Федеральные округа и новая региональная политика

Реферат ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА И НОВАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА Ф едеральные округ а и новая региональная политика Анализируя проблемы политико-правового статуса феде ральных округов, специалисты выделяют как минимум два аспекта . Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации системы федеративного уст ройства России . А, во-вторых, вопросы, связанные с новой региональной политикой федерального центра, касающи еся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возмож ностей по перераспределению полномочий между центром и провинциями . Кроме этого политологов и юристов и нтересует механизм реализации задуманной стратегии . Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения про исходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной власти предпримут попытку и зменения некоторых конституционных норм . Исходя из основ конституционного строя современной России, можно сказа ть, что федеральные округа пока не вписываются в рамки сложившегося феде рального законодательства, так как их статус отдельно не определен зако ном, а их образование связано лишь с Указом Президента при утверждении и нститута полномочных представителей Президента России . В связи с этим можно предположить, что в рамках территорий семи федераль ных округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской Фед ерации, но это потребует конституционных изменений, так как коснется изм енений всей системы федеративного устройства России . С политической точки зрения, на это сегодня есть готов ность и у Президента России, и у Федерального Собрания . И проблемы могут возникнуть только на уровне законод ательных собраний субъектов Российской Федерации, так как без утвержде ния ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федера тивного устройства невозможно . Поэ тому в ближайшем будущем рассматривать федеральные округа как звенья н ового территориального устройства государства, видимо, не следуе т. Д а и содержательную сторо ну проблемы укрупнения субъектов Федерации формализовывать нет необхо димости . Если, действительно, предпо ложить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения систем ы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив . При этом надо иметь в виду, что действующая система регионал ьного устройства России связана не просто с формальным определением гр аниц того или иного субъекта Федерации . Это традиционно сложившиеся территориальные общности при бол ее или менее однообразных экономических, социальных и культурных услов иях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради ф ормального укрупнения территорий может стать непоправимой политическ ой ошибкой . Хотя по этому вопросу имеются и другие точки зрения . Многие специалисты отмечают, что нигде в мире не встреч ается ситуация, когда на федеральный уровень поступают предложения от 89 субъектов Федерации . Такое большое число субъектов Федерации осложняет государственное управление, снижа ет его эффективность, способствует дублированию многих государственны х функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат чиновни ков на местах . В течение первого десятилетия существования независимой России неодно кратно предпринимались попытки упорядочить систему федеративного упр авления страной . Как подчеркивает в своей монографии В .В. Климанов, “Указ Президента В . Путина от 13 мая 2000 г . № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Фед ерации” – это не просто попытка продолжить развитие федерализма в Росс ии и укрепить властную вертикаль власти, по сути дела, в нем заложена нова я форма административно-территориального деления, которая заслуживает более глубокого обсуждения и осмысления . Названия федеральных округов в большинстве своем соответству ют географическому положению входящих в них субъектов регионов . Но есть и расхождения : так, Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кав казский ) включает не только предкав казские субъекты Федерации, но и регионы-соседи - Астраханскую и Волгоградскую области и Республику Калмыки я . В Центральном округе пять субъект ов Федерации являются приграничными . Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двум я автономными округами ) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортост ан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области ) попала в Приволжский округ . Интересно, что в состав последнего вошла и Кировская область, ч ислящаяся в составе Волго-Вятского экономического района, но уже неодно кратно делавшая попытки “связать” себя с европейским Севером . Один из последних таких случаев имел место в Санкт-Петербурге в сентябре 1999 г ., когда это было одним из вопросов пов естки дня на заседании Координационного совета межрегиональной ассоци ации “Северо-Запад” . Принятое решен ие совета ассоциации буквально было следующим : “Просить Правительство Российской Федерации включить Кир овскую область в реестр регионов Северо-Западного экономического райо на” . Вообще, “переходное положение” отдельных субъектов Федерации по отнош ению к макрорегионам страны позволяет двояко оценивать нарезку федера льных округов . Так, например, послед овавшие сразу после появления Указа от 13 мая недоумения руководства Баш кортостана по поводу включения республики в Приволжский округ, и слова о том, что республика всегда была связана с Уральским регионом, не во всем в ерны : до 70-х гг . Башкирия входила в состав Поволжского экономического ра йона . В целом, все же правильнее было бы назвать новую “вотчину” С .В. Кириенко Волго-Уральским (или Урало-Приволжским ) округом . Органы государст венной власти Тюменской области сейчас участвуют в работе двух межреги ональных ассоциаций : Уральской и “С ибирского соглашения” . Поэтому отн есение разработчиками президентского указа главного региона нефте– и газодобычи к Уралу также можно с натяжкой считать экономически целесоо бразным” . Далее автор подчеркивает, что “проведенное деление страны на федеральн ые округа преследовало больше политические, чем экономические цели . Стремление к созданию независимых от р егиональных лидеров федеральных структур управления на территориях пр едопределило отход сетки деления страны на федеральные округа от объек тивно сложившихся к концу 1990-х гг . мак рорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического вз аимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъект ов Федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в д ве ассоциации ). Между тем, формирование таких ассоциаций шло достаточно сложно и долго с 1990-1991 гг ., когда при отмене плановой эко номики и развале СССР снизу начинали возникать новые интеграционные об разования регионов, призванные “заместить” крупные экономические райо ны Госплана . Таким образом, наряду с традиционной территориальной сеткой, объединяющей отдельные субъекты Федерации в крупные экономические районы, сложилось и новое деление стр аны, “укладывающее” регионы в межрегиональные ассоциации экономическо го взаимодействия . Можно предположить, сколько больших и малых трудностей встанет на пути п остроения новой гипотетической схемы административно-территориально го деления на основе федеральных округов, образованных Указом Президен та РФ от 13 мая 2000 г . В более “выигрышном” положении в данном отношении ока зываются Северо-Западный и Дальневосточный округа . Именно эти округа более всего накладываются на границ ы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов . На другом полюсе - Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Ф едерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций ), да и центр округа “смещ ен” в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новго роде . В целом, федеральные округа не много снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между ре гионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать . В новых границах два округа (Сибирск ий и Дальневосточный ) занимают 2/3 тер ритории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России . Такая характеристика специалистов экономической географии причин соз дания федеральных округов помогает нам дать свою политико-правовую оце нку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых усл овиях . Учитывая то, что Президент при утверждении федеральных округов назвал г лавной причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной вл асти в Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действи я федерального центра будут связаны с перераспределением функций и пол номочий органов государственной власти на трех уровнях, а именно – на у ровне федерального центра, на уровне федеральных округов и на уровне суб ъектов Федерации . Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы . Позитивны м в этой схеме можно считать то, что федеральная власть укрепит свои пози ции с помощью представителей Президента в федеральных округах, будет по лучать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои к онтрольные функции, по крайней мере, за законностью использования бюдже тных средств и конституционностью действий региональных властей . Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномо чий всех структур государственной власти, созданных на уровне федераль ных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления . Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федера лизма и в мировой практике . Тенденци и развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию нацио нальных политических систем с условием децентрализации власти . Политическая наука на Западе ориентиро вана на моделирование саморазвивающихся общественных систем, а такое в озможно только в условиях системной дебюрократизации государства и по строения открытого гражданского общества . Вектор развития российского федерализма в условиях создания семи феде ральных округов имеет несколько иное направление . Возможно, оно оправдано в условиях переходного период а формирования правового российского государства . Дальнейшие всесторонние исследования проблем функци онирования трехуровневой системы российского федерализма дадут возмо жность для более глубокого анализа сущности и тенденций развития совре менной российской государственности . Р егионы о регионах Динамика развития рег иональных политических исследований вдали от столичных городов обусло влена, на наш взгляд, следующими факторами (в порядке значимости ): наличием/отсутствием традиций в области социальных н аук, положением учебных учреждений ; политическим климатом в регионе, ориентациями регион альных органов власти и их руководителей ; состоянием и уровнем международных научных связей в р егионе . Как отмечалось выше, почти вся деятельность в сфере общественных наук в советский период была ориентирована на обслуживание официальной идеол огии и осуществлялась в рамках столичных институтов Академии наук, а так же структур, имеющих непосредственное отношение к ЦК КПСС, МИД и КГБ . В соответствии со сложившейся иерархие й функций главной задачей обществоведов из регионов было политическое образование на уровне среднего звена - прежде всего в рамках региональных высших партийных школ (ВПШ ). В то же время немалое число региона льных социологов и экономистов сознательно сторонилось "политики", выби рая более безопасные и менее идеологизированные сферы - например, изучение трудовых отношений, быта , досуга и т.д. Ситуация начала меняться в период перестройки, когда, с одной стороны, резко возросло количество высших учебных заведений, мно гие из которых присвоили себе статус университетов и академий, а с друго й - в 1989 году в результате трансформац ии официальной идеологии политология стала узаконенной научной дисцип линой . Как следствие этого, в 1990-91 года х начинается создание кафедр политологии, персонал которых рекрутиров ался прежде всего из числа преподавателей научного коммунизма (во многи х случаях имело место просто переименование кафе др.) , реже - из преподавателей философии и истории . Региональные ВПШ в 1990 году были преобразованы в социально-по литические институты с формально независимым статусом . В этот же период в системе Академии наук сло жились и несколько новых учреждений в регионах, в круг интересов которых входили и политические исследования (1988 - Институт философии и права Уральского отделения АН СССР, 1989 - Санкт-Петербургский филиал Института социологии АН СССР ). Однако все эти п реобразования в регионах были лишь отражением процессов, протекавших в столице, да и масштаб их в провинции был несоизмеримо меньше, чем в Москве . Выборные кампании 1989-90 годов в регионах также способствовали образованию исследовательской среды и формированию корпуса специалистов . К этому периоду относятся первые опыты элек торальных исследований, начало развития избирательных технологий в ре гионах и т.д. Немалую роль в этом сыгр ало создание ряда новых региональных информационных структур - газет (например, "Сибирская газета" в Новосиб ирске ) и независимых информационны х агентств (Поволжское информационное агентство (ПИА ) в Саратове, "Губерния" в Нижнем Новгороде, "Ижинформ" в Иж евске ). Такие организации приступил и к сбору и анализу политической информации в своих регионах . Характерно, что новые СМИ стремились к расши рению сферы деятельности на все Поволжье (ПИА ) или на всю Сибирь ("Сибирская газета" ), что было необычным для вертикально интегрированной инфор мационной Среды в России . И хотя поз днее экономические изменения привели к исчезновению либо коммерциализ ации большинства новых изданий и агентств (выжили лишь немногие ), но во многом благодаря этим СМИ проблемы политического процесса в регионах оказались в центре общественного вн имания . К тому же периоду можно отне сти и предпринимавшиеся в регионах попытки осмыслить становление внов ь образованных Советов, политических партий . Проведению исследований в быстро меняющихся условиях мешали отсутствие опыта и активное участие ряда специалистов в политической б орьбе . Новый этап развития регионов после 1991 года привел к ощутимым изменениям в научном сообществе . Резкое сокраще ние расходов на исследования в рамках РАН и высшей школы нанесло серьезн ый удар прежде всего по региональным научным центрам и по регионалистик е как таковой . Не менее тяжелые посл едствия повлек за собой распад сложившейся в советский период инфрастр уктуры научной информации : помимо с окращения государственного финансирования научных изданий и комплект ации библиотек, в 1992-93 годах в провинции резко уменьшилось число семинаров по проблемам региональных исследований, особенно межрегиональных меро приятий . В результате в регионах был фактически подорван институциональный механизм научных связей, приче м наиболее "пострадавшими" оказались географически удаленные от Москвы научные центры (см . Davydova, 1997 ). Поддержка исследований, проводимых в регионах, со стороны западных и рос сийских фондов пока явно недостаточна . Наиболее крупные российские фонды - Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГН Ф ) уделяют политической регионалис тике (а тем более работам провинциальных ученых ) весьма малое внимание, хотя в последнее время фондами орган изуются специальные региональные конкурсы, а в рамках основной програм мы РГНФ число провинциальных грантополучателей растет . Спонсорство региональных исследований со стороны нового российского б изнеса в провинции, как правило, имеет спорадический характер и зачастую сопряжено с некими политическими обязательствами ученых перед спонсо рами ; примеры же регулярной поддерж ки научных проектов предпринимательскими структурами в регионах пока единичны (например, Ханты-Мансийская корпорация "Югра" финансировала изд ание двух научных сборников по проблемам Тюменской области и выпуск аль манаха "Этика успеха" - с 1994 года вышло 11 номеров ). Трудно сказать, насколько быстро эта ситуация может измениться к лучшему . Состояние основных исследовательских учреждений в российской провинц ии и их роль в политической регионалистике отличаются следующими харак теристиками : Институты РАН в регионах, в отличие от крупных московс ких академических институтов типа ИМЭМО или ИСКРАН (Мейер, 1994 ), не смогли провести эффективную реструктур изацию . Провинциальные специалист ы предпочитают не создавать небольшие мобильные исследовательские кол лективы на базе академических институтов, а вести научную работу либо ин дивидуально, либо в рамках независимых центров и иных структур, оставаяс ь формально на прежней службе . Несмо тря на снижение статуса Академии наук, ее институты, как и раньше, - основные исполнители разработок по зак азам органов власти и местного самоуправления, хотя, как правило, этим пр оектам присущ сугубо прикладной характер . Международные контакты академических институтов хотя и разви ваются, но на уровень конкретных программ ученые обычно выходят благода ря не институциональным, а индивидуальным связям, которыми стараются с а дминистрацией и друг с другом "не делиться" . Успешное появление самих институтов на западном научном рынк е зависит от наличия связей в зарубежных научных кругах, которые провинц иальным институтам, минуя Москву, завязать и поддерживать на должном уро вне нелегко . В итоге солидный потенциал академических институтов не просто недоисп ользован, а распыляется . Поскольку р еформы Академии наук в обозримом будущем не предвидится, то эти институт ы, скорее всего, будут поддерживаться "на плаву" до тех пор, пока государст во не исчерпает меру своего терпения и средств, однако исследовательски е перспективы их сомнительны . Университеты и высшие учебные заведения в большинстве регионов также н аходятся в состоянии затяжного финансового кризиса, не позволяющего ве сти полноценную исследовательскую работу ; особые трудности с комплектацией испытывают их библиотеки . Преподаватели-обществоведы (в том ч исле и политологи ) вынуждены искать дополнительные заработки, увеличивая свою учебную и иную нагрузку (в соб ственных вузах или на стороне ). В сил у этого исследования региональных политических процессов приобрели ин дивидуальный и весьма ограниченный характер (наиболее распространен п редвыборный консалтинг ). Несмотря н а отмеченное выше расширение международных научных связей, их практика в основном связана с программами обменов и стажировками, но не с научным и проектами (тем более - не по региона листике ). Финансовое положение него сударственных вузов в провинции (как и в столице ) более выигрышно, вместе с тем, за редким исключением, серьез ную исследовательскую работу они не ведут, а политология к тому же не отн осится к приоритетным направлениям их деятельности - ее преподавание зачастую обусловлено лишь требования ми государственных стандартов . В целом нелегкое положение провинциальных университетов и вузов усугу бляется государственной политикой в области образования, которая пока не подверглась существенным реформам, и стремлением Центра передать вы сшее образование в ведение субъектов Федерации . В перспективе это может привести к стагнации политических исследований в целом, включая региональные, и к концентрации научных инт ересов политологов из провинции исключительно на местной проблематике . Какое-либо изменение ситуации к лу чшему здесь вероятно лишь по преодолении экономического кризиса, но к то му времени научный потенциал может быть утрачен безвозвратно . Региональные кадровые центры, вошедшие с 1994 году в структуру Российской А кадемии государственной службы на правах самостоятельных учреждений и подразделений, так и не смогли выполнить функции каналов федерального в лияния и опорных пунктов реформ в регионах, возлагавшиеся на них в начал е реорганизации . Более того, в больш инстве своем они сохранили и костяк старого состава преподавателей ВПШ . К адровые центры в ели регулярный сбор информации о политической ситуации в соответствую щих регионах, передававшейся в Администрацию Президента ; после ухода Г . Бурбулиса с государственных постов эта работа была свернута, а исследовательские подразделения данных центров частично подверглись сокращению . Единой программы по исс ледованию региональных политических процессов в тот период не было, и ка ждый кадровый центр решал эти проблемы самостоятельно . Сейчас же, несмотря на заявленный межрегиональный хар актер, местные отделения РАГС в основном ограничивают исследовательск ое поле пределами того субъекта Федерации, на территории которого они на ходятся . Отдельные заказные работы в других регионах бывают лишь спорадически . Несмотря на относительно стабильное финансовое положение стр уктур РАГС по сравнению с университетами и вузами, их исследовательский потенциал пока невысок . В качестве основных проблем региональных политических исследований в российской провинции мы выделяем (в порядке значимости ): низкий уровень квалификации специалистов (он падает и далее вследствие утечки кадров из науки в бизнес или политику ); нехватку финансирования ; высокий уровень политической зависимости и ангажиро ванности исследователей ; разрыв информационных связей с Москвой и с другими ре гионами . Список испол ьзованной литературы 1. Медведева В .К. Региональные выб оры по смешанной избирательной системе : первые итоги 2. Праздничных А .Н. Региональная конкурентоспособность как феномен глоб ализации . 3. Медведева В .К. Проблемы становления института выборов в современной России . 4. Исаев Борис Акимович 5. Кафедра политических наук Ро ссийского университета дружбы народов : наши публикации 6. Медведева В .К. Манипулятивные избирательные технологии и право граж дан на информацию 7. Филиппов В .Р. Аналитический обзор "Этнополитические парадоксы и кр изис российского федерализма"