* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС И МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕА ЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ
ВВЕДЕНИЕ
Сегодня Россия несет на своих плечах тяжелое бремя реформирования . С чем это связано , почему так происходит и что ждет нас впереди - вопросы , которые требуют глубокого анализа и честного ответа.
Рассматривая данную тему в современных условиях , н еобходимо учесть историческую фабулу развития идеи формирования правового государства в России " и попытки ее прак тического осуществления.
Именно на базе исторического опыта во зможно высветить основные закономерности законот ворческого процесса.
Менялись эпо хи , на смену одним государствам приходили другие , но неизменной оставалась цель : обеспечение порядка , развитие различных процессов в обществе в рамках правовых норм . Стабильность общества - гаранти я его процветания , соответственно , обеспечение этой стабил ь ности - основная цель государства . Как отмечал Томасс Гоббс : "Толь ко в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков , так им масштабом могут служить лишь законы ка ждого государства ."
Известно , что кризисные периоды в жизн и общ ества чреваты переоценкой прежних и бурным расцветом новых идей . Кризисы особенно болезненны для тех областей знаний , которые изучают стабильные , устойчивые явлен ия и процессы . К ним относится и юрисп руденция .
Правовые системы по своей природе мал оподвижн ы , они меняются "скачками ", порой опережая события , но большей частью отстава я от текущей жизни . Такие периоды "правово го безвластия " крайне болезненны для общества и государства . Наглядным примером является ситуация , сложившаяся на правовой арене в нашей стране . Попытки стабилизировать крайне опасную ситуацию путем провозглашения правового государства , волной нового законодате льства , затыкающего образовавшиеся правовые бреши , оказались бесплодными . Создалась крайне пара доксальная ситуация : провозгласив по с троение правового государства , мы не создали условия для стабильного развития общественны х процессов , установления режима законности . А , ведь , правовое государство - это такой тип государства , в котором функционирует наличие реального разделения властей с их эффективным взаимодействием и взаимным контр олем , с развитым социальным контролем политик и и власти.
В настоящее время , когда политиче ские и экономические реформы , проводимые в России , потребовали интенсивного законотворчества , как никогда становится яс но , насколь ко важен сам процесс создания закона , выра ботки первоначальной концепции будущего акта , составление и обсуждение проекта , учет мнений и интересов различных социальных групп , с оотношение с другими нормативными актами , спо собность будущего закона "вписаться " в уже существующую правовую систему , способно сть адаптироваться новому закону , экономические основы его существования и реального приме нения.
"Право создается государством , кото рое вместе с тем , должно быть им связа но ". Процесс создания правовы х норм на чинается с возникновения объективных общественны х закономерностей , требующих правового регулирова ния , проходит через институты общества и г осударства , реализуется законодательной , исполнительно й и судебной властями в присущих им ф ормах . Но процес с создания правовых норм не может быть произвольным , субъекти вным , он базируется на принятых и закрепле нных конституционно и нормативно правилах , ко торые государство обязано соблюдать . Оно связ ано собственной правовой системой , и эта з ависимость закреплена в Основном зако не государства . Отступая от принципа законнос ти либо создавая законы , неспособные прижитьс я в обществе , противоречащие друг другу и общественной системе в целом , государственна я власть ослабляет свой авторитет , снижает степень общественного доверия.
Реальность показывает , насколько широк кр уг вопросов , неурегулированных правом , без кот орых невозможно реализовать экономические и с оциальные программы , выдвигаемые жизнью.
Речь идет не только об обновлении , улучшении законодательства , но и о форм ировании многих принципиально новых право вых институтов , отвечающих новым экономически условиям , критериям правового государства .
Процесс законотворчества проходит в чрезв ычайно сложной обстановке . Растет озлобление и взаимное отчуждение людей , межнациона ль ные распри и конфликты , растет преступность , рвутся хозяйственные связи .
Все это происходит на фоне экономичес кого и финансового кризиса.
Курс на ускорение реформ заставляет з аконодателя стремиться к быстрому охвату прав овых норм , регулированию новых об щественн ых отношений . Это сказывается на качестве закона , его системности , стабильности правовой системы , уровне правовой защищенности граждан.
Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы дипломной работы . Останавливаясь не только на чисто процессуаль ных аспектах разработки и принятия закона , но и на теоретических проблемах законопроектной работы , хочу показать это как процесс твор чества , строящийся на определенных принципах и имеющей четкие логические основы.
Теоретическая задача работы состоит в том, чтобы не просто описать процесс происхождения закона через все стадии ег о создания , а показать научные основы этой деятельности : это вопросы необходимости прав ового регулирования общественных отношений и адекватного отражения нормативно-правовых потребно с тей , вопросы научного планирования законодательной работы и прогнозирования после дствий принятия закона , вопросы научной экспе ртизы проектов законов и их модальной сба лансированности , а также вопросы языка законо дательства и создания единого терминологиче с кого словаря и т.д.
Практическая значимость работы раскрывается в главе , посвященной механизму обеспечения реализации закона . Анализируя сложившуюся ситуа цию , выделяются основные причины неисполнения законов . В данной главе приводятся предположе ния по сове ршенствованию самого закона и механизма его реализации с точки зре ния обеспечения исполнения закона.
Проблемы , затронутые в дипломной работе , недостаточно разработаны в юридической литерат уре . Последние фундаментальные научные работы по этой теме относятся к 60-70 гг . и , естественно , уже не могут комментировать спор ные вопросы законотворческой деятельности в у словиях большого количества дискуссионных пробле м.
Тема законотворчества и механизма обеспеч ения реализации закона , как никогда , актуальна именно сего дня , когда перед государст вом стоит задача укрепления его правовой основы . Некомпетентность , спешка законодателя , несо блюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе .
Одним из важных условий совершенствован ия законодательства является овладение си стемой определенных требований , предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных ак тов . Эти требования , выработанные в течение веков различными государствами , концентрированно формулируются в отрасли знания, имен уемой законодательной техникой.
Данная отрасль знания обстоятельно разраб отана во многих цивилизованных странах , отраж ена в многочисленной литературе , подробно опи сывающей , как следует “делать законы” , каким требованиям они должны отвечать , начиная с я зыка закона до его изящества , кр асоты и даже поэтичности.
К сожалению , в малочисленной отечественно й литературе подобного сказать нельзя . Специа листами в области права явно недостаточно внимания уделяется данной отрасли теории и практики законотворчества . Более того , в юридических вузах страны дисциплина “законод ательная техника” не преподается вовсе.
Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство , что наше законодательство страд ает множеством недостатков технического порядка , особенно тех законов и ины х прав овых актов , которые приняты в последнее де сятилетие . И вполне оправдано предположение о том , что это обстоятельство (в числе и ных ) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства , сложившегося в мас совом сознании впечатления о нео б язательности исполнения закона , о возможности безнаказанного его нарушения , о допустимости “борьбы законов” и использовании “телефонного права”.
Некомпетентность и легкомыслие , с которыми иные должностные лица берутся за сложное , тонкое и ответственное дел о - законотворчество , оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства , но , нередко , и трагическими последствиями для общества , его формирований и отдельных чл енов.
Глава I.
Правотворчество : понятие и ста дии
§ 1 Понятие законотворчества.
В современном обществе люди и различн ого рода их объединения постоянно соприкасают ся с правилами (нормами ), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями , з апретами и дозволениями , с необходимостью их соблюдения , исполнения и применен ия , с теми последствиями , которые наступают при их нарушении . Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный поряд ок , который с помощью законодательства и з аконности формулирует их в правовых нормах , обеспечивает , охраняет и защищ а ет . Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности , расширяет границы своего регулирующего воздействия на обществе нные отношения по мере усложнения социального бытия , непосредственно сопровождая людей в их общении друг с друго м.
Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание , прежде всего , того , каким образом о но создается , формируется и развивается , в чем суть законотворчества . Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деяте льность по созданию законов и подзако нных актов , призванных служить задачам обеспе чения свободы личности и прогресса общества.
Законотворчество , как и всякое творчество , предполагает у законодателей не только о бщую культуру , но требует от них специальн ых з наний , определенных навыков
овладения искусством формирования и форму лирования законодательных актов . Эти знания в мировой юридической теории и практике им енуются законодательной техникой , представляющей собой определенную систему требований при соз дании н ормативно-правовых правил , законов и подзаконных актов , их систематизации.
Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов ) зависит прежде всего от правовой культуры законодате ля , его подлинно творческого отношения к с воей миссии , от владения юридической нау кой и приемами законодательной техники . Суть правовой культуры законодателя , как составно й части всеобщей культуры , в образе мышлен ия и соответствующего действия , основанного н а признании и познании общечеловеческих ценно стей п рава , требований законности и режима правопорядка , в соответствии с кот орыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.
Правовая культура законодателя тысячами н итей связана с общей культурой . Ее мощное благотворное влияние н а правовое соз нание , мышление , мировоззрение творящих законы , на их ценностные правовые установки непоср едственно (или опосредствованно ) определяют характ ер законодательства , отвечающего историческому и национальному духу народа , его чаяниям , п отребностям и интересам . Вместе с тем правовая культура законодателя обратно во здействует на общую культуру , защищает и с оздает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов , установления режима правовой стабильности , последовательного проведен и я в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.
В культуре законотворчества аккумулируются : разносторонние знания действительности , ее ист ории и перспектив развития ; специальные знани я о праве , законе и законодательной техник е , умелое и х использование в практичес кой деятельности по созданию законов и их реализации . Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества по зволяют создавать научно обоснованные и техни чески совершенные законодательные акты , в пол ной мере о т вечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса . Законодатель , следовательно , должен обладать всесторонними и глубокими знаниями , постоянно пополнять их в повседневном общении с нар одом , обогащаться его мудростью . И для тог о , чтобы п е реложить все эти зн ания , народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона , ему след ует овладеть мастерством законотворчества , профес сионально использовать приемы законодательной те хники.
Динамизм экономических , политических и со циально ку льтурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений . Многогранность и глу бокая социальная обусловленность этих задач н аглядно обнаруживается уже простым перечисле н ием проблем , встающих перед закон отворчеством , а именно необходимостью :
- исследования различных социальных факторов , обусловливающих потребность в нормативно-правово м регулировании соответствующих общественных отн ошений ;
- выявления и тщательного учета пр и формировании законов многообразных инте ресов социальных и национальных образований , общественных групп и общества в целом , их особенностей , обычаев , традиций ;
- использования в процессе создания зако на соответствующих достижений науки , техники и культуры ;
- проведения сравнительного анализа проектир уемого закона не только с аналогичными ус тановлениями прошлых и ныне действующих закон одательных систем других государств , но и с другими регуляторами общественной жизнедеятель ности ;
- постановки в целесообразн ых и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной ф ормы правового воздействия на эти отношения,
- определения связи , соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде в сего с Конституцией ;
- совершенствования организационных форм , процедуры создания зак она и т.д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуще ствлены без творческого подхода и решения их законод ателем.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов : по знания , деятельности и результата , которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно з аконченный цикл законотворче ства , вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности анал огичные циклы , образующие в своей целостности систему этого процесса . На самом деле , для того чтобы в законах адекватно отр ажались происходящие в обществе проце ссы , надо постоянно обнаруживать , изучать и умело использовать объективные закономерности , направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания зако на является познание тех сложных условий , факторов и обстоятельств , тех развивающи х ся общественных отношений , правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогре сса.
Однако ограничение законотворчества рамками “чистого” познания , не переходящего в “де ятельную сущность” , таит в себе опасность ограничения его пассивной умо зрительностью . За познанием следует деятельность . Этот пер еход не является прямолинейным и одноразовым . Он представляет собой трудоемкое многоступе нчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов . Лиш ь после того , как о сознаны потре бности и цели правового регулирования тех или иных отношений , законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельн ости . Наступает период создания самого закона , разделенный , в свою очередь , на ряд с тадий , регулируемых обычно закон о м и регламентом , установленными процедурами.
Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действител ьности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения , то реализаци я этого решения в действительност ь по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон . Тем самым , итогом законотворчества , его продуктом , высту пает результат - закон . Но этот итог - лишь промежуточный , первичный ре з ультат , вслед за которым наступает действие самого закона , заключающееся в практическом регулир овании соответствующих общественных отношений.
Изучение действия закона позволяет опреде лить его эффективность , целесообразность , научную обоснованность и т . д., что в сво ю очередь , воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс , позволяет уточнить , откорректировать , дополнить существующее законодательство , повысить его уровень , обога тить его практическим опытом.
§ 2. Стадии и структура правотво рче ского процесса
Право , как любое социальное явление , и меет свою функцию . Рожденное общественными от ношениями , т.е . определенными социальными связями , которые по своей природе хаотичны , право естественно выступает определенным фактором стабильности . Отсюд а с очевидностью вытек ает тот факт , что для нормального функцион ирования общества необходим регулятор , который поддерживал бы определенный порядок в разр озненных общественных отношениях и обеспечивал их взаимосвязь и взаимодействие . Таким регу лятором , на н аш взгляд , является право . Выполняя функцию стабилизации общественных отношений , оно в то же время выступае т связующим звеном между государством и о бществом , позволяя им взаимодействовать друг на друга.
Обращаясь к проблеме социальной обусловле нности право вых явлений , ученые вводят в оборот науки понятие "факторный анализ ". При этом отмечается , что социальная эффект ивность реализации права зависит от полноты и точности выявления , изменения и учета факторов , отражающих потребности в правовой регламентации . Э то указывает на важную взаимосвязь , на общественную обусловленн ость правовых норм , первичность экономических и иных общественных отношений по сравнению с правовыми нормами.
Имре считает , "что общество в определе нный момент своего развития с неизбежностью п риходит к необходимости посредством общего правила внести порядок и устойчивос ть в повторяющиеся общественные отношения . Зд есь , возникает вопрос , все ли отношения мо гут быть урегулированы государством через пра во ? Правовая деятельность государства в этой с вязи может быть названа транс формирующей деятельностью : экономические и иные общественные отношения она преобразует в п равовые отношения , которые затем фиксируются в правовых нормах ."
С точки зрения некоторых авторов , сфер а правового регулирования - это то социал ьное пространство , которое подвержено действию права.
- сфера возможного /потенциально / регулирован ия ;
- сфера необходимого регулирования ;
- сфера законодательного регулирования ;
- сфера правореализующего регулирования.
Границы государственного возд ействия могут быть рассмотрены с двух сторон : его возможности и его необходимости . Верхний предел правового регулирования общественных отно шений является пределом возможного . Отношения , находящиеся за ним , находятся вне досягаемост и государственной власти, и регулируются иными , не правовыми нормами /природные факто ры , закономерности общественного развития , уровень экономики и т.д ./.
Нижняя граница /необходимость вмешательства / определяется важностью для государства тех или иных общественных отношений . Этот предел является наиболее шатким . Существу ет множество общественных отношений , эффективност ь которых поддерживается путем саморегуляции , посредством взаимодействия норм морали , обычаев и других не правовых регуляторов . Следует иметь в виду , что нарушение г о сударством границ , пределов правового рег улирования приводит , в конечном счете , к н арушению эквивалентного характера отношений , раве нства их участников.
Говоря о правотворческой деятельности гос ударства , следует обратить внимание на то , что она является ча стью процесса пра вообразования . Характеризуя этот процесс , следует отметить , что есть , прежде всего , перевод объективных законов общественного развития н а язык решений , облеченный в соответствующую юридическую форму . “Обычно сложившаяся в жизни норма реал ь ного поведения п редшествует правовым предписаниям . В законе ч асто закрепляется то , пишет В.Н.Кудрявцев ,- что уже оправдало себя на практике , сформиров алось как оптимальная форма поведения”.
Закономерно было бы рассматривать правотв орчество как часть процес са правообразова ния . Правотворчество - сложное социальное явление , имеющее управленческую природу . Это одна из форм государственного руководства обществом . Как любой социальный процесс - это сознател ьная , целенаправленная деятельность , осуществляемая чере з право и правовые нормы . Говоря о право творчестве как о явлении социальном и юридическом , нельзя его ограни чить лишь изданием нормативных актов . Оно охватывает более широкий круг процессов : подг отовка нормативного акта , выявление потребностей в правовом р егулировании тех и ли иных правообразующих общественных отношений , направление и характер регулирования.
Существуют факторы , которые оказывают воз действие на формирование права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему . Есть некий источник , лежащий вне понятийного права , как совокупнос ть факторов , которые , будучи внешними , по о тношению к правовой деятельности , ориентируют , не ограничивая деятельность законодателя определ енными рамками , придают ей научный характер . "Комплексный под х од к правотворчест ву требует развития реальных связей между различными явлениями , участвующими в формирован ии права , осуществляющих переход от материаль ных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам ," - считает А.Нашиц . Правотворче ство - основное , н ачальное звено меха низма правового регулирования . Оно начинается тогда , когда необходимость нововведений уже н азрела и их направление уже определено об щественным развитием . На этом этапе в проц есс правообразования вступают компетентные госуд арственные орг а ны . Согласно традицион ной точке зрения , правотворчество - это деятель ность государства , направленная на создание ю ридических норм . Р.Лукич определяет "правотворчеств о как комплексную деятельность , состоящую из операций , которые являются разновидностью ум с т венной деятельности , и каждая из которых , выполняется различными способами и методами ." В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деяте льность человеческого разума , т.к . она так или иначе , направлена на создание юридических з аконов . По определению А.С.Пиголкин а правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действ ий по подготовке , принятию и опубликованию нормативного акта , которые процессуально оформл ены , юридически опосредованы , носят о фициальный характер ".
На основании изложенного попытаемся дать определение правотворчества . На мой взгляд , это организационно-оформленная деятельность госуда рства по возведению , закона государственной в оли путем выявления потребностей в нормативно -правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностям и новых правовых норм , замена и отмена действующих.
Любой процесс , в том числе , и право творческий , протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы /.
Становле ние правовой системы - это длительный процесс , который происходит поступател ьно , т.е . через создание отдельных нормативных актов . Нормативный акт - это завершающее з вено и непосредственный результат правотворческо й деятельности . Соответственно , правотворч е ский процесс есть порядок последовательны х операций , в результате которых в правову ю систему вливается новый элемент.
Логично было бы сделать вывод о т ом , что в процесс правотворчества не следу ет включать организационные действия , содействующ ие непосредств енной правовой работе над нормативным актом . В частности к правотво рчеству не относится деятельность по учету , анализу и обобщению предложений о совершен ствовании законодательства , организационные мероприят ия по совершенствованию работы правотворческих ор г анов и т.д . Собственно правот ворчество - это деятельность по подготовке , обс уждению , утверждению и опубликованию нормативных актов , совершаемая компетентными органами.
Как любая процессуальная деятельность пра вотворчество представляет собой официальный пор ядок осуществления юридически значимых де йствий . Соответственно , возникает ряд взаимосвязан ных взаимоотношений , например , правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта , т.е . соответствующие права и обязанности . Это обязанность подготови т ь и обсудить законопроект , право внести его на рассмотрение правотворческого органа , право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д . Возникшие правоот ношения носят как государственно-правовой /законод ательная инициатива , принятие за к она и т.д . /, так и административно-правовой хар актер /дача поручения подчиненному органу под готовить проект /.
Как любая процессуальная деятельность пра вотворчество возникает лишь при наличии опред еленного юридического факта . Основанием возникнов ения право творческого процесса является п ринятие официального решения о подготовке про екта нормативного акта.
В какой бы форме это решение не выражалось , оно является юридическим актом , который создает права и обязанности . Необходи мо ограничить действия , предшествую щие пр авотворческой деятельности от процессуального на чала этой деятельности , так как материалы печати , высказывания политических деятелей и научных работников , предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства ещ е не свидетельств уют о начале правотворческого процесса , т.е . процессуальные отношения не возникают . Подобны е предложения являются социально-политическими пр едпосылками и основаниями правотворческой деятел ьности.
Именно с момента принятия официального решен ия о подготовке проекта нормативн ого акта возникает определенное правоотношение , и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаютс я от действий , совершавшихся ранее и предс тавляющих собой не процесс правотворчества , а пред ш ествующие ему условия и предпосылки.
Несмотря на различные виды и особенно сти правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы .
Говоря о стадии правотворческого процесса , определим ее как самостоятельный этап пр оцедурных действий по формир ованию госуда рственной воли , организационно обособленный компл екс тесно связанных между собой действий , которые направлены на создание данного нормат ивного акта . Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подг отовке и приданию официального значен ия нормативному акту . Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотво рческого процесса . Некоторые ученые , определяя правотворчество как процедуру официального про исхождения проекта нормативного акта в правот ворческо м органе , вселяют стадии зак онодательной инициативы , обсуждения законопроекта , его принятие и опубликование.
Другие , например , А.Г . Братко и В.В . Л азарев , помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии , как "решение компетентного органа о необходимости изучен ия акта , выработка его проекта , включение в план законопроектных работ и т.п .; разраб отка проекта нормативного акта и его пред варительное обсуждение ; рассмотрение проекта норм ативного акта в том органе , который уполно мочен его принять ; принятие норматив ного акта ; доведение содержания принятого акт а до его адресата ."
По мнению Исакова В . "проблему подгото вки и принятия законов в правовом государ стве можно разделить на три предметные сф еры :
П poблема законодательной политики.
Проблемы орг анизации законодательного процесса.
Проблемы юридической техники ."
Совершенно очевидно , что потерпели крах ограничения политических свобод и цензура печати .
В прежнем виде они вряд ли когда-н ибудь возродятся . Но с другой стороны , пра во и правосудие не зан яли в Росси йской Федерации подобающее место . Система раз деления власти , закрепленная Конституцией , проходи т трудно . Оказалось , что поделить власть - д алекого не все , надо обеспечить сотрудничеств о и взаимодействие властей между собой на основе закона . На п рактике мы видим чаще соперничество и даже противобор ство.
По итогам работы I Государственной Думы был принят 461 закон . 55% -- были внесены депутатам и , 20% -- Правительством , 10% -- Президентом и 15% -- другими субъектами законодательной инициативы . На те кущую сессию включено 558 законопроектов . Из них 50% -- внесены депутатами , 23,3% - Правительством , 10% - президентом , 8,6% - субъектами Р.Ф . 7,3% - Советом Федерации и его членами . Как видим , тенденция но сит устойчивый характер . В России сложилось предуб е ждение , повторяемое и в печати , и в официальных кругах , что подгот овка и принятие законов прерогатива Нижней палаты . Законодательная инициатива - это важнейш ая функция правительства , которое перекладывает всю ответственность на парламент . Действующая Росс и йская Конституция лишила пр ава законодательной инициативы Генерального Прок урора , руководителей органов всероссийских общест венных организаций и т.д ., но сохранила пра во законодательной инициативы индивидуального де путата . Широкое использование депутатами этого права привело к тому , что па рламент оказался буквально затоплен морем деп утатских проектов . В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты , необ ходимые для становления современной правовой системы.
Какой-либо концепции развития за конод ательства в настоящее время нет . Оно разви вается методом проб и ошибок , а также за счет механического копирования западных об разцов . Ясно , что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос : какую правовую систему мы хотим у себя иметь . В 1996 году из 256 рассмотренных Государственной Думой законопр оектов - 1/3 отклонил Совет Федерации , и почти каждый третий из одобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонил президе нт . Глава государства работает фактически как третья палата парламента , и "вето " президента из исключительного политического события превратилось в рабочий момент законо творческого процесса .
Но с другой стороны , существует ряд причин , по которым глава государства вынужд ен накладывать "вето ". Во-первы х , слишком много инициаторов законотворчества . Министерства и ведомства используют в лоббистских интер есах депутатов и депутатские группы , и неп рочитанные законопроекты идут в парламент , хо тя в них нет предмета закона . Например , законопроект о защите Байк а ла . Во - вторых не скоординированные действия разл ичных структур . Если в разработке новых за конов будет участвовать главное государственно-пр авовое управление президента РФ , то главе государства будет сложнее отказаться от подпи сания закона . Он должен дава т ь поручения Институту законодательства и сравнит ельного правоведения при правительстве РФ про водить экспертизы , готовить законопроекты и т. д . Ситуация значительно бы улучшилась , если :
1.Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного процесса , а концентрировало свое внимание на качественной подготовки законопроектов.
2. Процент технического брака был существ енно сокращен за счет более качественной работы комитетов , комиссий и служб парламента и т.д.
У законодателей часто не хватает врем ени и с ил , чтобы поинтересоваться , как ова материальная база для реализации закона , принят ли пакет подзаконных актов , отмен ены ли противоречащие ему нормативные акты , а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона , его с оциально правов о й эффект.
3. На фоне многочисленных утрат , которые переживает наше общество , к сожалению , де градирует и наш русский язык . А , ведь , язык российского законодательства отличался особ ым функциональным стилем , чрезвычайной чистотой речи , самыми высокими лингви стическими стандартами . Сейчас , когда за эталон права берут западные образцы , когда в депутаты избираются люди без высшего образования , а иногда - ранее судимые , трудно сохранить ист орически сложившуюся российскую культуру языка.
По словам Бородина Р.В . "н екоторые законы откровенно отражают узко групповые интересы , их качество низкое ."
Типичным основанием отклонения законов яв ляется их противоречие Конституции РФ , систем е действующего законодательства . Нередко принятые палатами законы нарушают права и свобо ды граждан , ущемляют права субъектов Р Ф и муниципальных образований . Реализация мно гих законов не возможна из-за отсутствия ф инансовых гарантий . Имеются факты принятия за конов , прямо противоречащих действующему федераль ному бюджету . По-прежнему немалое чи с ло законов отражает узко отраслевые и ли корпоративные интересы . Таким образом , нали цо снижение уровня законотворческой деятельности , что тормозит проведение экономической и социальной реформ , решение проблем государственно го строительства , реализацию осно в ных направлений внутренней и внешней политики.
Представляется , что наиболее удачными явл яется широкое понимание правотворчества , т.е . в ключение в этот процесс деятельности по п одготовке и обсуждению проектов нормативных а ктов , в которой участвуют другие г осуд арственные органы , общественные организации , широк ие круги общественности . На основании такого понимания и более развернутой является к лассификация стадий правотворческого процесса , пр едложенная И.Л . Дюрягиным и А.С . Приголкиным . Авторы выделяют стади и двух осно вных этапов правотворчества :
"Первый - предварительное формирование госуд арственной воли , внешне выражается в составле нии проекта нормативного акта . Данная ситуаци я носит подготовительный характер и состоит из действий , которые непосредственно н е порождают правовых норм . Она создает основу для последующих стадий , являясь пр едпосылкой принятия акта . Здесь можно выделит ь ряд самостоятельных этапов : принятие решени я о разработке проекта акта , подготовка пр оекта , его обсуждение , согласование и дораб о тка.
Второй - официальное возведение государственно й воли в норму права , т.е . издание норм ативного акта . На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельност ь самого правотворческого органа . Сюда мы относим внесение проекта на обсужд ение правотворческого органа , непосредственное обсужден ие проекта , принятие нормативного акта и е го опубликование ."
Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.
Наиболее полно они проявляются при из дании законов высшими законодательными органам и государства . Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс , и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности , как одного из видов правотворчества.
§ 3.Законотворческий процесс.
Правотворческий и законотвор ческий пр оцессы , как мы убедились , соотносятся как общее и особенное . Но , памятуя о том , ч то законы занимают в правовой системе осо бое положение , мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков . Саму процедуру принятия законов регулируют правила , закрепленные конституционно .
Следует рассмотреть каждую стадию законот ворческого процесса более подробно .
Итак , первым этапом законотворческого про цесса является подготовка проекта закона . Это , как представляется , наиболее сложный и о тветственны й момент создания правового ак та . Как уже говорилось , потребность в регу лировании общественных отношений может возникнут ь с появлением новых либо существенным из менением старых общественных отношений , что м ожет быть объяснимо меняющейся социально-экономич е ской ситуацией в государстве.
"Как известно , воля законодателя , как бы широко ни трактовалось это понятие , формируется под воздействием объективных законом ерностей . Поэтому осознание объективной необходим ости того или иного явления или процесса , его оценка в субъективном сознании , соотнесение с отдаленными и близкими целям и , выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов , применение с оответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения ", так считают авторы книги "Научные основы правот ворчества ".
Принятие решения о подготовке законопроек та знаменует собой начало законотворческого п роцесса . С принятием такого решения определяе тся тема будущего акта , его общая напра вленность . Очень много зависит от того , каков законопроект изначально , как подана его основная идея и насколько он соотв етствует реальным общественным потребностям.
По предлагаемому к разработке законопроек ту предварительно составляется его концепция . В со держание концепции законопроекта вкл ючаются такие параметры как его общий смы сл , основные идеи , характеристика и общий план . В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта , проверяется его качество и эффективность . В ко н цепции нормативного акта указывается также и отнесение его к опред еленному иерархическому уровню правовой системы , что представляется особенно важным на да нном этапе ее формирования . Конституция I993 г . внесла существенные изменения в структуру законодате л ьства , углубив и расширив его . Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры :
1/ подзаконные нормативные акты ;
2/ нормативные указы ;
3/ "простые " федеральные законы ;
4/конституционные федеральные законы ;
5/ Конституция РФ /как целое /;
6/ Поло жения гл .1 Основы конституционн ого строя
Конституции РФ I993 г.
На практике вопрос о соотношении , скаж ем , законов и указов , особенно принятых в период до I2 декабря 1993г ., решается далеко не однозначно . Особняком стоят указы , вышедш ие до конца сентября I9 93 г , когда Пре зидент был нацелен Съездом народных депутатов РФ , полномочиями издавать законодательные ак ты . Многие из них устарели и вошли в противоречие с более поздними законами и указами . Государственной Думе предстоит высказа ть свое отношение к Указа м През идента , вышедшим в свет с момента введения в действие Конституции I993г . по день на чала работы Федерального Собрания , т.е . до I5 января I994 г ., тем более что в них содер жится оговорка , что "они должны быть внесе ны на рассмотрение Федерального Собран и я ". К сожалению , Государственная Дума д о сих пор так и не высказала своего отношения к ним . Это может привести к такой ситуации , когда правоприменительная практ ика столкнется со значительными сложностями , идущими в разрез с идеей укрепления росси йской гос у дарственности . Предотвращение таких катастрофических для правовой системы последствий возможно уже на станции создан ия проекта нового нормативного акта . Мы ви дим , что уже на стадии разработки законопр оекта следует внимательно отнестись к изначал ьной конце п ции нормативного акта и его месту в системе законодательства.
Естественно важным является вопрос о том , кто готовит законопроект . Сложившаяся юри дическая практика идет "ведомственным " путем , т. е . правоподготовительная деятельность осуществляется министерст вами и ведомствами . Основные адресаты в планах законопроектных работ - Ми нистерство финансов , Прокуратура РФ , Министерство юстиции . Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных с труктур , что влечет ряд негативных последстви й. Проект закона вырабатывается , как прав ило , в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата , зачастую достаточно низок их профессиональный уровень , кроме того , они , так или иначе , находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой , на наш взгляд , является деперсонифицированность проекта , когда официальным автором является ведомств о , а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой о тветственности.
Сложившаяся ситуация естественно пр ив лекает внимание ученых-правоведов . Большинство скл оняется к тому , что подготовкой законопроекто в аппарат заниматься не должен . В частност и С.С . Алексеев выступил с предложением пе редать работу по составлению законопроектов г руппе специалистов , ученых , п р актиков , обладающих компетентностью в том или ино м законодательно разрешаемом вопросе . "Закон к ак изобретение , как всякое достижение человеч еского ума должен создаваться талантливыми ли чностями . Настоящие законы нельзя создавать б ольшими коллективами . Нео б ходимо прив лечь к выработке законов людей с конструк тивным мышлением ".
Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исс ледовательскими , творческими группами , и объявлени е соответствующего конкурса среди авторских к олле ктивов . Еще один момент , на которо м бы хотелось остановиться . Это законотворчес кая деятельность членов парламента . Европейская практика показывает , что такого понятия нет вообще , депутаты работают только с готовы м проектом , который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Дум е обращаться с законодательной инициативой , в нести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его ". Депутат С овета Федерации и депутат Государственной Дум ы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу :
а / законопроектов и поправок к ним ;
б / законодательных предложений о разработ ке и принятии
новых федеральных конституционных законов и федеральных законов ;
в / законопроектов о внесении измене ний и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу ".
Если такая инициатива будет одобрена , то ее "обработкой " займутся профессионалы . На наш взгляд , это существенно сократило бы количество "некачественных " проектов , а воз можно даже и законов . Сам процесс подготов ки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий , среди которых можно выд елить :
1. Создание концепции будущего закона ;
2.Анализ существующих норм , регулирующих данные отношения и изучен ие соответствующ его мирового опыта ;
3. Непосредственная работа над текстом пр оекта ;
4. Экспертиза готового законопроекта.
Особое внимание , на наш взгляд , следуе т уделить разработке концепции будущего закон а - ее экономическому , социально-политическому конт ексту . Найти объективно необходимое сочет ание юридического и практического содержания акта , что требует привлечения , как юристов , так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний /экономистов , социологов , психол огов /. Безусловно , важно при разра б отке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса . Но зде сь следует избегать копирования иностранных з аконов либо международных договоров , что зача стую и происходит . Содержание закона должно соответствовать объективным потреб н ост ям времени и экономическим условиям , учитыват ь национальный менталитет и особенности росси йского правоприменения .
В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты , развивающие и конкретизирующие з акон . О бычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принят ии таких актов , предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их из дания . Но это еще не гарантирует своевреме нную подготовку всего комплекса норм для решения конкрет н ого вопроса . Думается , целесообразно было бы принятие пакета не обходимых документов по данному вопросу , что принято в законотворческой технике других стран . Одновременная разработка комплекса докум ентов от закона до инструкций министерств и ведомств преду п реждало бы не доразумения и неясности , возникающие при прим енении основного закона в отсутствие разъясня ющих нормативных актов , а т.ж . исключило бы противоречия между ними.
Обсуждение , доработка и согласование прое кта - эта стадия , завершающая подготовитель ный этап . Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экс пертов . Предложения и замечания , высказанные п ри обсуждении , обобщаются , и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.
Затем он посту пает на рассмотрени е того органа или комиссии , которой поруче на подготовка проекта и внесение его на утверждение.
Ряд проектов проходит особые , дополнитель ные стации подготовки , что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для ре гулирования об щественных отношений . В пра ктике подготовки законопроекта нередко используе тся его всенародное обсуждение.
Основным инструментом выражения мнения об щественности является пресса , которая все акт ивнее включается в процесс законотворчества . Такую тенденцию от мечают и юристы , под черкивая , что "поток " предложений в печати и , особенно , в письмах граждан о необходим ости
принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается ."
Таким образом , мы имеем дело с фен оменом инициирования законодательных предложе ний в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов , но и выявления и анализа законодательных проблем . Задача общественной дискуссии в печати сос тоит в том , чтобы выяснить многообразие ал ьтернативных мнений , выбрать оптимальные предложе н и я , которые послужили бы базой для эффективного решения . К сожалению , для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государствен но-правовым вопросам , нетерпимость к иным пози циям . Важным остается вопрос о порядке уче та выск а занных в прессе законодат ельных предложений . Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не им еем . Анализ показывает , что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроект ам используется в их окончательном варианте . Судьба остальны х остается неизвест ной , как и мотивы , по которым были откл онены те или иные замечания . В связи с этим , думается , необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность , в частности , выделить в ба нке данных парламента блок " п редложе ния общественности " для их автоматизированной обработки и использования . Тогда по каждому законопроекту можно будет давать концентрирова нно обработанную и достаточно объективную инф ормацию.
Существует также много негативных моменто в . Порой обществен ное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия зак онов . Вихрь мнений , интересов , позиций подчас настолько силен , что законодатели действуют как бы в "безальтернативном " режиме . Смещают ся их собственные оценки , и в стороне остаются другие исто ч ники информации , необходимые депутатам.
Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добро тной научной основе , взвесить все варианты и просчитать последствия.
Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с други ми видами инфо рмации . На каждом этапе законодательного проц есса целесообразно пользоваться "информационной к омбинацией ", т.е . умело сочетать все виды и источники информации.
Для будущего закона важно , если пресса , научные работники , а т.ж . социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажают проблемы , требующие законодательного решения.
В подготовке законопроекта ведущая роль , несомненно , принадлежит специалистам и депут атам . Общественное мнение может лучше выразит ь себя в альтернати вных проектах . Дума ется , что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее , видя за ними определенные общественные слои с их запросами , интересами , потребностями , сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.
Подготовка проекта заканчива ется реше нием органа , его готовившего , о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа . Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы , то эта стадия законотворчества заканч ивается решением комиссии п редставить проект на рассмотрение Государственной Думы.
Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юриди ческое значение . С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предв арительное формирование г осударственной воли , и начинается новый этап - закрепление это й воли в нормах права . Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются , но возникают но вые , связанные с рассмотрением проекта в о фициальном порядке и вынес е нием р ешения.
Утверждение законопроекта является центральн ой стадией законотворческого процесса , т.к . име нно на этом этапе происходит придание юри дического значения правилам , находящимся в те ксте законопроекта.
Можно выделить четыре основные стадии официал ьного прохождения закона : внесение проекта на обсуждение законотворческого орга на , непосредственное обсуждение проекта , принятие закона , его обнародование /опубликование /.
Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к напра влению полностью готового проекта в з аконотворческий орган.
В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.
Первый - кооперативное внесение , когда зако нотворческий орган обязан рассмотреть поставленн ый воп рос , т.к . связан волеизъявлением инициатора проекта . Второй - факультативное внесени е , когда от руководства законотворческого орг ана зависит , поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения , направить ли для доработки ил и ре д актирования .
Такая градация необходима для характерист ики права законодательной инициативы . В содер жании права законодательной инициативы входят следующие элементы : действие , совершать которое оно предоставляет возможным , правомочные осу ществлять его субъ екты , последствия реали зации этих действий .
По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказыв аются две точки зрения :
согласно одной из них , под "правом законодательной инициативы следует понимать возм ожность вносить пр оект на рассмотрение представительного органа власти ". Представители другой точки зрения дают более широкое то лкование . Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разраб отке и принятии новых законов , отмене и изменении действую щ их ".
По сути , широкая трактовка права закон одательной инициативы вытекает из Конституции РФ.
Определяющим элементом содержания права з аконодательной инициативы является субъектный со став . Установить носителя права законодательной инициативы несложно . Таков ым может быть любое лицо , орган или организация , наделе нная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган власти и реализующие это право . Согласно ст .104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают : Прези дент РФ , Совет Федерац и и , члены Совета Федерации , депутаты Государственной Думы , Правительство РФ , законодательные /представительн ые / органы власти субъектов РФ , Конституционны й Суд , Верховный Суд РФ , Высший Арбитражны й Суд . Сложнее установить , кто является су бъектом в отношени и права законодат ельной инициативы . Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и коррес пондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае , когда внесен законопроект и если к нему приложена , требуемая законода телем документация.
Пр аво законодательной инициативы возн икает только с момента внесения законопроекта . Этому праву соответствует обязанность закон отворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дн я ближайшего заседания , рассмотреть его и пр и нять решение.
Необходимо учитывать , что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотво рческого органа принять предложенный проект , тем более в том виде , в котором он представлен . Наличие такой обязанности было бы посягательством на верхов енство пре дставительной власти . Но при использовании пр ава законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта , имеющего такое право , следовательно , должен рассмотреть проект и принять по нему решение . Эти м законодательная ин и циатива отличает ся от других видов законотворческих предложен ий.
Наряду с обязательными , но все же дополнительными компонентами как получение закон опроекта , его регистрация и информация о н ем на сессии , главным все-таки является об язательное рассмотрение в несенного законопро екта или законодательного предложения в резул ьтате осуществления права законодательной инициа тивы . В данном случае Государственная Дума связывает себя своим же решением , закреплен ным конституционно.
Проекты законов и законодательных пред ложений представляются к рассмотрению вме сте с обоснованием необходимости их разработк и , развернутой характеристикой целей , задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства , а такж е ожидаемых социально-экономических послед с твий их применения . При этом указывают ся коллективы и лица , принимавшие участие в подготовке законопроекта , реализация которого потребует дополнительных и иных затрат , при лагается его финансово-экономическое обоснование.
Проекты законов и иные законодатель ные предложения , подлежащие рассмотрению Государственной Думой , представляются , в комитеты и комиссии либо их председателям . Предста вленные предложения подлежат обязательной регист рации . Если форма представленного проекта не отвечает основным требованиям Р егл амента Государственной Думы и законодательным актам о порядке подготовки проектов законо в РФ или проект представлен без обоснован ий , он может быть возвращен инициатору зак онопроекта.
Зарегистрированный законопроект или законода тельное предложение для пр едварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальн ейшей работе над ним , как правило , направл яются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по зак онодательству.
Здесь необходимо отметить , что некоторые ученые включа ют еще "две дополнительн ые стадии официального прохождения проекта но рмативного акта в законотворческом органе . Эт о рассмотрение и доработка проекта во всп омогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания закон отворческог о органа рассмотрения внесен ного проекта ".
Думается , что такое расширение этой ст адии правотворческой деятельности является логич ным , т.к . непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разр аботка комиссиями и комитетами , с вязанная с подготовкой заключения по законопроекту.
В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться депутаты , не входящие в состав комиссий и комитетов . А также в их работе могут принимать у частие инициаторы законопроекта с правом сове щ ательного голоса . Что касается альтернат ивных проектов , то они рассматриваются вместе с основным.
Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах : в трудовых коллективах , научны х учреждениях , общественных организациях , на собраниях граждан . Законопроекты могут напра вляться на научную экспертизу , по ним могу т запрашиваться заключения Правительства РФ . Существует ряд законопроектов , которые вносятся только при наличии заключения Правительства . Согласно ч .3 о т .104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов , освобождении от их уп латы о выпуске государственных займов , об изменении финансовых обстоятельств государства , д ругие законотворческие проекты , предусматривающие расходы пок р ываемые за счет фе дерального бюджета.
Следующая стадия - это внесение законопрое кта в повестку дня заседания законотворческог о органа . Утверждение повестки дня - прерогатив а самого законотворческого органа , который ре шает , какие вопросы и в какой последова тельности должны быть рассмотрены на заседании.
Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полн о и всесторонне ознакомиться с проектом , д осказать по нему мнения и соображения , вне сти все необходимые изменения и улучшен ия и в результате сформировать наибол ее целесообразный и оптимальный вариант закон одательного акта.
Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему . В качестве докладчика , как правило , выступает инициатор законопроекта . Рассмотрение проектов законов и законода тельных предложений , предложенных Президентом , а также обращений Президента начинается с вы ступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.
В докладе любого инициатора проекта о свещаются вопросы о необход имости приняти я рассматриваемого проекта , о целях , которые стоят перед данным актом , характеризуется о сновное содержание проекта , важнейшие его нов еллы , показывается , кто привлекался к разработ ке проекта . Также заслушиваются содоклады гол овной комиссии , о г лашаются письменные заключения.
Государственная Дума обсуждает основные п оложения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок , рассматрива ет предложения об опубликовании при необходим ости проекта для обсуждения.
В зависимости от со держания проек т по специальному решению законотворческого о ргана обсуждается либо целиком , либо по ча стям , главам , разделам , либо даже постатейно . Самые важные и самые сложные проекты м огут обсуждаться сначала в целом , а потом по частям или по отдельным с т атьям . По результатам обсуждения Государс твенная Дума одобряет основные положения прое кта или отклоняет его . В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.
Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу , Государст венная Дума обсуждает их одновременно в х оде первого чтения и принимает решение о том , какой из проектов принять за осн ову при подготовке ко второму чтению.
При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроект у комите та либо руководитель органа , д орабатывает проект . Обсуждение проводится постате йно , по разделам и в целом . Во время обсуждения , отдельные части или проект в целом , может быть возвращен на доработку . Каждая поправка обсуждается и голосуется о тдельно.
Принят ие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая с тадия официального прохождения проекта в зако нодательном органе . В результате ее осуществл ения проект превращается в правовой акт . С оответственно , предыдущие стадии этого этапа лишь с оздают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.
Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов , разделяя процедуру приняти я федеральных и федеральных конституционных з аконов.
В соответствии с законом Государ с твенная Дума принимает Федеральные законы . На голосование ставятся отдельно каждая статья , либо раздел , либо глава проекта закона . Затем на голосование ставятся все поступив шие в письменном виде поправки.
После обсуждения всех статей , разделов и глав зако нопроект принимается в целом . Решение по федеральным законам принима ется большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы . Согласно ч .3 ст . 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти д ней направл я ются для рассмотрения в Совет Федерации . Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо , чтобы за него проголосовали более половины членов п алаты . Закон считается принятым , если он в течении четырнадцати дней не был рассмот рен в Совете Федерации . Из д а н ных положений Основного закона можно сделать вывод о том , что принятие федеральных законов Советом Федерации не носит обязате льного характера , но если они стали предме том рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения , то , согласно закон у , тр е буется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат . К омиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения , дает свое закл ючение . После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предмет ом р а ссмотрения Государственной Думы . При несогласии Государственной Думы с ре шением Совета Федерации для принятия закона необходимо , чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.
Существует несколько нормативных актов , которые подлежат обязательному рассмотрени ю Советом Федерации после принятия их Гос ударственной Думой . Они касаются важнейших во просов жизнедеятельности государства . Перечень эт их вопросов дан в ст . 106 Конституции РФ , к ним относятся : вопросы федеральн о го бюджета , налогов и сборов , финансов ого , валютного , кредитного и таможенного регул ирования , денежной эмиссии , ратификация и дено нсация международных договоров , вопросы войны и мира , защиты и статуса государственной границы.
Особый порядок предусмотрен дл я п ринятия федеральных конституционных законов . Ввид у особой важности этих нормативных актов , Конституция предусматривает прохождение такого з акона в обеих палатах парламента , и принят ие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государстве нной Думы .
Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14 дней . Президент вправе вернуть до истечения указанного сро ка Федеральный закон для повторного рассм отрения . В этом случае закон подписыва ется Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голо сов в обеих палатах парламента.
Процесс создания закона завершается его опубликованием . Чтобы стать общеобязательными велением государ ства , правовая норма до лжна объектироваться в общедоступных печатных изданиях , и этот процесс представляется осо бенно важным . Опубликование законов главная п редпосылка их вступления в силу и юридиче ское основание презумпции знания законов . Нел ьзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон , и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.
Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принят ого законодательного акта , заключающийся , как прав ило , в помещении полного и точного его текста в общедоступном , официальном о ргане печати.
Поскольку опубликование имеет осо 6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта , оно представляет собой важнейший полит ический акт и совершается в строго определенном порядке.
Опубликование законов осуществляется в со ответствии с Указом Президента "0 порядке опубл икования и вступления в силу Федеральных законов ".
Все законы России , согласно вышеупомянуто му закону , подлежат обязательному опубликова нию в информационном бюллетене "Собрание зако нодательства Российской Федерации " и в "Россий ской газете ", затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научн о-технического центра правовой информации "Система ".
Ф едеральные законы вступают в сил у по истечении 10 дней со дня их официа льного опубликования , либо в иной срок , пр ямо установленный в самом законе.
На стадии опубликования завершается проце сс создания закона . Следует отметить , что законотворческий процесс - это не просто механизм создания нормативного акта , это твор ческий процесс , деятельность созидательная , а , следовательно , креативная , подчиненная определенным логическим правилам и принципам.
Логические основы правотворческого процесса будут рассмотрены под робнее в следую щей главе работы.
Глава 2.Логические основы правотворческого процесса и механизм обеспечения реализации закона.
§ 1. Логические основы правотворческого про цесса.
Слово "закон " в специальной и популярн ой литературе , в бытовой речи зачастую о бозначает общеобязательное правило , обеспечен ное принудительной силой государства . В таком понимании закон отождествляется , по существу , с правом . Но в строгом юридическом см ысле закон - это правовой акт , обладающий с пецифическими , только ему присущим при з наками . В юридической литературе выделяют ся три основные характерные особенности закон а.
Во-первых , закон - акт высших представительн ых органов Российской Федерации . Законы , прини маемые представителями всего населения , являются актами первичного характера, формулируя и закрепляя основные начала для всей с истемы законодательством.
Во-вторых , законы регулируют наиболее важн ые общественные отношения . В государстве , стре мящемся быть правовым , наряду с общегосударст венными наиболее значимыми проблемами , законом должны регулироваться все вопросы , затраг ивающие права , свободы и обязанности граждани на.
В-третьих , законы - это акты , принятые в особом порядке и обладающие высшей юриди ческой властью.
На основании всего вышеизложенного , необх одимо сделать вывод
о том , ч то закон - это произвед ение особого рода , имеющее свои характерные черты и особенности , определяемые назначением права в общественной жизни . Соответственно сам законотвоворческий процесс - это не
только особая форма государственной деяте льности по разработк е и
установлению правовых норм , но и творч еский процесс , строящийся на
основополагающих принципах , образующих его логические основы.
В юридической литературе выделяют : "четыре основополагающих принципа :
- Принцип адекватного отражения нормативно-п равовых п отребностей.
- Принцип понятийной определенности
- Принцип модальной сбалансированности .
- Принцип ретребутивной обеспеченности ."
- В соответствии с Конституцией 1993 года , правом принятия законов наделены представитель ные органы субъектов федерации.
Пре дставляется необходимым рассмотреть каждый из этих принципов
подробнее.
Принцип адекватного отражения нормативно-прав овых потребностей.
В демократическом обществе объективно - не обходимое определяет логический слой законотворч еского процесса . Каждая правов ая норма
должна иметь свой логический фундамент , содержание определено закономерностями общественн ого развития , его реальными потребностями . Зав исимость между адекватностью реальности обществе нных отношений и их правовым опосредованием установлена давно и практически никем не оспаривается . Вместе с тем практика правового регулирования дает массу примеров игнорирования данной закономерности . Связано эт о не в последнюю очередь с тем , что юридическая наука до сих пор не вырабо тала эффективных механизмов перев о да требований экономических законов в юридическ ое содержание . Решение данной проблемы связан о , на наш взгляд , с особенностями российск ой действительности , где помимо чисто экономи ческих факторов на ситуацию в стране оказ ывают сильное воздействие политичес к и е , психологические и иные факторы.
Дабы подкрепить свое утверждение фактами , приведем пример из законодательной практики . В I992r. Верховный Совет принял закон РФ " О несостоятельности /банкротстве / предприятий ", кот орый пока не устранил довольно странную ситуацию : в государстве - банкроте , где общая сумма внутреннего долга превысила ст оимость всего принадлежащего государству имущест ва , по-прежнему продолжается погашение задолженнос ти поставщиков и потребителей , хотя юридическ и государство не отвечает по и х долгам . Приватизация , вообще теряет какой бы то ни было экономический смысл без реального института банкротства , когда не н аступает неотвратимой экономической ответственности за возврат долгов , в т.ч . и для гос ударства . Похоже , что в ближайшее время вр я д ли стоит ожидать перемен в этой сфере . К банкротам принимаются предусм отренные законом реорганизационные процедуры , нап равленные на реанимацию уже безнадежных с точки зрения платежеспособности , предприятий . С ледовательно , пока у Правительства не появитс я четко разработанная и экономически оправданная промышленная политика , этот зако н реально не заработает.
Как не сложна экономическая обстановка , закрепление в законодательном порядке заведомо м ложных с точки зрения экономической цел есообразности положений н е только резко снижает эффективность реализации действующего законодательства , но и противоречит здравому смыслу . Право , неверно отражающее социальные потребности , ничего общего не имеет с л огикой общественных отношений.
Необходимо признать , что в сознании людей , закон не всегда принимается как акт , адекватно отражающий их реальные потребности , интересы . Правотворческая работа зако нодателя не всегда осуществляется на основани и глубокой и всесторонней разработки назревши х общественных проблем.
Представляется очевидным , что в госу дарственном механизме еще не налажен процесс участия населения в решении важных закон одательных проблем . Неся определенный заряд с оциальной информации , общественное мнение существ енно , прежде всего , на этапе выявления общ ественной по т ребности в принятии закона , его изменении или отмене . Компетентно отработанной , юридически квалифицированной проце дуры на этот счет не существует.
Законодательная работа где-то утратила , а где-то еще не приобрела качеств научно-об основанной , демократическо й деятельности.
Нередко наспех высказанное мнение , без достаточного обоснования и тщательной обработк и "оформляется " в законопроект . Его обоснование зачастую готовится поспешно и поэтому не сколько поверхностно , время для принятия зако нов определяется произ вольно , до прогнозо в , научного предвидения последствий их реализ ации дело зачастую не доходит.
Необходимо перевести законодательную деятель ность на строго научную основу . Представляетс я , что решение проблемы профессиональной науч ной обоснованности в действ иях законодате ля является на сегодняшний день наиболее важным . Нужно стремиться к тому , чтобы каж дый депутат чувствовал себя вполне компетентн ым при законодательном решении того или и ного вопроса , имел свою профессиональную точк у зрения , аргументировано п р оводил ее в жизнь . Это , на наш взгляд , помож ет избежать тех неуместных дебатов , которые все чаще разгораются на заседаниях Государ ственной Думы и , безусловно , мешают конструкти вной работе ее депутатов . Воля законодателя , как регулирующая сторона его созна н ия , должна быть оптимально мотивированна . А.А . Кененов и Г.Т . Чернобель выделяют мотивацию как "особую логическую стадию закон отворческого процесса ". Задача состоит в том , чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным / или недост а т очно мотивированным / законодательным актам . Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы , и эт о следовало бы закрепить конституционно.
Свободная от мотива воля законодателя способна породить лишь силовой закон , кото рый не совместим с правовой государст венностью . Для решения этой проблемы необходи мо , на наш взгляд , законодательно решить в опрос об участии юристов /ученых и практик ов / в законопроектной работе , чтобы это не было зависимо от воли случая или реш ения закон о дательного органа , которое в данном случае будет несомненно , субъект ивным.
Немаловажным подставляется вопрос о подго товке плана законодательных работ на перспект иву . Коллектив авторов во главе с проф . Ю . Тихомировым предлагает в плане законопро ектных работ на 2-3 года предусматривать т емы важнейших законопроектов с указанием на то , кто и в какие сроки должен их подготовить .
Такой план позволит выделить главные направления в законодательной работе и сосред оточить на них основные усилия . Такой доку мент был п ринят Государственной Думой на 1994 и 1995 год , где среди приоритетных акто в Гражданского и Земельного кодексов - решение вопросов налоговой политики , реформирование избирательной системы России , борьбы с престу пностью . Часть этих разработок уже получила с вое законодательное закрепление . В частности , был принят Гражданский кодекс , вв едены в действие законы по вопросам налог ообложения , идет работа над законом о выбо рах депутатов в Государственную Думу.
На более отдаленные годы целесообразно было бы предусмот реть основные направл ения законопроектных работ и их последующую / через 2-3 года / конкретизацию.
По их мнению , "возможно , также запланир овать проработку крупных и трудоемких законод ательных реформ , проведение экспериментов , других крупных законотворческих работ /по сист ематизации , кодификации законодательства , его расч истке от устаревших актов /. Другие проекты , связанные с непредсказуемыми условиями нашей жизни , могли бы готовиться еще вне план а ."
В.Н . Синюков считает , что "возможно , потр ебуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы , акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества ".
Планирование законопроектной работы связано с определенными трудностями . По нашему мн ению , здесь можно выдели ть четыре осно вные группы проблем.
Во-первых , это слабость или зачастую п ростое отсутствие научных концепций законопроект ов.
Во-вторых , это научное обеспечение планиро вания . Для решения этих проблем , думается , перспективным было бы расширение научных разр а боток вопросов , которые будут составлять ядро будущего законопроекта , наладить научны е обсуждения этих проблем с участием депу татов . Немаловажным представляется обогащение инф ормационной базы законодательного процесса.
Актуальным является введение наукой э кспертизы проектов законов . Анализ соврем енного правотворчества в России позволяет гов орить о том , что все чаще у нас пр едаются забвению объективно обусловленные требов ания к правовым актам . В результате их несоблюдения устанавливаемые нормы нередко ста вя т правоприменителя в затруднительное положение : не всегда учитывается их целес ообразность , цель конкретного акта часто не согласуется с целями других параллельно де йствующих актов , имеет место противоречивость норм , отсутствует комплексность правового регу л ирования конкретных общественных отн ошений , и т.д.
Несмотря на растущий правовой нигилизм , население все еще связывает с новыми з аконами большие надежды . Редкий кандидат в депутаты не обещал в предвыборной компании подготовить и провести новый закон , редко е выступление в печати не заканчивает ся предложением принять новый закон . В так ом случае юристы должны задавать вопросы : какие акты по данной теме существуют , как они работают , чем не удовлетворяют , в каких поправках нуждаются . Только ответив на эти и дру г ие , возникающие в этой связи вопросы , проанализировав достаточное количество обусловленных жизнью изменений , м ожно говорить о необходимости принятия нового закона.
Этому должна служить экспертиза проектов новых законов . Каждому законодательному акту должна предшествовать соответствующая прав оведческая разработка . В связи с этим вста ет вопрос о создании интегрированной сети специальных служб такой экспертизы , профессиона льно компетентные заключения , которой выступали бы в качестве своеобразной мотивационной санкции при разработке конкретных законодательных актов.
Другой проблемой , связанной с планировани ем законодательной работы является вопрос об определении содержания самого плана . Объекта ми планирования могут быть и проекты зако нов , и их научные разработки и возмо жные темы новых или изменяемых актов.
Желательно говорить "пакеты законов " по взаимосвязанным темам , причем выделяя приоритет ы - по назначению , по масштабам , по времени принятия , участникам отношений.
Итак , приоритет в разработке законов о значает в ыбор времени для их разработ ки и принятия в соответствии с направлени ями развития регулируемых сфер , определенной внутренней связи между отдельными законами и последовательности их принятия.
И четвертая - это , наконец , проблема орг анизационная . Она предпол агает четкую орг анизацию работ на всех стадиях подготовки законопроекта . Здесь и выявление общественной потребности в законодательном регулировании , и выбор формы законодательного акта , и ин формационное обеспечение и расчет последствий действия закона , а т акже этапы разработки и обсуждения и т.д.
Следует отметить , что план законодательны х работ , принимаемый законотворческим органом , естественно не является догмой . Законодательная деятельность , как уже отмечалось , является , прежде всего , творческой и социаль но обусловленной деятельностью , а , следовательно , ж иво реагирует на любые социальные , политическ ие и иные изменения в обществе . План з аконодательных работ является лишь ориентиром , который корректируется в зависимости от из менений социальной обстановки . З а коно дателю необходимо обладать определенной интуицие й , чтобы вовремя реагировать на эти измене ния и корректировать свою деятельность , созда вая своевременные и соответствующие объективной реальности законы.
Принцип понятийной определенности.
Язык закона - единственный способ выр ажения мысли законодателя , а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деяте льности . Он ее и основное средство формули рования правовой нормы . Ни одна правовая н орма как результат правового мышления не может быть сконст р уирована без ко нкретной системы понятий , которые придают пра вовой норме логический смысл , обусловливают е е логическое движение в практическом применен ии.
Юридический язык как комплексное понятие охватывает несколько языков права : язык з акона , научный юриди ческий язык , судебный язык , язык публициста - правоведа , язык адв оката и др . В данном дипломном исследовани и нас , естественно , интересует , прежде всего , язык закона . Система государственных требовани й к языку закона является существенной га рантией его кач е ства . Язык нормати вного акта должен быть понятен и общеупот ребителен , в то же время ему необходимо быть четким , и ясным , кратким . Логичность текста закона - общее требование для процесс а нормотворчества достигается через ясность я зыка закона . Он должен бы т ь на столько прост , чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и о бязанности , которые порождает для него правов ая норма , общий смысл правового предписания , и иметь четкую установку на его выполн ение . Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка , которая может привести к его вульгаризации , стать помехой правильного словесного выражения некот орых тонкостей законодательной регламентации . Соо тветственно , по мнению С.Пасова Б.П .:" доступност ь языка можно выразить через два о с новных критерия :
I. Каждый должен точно и правильно по нимать свои права и обязанности , которые п орождает закон.
2. Каждый мог понять общий смысл юрид ического предписания в связи с его предна значением в системе социальных норм ."
Лаконизм - еще одно основное требован ие к языку законодателя . Закон должен имет ь строгое нормативное содержание , т.к . его цель - разработка нормативных предписаний , определя ющих поведение людей . Юридический язык не терпит словесных повторений , усложненных оборотов , излишних эпитетов. Но лаконизм предписа ния не должен идти в разрез с полното й отражения государственной воли , что достига ется через использование понятийного /терминологи ческого / аппарата.
Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном , отражении с ути правового предписания . Точность предпола гает стилистическую и грамматическую верность юридического языка , правильное употребление сло в и связь между ними.
Для наиболее четкого представления о совершенном юридическом языке , следует обратиться к дефиниции са мих правовых определен ий , составляющих его основу . Правовые определе ния должны адекватно отражать сущность опреде ляемого явления . Это обусловливает ценность т акого логического приема как обобщение под нормативно-правовым углом зрения . Сложность зак лючаетс я в том , что абсолютно вс е признаки изучаемого явления охватить , как правило , не возможно , а вырабатываемое право вое определение должно быть правильным , т.е . не расходиться с объективной действительностью , отражать ее оптимально и полно.
Юриспруденция не мо жет оперировать предположительными , ложными определениями . К со жалению , правовые определения в действующем з аконодательстве не отличаются научным совершенст вом . Имеются , в частности , определения логическ и непоследовательные , недостаточно полно или неверно отражающие сущность того или иного явления , "Отсекающие " его существенные признаки /например , "частная собственность ", "долж ностное лицо "/.
Не менее распространены в законах сло ва , используемые для различного рода умолчани й или , наоборот , излишней детализа ции описываемого . В предыдущие годы значительный размах приобрели умалчивания о явлениях , ликв идация понятий и терминов , широко употребляем ых в мировой практике . Тезис Дж . Орвела "нет понятий , значит , нет реалий " практиковал ся в нашей юридической действит е л ьности . Так , в юридическом энциклопедическом с ловаре нет термина "проституция " как вероятно , по мнению составителей , не было на мо мент издания словаря /1987г ./ и самого явления.
Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе . Слова и в ыр ажения , имеющие юридическое значение , должны и спользоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.
В нашем внутри государственном юридическо м терминологическом словаре царит хаос . Даже не всякий . специалист может разграничить понятия "полномочия " и "компетенция ", "законода тельный акт " и "акт законодательства ".
В сфере правовых отношений разногласия при определении понятий не допустимы , это подорвало бы все критерии законности форму лирования и применения правовых норм , что приобретает особенно важ ное значение на современном этапе реформирования правовой си стемы , когда появляется множество новых юриди ческих понятий , возрождаются старые забытые т ермины . Однако , это не означает , что все правовые понятия должны быть закреплены за конодательно . Определе н ные правовые т ермины , имеющие основополагающее значение должны быть закреплены в Конституции , другие - на уровне актов местных органов власти .
К примеру , многие понятия , используемые в международных договорах , закреплены в Кон венции "О праве международных договоров ", подписанной СССР . Так , ст .2 настоящей Конвенции определяет значение целого ряда терминов , таких как "договор ", "ратификация " , "полномочия ", "третьи лица ", "участники ", "международная организа ция " и др .
Однако , здесь следует оговорка о том , ч то данные термины не затрагивают употребление этих определений и значений , к оторые могут быть признаны во внутреннем праве.
В создавшейся ситуации налицо необходимос ть создания терминологического словаря законодат ельства . В законодательстве не будет неодно значностей и разногласий , а это , следо вательно , сократит количество актов , конкретизирую щих и толкующих законы . Высвободятся юридичес кие силы , занятые сегодня исследованием разви тия и трансформации в праве . Расширятся во зможности правильного использования право вых предписаний самым широким кругом лиц . Сейчас такие словари разработаны и используют ся в юридических системах "Консультант плюс " и "Гарант ". Но , к сожалению , официально их пока не признали . Да и доступны они только для пользователей этих систем.
Е. Лукьянов справедливо считает необхо димым установить правило ; каждый новый : термин должен быть четко определен в том но рмативном акте , где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень ."
И все-таки многие правовые понятия мог ут успешно функциониро вать на базе об щепринятых определений , содержащихся в квалифицир ованных научных комментариях , теоретических труда х юристов - ученых . Масса широко распространенн ых понятий просто не нуждается в правовых Определениях /напр ., понятие брака /.
Законодательным о пределениям должны п одвергаться в обязательном порядке все правов ые понятия ключевого значения , т.е . понятия , с помощью которых постигается как общий целевой смысл конкретной законодательной акции , так и оперативный смысл ее логических составных.
Общие пра вовые понятия должны быт ь достаточно абстрактны и вместе с тем достаточно конкретны . Самыми общими выступают конституционные понятия обще родового значен ия /"суверенитет ", "право нации на самоопределен ие ", "собственность ", "свобод слова " и т.д ./, мен ее об щ ими - межотраслевые понятия , за которыми следуют отраслевые , в какой-то мере частные понятия.
Еще одно необходимое требование к пра вовым определениям - они должны быть дискурсив ными , т.е . находящимся в общем логическом "с цеплении " с предшествующими общепри знанными определениями.
Все правовые понятия , так или иначе , взаимосвязаны . Одни понятия могут сравниваться по смысловому значению , другие , определенным образом пересекаться , третьи - соподчиняться и т.д . Каждое понятие находится в непрерывн ом логическом д вижении , что обусловлено смысловым уточнением , изменением . Задача заключ ается в том , чтобы , в соответствии с по ставленной целью найти такое определение , кот орое последовательно отражало бы самые сущест венные признаки того или иного явления и , следовательн о , гарантировало надежное пользование им в правоприменительном процесс е.
И еще хотелось бы добавить , что в настоящем законодательстве в правило вошло употребление слов "как правило ", "с учетом того ", "обычно ", "соответствующий "и д.р . Эти выражения , встроен ные в правовой конт екст , еще до применения законодательного акта заранее открывают широкие возможности для его нарушения . Вместо широкого перечисления исключений , необходимость которых может быть вполне обоснованной , открывается простор субъек тивному толк о ванию закона . Естественн о , что для оценки ясности законодательного акта нет определенных критериев . В ряде случаев этот вопрос решается органом /лицом /, которые будут применять закон , но от законодателя во многом зависит предел этого субъективного пониман и я закона , в озможность его ситуативного толкования правоприм енителем . Представляется , что посредством легальны х дефиниций необходимо предельно четко и ясно изложить требования нормативного акта , ч то во многом предопредилит его дальнейшую жизнь .
Принцип мо дальной сбалансированности.
Модальный феномен всякой нормативной реал ьности выражается как правило , в модусах : " разрешено ", "требуется " / обязательно "/, "запрещено ". Пра вовой характер этот модальной триптих приобре тает в общественных отношениях , одной из с торон которых выступает власть . Эффективн ость функционирования таких отношений обусловлен а тем , насколько сбалансированы , т.е . в како м логическом отношении находятся составные пр авовой модальности , как они согласуются между собой . Нормальное , социально зд о р овое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов . Каждый модус имеет конкретные логические предпосылк и . Любое , самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная "дыра ", д еформирующая и дестабилизи р ующая прав оприменительный процесс.
В частности , ни один правовой норматив видового /менее общего / значения не может функционировать без правового норматива родо вого /более общего / значения . В этом значен ии законотворческий процесс можно представить в виде единого ветвящегося процесса , обеспечивающего необходимую контекстуальную связь правовых нормативов на всех функциональных уровнях.
К сожалению , отработанной концепции модус ной сбалансированности правовых нормативов , выраб атываемых и принимаемых их законод ателем , в нашем правоведении нет . Сами понятия "правовое разрешение ", "правовое требование " /"прав овая обязанность "/,"правовой запрет " научно не определены . Логические границы разрешаемого и запрещаемого практически открыты для произв ольного усмотрения - к ак законотворческо го , так и правоприменительного . Древний принци п "Когда разрешено больше , меньше считается разрешенным " не работает . В условиях существ ования права , которое защищает , в основном , права государства , а не гражданина , используют ся два типа ю р идической регламент ации :
а / общедозволительная , когда в основе лежит общее дозволение , которому корреспондируют конкретные запреты /в целом строится по принципу : разрешено все , кроме прямо запр ещенного /.
б / разрешительная , когда основной является общий зап рет , которому соответствуют конкретные дозволения /по принципу "запрещено все , кроме прямо разрешенного "/.
Использование вышеназванных юридических сред ств подчинено определенной государственной логик е . Власть целиком : берет на себя заботу об обществе и его членах . В резуль тате государство , аппарат политической власти оказывается свободным в своих отношениях с гражданами , а последние ставятся в положени е вынужденно зависимых .
Жестко связывать деятельность аппарата вл асти правовыми формами в таких условиях н евыгодно , соответственно , она регулируется в общедозволительном порядке . Свобода индивида выступает в данном случае как вынужденна я уступка государства гражданину , либо как средство решения поставленных аппаратом задач , но не рассматривается , к сожалению, как самостоятельная социальная ценность . Следовательно , можно понять , почему государство на фоне общего запрета позволяет себе в правовой форме регламентировать отдельные д озволения . Наряду с этим используется принцип "позитивного обязывания ", что означа е т требование совершить под угрозой на казания или иных мер принуждения необходимых для государства действий .
В создавшейся правовой ситуации , при д екларировании правового государства , первоочередное внимание все же уделяется не гарантиям прав человека , а г арантиям выполнения им своих обязанностей .
Право , понимаемое как мера свободы , сл ужит упорядочению проведения самостоятельных и социально активных субъектов . Юридическая регла ментация , соответственно , строится на совершенно иных принципах , ориентируясь на общечелов еческие качества . Она стремиться освободиться от навязывания тех или иных стереотипов п оведения . Ограничение свободы , определение в з аконе ее рамок необходимо в данном случае лишь для предупреждения коллизий между д ействиями свободных индивидов, для тог о , чтобы произвол одного не вторгался в сферу свободы другого . Иными словами , ограни чения выступают средством обеспечения сво 6оды .
Главная цель существования всего юридичес кого применительно к праву как мере свобо ды – обеспечить реальность прав член ов гражданского общества . Сейчас реально осоз нается необходимость “демократизировать” право , в какой-то степени "очистить " его от властно го государственного начала . Принудительное обязыв ание , запрет , юридическая ответственность – в се , что по распространен н ому стере отипу образует право , относится в действитель ности не столько к праву , сколько к го сударственной власти . "Право же , - это , прежде всего , то , что по выражению С . Алексеева , "говорит о правах ", и именно это являе тся важнейшей , определяющей стороной ю ридического регулирования ". Отсюда самое пристальн ое внимание должно уделяться всему комплексу вопросов , касающихся прав и свобод гражда нина : соответствие нашего законодательства междун ародным актам о правах человека , юридическим процедурам их использова н ия и защиты , гарантиям против нарушения конституцион ных прав и свобод текущим законодательством.
Реформируя законодательство , очевидно , приходи тся задумываться о критериях и особом пор ядке установления юридических запретов . Предостав ляется необходимым - оп ределенный круг зап ретов , затрагивающих интересы всего общества , пропускать через “санкцию” народного референдума . Устранение системы анонимных запретов , устан овление юридической ответственности за принятие антиконституционных запретов дало бы , безусл овно, положительный результат . Целесообразно было бы определить такие сферы общественных отношений , которые в силу своей специфики не могут регулироваться с помощью запрет ов.
В процессе нынешнего широкого реформирова ния нашего законодательства подход к праву с позиций “право для общества и ч еловека” начинает заметно теснить некогда тра диционный подход “право для политической влас ти” , подчинявший общество государственным интерес ам . Главное , что отличает нынешний процесс обновления законодательства - это появлени е в нем как раз таких источников права , которые "говорят о правах ". Уже дейст вующие законы о собственности , о печати и других средствах массовой информации , о д оверительной собственности /трасте / и д.р . - все это источники права , основанные в целом на либе р альном , его понимании.
В них используется преимущественно общедо зволительный принцип регулирования , построенный н а взаимосвязи дозволений и запретов , значител ьное внимание уделяется обеспечению прав граж дан
и их объединений.
Но нельзя не сказать и о сущест вующей негативной тенденции . Безудержное ведомственное нормотворчество сковало действующую систему законодательства , своевольно конкретизируя нормы общедозволительного значения.
Признание за подзаконными актами силы закона , установление норм права без учет а элементарных правил законодательной тех ники и потребностей общества привели к по явлению бесчисленного множества ведомственных но рмативных актов , захвативших сферу законодательно го регулирования . Примеров тому масса , если говорить о вышеупомянутом Законе РФ "0 несостоятельности /банкротстве / предприятий ", здес ь совершенно основательно можно выразить сомн ения в его действительности , т.к . для его нормативного применения требуется принять огро мное число ведомственных нормативных актов , п о меньшей мере , еще о д ин закон об аудиторской деятельности , организовать фе деральное агентство по делам о банкротстве . Такая же ситуация сложилась и в налого вом законодательстве , где в устаревшие еще в 1992 году законы было принято множество существенных изменений , за которыми до статочно сложно уследить , этот процесс сопров ождается одновременным изданием потока подзаконн ых , редко публикуемых актов.
С момента перераспределения законодательных полномочий соотношение между законами и подзаконными актами принципиально меняется . Усло вия передачи законодательных полномочий П резиденту России , а также порядок пользования ими оказываются явно недостаточными для того , чтобы обеспечить правовой характер прин имаемых нормативных актов .
Нормотворческая деятельность , не стесненная ограничитель ными рамками , приобретает довол ьно свободные формы.
Указы Президента и постановления Правител ьства /т.е . акты исполнительной власти / в ря де случаев оказываются сильнее законов , норма тивно продолжая " или "поправляя " их . Практически любая ведомственная инстр укция может подкорректировать тот или иной закон . Появл яются управленческие структуры , присвоившие несво йственные данному виду государственных органов функции , принимается ряд нормативных актов нелигитимного характера . Сегодня можно с увер енностью сказать, что передача исполнительны м структурам законодательных полномочий не пр идала принимаемым ими правовым актам больше права . А возможность регулировать органами управления таких сфер общественных отношений , как права , свободы и обязанности граждан , не соотв е тствует принципам правово го государства и теории разделения властей .
Участник “круглого стола” журнала “Советс кое государство и Право” по вопросам теор етических проблем и перспектив законодательства России Е.А . Черенков , “оценивая нынешнее с остояние соотн ошения законов и подзаконны х актов как временное , вынужденное , считает что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов , воссоздающих баланс между законами и актами управленческих орг анов с ограниченными возможностями последних” . Такими ак т ами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов , правила подготовки и и здания правительственных и ведомственных актов . Представляется необходимым предусмотреть в эти х актах следующие положения :
1.0тнесение и исключительное в ведение органов государственный власти вопросов , кас ающихся прав и свобод граждан , установление различных видов юридической ответственности гр аждан , видов и оснований применения мер пр инуждения.
2. Четкое определение предмета подзаконного нормативного регу лирования /напр ., посредс твом закрепления круга вопросов , по которым возможно принятие нормативных актов органами управления /
3.Установление надзора и контроля за принятием подзаконных нормативных актов , введен ие обязательной предварительной юридической эк спертизы проекта подзаконного нормативного акта , обязательное опубликование нормативного а кта.
4.Закрепление разрешительного порядка в вопросах ведомственного нормотворчества и др.
Общим конституционным принципом должно ст ать то , что всякая правовая норма ви дового значения конструируется на основе соот ветствующего правового норматива родового значен ия.
Закон - гениальный регулятор правовых отно шений . Для того , чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка , А.А . Кененов и Г. Т . Чернобе ль считают , что необходимо "установить , во-первы х , круг вопросов общеправового характера , кото рый должен регулироваться исключительно на фе деральном уровне , и , во-вторых , уточнить систему государственных органов , имеющих право закон одательной де я тельности ".
Как нормативно - правовой акт главенствующ его значения , закон должен содержать в себ е основополагающие регулятивные принципы , достато чно четко сформулированные в постатейной посл едовательности , чтобы не возникало никаких ко ллизий , как при их да льнейшем развитии , в подзаконных нормативных актах , так и в правоприменительной деятельности.
Важный момент при сбалансированности обще народного и общевидового в правовом регулиров ании - согласование внутригосударственных правовых нормативов с нормами межд ународного пр ава . Принцип приоритета международного права в цивилизованном обществе получил признание , имеет конституционное значение получил практичес кое применение . Ратифицируемый международно-правовой нормативный акт порождает не только межг осударствен н ые , но и внутригосударств енные правоотношения , что сказывается на обще й структуре и нормативных качествах внутригос ударственного законодательства , его функционировании.
Известна универсальная значимость для раз вития межгосударственных и внутригосударственн ых отношений таких нормативно-правовых ак тов , как Декларация прав человека и гражда нина 1789 г ., Пакты о правах человека I966 г . и др . Отражая общечеловеческие потребности и интересы , указанные акты выступают как обще значимая правовая модель социально-лич н остных отношений в сообществе народов , закрепляя основополагающие правовые понятия “н ародный суверенитет” , “право народов на самоо пределение ", "демократия ", "закон ", "гражданин ", "права человека " и др.
Именно общечеловеческие правовые ценности и создают пр едпосылки для определенног о согласования внутригосударственного и междунар одного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.
Принцип ретрибутивной обеспеченности.
Ретрибутивная обеспеченность , что в перев оде с латыни оз начает воздаяние , возме щение , оплата , является функциональной спецификой права , условием - его эффективного действия . В древности это обеспечение осуществлялось через религиозные постулаты , моральные обычаи , нравственная сила которых была способна коррект и ровать поведение человека в соответствии с общественными потребностями . Дальнейшее развитие общественных отношений с неизбежностью породило совершенно дугой регулято р , обеспечивающий действенность правовых норм - юридические санкции . Их основная функция с в одится к "силовой охране " правовы х норм , т.е . превентивная гарантия определенног о правопорядка , правовой безопасности общественно - личностного бытия.
Закон без санкций теряет свой практич еский смысл . Лишение права санкций с необх одимостью влечет за собой утрату его ценностно-регулятивной значимости , т.к . содержащиеся в нем императивы всецело ставятся в зависимость от произвольного усмотрения того , кому они адресованы . Следовательно , в данном случае , нельзя говорить о правоприменительно й гарантированности д ействия законодате льства.
Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации , санкции определяют содержание и реальную функ циональную силу принципа неотвратимости юридичес кой ретрибуции , игнорирование которого или не послед овательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности , как таковой.
В настоящее время наблюдается в принц ипе парадоксальная ситуация , когда в ходе реформирования правовой системы появляется множе ство новых нормативных актов , но многие законоположения практически не действуют . По явилось понятие бездействующего закона . В цел ом ряде случаев закон открыто саботируется . О правопорядочности , основанной на законности , говорить пока не приходится . Юридические механизмы , способ н ые реально воплотит ь в жизнь принцип ретребутивной обеспеченност и действующих норм права , достаточно надежно не отработаны .
Сказанное не означает , что проблема ре требутивной обеспеченности права упирается в одни лишь правоприменительные факторы . Совершенс твование правоприменительной деятельности - ак туальный и злободневный вопрос . Однако его решение прямо зависит от того , насколько совершены сами законы . Недостатком действующего законодательства является , в частности , то , что не все его звенья в достаточн о й степени ретребутивны , т.е . отсут ствуют однозначные определения юридической ответ ственности за те или иные нарушения.
Зачастую ретрибутивные нормы права осущес твляется абстрактно , непоследовательно . Например : з аконодательство , касающееся сферы образования , здравоохранения , культуры.
Кененов А.А , Чернобель Г.Т . предлагают "к онституционно установить , что судебное рассмотрен ие юридических споров распространяются на все х субъектов правовых отношений без каких-либо исключений ".
Особого внимания заслуживает вопр ос о нравственном рейтинге действующего законод ательства . В частности , закон несправедливый , н еверно отражающий потребности общественного быти я , не может служить основанием установления юридической вины и соответствующих ретрибуций.
Крайне остро встает про блема , испо лнения правоприменителем некачественного , дефектного , необоснованного и противоречивого закона . В этом случае не правомерно вести речь о личной ответственности и безусловном исп олнении такого закона.
Нет смысла вести речь о верховенстве закона , как главном критерии правового государства безотносительно к тому , обладает ли он качеством социальной справедливости.
Любой диктатор может опираться на эту формулу /"верховенство закона "/, уничтожая при этом всякую тень законности . В подлинно правовом гос ударстве доминирует справедл ивый закон . Идея справедливости лежит в ос нове демократической системы права , определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан , меру правовой свободы или же р етрибуции . Социально несправедливое не должно иметь юрид и ческой силы . Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия , как "антиконституционный закон " и "неправомерн ые санкции ". Следует отметить , что в правов ом государстве акты общественного протеста , н е нарушающие общественный порядок , юридическим ретрибу ц иям не подлежат .
Интеграция России с международным сообщес твом , в т.ч . и в правовой сфере , должна сопровождаться реальными возможностями каждого гражданина воспользоваться своими конституционн ым правом на обращение в любой международ ный орган , для защиты своих прав и свобод , это , безусловно , важно , когда речь идет о правах целого народа.
Резюмируя все выше сказанное , представляе тся необходимым принятие специального законодате льного акта об ответственности должностных ли ц на федеральном уровне . Юридической ано малией является отсутствие института должностной отставки с соответствующим вотумом недоверия со стороны представительных учреждений или населения страны.
Причины и условия действия механизма обеспечения реализации закона.
Политическая реформа , процесс демократиз ации общества и формирования правового госуда рства выдвинули на первый план проблему и сполнения законов . От ее решения во многом зависит не только эффективность нового з аконодательства , но сама судьба демократических институтов , экономической и правовой реформы.
Чтобы решить эту проблему необходимо обратиться к причинам данного явления . Почему вновь принятые законы не исполняются ? При чин этому множество . Назовем лишь главные из них.
Прежде всего - это нестабильная политическ ая ситуация . Конфликтн ые отношения законо дательной и исполнительной ветвей власти прив ели к развалу всей системы государственного управления , дестабилизации общественной жизни . Президент , взявший в свои руки законодатель ную власть после отставки Верховного Совета РФ , попытался заполнить правовой вакуум путем издания Указов , имеющих силу Законов . Но сочетание законодательных и испол нительных полномочий в одних руках не дае т положительных результатов . Четкое разделение властей в сочетании с их конструктивным взаимодействием - еди н ственный , на н аш взгляд , путь к правовому государству . В новь созданный законодательный орган , не имел опыта законотворческой деятельности , не спос обен пока в полной мере регулировать проц есс исполнения законов.
Представляется , что глубинные причины пра вово й анархии , по-нашему , - не в юридичес кой , а , прежде всего , в социально-экономической сфере . В условиях экономического кризиса , местные власти произвольно манипулируют законами , стремясь реформировать отношения собственности и перевести планово-регулируему ю эк ономику на рельсы автоматически действующей р ыночной экономики.
Скоростное блочно-поточное законотворчество н е достигает своих целей , ибо эффективность законов зависит не от простого желания их творцов , а от комплекса экономических , политических , нравст венных , культурных и и ных факторов . Вряд ли можно согласиться с утверждением : "Лучше несовершенный закон , чем никакого закона ".
Еще одной из важных причин неисполнен ия закона является деформация правового мышле ния и правового сознания не только значит ельно й части граждан , но и должностных лиц в высшем эшелоне власти . Пренебрежени е требованиями закона власть имущими порождае т Всеобщий правовой нигилизм в обществе.
Многие ученые считают , что "исполнение законов зависит от их качества , точности формулировки , о тсутствия двусмысленности ". Несо вершенство ведет к неправильному толкованию и затрудняет применение закона.
Например : в Законе "0 статусе судей в РФ " говорится , что "Судья не может быть привлечен к административной и дисциплинарно й ответственности ". Данная норма носит сл ишком , общий характер . Из нее , однозначно , н е следует , исключает ли она административную ответственность судей , например , при нарушени и правил дорожного движения , или исключает лишь ту ответственность , которая налагается судом.
Затруднения в исполнении российских законов обусловлены также отсутствием систем ности , внутренней связи принимаемых актов . Зач астую законы вступают в противоречие друг с другом.
Так , например , Закон РФ от 27 апреля 1993г . "Об обжаловании в суд действий и решений , нар ушающих права и свободы граждан " и гл .24 ГПК имеют множество разн очтений . Существенное несовпадение наблюдается в положениях законов , определяющих пределы обя зательности решений суда по жалобе , вступивши х в законную силу . Закон от 27 апреля ус танавливает п равило общеобязательности решения , в то же время как ст .24 ГПК ограничивает пределы обязательности вступившего в законную силу решения лишь субъектами , " которых оно касается ". К ним , ст .24 ГПК от носит государственный орган , общественную организ ацию , должн о стное лицо , действия , к оторых подлежали обжалованию . Если сам же законодатель не уважает им же принятый за кон , он лишается возможности требовать этого от других , тем более ожидать его добр овольного исполнения.
У многих ученых-юристов беспокойство вызы вает уровень специальной подготовки правопр именителя , профессиональной подготовки кадров пра воохранительных органов . Отсюда малокомпетентные , неквалифицированные комментарии вновь принятых з аконов в средствах массовой информации.
Многие участники “Круглого стол а” по вопросу исполнения законов , организованного журналом “Советское государство и право” считают , необоснованным искать причины неэффект ивности , действия законов , в тексте самого закона . “Дело не в законах . Приняв немало авангардных законов , мы не добил и сь каких-либо серьезных изменений социаль ной действительности , но зато основательно по дорвали стабильность всей правовой системы - в ажнейшее условие эффективности любого закона ". Мне думается , что с данным утверждением м ожно согласится лишь отчасти . Все-т а ки , ясно и четко изложенный закон - это уже залог его эффективного действия в сфере практики , он вызовет меньше трудно стей при его применении , исключает неверное толкование . Хотя нельзя не согласиться с тем , что наибольшее количество проблем возн икает име н но в сфере практики . По-моему , представляется , что недостатки законод ательства не были бы столь разрушительны , если бы в обществе существовала эффективная структура юридической деятельности и защиты прав . В стране не создано системы юри дической адаптации з аконодательства . Ран ьше действовала приказная система его претвор ения в жизнь , теперь ее нет . Отсутствие сквозного для всех правовых актов правообе спечения сводит к минимуму эффект самих п рогрессивных законов . Нет также практики отсл еживания недостатков в н овь принимаемы х актов и оперативного внесения поправок .
Все вышеперечисленные причины неисполнения законов , безусловно , имеют существенное значени е , но думается , необходимо обратить особое внимание на механизм обеспечения реализации законов.
§ 2Структура механизма обеспечения р еализации закона.
В начале главы , посвященной механизму обеспечения реализации закона , следует , прежде всего , дать определение этого явления.
Такой механизм представляет собой “компле кс взаимосвязанных мер материально-технического , о рганизационно-управленческого и специально-юридиче ского характера , осуществляемых государством , его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением , обеспечить реальное дейст вие закона , а также беспрепятственно и эфф ективно создать условия , при которых граждане , их объединения и организации согл асуют свои действия с требованиями закона”.
Определяющим в понимании указанного механ изма являются меры или используемые государст венными органами или их должностными лицами средства , способные придать доб рокачеств енному закону реально действующий характер.
Как видно из приведенного определения , существуют группы мер не правового и с пециально-юридического характера . Соотношения между ними зависит от целей , преследуемых законов и содержания регулируемых отно шений.
Так , к примеру , реализация законов в области хозяйственных отношений : о банках и банковской деятельности , о биржах и бирже вой торговле , об аренде , о собственности и др ., - требует , прежде всего , материальных , ф инансовых ресурсов , достаточно развитой хозя йственной предприимчивости субъектов , адекватной рыночным отношениям экономической и социально-пра вовой среды и др.
Несколько иные условия и механизмы ну жны для осуществления законов о местном с амоуправлении , об общественных объединениях.
В то же врем я , действию законо в , независимо от отраслевой принадлежности , пр исуще нечто общее , закономерное . Это позволяет не только сконструировать общую модель м еханизма обеспечения реализации закона , но и выявить особенности в осуществлении тех законодательных
акто в , которые имеют в нынешних условиях приоритетное значение.
Хотелось бы подробнее остановиться на мерах по обеспечению реализации законов , как на составной части всего механизма . К мерам неправового характера принято относить материально-техническое , орга низационное и идеологическое обеспечение.
1.Материально-техническое обеспечение - это мн огообразная практическая деятельность государственны х органов и должностных лиц по созданию материальной базы для действия закона . Как , показывает практика , материальн ые предпо сылки действия закона отсутствуют в 2-х сл учаях :
1.Когда закон не содержит указания н а источник материальной оснащенности действия адресата закона.
Это говорит о том , что в общест ве нет необходимых ресурсов для утверждения законодательных новаци й.
2. Когда государственные структуры явно или скрыто сопротивляются реализации данного закона.
2.Организационное обеспечение -это исполнени е закона , представляющего собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деят ельность госуда рственных структур , включающую информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров.
Качество закона равно как и его э ффективность зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя .
Чувство уважения к закону прямо завис ит от авторитета издавшего его органа . Существующая законотворческая практика привела к появлению законов , активность действия ко торых близка к нулевой отметке , а это , в свою очередь , вызывает чувство необязательн ости исполнения законов . Кроме того , законы нере д ко "подправляются " нормативными актами органов управления , что не прибавляе т авторитета ни самому закону , ни законода тельным органам.
3. Существенное значение среди мер не правового характера имеет идеологическое обесп ечение реализации закона .
Это научное обоснование необходимости правового регулирования данных отношений , своев ременности такого регулирования , прогнозирование социальных последствий действия принятого закона , исследование среды его действия и др.
Говоря о назначении мер неправового х арактера , нельзя пренебрегать юридическими м еханизмами обеспечения реализации закона .
Не способствует повышению эффективности д ействующего законодательства пренебрежительное отнош ение правотворческих органов к элементарным п равилам юридической техники . Так , в дек абре 1991 года был принят пакет законодат ельных актов , регулирующих налоговые правоотношен ия.
Законодатель счел необходимым ввести их в действие с 1 января 1992 года , однако , он и были опубликованы лишь в марте 1992 года . Это привело к многочисленным коллиз иям между налогоплатильщиками и налоговыми служб ами.
Среди юридических инструментов особое мес то отводится постзаконодательной нормотворческой деятельности . Она характерна тем , что обеспечи вает реализации законов непрямого действия , к онкретизируя законодат ельные предписания . Для более эффективной постзаконодательной деятельно сти целесообразнее было бы , чтобы субъекта правотворчества устанавливал законодатель и , пр и том , по конкретному кругу вопросов , пере численных в акте о введении законов в действие . В от д ельных случаях к онкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона , однако , данно е исключение не должно превращаться в пра вило.
Главным недостатком существующей правовой практики является , то , что зачастую конкрети зирующие нормативные акты "запаздывают ", позв оляя тем самим бездействовать закону , либо давая почву для его неверного толкования.
Думается , что есть способы решения это й проблемы.
Во-первых , необходимо отказаться от практи ки введения законов в действие сразу же после его приня тия , что , на мой взгляд , абсолютно неприемлимо для законов не прямого действия . Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами.
Во-вторых , решение этой проблемы способств ует "внедрению в правовую систему требования непосредственн ого действия предписаний з акона . Недопустимость отказа в осуществлении предписаний ссылкой на отсутствие конкретизирующ их положений ".
Хотелось бы остановиться еще на одном юридическом средстве обеспечения исполнения законов . Это средства индивидуальной пра в овой регуляции , которые включают акты распоря дительного и правоприменительного характера.
К актам распорядительного характера можно отнести ненормативные предписания высших орг анов государственной власти и управления . Это , так называемая , директива госорг анам и их должностным лицам о том , как орга низовать осуществление закона гражданами и ор ганизациями.
Особое внимание среди распределительных а ктов занимают президентские указы , юридическая весомость которых определяется правовым положе нием Президента стран ы . Но следует ска зать , что указы отличаются чрезмерной общност ью и требуют дальнейшей конкретизации.
Так , например , Указ Президента РФ "0 неко торых изменениях в налогообложении и во в заимоотношениях бюджетов различных уровней " от 22 декабря I993 года вноси т существенные изм енения в налоговую систему РФ , вводя новый режим налогообложения банков и страховых организаций , а так же ряд новых налогов . В соответствии с П .35 Указа он вступил в силу с 1 января 1994 года в части из менения порядка налогообложения . Го с у дарственной налоговой службе было поручено ра зработать инструкции о порядке применения Ука за Президента , следовательно порядок действия этого акта пока еще неясен.
Целесообразно было бы , чтобы соответствую щим Указом Президента вводилась в действие Програм ма государственного обеспечения при нятого закона , в которой содержался бы пер ечень мер , их исполнители , сроки осуществления , организация контроля и др.
Хотелось бы затронуть еще одно из средств правообеспечения - это социально-правовой контроль ; задача в т ом , чтобы снабди ть правовую систему надежными инструментами б локирования деструктивного влияния на действие закона . В действующем законодательстве практиче ски нет никаких мер защиты . К примеру , Закон "0 статусе судей в РФ " предусматривает обеспечение суде й жильем в течени и 6 месяцев , но практически никто не несет ответственности за невыполнение этого устано вленого закона.
Анализ законодательной и юридической пр актики показывает , что наиболее четко разрабо тан механизм реализации уголовного закона . Зд есь име ются элементы :
- институционального характера (нормы процес суального и исправительно - трудового права ).
- объектно-субъектного характера (органы пред варительного
расследования , судебного разбирательства , стат ус участников уголовного процесса ).
- виды проц ессуальных действий , допус каемых законом.
- действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей
и использование субъективных прав.
- условия , при которых допускается реализ ация правовых норм
(всестороннее , полное и объективное иссл едование обстоят ельств
уголовного дела , обязательное участие защ итника в предусмотренных
законом случаях и др .).
-средства исправления неправильных решений , восстановление нарушенных прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязан ностей (жалобы , протесты , пере смотр судебны х решений в кассационном и надзорном поря дке ).
Очевидно , что теоретическая модель тако го механизма должна стать эталоном механизма действия любого закона.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Процесс законотворчества - это сложный соц иальный процесс , сочетающий в себ е дей ствие законов объективной действительности и субъективную волю законодателя . Только принятие объективно обусловленных выражающих общественные потребности законов может служить основой эффективного законотворчества , основным показателе м которого являе т ся реальное дейс твие закона.
Жизнеспособность законов обеспечивается множ еством компонентов . Их необходимо подвергнуть глубокому анализу , чтобы определить наиболее уязвимые места в процессе подготовки и ре ализации законов ; попытка проделать эту работ у была сделана в данном дипломном и сследовании . Подытожив все изложенное , хочу вы делить ряд насущных проблем современного зако нотворчества.
Во-первых , на мой взгляд , необходимо из менить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона . Здесь представляется возможным разработка проекта группой ученых-специалистов , которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов . Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение , предварительно разра ботав механиз м подведения итогов об суждения и их учета в законопроекте.
Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность . Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия . Причина прои сходящего - в овсе не в изменчивой социальной практике , как утверждают некоторые , а в изначально з аниженных требованиях к принимаемым законопроект ам . В результате их применения обнаруживается множество "дыр ", которые приходится немедленно "штопать ".
Другой блок проблем связан с во просами качества самого закона , представляющего адекватное отражение законодателем нормативно-прав овых потребностей , что возможно лишь при с трого научной основе законотворческого процесса . Основная задача состоит в том , чтобы созд а ть надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам . Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-правовые формы , и это , следует закрепить конституционно.
Очень важной является проблема понятийной опреде ленности законодательства . Для дос тижения краткости и точности юридического язы ка большое значение имеет правильное использо вание правовой терминологии . Необходимо создать единый терминологический словарь законодательства.
Другая проблема - это модельная с б алансированность запретительных и разрешительных норм в нашем законодательстве , а также за конов и подзаконных нормативных актов . Необхо димо конституционно установить круг вопросов общеправового характера , который должен регулиров аться исключительно на за к онодательно м уровне , уточнить систему государственных ор ганов , обладающих правом законодательствовать.
Среди всех проблем законотворчества наибо лее остро встает проблема исполнения законов.
Многие законы , которые создаются с огр омными интеллектуальными и п сихологическими затратами не работают , парализуя всю прав овую систему , все три власти - законодательная , исполнительная и судебная - должны сосредоточ иться именно на реализации принятых решений.
Естественно , перечисленный перечень трудносте й законотворческ ого процесса не является исчерпывающим . Необходимо глубокое научное и сследование этих вопросов , разработка на ого основе практических мер по совершенствованию законотворческого процесса.
Наша обновленная Россия должна творчески воспринять значительную част ь юридическо й техники и правового опыта , накопленного за тысячилетия в демократических странах мира . Будущее российского общества должно базиров аться на гражданском , а не только админист ративном праве , как это было в России в царские и советские времена.
В ажнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствовани е ее законодательства , адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам . Нам предстоит создат ь государство , основанное на авторит ете и разделении разных ветвей власти , чет ком формулировании законов.
Необходима единая государственная программа законотворчества , которая должна охватывать уровень федерального законотворчества , уровень су бъектов Россий ской Федерации и уровень местного самоуправления . Такой программой являе тся план развития всего законотворчества в целом , где каждому субъекту законотворчества определено особое место , и он сможет на основании данного документа выработать страт егию законо т ворчества , по крайней мере , на десятилетие вперед . К сожалению , в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет . Очевидно , что ни Президенту , ни Правительству , ни палатам Федерального Собрания , ни субъектам Российск ой Федера ц ии , ни объединениям муни ципальных образований самим по себе , по от дельности , такая задача не под силу . Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов . При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представл я ется проблематичным . Видимо , в ближайшее время общегосударственны й план законопроектных работ разработан не будет , и субъекты законотворчества будут по- прежнему ограничиваться частыми случайными иници ативами и решать свои проблемы методом пр об и ошибок.
За кон , если даже он воплощает насущные интересы , не будет работать автомати чески . Для его реализации требуется особый механизм , который начинает действовать на о рганизационном этапе . Только так государство может воздействовать на государственный механизм и о бщество в целом с целью установления отношений , предписанных законом.