РФ , Совет Федерац и и , члены Совета Федерации , депутаты Государственной Думы , Правительство РФ , законодательные /представительн ые / органы власти субъектов РФ , Конституционны й Суд , Верховный Суд РФ , Высший Арбитражны й Суд . Сложнее установить , кто является су бъектом в отношени и права законодат ельной инициативы . Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и коррес пондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае , когда внесен законопроект и если к нему приложена , требуемая законода телем документация. Пр аво законодательной инициативы возн икает только с момента внесения законопроекта . Этому праву соответствует обязанность закон отворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дн я ближайшего заседания , рассмотреть его и пр и нять решение. Необходимо учитывать , что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотво рческого органа принять предложенный проект , тем более в том виде , в котором он представлен . Наличие такой обязанности было бы посягательством на верхов енство пре дставительной власти . Но при использовании пр ава законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта , имеющего такое право , следовательно , должен рассмотреть проект и принять по нему решение . Эти м законодательная ин и циатива отличает ся от других видов законотворческих предложен ий. Наряду с обязательными , но все же дополнительными компонентами как получение закон опроекта , его регистрация и информация о н ем на сессии , главным все-таки является об язательное рассмотрение в несенного законопро екта или законодательного предложения в резул ьтате осуществления права законодательной инициа тивы . В данном случае Государственная Дума связывает себя своим же решением , закреплен ным конституционно. Проекты законов и законодательных пред ложений представляются к рассмотрению вме сте с обоснованием необходимости их разработк и , развернутой характеристикой целей , задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства , а такж е ожидаемых социально-экономических послед с твий их применения . При этом указывают ся коллективы и лица , принимавшие участие в подготовке законопроекта , реализация которого потребует дополнительных и иных затрат , при лагается его финансово-экономическое обоснование. Проекты законов и иные законодатель ные предложения , подлежащие рассмотрению Государственной Думой , представляются , в комитеты и комиссии либо их председателям . Предста вленные предложения подлежат обязательной регист рации . Если форма представленного проекта не отвечает основным требованиям Р егл амента Государственной Думы и законодательным актам о порядке подготовки проектов законо в РФ или проект представлен без обоснован ий , он может быть возвращен инициатору зак онопроекта. Зарегистрированный законопроект или законода тельное предложение для пр едварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальн ейшей работе над ним , как правило , направл яются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по зак онодательству. Здесь необходимо отметить , что некоторые ученые включа ют еще "две дополнительн ые стадии официального прохождения проекта но рмативного акта в законотворческом органе . Эт о рассмотрение и доработка проекта во всп омогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания закон отворческог о органа рассмотрения внесен ного проекта ". Думается , что такое расширение этой ст адии правотворческой деятельности является логич ным , т.к . непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разр аботка комиссиями и комитетами , с вязанная с подготовкой заключения по законопроекту. В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться депутаты , не входящие в состав комиссий и комитетов . А также в их работе могут принимать у частие инициаторы законопроекта с правом сове щ ательного голоса . Что касается альтернат ивных проектов , то они рассматриваются вместе с основным. Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах : в трудовых коллективах , научны х учреждениях , общественных организациях , на собраниях граждан . Законопроекты могут напра вляться на научную экспертизу , по ним могу т запрашиваться заключения Правительства РФ . Существует ряд законопроектов , которые вносятся только при наличии заключения Правительства . Согласно ч .3 о т .104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов , освобождении от их уп латы о выпуске государственных займов , об изменении финансовых обстоятельств государства , д ругие законотворческие проекты , предусматривающие расходы пок р ываемые за счет фе дерального бюджета. Следующая стадия - это внесение законопрое кта в повестку дня заседания законотворческог о органа . Утверждение повестки дня - прерогатив а самого законотворческого органа , который ре шает , какие вопросы и в какой последова тельности должны быть рассмотрены на заседании. Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полн о и всесторонне ознакомиться с проектом , д осказать по нему мнения и соображения , вне сти все необходимые изменения и улучшен ия и в результате сформировать наибол ее целесообразный и оптимальный вариант закон одательного акта. Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему . В качестве докладчика , как правило , выступает инициатор законопроекта . Рассмотрение проектов законов и законода тельных предложений , предложенных Президентом , а также обращений Президента начинается с вы ступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия. В докладе любого инициатора проекта о свещаются вопросы о необход имости приняти я рассматриваемого проекта , о целях , которые стоят перед данным актом , характеризуется о сновное содержание проекта , важнейшие его нов еллы , показывается , кто привлекался к разработ ке проекта . Также заслушиваются содоклады гол овной комиссии , о г лашаются письменные заключения. Государственная Дума обсуждает основные п оложения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок , рассматрива ет предложения об опубликовании при необходим ости проекта для обсуждения. В зависимости от со держания проек т по специальному решению законотворческого о ргана обсуждается либо целиком , либо по ча стям , главам , разделам , либо даже постатейно . Самые важные и самые сложные проекты м огут обсуждаться сначала в целом , а потом по частям или по отдельным с т атьям . По результатам обсуждения Государс твенная Дума одобряет основные положения прое кта или отклоняет его . В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению. Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу , Государст венная Дума обсуждает их одновременно в х оде первого чтения и принимает решение о том , какой из проектов принять за осн ову при подготовке ко второму чтению. При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроект у комите та либо руководитель органа , д орабатывает проект . Обсуждение проводится постате йно , по разделам и в целом . Во время обсуждения , отдельные части или проект в целом , может быть возвращен на доработку . Каждая поправка обсуждается и голосуется о тдельно. Принят ие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая с тадия официального прохождения проекта в зако нодательном органе . В результате ее осуществл ения проект превращается в правовой акт . С оответственно , предыдущие стадии этого этапа лишь с оздают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения. Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов , разделяя процедуру приняти я федеральных и федеральных конституционных з аконов. В соответствии с законом Государ с твенная Дума принимает Федеральные законы . На голосование ставятся отдельно каждая статья , либо раздел , либо глава проекта закона . Затем на голосование ставятся все поступив шие в письменном виде поправки. После обсуждения всех статей , разделов и глав зако нопроект принимается в целом . Решение по федеральным законам принима ется большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы . Согласно ч .3 ст . 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти д ней направл я ются для рассмотрения в Совет Федерации . Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо , чтобы за него проголосовали более половины членов п алаты . Закон считается принятым , если он в течении четырнадцати дней не был рассмот рен в Совете Федерации . Из д а н ных положений Основного закона можно сделать вывод о том , что принятие федеральных законов Советом Федерации не носит обязате льного характера , но если они стали предме том рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения , то , согласно закон у , тр е буется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат . К омиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения , дает свое закл ючение . После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предмет ом р а ссмотрения Государственной Думы . При несогласии Государственной Думы с ре шением Совета Федерации для принятия закона необходимо , чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект. Существует несколько нормативных актов , которые подлежат обязательному рассмотрени ю Советом Федерации после принятия их Гос ударственной Думой . Они касаются важнейших во просов жизнедеятельности государства . Перечень эт их вопросов дан в ст . 106 Конституции РФ , к ним относятся : вопросы федеральн о го бюджета , налогов и сборов , финансов ого , валютного , кредитного и таможенного регул ирования , денежной эмиссии , ратификация и дено нсация международных договоров , вопросы войны и мира , защиты и статуса государственной границы. Особый порядок предусмотрен дл я п ринятия федеральных конституционных законов . Ввид у особой важности этих нормативных актов , Конституция предусматривает прохождение такого з акона в обеих палатах парламента , и принят ие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государстве нной Думы . Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14 дней . Президент вправе вернуть до истечения указанного сро ка Федеральный закон для повторного рассм отрения . В этом случае закон подписыва ется Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голо сов в обеих палатах парламента. Процесс создания закона завершается его опубликованием . Чтобы стать общеобязательными велением государ ства , правовая норма до лжна объектироваться в общедоступных печатных изданиях , и этот процесс представляется осо бенно важным . Опубликование законов главная п редпосылка их вступления в силу и юридиче ское основание презумпции знания законов . Нел ьзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон , и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил. Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принят ого законодательного акта , заключающийся , как прав ило , в помещении полного и точного его текста в общедоступном , официальном о ргане печати. Поскольку опубликование имеет осо 6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта , оно представляет собой важнейший полит ический акт и совершается в строго определенном порядке. Опубликование законов осуществляется в со ответствии с Указом Президента "0 порядке опубл икования и вступления в силу Федеральных законов ". Все законы России , согласно вышеупомянуто му закону , подлежат обязательному опубликова нию в информационном бюллетене "Собрание зако нодательства Российской Федерации " и в "Россий ской газете ", затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научн о-технического центра правовой информации "Система ". Ф едеральные законы вступают в сил у по истечении 10 дней со дня их официа льного опубликования , либо в иной срок , пр ямо установленный в самом законе. На стадии опубликования завершается проце сс создания закона . Следует отметить , что законотворческий процесс - это не просто механизм создания нормативного акта , это твор ческий процесс , деятельность созидательная , а , следовательно , креативная , подчиненная определенным логическим правилам и принципам. Логические основы правотворческого процесса будут рассмотрены под робнее в следую щей главе работы. Глава 2.Логические основы правотворческого процесса и механизм обеспечения реализации закона. § 1. Логические основы правотворческого про цесса. Слово "закон " в специальной и популярн ой литературе , в бытовой речи зачастую о бозначает общеобязательное правило , обеспечен ное принудительной силой государства . В таком понимании закон отождествляется , по существу , с правом . Но в строгом юридическом см ысле закон - это правовой акт , обладающий с пецифическими , только ему присущим при з наками . В юридической литературе выделяют ся три основные характерные особенности закон а. Во-первых , закон - акт высших представительн ых органов Российской Федерации . Законы , прини маемые представителями всего населения , являются актами первичного характера, формулируя и закрепляя основные начала для всей с истемы законодательством. Во-вторых , законы регулируют наиболее важн ые общественные отношения . В государстве , стре мящемся быть правовым , наряду с общегосударст венными наиболее значимыми проблемами , законом должны регулироваться все вопросы , затраг ивающие права , свободы и обязанности граждани на. В-третьих , законы - это акты , принятые в особом порядке и обладающие высшей юриди ческой властью. На основании всего вышеизложенного , необх одимо сделать вывод о том , ч то закон - это произвед ение особого рода , имеющее свои характерные черты и особенности , определяемые назначением права в общественной жизни . Соответственно сам законотвоворческий процесс - это не только особая форма государственной деяте льности по разработк е и установлению правовых норм , но и творч еский процесс , строящийся на основополагающих принципах , образующих его логические основы. В юридической литературе выделяют : "четыре основополагающих принципа : - Принцип адекватного отражения нормативно-п равовых п отребностей. - Принцип понятийной определенности - Принцип модальной сбалансированности . - Принцип ретребутивной обеспеченности ." - В соответствии с Конституцией 1993 года , правом принятия законов наделены представитель ные органы субъектов федерации. Пре дставляется необходимым рассмотреть каждый из этих принципов подробнее. Принцип адекватного отражения нормативно-прав овых потребностей. В демократическом обществе объективно - не обходимое определяет логический слой законотворч еского процесса . Каждая правов ая норма должна иметь свой логический фундамент , содержание определено закономерностями общественн ого развития , его реальными потребностями . Зав исимость между адекватностью реальности обществе нных отношений и их правовым опосредованием установлена давно и практически никем не оспаривается . Вместе с тем практика правового регулирования дает массу примеров игнорирования данной закономерности . Связано эт о не в последнюю очередь с тем , что юридическая наука до сих пор не вырабо тала эффективных механизмов перев о да требований экономических законов в юридическ ое содержание . Решение данной проблемы связан о , на наш взгляд , с особенностями российск ой действительности , где помимо чисто экономи ческих факторов на ситуацию в стране оказ ывают сильное воздействие политичес к и е , психологические и иные факторы. Дабы подкрепить свое утверждение фактами , приведем пример из законодательной практики . В I992r. Верховный Совет принял закон РФ " О несостоятельности /банкротстве / предприятий ", кот орый пока не устранил довольно странную ситуацию : в государстве - банкроте , где общая сумма внутреннего долга превысила ст оимость всего принадлежащего государству имущест ва , по-прежнему продолжается погашение задолженнос ти поставщиков и потребителей , хотя юридическ и государство не отвечает по и х долгам . Приватизация , вообще теряет какой бы то ни было экономический смысл без реального института банкротства , когда не н аступает неотвратимой экономической ответственности за возврат долгов , в т.ч . и для гос ударства . Похоже , что в ближайшее время вр я д ли стоит ожидать перемен в этой сфере . К банкротам принимаются предусм отренные законом реорганизационные процедуры , нап равленные на реанимацию уже безнадежных с точки зрения платежеспособности , предприятий . С ледовательно , пока у Правительства не появитс я четко разработанная и экономически оправданная промышленная политика , этот зако н реально не заработает. Как не сложна экономическая обстановка , закрепление в законодательном порядке заведомо м ложных с точки зрения экономической цел есообразности положений н е только резко снижает эффективность реализации действующего законодательства , но и противоречит здравому смыслу . Право , неверно отражающее социальные потребности , ничего общего не имеет с л огикой общественных отношений. Необходимо признать , что в сознании людей , закон не всегда принимается как акт , адекватно отражающий их реальные потребности , интересы . Правотворческая работа зако нодателя не всегда осуществляется на основани и глубокой и всесторонней разработки назревши х общественных проблем. Представляется очевидным , что в госу дарственном механизме еще не налажен процесс участия населения в решении важных закон одательных проблем . Неся определенный заряд с оциальной информации , общественное мнение существ енно , прежде всего , на этапе выявления общ ественной по т ребности в принятии закона , его изменении или отмене . Компетентно отработанной , юридически квалифицированной проце дуры на этот счет не существует. Законодательная работа где-то утратила , а где-то еще не приобрела качеств научно-об основанной , демократическо й деятельности. Нередко наспех высказанное мнение , без достаточного обоснования и тщательной обработк и "оформляется " в законопроект . Его обоснование зачастую готовится поспешно и поэтому не сколько поверхностно , время для принятия зако нов определяется произ вольно , до прогнозо в , научного предвидения последствий их реализ ации дело зачастую не доходит. Необходимо перевести законодательную деятель ность на строго научную основу . Представляетс я , что решение проблемы профессиональной науч ной обоснованности в действ иях законодате ля является на сегодняшний день наиболее важным . Нужно стремиться к тому , чтобы каж дый депутат чувствовал себя вполне компетентн ым при законодательном решении того или и ного вопроса , имел свою профессиональную точк у зрения , аргументировано п р оводил ее в жизнь . Это , на наш взгляд , помож ет избежать тех неуместных дебатов , которые все чаще разгораются на заседаниях Государ ственной Думы и , безусловно , мешают конструкти вной работе ее депутатов . Воля законодателя , как регулирующая сторона его созна н ия , должна быть оптимально мотивированна . А.А . Кененов и Г.Т . Чернобель выделяют мотивацию как "особую логическую стадию закон отворческого процесса ". Задача состоит в том , чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным / или недост а т очно мотивированным / законодательным актам . Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы , и эт о следовало бы закрепить конституционно. Свободная от мотива воля законодателя способна породить лишь силовой закон , кото рый не совместим с правовой государст венностью . Для решения этой проблемы необходи мо , на наш взгляд , законодательно решить в опрос об участии юристов /ученых и практик ов / в законопроектной работе , чтобы это не было зависимо от воли случая или реш ения закон о дательного органа , которое в данном случае будет несомненно , субъект ивным. Немаловажным подставляется вопрос о подго товке плана законодательных работ на перспект иву . Коллектив авторов во главе с проф . Ю . Тихомировым предлагает в плане законопро ектных работ на 2-3 года предусматривать т емы важнейших законопроектов с указанием на то , кто и в какие сроки должен их подготовить . Такой план позволит выделить главные направления в законодательной работе и сосред оточить на них основные усилия . Такой доку мент был п ринят Государственной Думой на 1994 и 1995 год , где среди приоритетных акто в Гражданского и Земельного кодексов - решение вопросов налоговой политики , реформирование избирательной системы России , борьбы с престу пностью . Часть этих разработок уже получила с вое законодательное закрепление . В частности , был принят Гражданский кодекс , вв едены в действие законы по вопросам налог ообложения , идет работа над законом о выбо рах депутатов в Государственную Думу. На более отдаленные годы целесообразно было бы предусмот реть основные направл ения законопроектных работ и их последующую / через 2-3 года / конкретизацию. По их мнению , "возможно , также запланир овать проработку крупных и трудоемких законод ательных реформ , проведение экспериментов , других крупных законотворческих работ /по сист ематизации , кодификации законодательства , его расч истке от устаревших актов /. Другие проекты , связанные с непредсказуемыми условиями нашей жизни , могли бы готовиться еще вне план а ." В.Н . Синюков считает , что "возможно , потр ебуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы , акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества ". Планирование законопроектной работы связано с определенными трудностями . По нашему мн ению , здесь можно выдели ть четыре осно вные группы проблем. Во-первых , это слабость или зачастую п ростое отсутствие научных концепций законопроект ов. Во-вторых , это научное обеспечение планиро вания . Для решения этих проблем , думается , перспективным было бы расширение научных разр а боток вопросов , которые будут составлять ядро будущего законопроекта , наладить научны е обсуждения этих проблем с участием депу татов . Немаловажным представляется обогащение инф ормационной базы законодательного процесса. Актуальным является введение наукой э кспертизы проектов законов . Анализ соврем енного правотворчества в России позволяет гов орить о том , что все чаще у нас пр едаются забвению объективно обусловленные требов ания к правовым актам . В результате их несоблюдения устанавливаемые нормы нередко ста вя т правоприменителя в затруднительное положение : не всегда учитывается их целес ообразность , цель конкретного акта часто не согласуется с целями других параллельно де йствующих актов , имеет место противоречивость норм , отсутствует комплексность правового регу л ирования конкретных общественных отн ошений , и т.д. Несмотря на растущий правовой нигилизм , население все еще связывает с новыми з аконами большие надежды . Редкий кандидат в депутаты не обещал в предвыборной компании подготовить и провести новый закон , редко е выступление в печати не заканчивает ся предложением принять новый закон . В так ом случае юристы должны задавать вопросы : какие акты по данной теме существуют , как они работают , чем не удовлетворяют , в каких поправках нуждаются . Только ответив на эти и дру г ие , возникающие в этой связи вопросы , проанализировав достаточное количество обусловленных жизнью изменений , м ожно говорить о необходимости принятия нового закона. Этому должна служить экспертиза проектов новых законов . Каждому законодательному акту должна предшествовать соответствующая прав оведческая разработка . В связи с этим вста ет вопрос о создании интегрированной сети специальных служб такой экспертизы , профессиона льно компетентные заключения , которой выступали бы в качестве своеобразной мотивационной санкции при разработке конкретных законодательных актов. Другой проблемой , связанной с планировани ем законодательной работы является вопрос об определении содержания самого плана . Объекта ми планирования могут быть и проекты зако нов , и их научные разработки и возмо жные темы новых или изменяемых актов. Желательно говорить "пакеты законов " по взаимосвязанным темам , причем выделяя приоритет ы - по назначению , по масштабам , по времени принятия , участникам отношений. Итак , приоритет в разработке законов о значает в ыбор времени для их разработ ки и принятия в соответствии с направлени ями развития регулируемых сфер , определенной внутренней связи между отдельными законами и последовательности их принятия. И четвертая - это , наконец , проблема орг анизационная . Она предпол агает четкую орг анизацию работ на всех стадиях подготовки законопроекта . Здесь и выявление общественной потребности в законодательном регулировании , и выбор формы законодательного акта , и ин формационное обеспечение и расчет последствий действия закона , а т акже этапы разработки и обсуждения и т.д. Следует отметить , что план законодательны х работ , принимаемый законотворческим органом , естественно не является догмой . Законодательная деятельность , как уже отмечалось , является , прежде всего , творческой и социаль но обусловленной деятельностью , а , следовательно , ж иво реагирует на любые социальные , политическ ие и иные изменения в обществе . План з аконодательных работ является лишь ориентиром , который корректируется в зависимости от из менений социальной обстановки . З а коно дателю необходимо обладать определенной интуицие й , чтобы вовремя реагировать на эти измене ния и корректировать свою деятельность , созда вая своевременные и соответствующие объективной реальности законы. Принцип понятийной определенности. Язык закона - единственный способ выр ажения мысли законодателя , а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деяте льности . Он ее и основное средство формули рования правовой нормы . Ни одна правовая н орма как результат правового мышления не может быть сконст р уирована без ко нкретной системы понятий , которые придают пра вовой норме логический смысл , обусловливают е е логическое движение в практическом применен ии. Юридический язык как комплексное понятие охватывает несколько языков права : язык з акона , научный юриди ческий язык , судебный язык , язык публициста - правоведа , язык адв оката и др . В данном дипломном исследовани и нас , естественно , интересует , прежде всего , язык закона . Система государственных требовани й к языку закона является существенной га рантией его кач е ства . Язык нормати вного акта должен быть понятен и общеупот ребителен , в то же время ему необходимо быть четким , и ясным , кратким . Логичность текста закона - общее требование для процесс а нормотворчества достигается через ясность я зыка закона . Он должен бы т ь на столько прост , чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и о бязанности , которые порождает для него правов ая норма , общий смысл правового предписания , и иметь четкую установку на его выполн ение . Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка , которая может привести к его вульгаризации , стать помехой правильного словесного выражения некот орых тонкостей законодательной регламентации . Соо тветственно , по мнению С.Пасова Б.П .:" доступност ь языка можно выразить через два о с новных критерия : I. Каждый должен точно и правильно по нимать свои права и обязанности , которые п орождает закон. 2. Каждый мог понять общий смысл юрид ического предписания в связи с его предна значением в системе социальных норм ." Лаконизм - еще одно основное требован ие к языку законодателя . Закон должен имет ь строгое нормативное содержание , т.к . его цель - разработка нормативных предписаний , определя ющих поведение людей . Юридический язык не терпит словесных повторений , усложненных оборотов , излишних эпитетов. Но лаконизм предписа ния не должен идти в разрез с полното й отражения государственной воли , что достига ется через использование понятийного /терминологи ческого / аппарата. Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном , отражении с ути правового предписания . Точность предпола гает стилистическую и грамматическую верность юридического языка , правильное употребление сло в и связь между ними. Для наиболее четкого представления о совершенном юридическом языке , следует обратиться к дефиниции са мих правовых определен ий , составляющих его основу . Правовые определе ния должны адекватно отражать сущность опреде ляемого явления . Это обусловливает ценность т акого логического приема как обобщение под нормативно-правовым углом зрения . Сложность зак лючаетс я в том , что абсолютно вс е признаки изучаемого явления охватить , как правило , не возможно , а вырабатываемое право вое определение должно быть правильным , т.е . не расходиться с объективной действительностью , отражать ее оптимально и полно. Юриспруденция не мо жет оперировать предположительными , ложными определениями . К со жалению , правовые определения в действующем з аконодательстве не отличаются научным совершенст вом . Имеются , в частности , определения логическ и непоследовательные , недостаточно полно или неверно отражающие сущность того или иного явления , "Отсекающие " его существенные признаки /например , "частная собственность ", "долж ностное лицо "/. Не менее распространены в законах сло ва , используемые для различного рода умолчани й или , наоборот , излишней детализа ции описываемого . В предыдущие годы значительный размах приобрели умалчивания о явлениях , ликв идация понятий и терминов , широко употребляем ых в мировой практике . Тезис Дж . Орвела "нет понятий , значит , нет реалий " практиковал ся в нашей юридической действит е л ьности . Так , в юридическом энциклопедическом с ловаре нет термина "проституция " как вероятно , по мнению составителей , не было на мо мент издания словаря /1987г ./ и самого явления. Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе . Слова и в ыр ажения , имеющие юридическое значение , должны и спользоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах. В нашем внутри государственном юридическо м терминологическом словаре царит хаос . Даже не всякий . специалист может разграничить понятия "полномочия " и "компетенция ", "законода тельный акт " и "акт законодательства ". В сфере правовых отношений разногласия при определении понятий не допустимы , это подорвало бы все критерии законности форму лирования и применения правовых норм , что приобретает особенно важ ное значение на современном этапе реформирования правовой си стемы , когда появляется множество новых юриди ческих понятий , возрождаются старые забытые т ермины . Однако , это не означает , что все правовые понятия должны быть закреплены за конодательно . Определе н ные правовые т ермины , имеющие основополагающее значение должны быть закреплены в Конституции , другие - на уровне актов местных органов власти . К примеру , многие понятия , используемые в международных договорах , закреплены в Кон венции "О праве международных договоров ", подписанной СССР . Так , ст .2 настоящей Конвенции определяет значение целого ряда терминов , таких как "договор ", "ратификация " , "полномочия ", "третьи лица ", "участники ", "международная организа ция " и др . Однако , здесь следует оговорка о том , ч то данные термины не затрагивают употребление этих определений и значений , к оторые могут быть признаны во внутреннем праве. В создавшейся ситуации налицо необходимос ть создания терминологического словаря законодат ельства . В законодательстве не будет неодно значностей и разногласий , а это , следо вательно , сократит количество актов , конкретизирую щих и толкующих законы . Высвободятся юридичес кие силы , занятые сегодня исследованием разви тия и трансформации в праве . Расширятся во зможности правильного использования право вых предписаний самым широким кругом лиц . Сейчас такие словари разработаны и используют ся в юридических системах "Консультант плюс " и "Гарант ". Но , к сожалению , официально их пока не признали . Да и доступны они только для пользователей этих систем. Е. Лукьянов справедливо считает необхо димым установить правило ; каждый новый : термин должен быть четко определен в том но рмативном акте , где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень ." И все-таки многие правовые понятия мог ут успешно функциониро вать на базе об щепринятых определений , содержащихся в квалифицир ованных научных комментариях , теоретических труда х юристов - ученых . Масса широко распространенн ых понятий просто не нуждается в правовых Определениях /напр ., понятие брака /. Законодательным о пределениям должны п одвергаться в обязательном порядке все правов ые понятия ключевого значения , т.е . понятия , с помощью которых постигается как общий целевой смысл конкретной законодательной акции , так и оперативный смысл ее логических составных. Общие пра вовые понятия должны быт ь достаточно абстрактны и вместе с тем достаточно конкретны . Самыми общими выступают конституционные понятия обще родового значен ия /"суверенитет ", "право нации на самоопределен ие ", "собственность ", "свобод слова " и т.д ./, мен ее об щ ими - межотраслевые понятия , за которыми следуют отраслевые , в какой-то мере частные понятия. Еще одно необходимое требование к пра вовым определениям - они должны быть дискурсив ными , т.е . находящимся в общем логическом "с цеплении " с предшествующими общепри знанными определениями. Все правовые понятия , так или иначе , взаимосвязаны . Одни понятия могут сравниваться по смысловому значению , другие , определенным образом пересекаться , третьи - соподчиняться и т.д . Каждое понятие находится в непрерывн ом логическом д вижении , что обусловлено смысловым уточнением , изменением . Задача заключ ается в том , чтобы , в соответствии с по ставленной целью найти такое определение , кот орое последовательно отражало бы самые сущест венные признаки того или иного явления и , следовательн о , гарантировало надежное пользование им в правоприменительном процесс е. И еще хотелось бы добавить , что в настоящем законодательстве в правило вошло употребление слов "как правило ", "с учетом того ", "обычно ", "соответствующий "и д.р . Эти выражения , встроен ные в правовой конт екст , еще до применения законодательного акта заранее открывают широкие возможности для его нарушения . Вместо широкого перечисления исключений , необходимость которых может быть вполне обоснованной , открывается простор субъек тивному толк о ванию закона . Естественн о , что для оценки ясности законодательного акта нет определенных критериев . В ряде случаев этот вопрос решается органом /лицом /, которые будут применять закон , но от законодателя во многом зависит предел этого субъективного пониман и я закона , в озможность его ситуативного толкования правоприм енителем . Представляется , что посредством легальны х дефиниций необходимо предельно четко и ясно изложить требования нормативного акта , ч то во многом предопредилит его дальнейшую жизнь . Принцип мо дальной сбалансированности. Модальный феномен всякой нормативной реал ьности выражается как правило , в модусах : " разрешено ", "требуется " / обязательно "/, "запрещено ". Пра вовой характер этот модальной триптих приобре тает в общественных отношениях , одной из с торон которых выступает власть . Эффективн ость функционирования таких отношений обусловлен а тем , насколько сбалансированы , т.е . в како м логическом отношении находятся составные пр авовой модальности , как они согласуются между собой . Нормальное , социально зд о р овое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов . Каждый модус имеет конкретные логические предпосылк и . Любое , самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная "дыра ", д еформирующая и дестабилизи р ующая прав оприменительный процесс. В частности , ни один правовой норматив видового /менее общего / значения не может функционировать без правового норматива родо вого /более общего / значения . В этом значен ии законотворческий процесс можно представить в виде единого ветвящегося процесса , обеспечивающего необходимую контекстуальную связь правовых нормативов на всех функциональных уровнях. К сожалению , отработанной концепции модус ной сбалансированности правовых нормативов , выраб атываемых и принимаемых их законод ателем , в нашем правоведении нет . Сами понятия "правовое разрешение ", "правовое требование " /"прав овая обязанность "/,"правовой запрет " научно не определены . Логические границы разрешаемого и запрещаемого практически открыты для произв ольного усмотрения - к ак законотворческо го , так и правоприменительного . Древний принци п "Когда разрешено больше , меньше считается разрешенным " не работает . В условиях существ ования права , которое защищает , в основном , права государства , а не гражданина , используют ся два типа ю р идической регламент ации : а / общедозволительная , когда в основе лежит общее дозволение , которому корреспондируют конкретные запреты /в целом строится по принципу : разрешено все , кроме прямо запр ещенного /. б / разрешительная , когда основной является общий зап рет , которому соответствуют конкретные дозволения /по принципу "запрещено все , кроме прямо разрешенного "/. Использование вышеназванных юридических сред ств подчинено определенной государственной логик е . Власть целиком : берет на себя заботу об обществе и его членах . В резуль тате государство , аппарат политической власти оказывается свободным в своих отношениях с гражданами , а последние ставятся в положени е вынужденно зависимых . Жестко связывать деятельность аппарата вл асти правовыми формами в таких условиях н евыгодно , соответственно , она регулируется в общедозволительном порядке . Свобода индивида выступает в данном случае как вынужденна я уступка государства гражданину , либо как средство решения поставленных аппаратом задач , но не рассматривается , к сожалению, как самостоятельная социальная ценность . Следовательно , можно понять , почему государство на фоне общего запрета позволяет себе в правовой форме регламентировать отдельные д озволения . Наряду с этим используется принцип "позитивного обязывания ", что означа е т требование совершить под угрозой на казания или иных мер принуждения необходимых для государства действий . В создавшейся правовой ситуации , при д екларировании правового государства , первоочередное внимание все же уделяется не гарантиям прав человека , а г арантиям выполнения им своих обязанностей . Право , понимаемое как мера свободы , сл ужит упорядочению проведения самостоятельных и социально активных субъектов . Юридическая регла ментация , соответственно , строится на совершенно иных принципах , ориентируясь на общечелов еческие качества . Она стремиться освободиться от навязывания тех или иных стереотипов п оведения . Ограничение свободы , определение в з аконе ее рамок необходимо в данном случае лишь для предупреждения коллизий между д ействиями свободных индивидов, для тог о , чтобы произвол одного не вторгался в сферу свободы другого . Иными словами , ограни чения выступают средством обеспечения сво 6оды . Главная цель существования всего юридичес кого применительно к праву как мере свобо ды – обеспечить реальность прав член ов гражданского общества . Сейчас реально осоз нается необходимость “демократизировать” право , в какой-то степени "очистить " его от властно го государственного начала . Принудительное обязыв ание , запрет , юридическая ответственность – в се , что по распространен н ому стере отипу образует право , относится в действитель ности не столько к праву , сколько к го сударственной власти . "Право же , - это , прежде всего , то , что по выражению С . Алексеева , "говорит о правах ", и именно это являе тся важнейшей , определяющей стороной ю ридического регулирования ". Отсюда самое пристальн ое внимание должно уделяться всему комплексу вопросов , касающихся прав и свобод гражда нина : соответствие нашего законодательства междун ародным актам о правах человека , юридическим процедурам их использова н ия и защиты , гарантиям против нарушения конституцион ных прав и свобод текущим законодательством. Реформируя законодательство , очевидно , приходи тся задумываться о критериях и особом пор ядке установления юридических запретов . Предостав ляется необходимым - оп ределенный круг зап ретов , затрагивающих интересы всего общества , пропускать через “санкцию” народного референдума . Устранение системы анонимных запретов , устан овление юридической ответственности за принятие антиконституционных запретов дало бы , безусл овно, положительный результат . Целесообразно было бы определить такие сферы общественных отношений , которые в силу своей специфики не могут регулироваться с помощью запрет ов. В процессе нынешнего широкого реформирова ния нашего законодательства подход к праву с позиций “право для общества и ч еловека” начинает заметно теснить некогда тра диционный подход “право для политической влас ти” , подчинявший общество государственным интерес ам . Главное , что отличает нынешний процесс обновления законодательства - это появлени е в нем как раз таких источников права , которые "говорят о правах ". Уже дейст вующие законы о собственности , о печати и других средствах массовой информации , о д оверительной собственности /трасте / и д.р . - все это источники права , основанные в целом на либе р альном , его понимании. В них используется преимущественно общедо зволительный принцип регулирования , построенный н а взаимосвязи дозволений и запретов , значител ьное внимание уделяется обеспечению прав граж дан и их объединений. Но нельзя не сказать и о сущест вующей негативной тенденции . Безудержное ведомственное нормотворчество сковало действующую систему законодательства , своевольно конкретизируя нормы общедозволительного значения. Признание за подзаконными актами силы закона , установление норм права без учет а элементарных правил законодательной тех ники и потребностей общества привели к по явлению бесчисленного множества ведомственных но рмативных актов , захвативших сферу законодательно го регулирования . Примеров тому масса , если говорить о вышеупомянутом Законе РФ "0 несостоятельности /банкротстве / предприятий ", здес ь совершенно основательно можно выразить сомн ения в его действительности , т.к . для его нормативного применения требуется принять огро мное число ведомственных нормативных актов , п о меньшей мере , еще о д ин закон об аудиторской деятельности , организовать фе деральное агентство по делам о банкротстве . Такая же ситуация сложилась и в налого вом законодательстве , где в устаревшие еще в 1992 году законы было принято множество существенных изменений , за которыми до статочно сложно уследить , этот процесс сопров ождается одновременным изданием потока подзаконн ых , редко публикуемых актов. С момента перераспределения законодательных полномочий соотношение между законами и подзаконными актами принципиально меняется . Усло вия передачи законодательных полномочий П резиденту России , а также порядок пользования ими оказываются явно недостаточными для того , чтобы обеспечить правовой характер прин имаемых нормативных актов . Нормотворческая деятельность , не стесненная ограничитель ными рамками , приобретает довол ьно свободные формы. Указы Президента и постановления Правител ьства /т.е . акты исполнительной власти / в ря де случаев оказываются сильнее законов , норма тивно продолжая " или "поправляя " их . Практически любая ведомственная инстр укция может подкорректировать тот или иной закон . Появл яются управленческие структуры , присвоившие несво йственные данному виду государственных органов функции , принимается ряд нормативных актов нелигитимного характера . Сегодня можно с увер енностью сказать, что передача исполнительны м структурам законодательных полномочий не пр идала принимаемым ими правовым актам больше права . А возможность регулировать органами управления таких сфер общественных отношений , как права , свободы и обязанности граждан , не соотв е тствует принципам правово го государства и теории разделения властей . Участник “круглого стола” журнала “Советс кое государство и Право” по вопросам теор етических проблем и перспектив законодательства России Е.А . Черенков , “оценивая нынешнее с остояние соотн ошения законов и подзаконны х актов как временное , вынужденное , считает что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов , воссоздающих баланс между законами и актами управленческих орг анов с ограниченными возможностями последних” . Такими ак т ами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов , правила подготовки и и здания правительственных и ведомственных актов . Представляется необходимым предусмотреть в эти х актах следующие положения : 1.0тнесение и исключительное в ведение органов государственный власти вопросов , кас ающихся прав и свобод граждан , установление различных видов юридической ответственности гр аждан , видов и оснований применения мер пр инуждения. 2. Четкое определение предмета подзаконного нормативного регу лирования /напр ., посредс твом закрепления круга вопросов , по которым возможно принятие нормативных актов органами управления / 3.Установление надзора и контроля за принятием подзаконных нормативных актов , введен ие обязательной предварительной юридической эк спертизы проекта подзаконного нормативного акта , обязательное опубликование нормативного а кта. 4.Закрепление разрешительного порядка в вопросах ведомственного нормотворчества и др. Общим конституционным принципом должно ст ать то , что всякая правовая норма ви дового значения конструируется на основе соот ветствующего правового норматива родового значен ия. Закон - гениальный регулятор правовых отно шений . Для того , чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка , А.А . Кененов и Г. Т . Чернобе ль считают , что необходимо "установить , во-первы х , круг вопросов общеправового характера , кото рый должен регулироваться исключительно на фе деральном уровне , и , во-вторых , уточнить систему государственных органов , имеющих право закон одательной де я тельности ". Как нормативно - правовой акт главенствующ его значения , закон должен содержать в себ е основополагающие регулятивные принципы , достато чно четко сформулированные в постатейной посл едовательности , чтобы не возникало никаких ко ллизий , как при их да льнейшем развитии , в подзаконных нормативных актах , так и в правоприменительной деятельности. Важный момент при сбалансированности обще народного и общевидового в правовом регулиров ании - согласование внутригосударственных правовых нормативов с нормами межд ународного пр ава . Принцип приоритета международного права в цивилизованном обществе получил признание , имеет конституционное значение получил практичес кое применение . Ратифицируемый международно-правовой нормативный акт порождает не только межг осударствен н ые , но и внутригосударств енные правоотношения , что сказывается на обще й структуре и нормативных качествах внутригос ударственного законодательства , его функционировании. Известна универсальная значимость для раз вития межгосударственных и внутригосударственн ых отношений таких нормативно-правовых ак тов , как Декларация прав человека и гражда нина 1789 г ., Пакты о правах человека I966 г . и др . Отражая общечеловеческие потребности и интересы , указанные акты выступают как обще значимая правовая модель социально-лич н остных отношений в сообществе народов , закрепляя основополагающие правовые понятия “н ародный суверенитет” , “право народов на самоо пределение ", "демократия ", "закон ", "гражданин ", "права человека " и др. Именно общечеловеческие правовые ценности и создают пр едпосылки для определенног о согласования внутригосударственного и междунар одного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия. Принцип ретрибутивной обеспеченности. Ретрибутивная обеспеченность , что в перев оде с латыни оз начает воздаяние , возме щение , оплата , является функциональной спецификой права , условием - его эффективного действия . В древности это обеспечение осуществлялось через религиозные постулаты , моральные обычаи , нравственная сила которых была способна коррект и ровать поведение человека в соответствии с общественными потребностями . Дальнейшее развитие общественных отношений с неизбежностью породило совершенно дугой регулято р , обеспечивающий действенность правовых норм - юридические санкции . Их основная функция с в одится к "силовой охране " правовы х норм , т.е . превентивная гарантия определенног о правопорядка , правовой безопасности общественно - личностного бытия. Закон без санкций теряет свой практич еский смысл . Лишение права санкций с необх одимостью влечет за собой утрату его ценностно-регулятивной значимости , т.к . содержащиеся в нем императивы всецело ставятся в зависимость от произвольного усмотрения того , кому они адресованы . Следовательно , в данном случае , нельзя говорить о правоприменительно й гарантированности д ействия законодате льства. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации , санкции определяют содержание и реальную функ циональную силу принципа неотвратимости юридичес кой ретрибуции , игнорирование которого или не послед овательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности , как таковой. В настоящее время наблюдается в принц ипе парадоксальная ситуация , когда в ходе реформирования правовой системы появляется множе ство новых нормативных актов , но многие законоположения практически не действуют . По явилось понятие бездействующего закона . В цел ом ряде случаев закон открыто саботируется . О правопорядочности , основанной на законности , говорить пока не приходится . Юридические механизмы , способ н ые реально воплотит ь в жизнь принцип ретребутивной обеспеченност и действующих норм права , достаточно надежно не отработаны . Сказанное не означает , что проблема ре требутивной обеспеченности права упирается в одни лишь правоприменительные факторы . Совершенс твование правоприменительной деятельности - ак туальный и злободневный вопрос . Однако его решение прямо зависит от того , насколько совершены сами законы . Недостатком действующего законодательства является , в частности , то , что не все его звенья в достаточн о й степени ретребутивны , т.е . отсут ствуют однозначные определения юридической ответ ственности за те или иные нарушения. Зачастую ретрибутивные нормы права осущес твляется абстрактно , непоследовательно . Например : з аконодательство , касающееся сферы образования , здравоохранения , культуры. Кененов А.А , Чернобель Г.Т . предлагают "к онституционно установить , что судебное рассмотрен ие юридических споров распространяются на все х субъектов правовых отношений без каких-либо исключений ". Особого внимания заслуживает вопр ос о нравственном рейтинге действующего законод ательства . В частности , закон несправедливый , н еверно отражающий потребности общественного быти я , не может служить основанием установления юридической вины и соответствующих ретрибуций. Крайне остро встает про блема , испо лнения правоприменителем некачественного , дефектного , необоснованного и противоречивого закона . В этом случае не правомерно вести речь о личной ответственности и безусловном исп олнении такого закона. Нет смысла вести речь о верховенстве закона , как главном критерии правового государства безотносительно к тому , обладает ли он качеством социальной справедливости. Любой диктатор может опираться на эту формулу /"верховенство закона "/, уничтожая при этом всякую тень законности . В подлинно правовом гос ударстве доминирует справедл ивый закон . Идея справедливости лежит в ос нове демократической системы права , определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан , меру правовой свободы или же р етрибуции . Социально несправедливое не должно иметь юрид и ческой силы . Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия , как "антиконституционный закон " и "неправомерн ые санкции ". Следует отметить , что в правов ом государстве акты общественного протеста , н е нарушающие общественный порядок , юридическим ретрибу ц иям не подлежат . Интеграция России с международным сообщес твом , в т.ч . и в правовой сфере , должна сопровождаться реальными возможностями каждого гражданина воспользоваться своими конституционн ым правом на обращение в любой международ ный орган , для защиты своих прав и свобод , это , безусловно , важно , когда речь идет о правах целого народа. Резюмируя все выше сказанное , представляе тся необходимым принятие специального законодате льного акта об ответственности должностных ли ц на федеральном уровне . Юридической ано малией является отсутствие института должностной отставки с соответствующим вотумом недоверия со стороны представительных учреждений или населения страны. Причины и условия действия механизма обеспечения реализации закона. Политическая реформа , процесс демократиз ации общества и формирования правового госуда рства выдвинули на первый план проблему и сполнения законов . От ее решения во многом зависит не только эффективность нового з аконодательства , но сама судьба демократических институтов , экономической и правовой реформы. Чтобы решить эту проблему необходимо обратиться к причинам данного явления . Почему вновь принятые законы не исполняются ? При чин этому множество . Назовем лишь главные из них. Прежде всего - это нестабильная политическ ая ситуация . Конфликтн ые отношения законо дательной и исполнительной ветвей власти прив ели к развалу всей системы государственного управления , дестабилизации общественной жизни . Президент , взявший в свои руки законодатель ную власть после отставки Верховного Совета РФ , попытался заполнить правовой вакуум путем издания Указов , имеющих силу Законов . Но сочетание законодательных и испол нительных полномочий в одних руках не дае т положительных результатов . Четкое разделение властей в сочетании с их конструктивным взаимодействием - еди н ственный , на н аш взгляд , путь к правовому государству . В новь созданный законодательный орган , не имел опыта законотворческой деятельности , не спос обен пока в полной мере регулировать проц есс исполнения законов. Представляется , что глубинные причины пра вово й анархии , по-нашему , - не в юридичес кой , а , прежде всего , в социально-экономической сфере . В условиях экономического кризиса , местные власти произвольно манипулируют законами , стремясь реформировать отношения собственности и перевести планово-регулируему ю эк ономику на рельсы автоматически действующей р ыночной экономики. Скоростное блочно-поточное законотворчество н е достигает своих целей , ибо эффективность законов зависит не от простого желания их творцов , а от комплекса экономических , политических , нравст венных , культурных и и ных факторов . Вряд ли можно согласиться с утверждением : "Лучше несовершенный закон , чем никакого закона ". Еще одной из важных причин неисполнен ия закона является деформация правового мышле ния и правового сознания не только значит ельно й части граждан , но и должностных лиц в высшем эшелоне власти . Пренебрежени е требованиями закона власть имущими порождае т Всеобщий правовой нигилизм в обществе. Многие ученые считают , что "исполнение законов зависит от их качества , точности формулировки , о тсутствия двусмысленности ". Несо вершенство ведет к неправильному толкованию и затрудняет применение закона. Например : в Законе "0 статусе судей в РФ " говорится , что "Судья не может быть привлечен к административной и дисциплинарно й ответственности ". Данная норма носит сл ишком , общий характер . Из нее , однозначно , н е следует , исключает ли она административную ответственность судей , например , при нарушени и правил дорожного движения , или исключает лишь ту ответственность , которая налагается судом. Затруднения в исполнении российских законов обусловлены также отсутствием систем ности , внутренней связи принимаемых актов . Зач астую законы вступают в противоречие друг с другом. Так , например , Закон РФ от 27 апреля 1993г . "Об обжаловании в суд действий и решений , нар ушающих права и свободы граждан " и гл .24 ГПК имеют множество разн очтений . Существенное несовпадение наблюдается в положениях законов , определяющих пределы обя зательности решений суда по жалобе , вступивши х в законную силу . Закон от 27 апреля ус танавливает п равило общеобязательности решения , в то же время как ст .24 ГПК ограничивает пределы обязательности вступившего в законную силу решения лишь субъектами , " которых оно касается ". К ним , ст .24 ГПК от носит государственный орган , общественную организ ацию , должн о стное лицо , действия , к оторых подлежали обжалованию . Если сам же законодатель не уважает им же принятый за кон , он лишается возможности требовать этого от других , тем более ожидать его добр овольного исполнения. У многих ученых-юристов беспокойство вызы вает уровень специальной подготовки правопр именителя , профессиональной подготовки кадров пра воохранительных органов . Отсюда малокомпетентные , неквалифицированные комментарии вновь принятых з аконов в средствах массовой информации. Многие участники “Круглого стол а” по вопросу исполнения законов , организованного журналом “Советское государство и право” считают , необоснованным искать причины неэффект ивности , действия законов , в тексте самого закона . “Дело не в законах . Приняв немало авангардных законов , мы не добил и сь каких-либо серьезных изменений социаль ной действительности , но зато основательно по дорвали стабильность всей правовой системы - в ажнейшее условие эффективности любого закона ". Мне думается , что с данным утверждением м ожно согласится лишь отчасти . Все-т а ки , ясно и четко изложенный закон - это уже залог его эффективного действия в сфере практики , он вызовет меньше трудно стей при его применении , исключает неверное толкование . Хотя нельзя не согласиться с тем , что наибольшее количество проблем возн икает име н но в сфере практики . По-моему , представляется , что недостатки законод ательства не были бы столь разрушительны , если бы в обществе существовала эффективная структура юридической деятельности и защиты прав . В стране не создано системы юри дической адаптации з аконодательства . Ран ьше действовала приказная система его претвор ения в жизнь , теперь ее нет . Отсутствие сквозного для всех правовых актов правообе спечения сводит к минимуму эффект самих п рогрессивных законов . Нет также практики отсл еживания недостатков в н овь принимаемы х актов и оперативного внесения поправок . Все вышеперечисленные причины неисполнения законов , безусловно , имеют существенное значени е , но думается , необходимо обратить особое внимание на механизм обеспечения реализации законов. § 2Структура механизма обеспечения р еализации закона. В начале главы , посвященной механизму обеспечения реализации закона , следует , прежде всего , дать определение этого явления. Такой механизм представляет собой “компле кс взаимосвязанных мер материально-технического , о рганизационно-управленческого и специально-юридиче ского характера , осуществляемых государством , его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением , обеспечить реальное дейст вие закона , а также беспрепятственно и эфф ективно создать условия , при которых граждане , их объединения и организации согл асуют свои действия с требованиями закона”. Определяющим в понимании указанного механ изма являются меры или используемые государст венными органами или их должностными лицами средства , способные придать доб рокачеств енному закону реально действующий характер. Как видно из приведенного определения , существуют группы мер не правового и с пециально-юридического характера . Соотношения между ними зависит от целей , преследуемых законов и содержания регулируемых отно шений. Так , к примеру , реализация законов в области хозяйственных отношений : о банках и банковской деятельности , о биржах и бирже вой торговле , об аренде , о собственности и др ., - требует , прежде всего , материальных , ф инансовых ресурсов , достаточно развитой хозя йственной предприимчивости субъектов , адекватной рыночным отношениям экономической и социально-пра вовой среды и др. Несколько иные условия и механизмы ну жны для осуществления законов о местном с амоуправлении , об общественных объединениях. В то же врем я , действию законо в , независимо от отраслевой принадлежности , пр исуще нечто общее , закономерное . Это позволяет не только сконструировать общую модель м еханизма обеспечения реализации закона , но и выявить особенности в осуществлении тех законодательных акто в , которые имеют в нынешних условиях приоритетное значение. Хотелось бы подробнее остановиться на мерах по обеспечению реализации законов , как на составной части всего механизма . К мерам неправового характера принято относить материально-техническое , орга низационное и идеологическое обеспечение. 1.Материально-техническое обеспечение - это мн огообразная практическая деятельность государственны х органов и должностных лиц по созданию материальной базы для действия закона . Как , показывает практика , материальн ые предпо сылки действия закона отсутствуют в 2-х сл учаях : 1.Когда закон не содержит указания н а источник материальной оснащенности действия адресата закона. Это говорит о том , что в общест ве нет необходимых ресурсов для утверждения законодательных новаци й. 2. Когда государственные структуры явно или скрыто сопротивляются реализации данного закона. 2.Организационное обеспечение -это исполнени е закона , представляющего собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деят ельность госуда рственных структур , включающую информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров. Качество закона равно как и его э ффективность зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя . Чувство уважения к закону прямо завис ит от авторитета издавшего его органа . Существующая законотворческая практика привела к появлению законов , активность действия ко торых близка к нулевой отметке , а это , в свою очередь , вызывает чувство необязательн ости исполнения законов . Кроме того , законы нере д ко "подправляются " нормативными актами органов управления , что не прибавляе т авторитета ни самому закону , ни законода тельным органам. 3. Существенное значение среди мер не правового характера имеет идеологическое обесп ечение реализации закона . Это научное обоснование необходимости правового регулирования данных отношений , своев ременности такого регулирования , прогнозирование социальных последствий действия принятого закона , исследование среды его действия и др. Говоря о назначении мер неправового х арактера , нельзя пренебрегать юридическими м еханизмами обеспечения реализации закона . Не способствует повышению эффективности д ействующего законодательства пренебрежительное отнош ение правотворческих органов к элементарным п равилам юридической техники . Так , в дек абре 1991 года был принят пакет законодат ельных актов , регулирующих налоговые правоотношен ия. Законодатель счел необходимым ввести их в действие с 1 января 1992 года , однако , он и были опубликованы лишь в марте 1992 года . Это привело к многочисленным коллиз иям между налогоплатильщиками и налоговыми служб ами. Среди юридических инструментов особое мес то отводится постзаконодательной нормотворческой деятельности . Она характерна тем , что обеспечи вает реализации законов непрямого действия , к онкретизируя законодат ельные предписания . Для более эффективной постзаконодательной деятельно сти целесообразнее было бы , чтобы субъекта правотворчества устанавливал законодатель и , пр и том , по конкретному кругу вопросов , пере численных в акте о введении законов в действие . В от д ельных случаях к онкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона , однако , данно е исключение не должно превращаться в пра вило. Главным недостатком существующей правовой практики является , то , что зачастую конкрети зирующие нормативные акты "запаздывают ", позв оляя тем самим бездействовать закону , либо давая почву для его неверного толкования. Думается , что есть способы решения это й проблемы. Во-первых , необходимо отказаться от практи ки введения законов в действие сразу же после его приня тия , что , на мой взгляд , абсолютно неприемлимо для законов не прямого действия . Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами. Во-вторых , решение этой проблемы способств ует "внедрению в правовую систему требования непосредственн ого действия предписаний з акона . Недопустимость отказа в осуществлении предписаний ссылкой на отсутствие конкретизирующ их положений ". Хотелось бы остановиться еще на одном юридическом средстве обеспечения исполнения законов . Это средства индивидуальной пра в овой регуляции , которые включают акты распоря дительного и правоприменительного характера. К актам распорядительного характера можно отнести ненормативные предписания высших орг анов государственной власти и управления . Это , так называемая , директива госорг анам и их должностным лицам о том , как орга низовать осуществление закона гражданами и ор ганизациями. Особое внимание среди распределительных а ктов занимают президентские указы , юридическая весомость которых определяется правовым положе нием Президента стран ы . Но следует ска зать , что указы отличаются чрезмерной общност ью и требуют дальнейшей конкретизации. Так , например , Указ Президента РФ "0 неко торых изменениях в налогообложении и во в заимоотношениях бюджетов различных уровней " от 22 декабря I993 года вноси т существенные изм енения в налоговую систему РФ , вводя новый режим налогообложения банков и страховых организаций , а так же ряд новых налогов . В соответствии с П .35 Указа он вступил в силу с 1 января 1994 года в части из менения порядка налогообложения . Го с у дарственной налоговой службе было поручено ра зработать инструкции о порядке применения Ука за Президента , следовательно порядок действия этого акта пока еще неясен. Целесообразно было бы , чтобы соответствую щим Указом Президента вводилась в действие Програм ма государственного обеспечения при нятого закона , в которой содержался бы пер ечень мер , их исполнители , сроки осуществления , организация контроля и др. Хотелось бы затронуть еще одно из средств правообеспечения - это социально-правовой контроль ; задача в т ом , чтобы снабди ть правовую систему надежными инструментами б локирования деструктивного влияния на действие закона . В действующем законодательстве практиче ски нет никаких мер защиты . К примеру , Закон "0 статусе судей в РФ " предусматривает обеспечение суде й жильем в течени и 6 месяцев , но практически никто не несет ответственности за невыполнение этого устано вленого закона. Анализ законодательной и юридической пр актики показывает , что наиболее четко разрабо тан механизм реализации уголовного закона . Зд есь име ются элементы : - институционального характера (нормы процес суального и исправительно - трудового права ). - объектно-субъектного характера (органы пред варительного расследования , судебного разбирательства , стат ус участников уголовного процесса ). - виды проц ессуальных действий , допус каемых законом. - действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей и использование субъективных прав. - условия , при которых допускается реализ ация правовых норм (всестороннее , полное и объективное иссл едование обстоят ельств уголовного дела , обязательное участие защ итника в предусмотренных законом случаях и др .). -средства исправления неправильных решений , восстановление нарушенных прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязан ностей (жалобы , протесты , пере смотр судебны х решений в кассационном и надзорном поря дке ). Очевидно , что теоретическая модель тако го механизма должна стать эталоном механизма действия любого закона. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Процесс законотворчества - это сложный соц иальный процесс , сочетающий в себ е дей ствие законов объективной действительности и субъективную волю законодателя . Только принятие объективно обусловленных выражающих общественные потребности законов может служить основой эффективного законотворчества , основным показателе м которого являе т ся реальное дейс твие закона. Жизнеспособность законов обеспечивается множ еством компонентов . Их необходимо подвергнуть глубокому анализу , чтобы определить наиболее уязвимые места в процессе подготовки и ре ализации законов ; попытка проделать эту работ у была сделана в данном дипломном и сследовании . Подытожив все изложенное , хочу вы делить ряд насущных проблем современного зако нотворчества. Во-первых , на мой взгляд , необходимо из менить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона . Здесь представляется возможным разработка проекта группой ученых-специалистов , которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов . Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение , предварительно разра ботав механиз м подведения итогов об суждения и их учета в законопроекте. Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность . Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия . Причина прои сходящего - в овсе не в изменчивой социальной практике , как утверждают некоторые , а в изначально з аниженных требованиях к принимаемым законопроект ам . В результате их применения обнаруживается множество "дыр ", которые приходится немедленно "штопать ". Другой блок проблем связан с во просами качества самого закона , представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-прав овых потребностей , что возможно лишь при с трого научной основе законотворческого процесса . Основная задача состоит в том , чтобы созд а ть надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам . Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-правовые формы , и это , следует закрепить конституционно. Очень важной является проблема понятийной опреде ленности законодательства . Для дос тижения краткости и точности юридического язы ка большое значение имеет правильное использо вание правовой терминологии . Необходимо создать единый терминологический словарь законодательства. Другая проблема - это модельная с б алансированность запретительных и разрешительных норм в нашем законодательстве , а также за конов и подзаконных нормативных актов . Необхо димо конституционно установить круг вопросов общеправового характера , который должен регулиров аться исключительно на за к онодательно м уровне , уточнить систему государственных ор ганов , обладающих правом законодательствовать. Среди всех проблем законотворчества наибо лее остро встает проблема исполнения законов. Многие законы , которые создаются с огр омными интеллектуальными и п сихологическими затратами не работают , парализуя всю прав овую систему , все три власти - законодательная , исполнительная и судебная - должны сосредоточ иться именно на реализации принятых решений. Естественно , перечисленный перечень трудносте й законотворческ ого процесса не является исчерпывающим . Необходимо глубокое научное и сследование этих вопросов , разработка на ого основе практических мер по совершенствованию законотворческого процесса. Наша обновленная Россия должна творчески воспринять значительную част ь юридическо й техники и правового опыта , накопленного за тысячилетия в демократических странах мира . Будущее российского общества должно базиров аться на гражданском , а не только админист ративном праве , как это было в России в царские и советские времена. В ажнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствовани е ее законодательства , адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам . Нам предстоит создат ь государство , основанное на авторит ете и разделении разных ветвей власти , чет ком формулировании законов. Необходима единая государственная программа законотворчества , которая должна охватывать уровень федерального законотворчества , уровень су бъектов Россий ской Федерации и уровень местного самоуправления . Такой программой являе тся план развития всего законотворчества в целом , где каждому субъекту законотворчества определено особое место , и он сможет на основании данного документа выработать страт егию законо т ворчества , по крайней мере , на десятилетие вперед . К сожалению , в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет . Очевидно , что ни Президенту , ни Правительству , ни палатам Федерального Собрания , ни субъектам Российск ой Федера ц ии , ни объединениям муни ципальных образований самим по себе , по от дельности , такая задача не под силу . Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов . При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представл я ется проблематичным . Видимо , в ближайшее время общегосударственны й план законопроектных работ разработан не будет , и субъекты законотворчества будут по- прежнему ограничиваться частыми случайными иници ативами и решать свои проблемы методом пр об и ошибок. За кон , если даже он воплощает насущные интересы , не будет работать автомати чески . Для его реализации требуется особый механизм , который начинает действовать на о рганизационном этапе . Только так государство может воздействовать на государственный механизм и о бщество в целом с целью установления отношений , предписанных законом.
© Рефератбанк, 2002 - 2017