* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
Канада является федеративны м государством, состо ящим из 10 провинций и двух территорий, находя щихся под управлением федерального правительст ва. Официально страна именуе тся доминионом в составе Содружества наций. Канада стала фактически нез а висимым государством в 1867 г., когда Великобритания пре доставила ей стат ус доминиона. В 1931 г. английское пра вительство признало за Канадой самост оятельность во внут ренней и внешней политике.
В Канаде действует писан ая некодифицированная Кон ституция, то есть Основной закон страны состо ит не из од ного, а из целой серии актов, принятых в период с 1867 по 1982 г. В их чис ло входят две категории законов: во-первых, акты, создающие отдельные инс титуты федеральной право вой системы и определяющие статус высших госу дарствен ных органов (например, законы об избирательном праве, Верховно м суде и др.), и, во-вторых, законы, определяющие основы государственного ст роя в отдельных провинциях (Акт об Альберте, Акт о Ньюфаундленде и т.д.).
Для внесения поправок в Конституцию необходимо, чтобы за них проголосов ало большинство в обеих палатах парламента и в законодательных ассамбл еях по меньшей мере семи провинций, где проживает минимум 50% насе ления ст раны. В случае, если предлагаемые поправки затрагивают монархическую фо рму правления, статус офи циальных языков и состав Верховного суда, для и х приня тия требуется одобрение федерального парламента и зако нодател ьных органов всех 10 провинций. Поправки вступа ют в силу и становятся час тью Конституции после их утверждения генерал-губернатором. На провинци и, отказы вающиеся одобрить конституционные поправки, их дейст вие не ра спространяется.
Главой государства номинально является генерал-губер натор, который на значается королевой Великобритании по рекомендации премьер-министра К анады. С 1984 г. этот пост занимает Жанна Совэ. Генерал-губернатор обладает по лно мочиями двух видов. В силу особых прерогативных полно мочий, формаль но передаваемых ему английской Короной, он имеет право решать важные воп росы внешней политики, включая ратификацию международных договоров, об ъявле ние войны и заключение мира. фактически эти полномочия осуществля ются премьер-министром, который принимает решение после консультаций с членами кабинета, а в ряде случаев — на основании особых деклараций, одо бряемых обеими палатами парламента. Другая группа полномочий реализуе тся при издании генерал-губернатором норматив ных актов по прямому или косвенному уполномочию парла мента. На практике эта нормоустанавливаю щая деятель ность осуществляется правительством, а глава государства л ишь оформляет решения кабинета особыми актами — при казами в совете. Вс е акты генерал-губернатора вступают в силу только после их подписания пр емьер-министром или другим членом кабинета. Конституция предусматрива ет со здание особого органа — совета (аналог британского тайного совет а), члены которого назначаются генерал-губернатором. Его официальной фун кцией является оказание помощи гла ве государства, но фактически он не и грает серьезной роли. Генерал-губернатор назначает одного или нескольк их своих заместителей.
На практике исполнительная власть в Канаде принад лежит правительству во главе с премьер-министром. С 1984 г. этот пост занимает Мартин Брайан Малру ни, лидер прогрессивно-консервативной партии. В состав правитель ства в ходят премьер-министр и 37 членов. Особенность по ложения правительства К анады состоит в том, что его су ществование не признается Конституцией. О но действует на основе так называемого конституционного соглашения (об ычая). Правительство формируется на основе большин ства в нижней палате, почти все министры одновременно являются депутатами палаты общин. К осн овным функци ям правительства относятся: управление государственным а ппаратом; исполнение принятых парламентом законов; нормоустанавливающ ая деятельность; составление бюд жетного законопроекта, его внесение в палату общин и ис полнение принятого закона о бюджете; заполнение вакан сий в государственном аппарате; созыв парламента и рос пуск палаты общи н. Часть этих функций формально осуществляется генерал-губернатором.
Законодательная власть в Канаде принадлежит парла менту, состоящему из двух палат: палаты общин и сената. Они неравноправны, поскольку сенат лиш ен права высту пать инициатором внесения финансовых законопроектов. С 1982 г. поправки к Конституции могут быть приняты в обход сената; если верхня я палата в течение 180 дней не одобрит проекта поправки, она вступает в силу.
Исполнительная власть в каждой из провинций формаль но принадлежит лей тенант-губернатору, назначаемому гене рал-губернатором. В каждой провин ции имеется законода тельный орган. В некоторых провинциях — это одноп алат ная Законодательная ассамблея, в других — двухпалатный парламент . Например, в провинции Квебек он состоит из За конодательного совета и За конодательной ассамблеи.
Фактически исполнительная власть в провинциях при надлежит провинциа льным правительствам, которые созда ются партией, получившей большинст во мест в местной ас самблее, и возглавляются премьер-министрами.
Конституция Канады разграничивает компетенцию между федерацией (союзо м) и ее субъектами. В Основном законе закреплен принцип двух исключитель ных сфер компетенции, то есть устанавливается перечень предметов веден ия как федерального парламента, так и законодатель ных ассамблей провин ций. При этом в Конституцию вклю чено положение, согласно которому переч ень вопросов, относящихся к исключительной компетенции провинций, счит ается окончательным, а исключительная компетенция федерации может доп олняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень но вых пунктов. Такое положение может использоваться для усиления цен трал изма в канадской федерации. В компетенцию федера ции входят такие вопро сы, как оборона, эмиссия денег, налогообложение, регулирование торговли, почтовая служ ба, банковская система, проведение переписи, статистиче с кая служба, выдача патентов, отношения с индейцами, правовое положение и ностранцев и др. К компетенции провинций относятся: внесение поправок в провинциаль ные конституции, местное налогообложение, создание про вин циальных государственных органов и регулирование де ятельности муниц ипалитетов, вопросы собственности и гражданских прав, местное правосуд ие и т.д.
В стране действуют три крупные политические партии: прогрессивно-консе рвативная (создана в 1854 г.), либераль ная (основана в 1873 г.) и Новая демократиче ская (создана в 1961 г.). Первые две партии являются буржуазными, а НДП по своей программе — социал-демократическая пар тия.
Коммунистическая партия Канады, основанная в 1921 г., представителей в феде ральном парламенте не имеет.
ПАЛАТА ОБЩИН
Место палаты общин как федерального представительного органа Канады определяется ее ролью в конституционном и политическом механизме, содержанием и пределами ее п ол номочий.
Палата общин выступает к ак механизм формирования правительства, приводимый в действие постоян ным соперни чеством и борьбой основных политических партий. Как и в друг их парламентарных странах, в Канаде правительство формируется политич еской партией, получившей в резуль тате всеобщих выборов большинство ме ст в органе народного представительства. Назначение на пост премьер-мин истра лидера партии, получившей больше половины мандатов в палате общин , производимое генерал-губернатором Канады, является чисто формальным а ктом. В силу политической традиции глава государства не может отказать в таком на значении.
Премьер-министр и кабинет осуществляют эффективный контроль над деяте льностью палаты общин, поскольку они опираются на дисциплинированное п арламентское большин ство. Это позволяет правительству определять пов естку дня палаты общин, существенно воздействовать на распределе ние вр емени парламента и добиваться принятия внесенных им законопроектов. В с лучае необходимости кабинет распу скает парламент и объявляет досрочн ые выборы. Практика канадского парламента знает лишь один случай, когда гене рал-губернатор отказался распустить палату общин. Это произошло в 192 1 г., когда генерал-губернатор лорд Бинг от казался удовлетворить просьбу премьер-министра М. Кинга о роспуске палаты на том основании, что прошло л ишь II месяцев после всеобщих выборов.
Значение палаты общин во многом определяется тем обстоятельством, что она выступает как орган, в котором в той или иной степени представлены интересы различных социаль ных групп, политических и общественных течений и т.д.
Палата общин своей деяте льностью оказывает немалое влияние на общественное мнение в стране. Так ое влияние усилилось с момента начала трансляций заседаний палаты по те левидению.
В известной степени роль нижней палаты усиливается тем обстоятельство м, что она выступает как орган, решаю щий задачи общенационального значе ния, но не как собра ние представителей, защищающих интересы отдельных п ро винций или избирательных округов.
На палату общин возложено осуществление трех основ ных полномочий.
1. Зак онодательство. Только палата общин совместно с сенат ом обладает суверенным правом принимать законы. В современный период на блюдается определенный упадок за конодательной деятельности палаты, п оскольку, во-первых, правительство почти полностью завладело правом зак оно дательной инициативы; во-вторых, продолжается непрерыв ный рост дел егированного законодательства и других видов административного нормо творчества, и, в-третьих, большин ство в палате, как правило, голосует по ук азанию своих пар тийных лидеров.
2. Фин ансовые полномочия. Согласно Конституции, фи нансовы е законопроекты первоначально вносятся только нижней палатой, хотя сен ат может вносить поправки в эти билли и возвращать их на доработку в нижн юю палату. Фактически палата общин имеет дело с уже подготовленны ми каб инетом финансовыми предложениями, которые утвер ждаются ею без существ енных изменений. Любые предложе ния оппозиции отвергаются правительст венным большинст вом.
3. Контроль над деятельностью правительства. Конт рольные полномочия палаты общин, о которых идет речь ни же, достаточно обширны, но они в значительной степени нейтрализуются при надлежащим правительству правом рос пуска палаты. Тем не менее палата о бщин пять раз вынуж дала правительство уйти в отставку, вынося ему вотум не доверия (последний раз в 1979 г.).
Формирование и соста в
Палата общин избирается путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования сроком на пять л ет. Право голоса предоставляется всем гражданам Канады, достигшим 18 лет. А ктивного избирательного права лишаются лица, признанные в установленн ом порядке умалишенными, ли ца, находящиеся в местах лишения свободы, а та кже дол жностные лица, ответственные за проведение выборов, и судьи, назн ачаемые генерал-губернатором. Ценз оседлости (12 месяцев) распространяет ся только на британских под данных, проживающих в Канаде и желающих прин ять участие в выборах.
Право выдвигать свои кандидатуры предоставляется всем совершеннолетн им канадским гражданам за исключением лиц, лишенных активного избирате льного права, а также де путатов провинциальных и территориальных закон одатель ных органов, шерифов и в целом государственных служа щих. Чиновн ики могут выдвигать свои кандидатуры только в случае, если на период изб ирательной кампании они берут отпуск за свой счет. При этом в случае их из брания они те ряют государственную должность.
В Канаде политические партии не получают официально го признания в изби рательном процессе. Процедура выборов построена таким образом, что все у частвующие в ней кандидаты выступают в качестве частных лиц. Кандидатур у должны поддержать 25 избирателей, чьи подписи заверяются свидетелями. К андидат обязан принести присягу в том, что он согласен с выдвижением сво ей кандидатуры, и внести за лог в размере 200 канадских долларов. Залог приз ван ограж дать избирательную кампанию от “несерьезных” кандидатов, он в озвращается кандидату, если за него проголосовало по меньшей мере 15% изби рателей, принявших участие в голо совании в данном округе.
Границы избирательных округов определяются специ альными “пограничны ми комиссиями”, создаваемыми пар ламентом по одной для каждой провинции и обеих терри торий. Они занимаются составлением и уточнением карт по ит огам очередной переписи населения, проводимой каж дые 10 лет, и должны гар антировать примерное равенство всех округов по выборам в палату общин. П ри необходи мости и по требованию по меньшей мере 10 депутатов вопрос о гр аницах округов может обсуждаться на заседани ях палаты.
Характерная особенность палаты общин канадского пар ламента состоит в том, что она не имеет раз и навсегда оп ределенного численного состава. Пе рвоначально в ней был 181 депутат, а в настоящее время — 295. Закон 1986 г. ус танов ил, что эта цифра не может быть превышена вплоть до всеобщей переписи нас еления 1991 г. Число депутатов, из бираемых от каждой провинции, определяетс я сейчас по сле дующей схеме: за территориями резервируются 3 места; чис л енность населения 10 провинций делится на 297 (общее число депутатов от всех провинций, выведенное на основе последней переписи); затем численность к аждой провинции разделяется на полученную квоту, и таким образом опреде ляется представительство в палате общин для отдельных субъектов федер ации. При этом ни одна из провинций не может иметь меньше депутатов, чем до принятия Закона 1986 г. Подобная система исчисления завышает представи те льство территорий и малонаселенных провинций: так, в самой густонаселен ной провинции Онтарио один депутат приходится на 87 122 жителя, а в территори и Юкон — на 22 870 жителей.
В Канаде, как и в других англосаксонских странах, при меняется мажоритар ная избирательная система относитель ного большинства. Избранным счит ается тот кандидат, который набрал голосов больше, чем каждый из его прот ивников в отдельности, хотя бы это большинство и меньше половины. Подобн ая система результативна, так как кто-нибудь всегда получает относитель ное большинство; в палате общин обыч но бывает прочное большинство, что о беспечивает стабиль ность правительства. При этом она лишает представи тельст ва малые партии и искажает соответствие между числом по данных г олосов и количеством мандатов, завоеванных той или иной партией. Так, в 1968 г . либеральная партия полу чила 45% голосов избирателей и 59% мест в палате общ ин. Выборы в Канаде проводятся по одномандатным избиратель ным округам.
В результате выборов, состоявшихся 21 ноября 1988 г., победу вновь одержала пр огрессивно-консервативная пар тия, получившая 170 мест в палате общин. Либ еральная партия завоевала 82 места. Новая демократическая пар тия — 43.
Обновляемость палаты в результате всеобщих выборов составляет не мене е 40%.
По профессиональному составу в палате общин можно выделить следующие о сновные группы депутатов: юристы — 67 человек, бизнесмены — 32, учителя — 31, фермеры — 23 человека.
В 1984 г. в состав палаты было избрано 26 женщин (почти вдвое больше, чем на пред ыдущих выборах).
Хотя срок полномочий палаты общин составляет пять лет, фактически парла ментские выборы проводятся раз в че тыре года. Роспуск парламента до ист ечения полномочий стал политической традицией Канады, отражающей стре м ление руководства партии, стоящей у власти, провести все общие выборы в наиболее подходящий с его точки зрения момент и вновь обеспечить себе б ольшинство. Формально роспуск палаты общин входит в компетенцию генера л-губер натора, но на практике роспуск осуществляется по требова нию пре мьер-министра после консультаций последнего с членами правительства и партийного руководства.
Внутренняя организац ия
Организационно палата о бщин состоит из двух основных частей: официальной и неофициальной (парти йной). В пар тийную часть входят:
1. Кокусы партий, которые представляют собой парла ментские органы трех п олитических партий Канады, пред ставленных в палате общин (их форма рабо ты — закрытые регулярные заседания). Парламентская практика показыва е т, что коку с правящей партии обычно малоактивен, по скольку партийный ли дер, являющийся одновременно пре мьер-министром, в первую очередь опира ется на своих со ветников и членов правительства. В то же время кокус оппо зиционной партии несет гораздо большую ответствен ность за выработку п олитики и борьбу за власть, заранее вы двигает своих наиболее влиятельн ых членов в состав “тене вого кабинета”, с тем чтобы в случае победы на па рламент ских выборах они сразу смогли бы занять соответствующие минист ерские должности и быстро войти в курс дела.
2. Комитеты кокусов партий. Они обычно создаются по отдельным отраслям го сударственного управления и народ ного хозяйства. Например, кокус прогр ессивно-консерватив ной партии создал девять таких комитетов (по междун арод ным отношениям, рыболовству и др.).
3. Возможно создание так н азываемых региональных ко кусов, то есть органов, объединяющих членов п алаты общин от одной партии, которые представляют одну или несколько про винций региона Канады. Такие кокусы созданы в парла ментской фракции ПК П.
4. Лидеры политических па ртий, избираемые националь ными партийными съездами (конвентами). Лидер правящей партии одновременно является премьер-министром и членом пала ты общин. Лидер оппозиционной партии в первую оче редь выступает как рук оводитель парламентской оппозиции и сосредоточивает свои усилия на ор ганизации критики пра вительственной политики депутатами от своей пар тии. В ру ководство партийной фракцией входят заместители лидеров, такж е являющиеся депутатами.
5. Каждая политическая партия в пал ате общин имеет парламентских организаторов (так называемые “кнуты”), ко торые следят за дисциплиной в рядах фракции, обеспечи вают явку депутат ов на заседания палаты и соответствую щего партийного кокуса.
Официальная часть палаты общин канадского парламен та состоит из ряда д олжностных лиц и комитетов.
Спикер палаты общин избирается из числа депутатов палаты общин, входящих в правительственное большинств о, на первой сессии парламента нового созыва. Если в случае отставки спик ера открывается вакансия, проводятся досрочные выборы. В отличие от пала ты общин парламен та Великобритании, где спикер нередко занимает долж н ость пожизненно, в Канаде срок его полномочий, как правило, ограничен сро ком полномочий палаты общин. Во многом указанное обстоятельство объясн яется тем, что в канадском парламенте действует принцип ротации в долж н ости спикера депутатов англо-канадского и франко-канад ского происхожд ения.
До 1986 г. кандидатура спикера выдвигалась премьер-ми нистром и практическ и автоматически утверждалась пала той общин, так как отсутствовали альт ернативные кандида туры. В 1986 г. были утверждены новые процедурные пра вил а, согласно которым выборы спикера проводятся тайным голосованием из чи сла членов палаты. При этом рассматри ваются кандидатуры всех депутатов за исключением тех, кто официально отказался от борьбы за пост спикера. В первые такая процедура была применена осенью 1986 г., когда до срочно открыл ась вакансия должности спикера в связи с ухо дом в отставку с этого поста депутата Босли. Палата общин рассматривала 39 кандидатур. Спикер был избр ан лишь в ре зультате одиннадцатого тура голосования. Многие парламен т арии выразили недовольство новой системой, поскольку, несмотря на демок ратизм, она оказалась слишком громозд кой и заняла два дня работы сессии палаты.
Спикер является основным должностным лицом палаты общин парламента Ка нады. Он председательствует во вре мя ее заседаний, следит за соблюдение м регламента и по рядком дебатов. При этом спикер должен обладать высо ки м профессиональным уровнем знаний парламентской процедуры, включая не только сам регламент палаты, но и многочисленные прецеденты. Применение принципа рота ции, о котором говорилось выше, приводит к тому, что новоизб ранный спикер долго “вживается” в должность и со знанием дела начинает о существлять свои обязанности лишь к середине, а то и к концу срока полном очий пала ты, когда, вслед за очередными или досрочными парламен тскими в ыборами, его должен сменить на этом посту дру гой депутат.
Полномочия спикера носят в основном дискреционный характер и осуществляются без какого-либо сущ ественного контроля со стороны депутатов. Он дает толкования правил про цедуры, выносит решения в случае возникновения споров по процедурным во просам. В 1965 г. в регламент палаты об щин было включено новое правило, согла сно которому такие решения спикера не могут быть обжалованы, как это был о ранее, всему составу палаты.
Заседания палаты общин н е могут проходить в отсутствие спикера. Именно спикер определяет наличи е кворума. Если нет кворума, спикер прерывает заседание до следующего ра бочего дня сессии.
При ведении прений спикер руководствуется расписанием дебатов, которы е в случае необходимости могут составляться парламентскими организато рами партий. Парламентские ор ганизаторы согласуют между собой и затем представляют спикеру списки участников прений. При ведении прений спик ер, как правило, представляет слово поочередно пред ставителям правящей партии и оппозиции, а также “третьей партии” — НДП.
Ход дебатов в значительной степени зависит от вмеша тельства спикера. О т его усмотрения зависит предоставление слова депутату в прениях; он мож ет свертывать дебаты, за крывать их, прервать выступление депутата, если тот откло няется от темы, повторяется или допускает непарламентские выр ажения. Сам спикер участия в дебатах не принимает. Он принимает участие в голосовании только в том случае, если голоса депутатов делятся поровну.
Спикер обладает существенными дисциплинарными пол номочиями в отноше нии членов палаты общин. В случае, ес ли, по мнению спикера, депутат наруша ет установленный порядок, спикер может дать указание приставу удалить е го из зала заседаний. Депутат может быть лишен права прини мать участие в заседаниях палаты на весь срок, остающийся до окончания сессии.
Спикер может принять решение об удалении посторонних с гостевых галере й, если сочтет это целесообразным. Любое постороннее лицо, нарушающее вн утренний порядок в поме щении палаты или отказывающееся покинуть госте вую га лерею по указанию спикера, может быть задержано приста вом и освоб ождено лишь после издания особого приказа па латой общин.
При рассмотрении так назы ваемых частных биллей спи кер дает разрешение лицам, представляющим инт ересы отдельных частных компаний, организаций и заинтересован ных груп п (они именуются “парламентскими агентами” и представляют собой канадс кий вариант американских лоб бистов), давать показания на заседаниях ко митетов палаты общин.
Во время заседаний спике р занимает кресло, стоящее на особом возвышении. По правую его руку распо ложены места депутатов от партии правительственного большинства, по ле вую — от оппозиции. В случае, если в результате прошед ших парламентских выборов та или иная партия получила подавляющее большинство голосов и е е депутаты не умеща ются по правую руку, они занимают часть мест на левой стороне.
Во время заседаний парламентариям запрещено передви гаться в простран стве, отделяющем кресло спикера от ска мей депутатов. Члены палаты общин могут покидать свои места лишь после того, как спикер выходит из зала зас еда ний.
Заместитель спикера. Так же, как и с пикер, он избира ется в начале первой сессии палаты общин очередного соз ы ва на срок полномочий самой палаты. Регламент требует, чтобы спикер и ег о заместитель принадлежали к различным лингвистическим общинам Канады .
Заместитель спикера ведет заседания палаты в случае от сутствия спикер а. Однако он не рассматривается как преем ник спикера, когда открывается вакансия должности послед него.
Наиболее важная особенность должности спикера состоит в том, что он явля ется одновременно председателем комите та всей палаты и ведет заседани я, когда палата общин пре образует себя в данный комитет.
Заместитель председателя комитета всей палаты. Он исполняет обязанности спикера и председателя комитет а и может вести заседания как палаты, так и комитета.
Должностные лица палаты общин, не являющиеся де пута тами.
Клерк палаты отвечает за регистрацию и должное офор м ление законопроектов, петиций, текстов вопросов депута тов и ответов чл енов правительства; наблюдает за должным оформлением протоколов засед аний; доставляет документы палаты в сенат; сообщает спикеру результаты г олосования; руководит вспомогательно-техническим персоналом (стеногра фистки, посыльные, машинистки и т.д.); несет ответст венность за хранение в сех документов палаты; проверяет правильность стенограмм заседаний, пу бликуемых в офици альных изданиях палаты.
Помощник клерка (второй клерк) отв ечает за подсчет голосов и составление протокола по результатам голосо ва ния (в том числе поименного), оказывает содействие клер ку палаты в обе спечении депутатов необходимыми матери алами.
Группа юрисконсультов оказывает помощь депутатам при составлении текстов законопроектов; оценивает со ответ ствие законопроектов Конституции и законам; редактирует тексты з аконопроектов перед их официальной передачей в сенат; осуществляет тех ническое редактирование текстов за конов перед их официальным опублик ованием в конце каж дой сессии.
Парламентский пристав отвечает з а поддержание долж ного порядка в помещениях палаты общин и сохранность ее имущества; по приказу палаты задерживает и освобождает лиц, нарушающ их внутренний порядок; обеспечивает озна комление с приказами палаты об щин лиц, которых они не посредственно касаются, и исполнение указаний сп икера; с санкции спикера осуществляет наем таких служащих, как констебли , посыльные, рабочие и т.д.
Палата общин имеет систему комитетов, статус и задачи которых определен ы в регламенте и отдельных решениях па латы.
Комитет всей палаты представляет собой пленарное за седание палаты общин с той разницей, что председател ьст вует не спикер, а его заместитель, и применяется упрощен ная процедур а. Депутаты имеют право выступать по не скольку раз, но время выступлений (за исключением выступления лидера партии большинства) не должно превы шать 20 мин. Палата общин преобразует себя в комитет всей палаты, как прави ло, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Преобразова ние палаты в комитет дает возможность парламент ариям, несколько преступая правила процедуры, прямо обращаться друг к др угу, задавать вопросы, обмениваться репликами, не испрашивая каждый раз разрешения председателя комитета. Решение о преобразовании себя в коми тет принимается па латой общин без обсуждения.
Постоянные комитеты создаются ре шением палаты об щин, их список включается в регламент. В настоящее время существует 25 постоянных комитетов, в том числе по вопро сам процедуры; по сельскому хозяйству; по рыболовству; по отношениям в промышленности; по внешним сношениям; по культуре; по науке и технологии; по делам ветеранов; по финансам, торговле и экономике; по делам аборигенов и раз витию северн ых территорий и ряд других. Число постоянных комитетов возрастает: в 1969 г. и х было 18.
Постоянные комитеты формируются на первой сессии парламента очередног о созыва. Для этого создается специ альный комитет, который разрабатыва ет список членов всех постоянных комитетов и представляет его на утверж дение палаты общин. Партийный состав комитетов соответствует расстано вке сил в самой палате. Председатели комитетов из бираются самими члена ми. Каждый постоянный комитет со стоит из 7— 15 депутатов. Для кворума необ ходимо присут ствие простого большинства членов комитета. Комитет соби рается на заседание по требованию не менее четырех его членов. При отсут ствии кворума комитеты могут проводить заседания, производить допрос с видетелей, но не вправе принимать решения. Депутаты обычно являются член ами одновременно нескольких комитетов. В заседании комитета может без п рава голоса принимать участие любой депутат палаты общин.
В настоящее время значение постоянных комитетов воз растает. Расширени е и усложнение объема работы побуж дает палату общин делегировать часть своих полномочий комитетам, которые усиливают контроль над деятельно с тью правительственного аппарата. Так, генеральный ауди тор (ревизор) обя зан регулярно представлять отчеты коми тету по государственным расход ам. В ряде случаев для об легчения деятельности постоянных комитетов па лата создает подкомитеты, которым передается часть комитет ских полном очий. Председатели комитетов имеют право повестками вызывать на заседа ния свидетелей и давать указание оплачивать их расходы на дорогу и прожи вание в столице.
Специальные (временные) комитеты создаются пала той для рассмотрения или расследования какого-либо кон кретного вопроса, подготовки одного или нескольких зако нопроектов. Ино гда специальные комитеты преобразуются в постоянные. Согласно регламе нту, состав этих комитетов не должен превышать 15 человек, для кворума необ ходимо присутствие простого большинства членов комитета. Их партийный состав аналогичен составу постоянных комите тов. Время от времени специ альным комитетам поручается разработка важных мероприятий: так, в 1986 г. сп ециаль ный комитет подготовил проект нового регламента палаты общин.
Объединенные комитеты включают в себя членов пала ты общин и сенаторов, причем их число должно отражать об щее соотношение численности обеих палат.
В настоящее время существуют три объединенных посто янных комитета: по официальным языкам; по вопросам, свя занным с деятельностью парламента; по актам делегирован ного законодательства (то есть по рассмотрению реш ений правительства, изданных по уполномочию обеих палат пар ламента) .
Время от времени создаются объединенные специальные комитеты: в 70-е гг. де йствовал комитет по подготовке кон ституционной реформы, а в 80-е — по реф орме сената.
Комитеты по текущему законодательству. Это новый вид специальных комитетов палаты общин, появившийся в начале 80-х гг. Они создаются для рассмотрения отдельных статей законопро ектов после их одобрения палатой во вто ром чтении. Председатели этих ко митетов не избираются их членами, а назначаются из особого списка депута тов, утвер жденного спикером.
Регламент устанавливает, что все комитеты палаты об щин имеют бюджет и м огут пользоваться услугами экспер тов и обслуживающего персонала.
Правила процедуры
Палата общин парламента Канады заседает в прямо угольном помещении, разделенном проходом по все й длине. Расположенные параллельными рядами места депутатов на ходятся друг против друга по обе стороны от места, занима емого спикером. Такое ра сположение мест обеспечивает со блюдение принципа разделения депутат ов на правительст венное большинство и оппозицию, который не нарушается и с появлением в парламенте третьей политической партии. Каждый депутат имеет отдельный столик, снабженный аппаратурой для прослушивания синх ронного перевода, так как на заседаниях используются оба официальных яз ыка Канады — английский и французский. Парламент созывает ся на сессию генерал-губернатором, который действует по рекомендации премьер-минис тра.
Депутаты вновь избранно й палаты общин собираются в ее помещении и регистрируются. Затем клерк п алаты при водит их к присяге. По давней традиции депутаты направ ляются в помещение сената, где представитель генерал-гу бернатора напоминает им о необходимости избрать спикера палаты общин. Члены палаты возвращаютс я и на своем пер вом заседании, которое ведет клерк, избирают спикера. По с ле завершения выборов депутаты во главе со спикером вновь следуют в сена т, где спикер информирует генерал-гу бернатора о своем избрании и торжес твенно напоминает о “неотъемлемых привилегиях депутатов”, включая сво боду слова и беспрепятственный доступ к “особе генерал-губерна тора”. П о завершении этого ритуала следует тронная речь, с которой генерал-губер натор обращается к сенаторам и чле нам палаты общин.
Вернувшись в помещение п алаты общин, депутаты изби рают трехпартийный комитет, который вырабаты вает реко мендации по назначениям в постоянные комитеты палаты. На след ующем заседании начинаются восьмидневные дебаты по тронной речи.
Согласно Конституции, палата общин собирается на сес сии не реже одного раза в год. Продолжительность сессии не определена. Если возникает необх одимость, палата созыва ется на сессии два и более раз в году.
Основным источником процедуры палаты общин является регламент, которы й периодически обновляется и дополняет ся. Он состоит из 128— 130 правил и ук азателя. Регламент публикуется одновременно на английском и французск ом языках и оба варианта включаются в один небольшой том. Новые процедур ные правила принимаются самой палатой общин в форме резолюций, которые в ступают в силу немед ленно без чьей-либо санкции. Правительство, распола гаю щее поддержкой большинства в палате, может добиться при нятия практ ически любого выгодного для него правила.
Помимо регламента известную роль играет парламент с кая практика. Так, например, существует формула “ухо дить парами”, означа ющая негласную договоренность меж ду депутатом от правящей партии и его коллегой от оппо зиции не участвовать в голосовании. Это позволяет обои м отсутствовать на заседании при обсуждении какого-либо спорного закон опроекта без риска нарушить соотношение сил при голосовании в пользу од ной из партий в палате общин.
Следует иметь в виду, что план сессии парламента раз рабатывается премьер-министром по согласов анию с кабине том и главным парламентским организатором правительства. Используя контролируемое им большинство, правительство получает возмо жность распоряжаться временем палаты. Те оретически допустимо, что прав ительство может добиться внесения таких изменений в регламент, которые лишат оп позицию почти всякой возможности эффективно участвовать в раб оте палаты общин. Этого, однако, не происходит, по скольку любой премьер-м инистр понимает, что в результате очередных выборов его партия может утр атить большинство и оказаться на месте оппозиции, испытав на себе “месть ” но вого кабинета.
Согласно регламенту, вре мя палаты представителей под разделяется на правительственное время и время “частных членов”. Кроме того, на практике в течение года выделяетс я 25 дней, распределенных неравномерно по отдельным пери одам, когда предл ожения оппозиции имеют приоритет при рассмотрении в палате.
Палата общин заседает пя ть дней в неделю — с поне дельника по пятницу. По одному часу в понедельн ик и пятницу, а также вторник и четверг целиком отведены де лам “частных ч ленов”. В категорию этих дел входит вы движение предложений, в первую оче редь законопроектов, отдельными депутатами, которые, как правило, принад ле жат к правительственному большинству, но их предложе ния не отражают официальную программу правительства, хотя и не противоречат ей. Время “ч астных членов” часто использует оппозиция. Остальное время парламентс кой не дели используется для рассмотрения правительственных дел. Однак о главный парламентский организатор оппози ции может вступить в контак т с главным парламентским организатором правительства, а через него и с премьер-министром и добиться обсуждения того или иного вопроса. Это не о значает, что правительство передает оппозиции контроль за использован ием времени палаты общин. В рас поряжении правительства остается целый ряд мер, позво ляющих контролировать дебаты и регламентировать время, о тводимое для обсуждения каждого вопроса. В частности, правительство мож ет внести предложение о предоставле нии преимущества любому правитель ственному делу на любой срок.
Заседание палаты начина ется с молитвы, которую читает спикер попеременно на английском и на фра нцузском язы ках. Затем палата общин приступает к рассмотрению вопро со в порядка (повестки) дня. Регламент устанавливает при мерную очередност ь рассмотрения пунктов повестки дня за седания: третье чтение законопро ектов; рассмотрение докладов комитетов; решение вопроса о передаче билл я по сле второго чтения и стадии комитета в комитет всей пала ты; рассмот рение поправок сената к законопроектам, уже получившим одобрение в пала те; второе чтение законопро ектов. Любой пункт может быть исключен из пов естки дня по различным основаниям (например, отсутствие депутата, давшег о уведомление о намерении внести предложение и т.п.), но рассмотрен на след ующем заседании в приоритет ном порядке.
Регламент достаточно по дробно определяет процедуру проведения дебатов по внесенным депутатам и предло жениям. Для получения слова в ходе дебатов член пала ты должен п одняться со своего места и обратиться к спике ру. Если встают несколько д епутатов, спикер определяет, кто был первым, и предоставляет ему слово. Пр авила пре дусматривают, что любой член палаты в этот момент мо жет внести предложение предоставить слово всем подняв шимся со своих мест депутат ам. Обычно такие предложе ния принимаются без обсуждения немедленно по их внесении.
Согласно регламенту, продолжительность выступлений не должна превышат ь 40 мин. Исключение составляют речи премьер-министра и лидера оппозиции, а также выступле ние любого министра, который вносит правительственный з аконопроект, ответное слово депутатам и выступление чле на палаты, жела ющего поставить на голосование предложе ние о выражении недоверия прав ительству.
Правила процедуры предусматривают, что обсуждению подлежат следующие категории предложений депутатов: об изменении повестки дня; об одобрени и доклада постоянно го или специального комитета; о повторном обсуждени и уже рассматривавшегося вопроса; о втором чтении законо проекта; о трет ьем его чтении; о рассмотрении поправок сената к биллю, уже одобренному п алатой; о срочном рас смотрении вопроса, имеющего важное значение; о созд а нии согласительного комитета совместно с сенатом; о со здании комитет а палаты; о принятии решения в рамках комитета всей палаты; иные предложе ния, относящиеся к должному осуществлению полномочий палаты общин, ее пр ав и привилегий.
Спикер может прервать выступление депутата и лишить его слова, если тот допускает повторы или уклоняется от те мы обсуждения.
Ни один депутат не может выступать по одному и тому же вопросу дважды, за и сключением случаев, когда возни кает необходимость дать разъяснения ил и сделать уточнения по существу его основного выступления. Правила запр ещают обсуждение таких уточнений или разъяснений. Кроме того, спикер мож ет разрешить выступить с ответным словом де путату, ранее внесшему пред ложение по существу. При этом инициаторы поправок и сопутствующих предл ожений права на ответное слово не имеют.
Правила палаты общин канадского парламента предус матривают ряд спосо бов ограничения дебатов по обсуждае мым вопросам.
1. Зак рытие дебатов. Данный процедурный прием осно вываетс я на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо министр с пр едварительным уведомлением мо жет внести предложение завершить обсуж дение к 1 ч утра без объявления перерывов в работе палаты. Такое предложе ние ставится на голосование спикером или председателем комитета всей п алаты без обсуждения. В случае принятия предложения существенно меняет ся процедура рассмотрения вопроса: выступления не должны превышать 20 ми н, и никто не может брать слово дважды. В 1 ч утра палата принимает решение п о данному вопросу, вне зависимости от того, на какой стадии рассмотрения он находится.
Закрытие дебатов явилось столь эффективным орудием в руках правительства, что оппозиция была вын уждена искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительст венным законопроектам. Один из таких методов заключает ся в следующем. С огласно давней традиции, звонок, призы вающий депутатов занять свои мес та в зале и принять уча стие в голосовании, звенит до тех пор, пока главные парламентские организаторы не сообщат спикеру о том, что депутаты собра лись и готовы голосовать. На сессии палаты в 1982 г. главный парламентский ор ганизатор оппозиции по сле включения звонка просто покинул здание парл амента и звонок звенел в течение 15 дней. Это парализовало работу палаты и явилось своеобразной забастовкой депутатов от оп позиции. В настоящее в ремя регламент предусматривает, что звонок может звучать максимум 30 мин, после чего па лата приступает к работе.
2. “Ке нгуру”. Этот прием сводится к следующему. На ста дии до клада законопроекта спикер (или председатель коми тета всей палаты, либ о председатель комитета) определяет, какие поправки из числа предложенн ых к законопроекту по ставить на обсуждение, а какие — нет. Он решает это т воп рос по собственному усмотрению, останавливаясь на тех, ко торые счи тает нужными, перескакивая через некоторые по правки (отсюда название п риема). Этот процедурный прием дает возможность председательствующему проводить линию, выгодную правительству.
3. “Ги льотина” — наиболее жесткий прием свертывания дебат ов, который ограничивает их как во времени, так и по содержанию. Правитель ство, применяющее данный прием, отбирает для обсуждения в палате общин о тдельные статьи законопроекта и выделяет на их обсуждение в различных с тадиях точно установленные отрезки времени. По истече нии этого времени палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено обсуждение или нет. С помощью такого приема правительство лиш ает палату общин возможности обсуждать некоторые статьи, а иногда и целы е части законопроекта. Обычно “гильотина” применяется для сокращения в ремени на рассмотрение зако нопроектов.
Иногда правительство сочетает указанные приемы: вно сит предложение о “ гильотине”, применяет “кенгуру” и пред лагает закрытие дебатов.
Палата общин выражает свою волю в следующих основ ных формах.
Билли (законопроекты), которые пос ле их одобрения се натом и утверждения генерал-губернатором становятся зако нами — Актами парламента. Они подразделяются на пуб личные и частн ые.
Резолюции, В них может выражаться мнение палаты, ре гулироваться внутренние организационные вопросы. Нап ри мер, посредством принятия резолюции палата создает коми теты, изменя ет регламент.
Декларации по вопросам внутренней и внешней политики.
Приказы. Содержат обычно предписания по конкретному вопросу (например, о свобождение из-под стражи лица, за держанного приставом за нарушение по рядка в помещениях палаты).
Кроме того, спикер может издавать особые приказы, в форме которых обычно даются указания должностным ли цам палаты общин, не являющимся депутата ми.
1. Уст ное голосование. При использовании этого способа спи кер ставит вопрос и просит депутатов ответить, голосуют ли они “за” или “ против”. Спикер на слух определяет, каково мнение большинства. При этом д епутаты меньшинства стре мятся кричать как можно громче. Иногда результ аты устно го голосования определить очень трудно. Если по меньшей мере п ять депутатов поставят под сомнение результаты уст ного голосования, сп икер обязан провести голосование путем вставания.
2. Гол осование с подразумеваемым согласием. В этом случае с пикер задает вопрос: “Есть ли возражения?” Если из зала не слышится возгл асов несогласных, решение считается принятым. Большинство второстепен ных вопросов решается именно в таком порядке.
3. Поименное голосование путем вставания. При таком способе голосования сначала встают депутаты, выступаю щие за принятие какого-либо предложения. Помощник клерка палаты подсчит ывает голоса и ставит отметки против фами лий этих депутатов в списке чл енов палаты. Затем такая же процедура применяется в отношении депутатов , голосующих против. Результаты голосования передаются клерком палаты спикеру, который оглашает их пере д депутатами. Клерк за тем составляет протокол голосования.
4. Простое голосование путем вставания. Применяется лишь в случае, когда палата общин преобразует себя в ко митет всей палаты. При простом голосовании подсчитывают ся лишь голо са “за” и “против”, отметки в списке депутатов не проставляются. Такой сп особ используется в целях эко номии времени.
5. Тайное голосование с использованием бюллетеней. Применяется с 1986 г. при выборах спикера палаты.
Вопрос об обязательном голосовании процедурными пра вилами палаты до с их пор не урегулирован.
В палате общин не используется каких-либо электриче ских или электронны х устройств для подачи и подсчета голосов.
Согласно Конституции Канады, кворум в палате общин составляют 20 человек, включая спикера. Спикер голосует лишь в случае, когда голоса делятся пор овну. Решения при нимаются простым большинством голосов.
Конституция Канады не устанавливает особого порядка одобрения поправо к к тексту Основного закона в палате общин.
Палата общин при чрезвычайных обстоятельствах может проводить закрыты е заседания. Соответствующее решение принимается спикером по рекоменд ации партийных лидеров палаты.
Стенограммы заседаний, информация о повестке дня, уведомления о вопроса х и предложениях публикуются в двух ежедневных изданиях палаты общин.
Законодательный проц есс
Порядок прохождения зак онопроектов в палате общин зависит от вида законопроекта. По предмету ре гулирова ния (по кругу вопросов) законопроекты подразделяются на публич ные и частные. К публичным биллям относятся за конопроекты, которые изме няют или дополняют общенаци ональное законодательство и в той или иной степени каса ются всех (бюджет, социальное обеспечение, здравоохране ни е и т.д.), к частным — законопроекты, имеющие локальное значение и касающи еся отдельных лиц или организаций (изменение правового статуса компани и или благотворительного общества).
Публичные законопроекты, в свою очередь, в зависимо сти от того, по чьей и нициативе они были внесены, подраз деляются на правительственные, то ес ть внесенные кабине том (на практике — министром-депутатом), и законопро ек ты, вносимые отдельными депутатами (билли “частных членов”). Процедур а их рассмотрения одинакова, но любой правительственный билль имеет гор аздо больше шансов быть в конечном счете утвержденным палатой общин. Пра витель ственные законопроекты вырабатываются самим кабинетом или ком итетом кабинета по вопросам законодательства и оформляются с учетом пр оцедурных требований в министер стве юстиции.
Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин следующие с тадии:
1. Пер вое чтение. Это формальная стадия, на которой происход ит внесение законопроекта в палату. Депутат, же лающий внести билль, увед омляет об этом спикера и пред ставляет текст законопроекта клерку. Иног да депутат в не скольких словах излагает цель вносимого билля. Затем кле рк зачитывает название законопроекта и сообщает, в ка кой день состоитс я второе чтение.
Согласно регламенту, деп утат должен дать уведомление о своем намерении внести законопроект за 48 ч, о чем по является информация в ежедневном издании палаты. При внесении билля депутат должен получить на это формальное согласие палаты общин. П рактика палаты общин почти не знает случаев отказа депутату в разрешени и внести законо проект.
Правила регламента отводят два дня в неделю (вторник и четверг), а также по одному часу в понедельник и пятницу рассмотрению вопросов, связанных с законопроектами от дельных депутатов. При этом в ряде случаев эти вопро сы могут быть сняты для обсуждения более важных проблем правительствен ной политики, поэтому шансы на прохожде ние биллей “частных членов” нев елики.
В данных условиях вопрос о том, кто из рядовых членов палаты общин может в нести законопроект, определяется же ребьевкой, которая существенно огр аничивает внесение за конопроектов отдельными депутатами. На практике в таком порядке в течение одной сессии обычно вносится до 20 бил лей, приче м не все они рассматриваются палатой.
2. Второе чтение. На данной стадии п роисходит обстоя тельное рассмотрение законопроекта, но при этом обсуж да ются только его основные, принципиальные положения. Со гласно правил ам процедуры, палата не может рассматривать отдельные статьи законопро екта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько цел есообразно в принципе принятие данного билля. В результате второго чтен ия законопроект может быть одобрен и направлен в со ответствующий комит ет для детального рассмотрения и вы работки поправок или отклонен в цел ом.
Регламент палаты общин дает возможность снять любой законопроект, не до водя его до второго чтения и не откры вая по нему дебатов. Так, в начале вто рого чтения спикер ставит вопрос о том, приступать ли ко второму чтению. В этот момент любой депутат может выступить с возражени ем против предлож ения спикера, либо внести поправку о том, чтобы второе чтение имело место по прошествии ше сти месяцев (это означает, что билль не будет рассмотрен на текущей сессии), либо вообще отказать законопроекту во втором чтении. Практически на стадии второго чтения могут отклоняться билли “частных членов”, но не прави тельственные законопроекты, за которыми стоит боль шин ство депутатов.
3. Стадия комитета. В соответствующ ем комитете па латы происходит детальное, постатейное рассмотрение зак о нопроекта. Считается, что при обсуждении билля комитет связан решение м палаты общин, вынесенном при втором чтении, и не вправе вносить в него та кие поправки, которые искажают основные положения и принципы законопро екта, уже одобренного палатой.
В действительности комитет обладает обширными права ми. Он может отклон ить любую статью законопроекта, вы делить какую-либо часть билля в отдел ьный законопроект, просить у палаты предоставить ему право разделить за коно проект на две или несколько частей либо объединить два билля в один. При этом палата общин не может вмешиваться в работу комитета или истребо вать законопроект из комите та до завершения его рассмотрения и внесени я поправок.
Как правило, билли направл яются в один или несколько постоянных комитетов палаты, что определяетс я характером самого билля; иногда — в специальные комитеты или объе дин енные комитеты обеих палат парламента.
Финансовые законопроек ты подлежат рассмотрению в ко митете всей палаты.
4. Стадия доклада. Комитет уведомля ет палату о за вершении рассмотрения билля. Минимум через 48 ч после таког о уведомления палата начинает рассматривать зако нопроект постатейно, обсуждает сделанные комитетом по правки и решает, должны ли отдельные с татьи билля быть приняты в прежнем виде, с поправками комитета или измен ениями, которые могут быть внесены на стадии до клада.
За 24 ч до начала рассмотрения билля с поправками ко митета депутаты делаю т уведомление об их намерении по ставить на обсуждение какие-либо попра вки в дополнение к тем, которые внес комитет. Спикер палаты самостоятель но решает вопрос о том, какие поправки депутатов и в какой последователь ности ставить на обсуждение. До 1968 г. деба тов по поправкам на данной стади и не проводилось.
5. Третье чтение. Как правило, оно им еет место сразу после окончания стадии доклада. Это достаточно формаль ная стадия обсуждения законопроекта, поскольку во время дебатов палата связана уже принятыми положениями билля. На стадии третьего чтения могу т предлагаться поправки, не затрагивающие существа законопроекта. Иног да оппозиция использует третье чтение как последнюю попытку провалить правительственный законопроект или еще раз сформулиро вать причины св оего несогласия с одобряемым биллем.
После прохождения трех чтений законопроект считается принятым палатой общин.
6. Преодоление разногласий с сенатом. После принятия билля палатой общин клерк относит его в сенат, где он про ходит те же стадии. В случае, если сенаторы вносят в зако нопроект п оправки, он вновь поступает на рассмотрение па латы. Если возникают суще ственные расхождения в двух ва риантах билля, может созываться конферен ция с участием депутатов палаты общин и сенаторов. Эта конференция фак т ически является временным согласительным комитетом.
После преодоления разногласий и окончательного одобре ния законопрое кта обеими палатами он передается генерал-губернатору Канады; последни й дает “королевскую санк цию”, то есть утверждает билль, который станови тся законом и именуется “Актом парламента”. Если иное не огово рено, он вс тупает в силу с момента утверждения его гене рал-губернатором, который и меет чисто формальное право отказать в утверждении билля, то есть наложи ть вето, одна ко на практике это право не использовалось английскими мон архами (и их представителями — генерал-губернатора ми) с начала XVIII в.
Частные законопроекты проходят те же стадии, хотя их обсуждение сопряже но с некоторыми процедурными осо бенностями. Они первоначально вносятс я на рассмотрение сената, их подробно обсуждают в комитетах (в первую оче редь в сенатских) с приглашением представителей заин тересованных стор он. Лицо или компания, заинтересован ные в принятии такого билля, должны у плачивать особую пошлину при их внесении и на каждой стадии прохожде ни я. В зависимости от стадии пошлина составляет 100— 800 долл. В палате общин ча стные законопроекты, как правило, не вызывают особого интереса, поэтому дебаты практически не проводятся.
Рассмотрение финансовых законопроектов в палате об щин имеет ряд проце дурных особенностей. Согласно Консти туции, финансовые билли могут внос иться первоначально только на рассмотрение палаты общин. Предваритель но эти законопроекты детально прорабатываются кабинетом, полу чают фор мальное одобрение генерал-губернатора и в виде послания генерал-губерн атора направляются в палату общин в начале сессии парламента, где незаме длительно передают ся в соответствующие постоянные комитеты.
Указанная процедура означает, что право законодатель ной инициативы по финансовым вопросам принадлежит только правительству.
Финансовые законопроекты рассматриваются не в обыч ном заседании пала ты общин, а в заседании в виде комитета всей палаты.
Для принятия финансового законопроекта необходимо получить согласие п равительства в виде рекомендации.
Ежегодно палата общин рассматривает законопроект о бюджете. Правитель ство разрабатывает проекты смет основ ных и дополнительных расходов по отдельным ведомствам и программам, а также проект предложения “об изыск ании пу тей и средств”, то есть источников финансирования. Финан совые пр едложения правительства вызывают оживленные дебаты в палате общин. При этом правила процедуры не ис ключают возможности того, что палата может рассматривать финансовые билли, и не преобразуя себя в комитет всей па л аты.
В 1968 г. палата общин упростила процедуру рассмотре ния финансовых законо проектов, упразднив “комитет субси дий” и “комитет по изысканию путей и средств”. Оба эти комитета представляли собой разновидности комитета в сей палаты, имевшие особенности в процедуре рассмотрения фи нансовых би ллей. Смысл реформы состоял в усилении роли постоянных комитетов, рассма тривающих отдельные статьи и группы статей проекта бюджета, что облегча ет работу са мой палаты (в том числе в форме комитета всей палаты) и сокращ ает время прохождения финансовых биллей в сред нем на 10— 15 дней в течение каждой сессии.
Порядок работы палаты об щин отводит 25 дней на каж дой сессии для внесения предложений депутатами от оппо зиции. Они имеют право такж е внести не более шести пред ложений, содержащих вопрос о доверии правит ельству в свя зи с рассмотрением финансовых законопроектов.
Контроль за расходовани ем выделенных по отдельным статьям средств возлагается на особое должн остное лицо ка надского парламента — генерального аудитора (ревизора), который представляет ежегодные доклады в постоянный ко митет по госуда рственным расходам. Вопросы, связанные с должным расходованием средств, могут стать предметом рас смотрения на заседаниях самой палаты общин.
Контроль над правительс твом
Регламент палаты общин п редусматривает следующие формы контроля над правительством: вопросы д епутатов ми нистрам; дебаты по тронной речи; предложения депутатов; назн ачение следственных комитетов; проверка актов делеги рованного законо дательства и правильности назначений на государственные должности.
Вопросы депутатов мини страм — наиболее часто при меняемая процедура. Они од новременно являются формой контроля и средством получения информации от правитель ства.
Согласно регламенту, ежед невно может выделяться до 40 мин для ответов министров на поставленные де путатами вопросы. Для того чтобы обратиться к министру, парламен тарий д олжен за 48 ч до выделенного для ответов времени дать уведомление о своем н амерении задать вопрос. При этом он вносит свой вопрос в “порядок дня” па латы общин. Если вопрос помечен звездочкой, министр должен дать уст ный о твет, если нет — представить клерку палаты текст сво его ответа. Если мин истр утверждает, что поставленный воп рос требует обстоятельного ответ а, который невозможно дать в отведенное время, то при согласии палаты он м ожет пред ставить письменный ответ.
Формально каждый депута т имеет право ежедневно за давать министрам три вопроса. Если время, отве денное на ответы, истекает, то соответствующий министр должен дать ответ на следующий день. В случае, если депутат не удовлетворен ответом минист ра, он может уведомить пала ту о том, что намерен поставить вопрос министр у в один из дней, когда по регламенту за 30 мин до объявления перерыва выдел яется дополнительное время для ответов на вопросы.
Спикер палаты может снят ь “недопустимый” вопрос де путата (например, требование предоставить се кретные дан ные либо уже доступную информацию).
Со своей стороны любой министр может отказаться от ветить на вопрос деп утата без указания мотивов. Такое случается достаточно редко, так как по добные действия министра могут нанести ущерб его престижу как члену каб инета.
Согласно традиции, во время ответов на вопросы депута тов должны присут ствовать все или почти все министры или их парламентские секретари. Неод нократное отсутствие того или иного министра может вызвать недовольст во парламен тариев и общественности, наблюдающей за работой палаты общи н по телевидению.
Вопросы депутатов и ответы министров (устные и пись менные) публикуются в ежедневных официальных отчетах о работе палаты общин.
Дебаты по тронной речи. Тронная речь, с которой вы ступает от имени английской королевы генерал-губернатор Канады, представляет собой подготовленный правительством доклад. В нем излагается программа правительства на пре д стоящий год. Согласно регламенту палаты общин, дебаты по тронной речи н е должны занимать более восьми дней.
Дебаты по существу являются обсуждением предложения правительства одо брить положения тронной речи. Члены оп позиции обычно вносят поправки к тронной речи, которые рассматриваются в установленные дни в пределах во сьми дневного периода. Указанные дебаты дают возможность оп позиции по двергнуть критике правительственную программу в целом. Принятие попра вок весьма затруднено, поскольку для их одобрения требуется поддержка д епутатов от правя щей партии, которые в силу партийной дисциплины подде р живают правительственный курс.
За 30 мин до окончания вось мого дня дебатов по тронной речи спикер объявляет об их прекращении и ст авит на голо сование предложение правительства, которое обычно одобря ется большинством голосов членов палаты общин.
Предложения депутатов представляют собой форму пар ламентской процедуры, п осредством которой депутат может поставить на обсуждение палаты общин какой-либо вопрос, предлагая его рассмотреть и вынести свое решение. Есл и предложение отдельного депутата будет принято при голосо вании, оно с тановится решением всей палаты. Внесение предложений депутатами рассм атривается как форма конт роля над правительством, поскольку открывает возможность обсуждения правительственной политики.
Член палаты общин, желающий внести предложение, должен заранее уведомит ь о своем намерении палату и найти второго депутата, который поддерживае т его предло жение. Предложение в письменном виде подается спикеру, кото рый зачитывает его депутатам. Вопрос о рассмотрении предложения решает ся самой палатой, а фактически — правительственным большинством. На пра ктике предложе ния вносятся просто с целью критики правительства и ча с то вообще не обсуждаются, так как против этого возража ет большинство. Де путат обычно забирает свое предложе ние назад.
Регламент палаты общин п редусматривает, кроме того, право депутатов вносить предложение с целью срочного об суждения вопроса, имеющего важное значение. Такое пред ложе ние подлежит обсуждению в тот же день. Однако ис пользование этого права сопряжено с рядом процедурных требований и условий. Необходимо, чтобы сп икер палаты признал, что данный вопрос является важным и требующим срочн ого рассмотрения. Решение спикера является окончательным и не подлежит обсуждению. Кроме того, депутат должен иметь разрешение палаты на внесен ие такого пред ложения. Разрешение считается полученным, если предло же ние поддерживают не менее 20 членов палаты. При со блюдении указанных усло вий палата начинает обсуждение предложения депутата.
Особое значение имеют предложения депутатов, в кото рых фактически став ится вопрос о доверии правительству. Внося подобные предложения, депута ты от оппозиции стремятся в ходе их обсуждения подвергнуть острой крити ке правительственный курс, особенно в финансовой обла сти. При этом регл амент палаты общин не определяет по нятия “вотум недоверия” и ничего не говорит о правовых последствиях выражения недоверия правительству пал атой. В 1968 г. правительственный проект бюджета не был одоб рен палатой общи н, однако тогдашний кабинет во главе с Л.Пирсоном внес на рассмотрение па рламентариев предло жение не считать отклонение бюджетного билля выра же нием недоверия правительству, и оно было поддержано большинством деп утатов.
Следственные комитеты являются разновидностью спе циальных комитетов и пр оверяют деятельность отдельных правительственных департаментов. Докл ады следственных комитетов могут стать предметом рассмотрения палатой об щин.
Проверка актов делегир ованного законодательства и правильности назначений, на государственн ые должности. Объединенный комитет по проверке актов делегированного законодательства имеет право рекомендовать соответс твую щим министерствам и другим правительственным ведомст вам отменят ь акты делегированного законодательства, из данные с превышением полно мочий или нарушением проце дуры.
С недавнего времени постоянные комитеты палаты общин получили право оц енивать правильность и обоснованность назначения на должности в федер альном государственном аппарате (за исключением судов) и давать заключе ния, ко торые, впрочем, не являются обязательными для правитель ства.
Особое место занимает контроль над финансами, кото рый состоит в контроле над расходованием правитель ством уже утвержденных парламентом финансовых средств.
Правовое положение депутата
Депутат палаты общин канадского парламента рассмат ривается как представитель всей нации, а не соответствую щего избирател ьного округа. Законодательство Канады пря мо запрещает отзыв члена пала ты и императивный мандат. Так, Закон о выборах 1984 г. устанавливает, что депу тат не имеет права подписывать какое-либо обязательство прово дить опре деленную линию или защищать чьи-либо интере сы, поскольку это ограничив ает его свободу действий в пар ламенте. Вместе с тем отсутствие императи вного мандата и права отзыва не делает члена палаты общин полностью не з ависимым, поскольку он почти всегда партиен и подчиня ется партийной ди сциплине; он в значительной степени за висит от своего избирательного о круга, так как судьба ман дата решается голосованием; он, наконец, зависит и от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию.
Член палаты общин является или призван стать профес сиональным парламе нтарием, поэтому его мандат обладает свойством несовместимости с любой государственной долж ностью, за исключением министерских постов. До 1931 г. любой депутат, получавший назначение на министерскую должность, должен был вновь выставить свою кандидатуру в соответствующем избирательном округе с тем, чтобы изби ратели в ходе дополнительных выборов “подтверд или его мандат”.
В содержание депутатского мандата входят следующие основные компонент ы:
Иммунитет. Канадское законодательство предоставляет депутату палаты общ ин ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимост ь.
1. Депутатская неприкосновенность. Парламентарий не может быть арестова н или заключен в тюрьму в ходе судеб ного разбирательства по гражданско му делу или на основа нии решения суда по такому делу во время сессии парл амен та либо во время следования для участия в работе сессии или возвращ ения к месту жительства по ее завершении. Харак терная особенность прав ового положения депутата палаты общин Канады состоит в том, что депутатс кая неприкосно венность не распространяется на случаи уголовного прес ле дования. Спикер палаты немедленно ставится в известность, если имеют ся основания для ареста депутата. Во время сес сии депутат не может испол нять обязанности присяжного за седателя; его нельзя также в принудитель ном порядке до ставлять в суд в качестве свидетеля без санкции палаты об щин.
2. Свобода слова, голосова ния и участия в работе палаты. Свобода слова сводится к тому, что депутат н е может быть привлечен к уголовной ответственности за какие-либо вы ска зывания в палате общин или в одном из ее комитетов, поскольку они осущест вляются в силу мандата. Свобода го лосования и участия в работе палаты об щин означают право депутата осуществлять свои полномочия при обсужден ии, принятии законопроектов, других решений и вопросов, ко торые входят в компетенцию палаты. Естественно, что каж дый депутат действует в предел ах правил процедуры и пар тийной дисциплины. Депутат палаты общин имеет право уйти в отставку.
Индемнитет. Данный термин означае т вознаграждение за парламентскую деятельность. Жалованье членов пала ты общин пересматривается ежегодно. По данным за 1987 г., оно составило 56 100 кан адских долл. в год ( 1 канадский долл.= 0,77 долл. США). Это существенно превышает сред негодовой доход на душу населения в Канаде, который со ставляет 15 ты с. долл. в год. Кроме того, парламентарии по лучают ежегодное не облагаемо е налогом пособие в размере 18 700 долл.
Казна покрывает транспортные расходы депутата (име ются в виду поездки, связанные с исполнением официаль ных обязанностей, в первую очередь, в с вой избирательный округ), расходы на почтовую корреспонденцию и телефон ные разговоры служебного характера. Депутат получает до тации в размер е 100 400 долл. в год на содержание резиден ций и личного штата в Оттаве и своем избирательном окру ге. В целом содержание одного члена палаты общин обх одится в настоящее время канадским налогоплательщи кам в 300 тыс. долл. еже годно.
Депутат имеет право пользоваться услугами постоянного штата палаты об щин, который достигает 2 тыс. человек и включает в себя юридических консул ьтантов, экспертов, де лопроизводителей, библиотекарей, охранников, офи циантов и другой вспомогательно-технический персонал. Должную работу п алаты общин призваны обеспечить различного рода службы: почтовое отдел ение, типография, медицинские пун кты, компьютерные службы, группа перев одчиков, рестора ны, мастерские по ремонту, парикмахерские, салон красот ы и др.
Бюджет палаты общин в 1987 г. составил 167,5 млн долл. За его исполнение отвечает специальный парламентск ий ор ган — комиссия по внутренней экономии, создаваемая пала той в сост аве пяти человек. Она включает в себя четырех депутатов, занимающих мини стерские должности, и спикера палаты общин как председателя комиссии.
Вспомогательным аппаратом палаты руководят два ее должностных лица — клерк палаты и пристав.
Целый ряд депутатов, зан имающих различные должно сти в палате общин и правительстве, получают д ополни тельное вознаграждение, помимо ежегодного жалованья 56 100 долл. Так, премьер-министр получает 64 тыс. долл., остальные министры, спикер и лидер о ппозиции — по 42 800 долл. Лидер Новой демократической партии в па лате общи н получает 25 800 долл.; парламентские помощ ники министров — 9400 долл.; главные парламентские ор ганизаторы (“кнут”) — II 700 долл.
Начиная с 1969 г. органы политических партий в пала те общин — кокусы стали получать от государственной казны дотации на содержание своего постоя нного вспомога тельного персонала. Размеры дотаций зависят от числа де путатов данной партии в палате. Такая система финанси рования ставит в б олее выгодное положение партию, сто ящую у власти, которая помимо аппара та своего кокуса может использовать услуги федеральной государственно й службы.
В Канаде уделяется существенное внимание обеспечению должного уровня профессиональной и политической подго товки парламентариев. Для члено в палаты общин, впервые избранных в состав законодательного органа и не имеющих необходимого опыта парламентской деятельности, организу ются курсы профессиональной ориентации, на которых де путаты слушают лекции ведущих политиков и специалистов в области конституционного права.
Ответственность депутата. Злоупо требление членами палаты общин своими привилегиями, нарушение ими зако нов страны влекут применение соответствующих санкций. Наиболее сущест венными являются следующие.
1. Тюремное заключение. Та кая мера наказания может применяться к депутатам, допустившим серьезно е злоупот ребление своими привилегиями и правами (использование свобод ы слова для клеветы в отношении других парламента риев, палаты общин в це лом, отдельных граждан и государ ственных и общественных организаций и учреждений, ос корбление спикера, неуважение к парламенту и др.). Палата о бщин издает особый приказ о заключении в тюрьму. При этом такой приказ им еет силу только на период текущей сес сии палаты. После окончания подвер гшийся наказанию де путат освобождается. Подобная санкция практически не применяется.
2. Исключение из состава п алаты общин, что практиче ски означает лишение депутатского мандата. Та кая санкция применяется обычно в случае совершения депутатом уголов но го преступления и признания его виновным в судебном по рядке. Например, в 1946 г. депутат Ф.Роуз был исключен из состава палаты общин в связи с его арес том по подозрению в шпионаже.
3. Лишение депутата права участвовать в заседаниях па латы общин на опред еленный срок. Такое наказание связано обычно с достаточно серьезными на рушениями регламента (неподчинение указаниям спикера, проявление к нем у или другим парламентариям неуважения, попытка взять слово без разреше ния и т.п.). При этом фамилия нарушителя на зывается спикером, вносится соо тветствующее предложение и после его принятия пристав удаляет провини вшегося депу тата из зала заседаний.
Член палаты общин обязан присутствовать на ее заседа ниях. Теоретически за отсутствие без уважительных причин к парламентарию может быть приме нена одна из перечис ленных санкций. Однако депутаты почти всегда наход ят до статочно веские основания (служебного или семейного ха рактера), чт обы оправдать свое отсутствие. В определенной степени положительное во здействие на укрепление парла ментской дисциплины оказали прямые тран сляции заседа ний палаты общин, которые представляют возможность из би рателям лично наблюдать и оценивать степень активности своих избранни ков. К тому же появление телекамер в зале заседаний побуждает депутатов максимально использовать свои права на выступления, вопросы и т.д. для по вышения собственного политического престижа и саморекламы.
В случае, если в палате общин рассматривается какое-ли бо обвинение в отн ошении депутата (получение взятки, на рушение законодательства о выбора х и др.), последний мо жет просить палату освободить его от участия в этих д еба тах.
СЕНАТ
Сенат парламента Кана ды, созданный на основании Ак та о Британской Северной Америке 1867 г., был за думан как самостоятельный законодательный орган, состоящий из лиц, кото рые могут свободно выражать свои мнения и при нимать решения, поскольку не зависят ни от избиратель ного корпуса, ни от партийного соперничеств а. Акт 1867 г. предоставил сенату статус, идентичный правовому положе нию пал аты общин. Было предусмотрено лишь одно иск лючение: все финансовые зако нопроекты должны первона чально вноситься в палату. Указанное положени е закона сразу же поставило сенат в неравноправное положение по отношен ию к нижней палате. Конституционный Акт ниче го не говорит о том, может ли сенат отвергать или вносить поправки в финансовые законопроекты. Согла сно правилу 87 регламента палаты общин, сенат лишен этого права, поскольку именно палата является единственным органом, Который вправе решать все вопросы финансового характе ра. Сенаторы не признают этих притязаний ни жней пала ты и регулярно вносят поправки в финансовые билли. Практика по казывает, что палата общин молчаливо согла шается с этим, хотя и дает поня ть, что такое согласие не должно создавать прецедента.
Слабость сената определ яется и тем, что он лишен ман дата избирательного корпуса и не может с пол ным основа нием претендовать на роль общенационального законода тельн ого органа.
Сенат был создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадск ой федерации — провинций. Однако так и не был закреплен конституционный или законодатель ный механизм, позволяющий ему осуществлять эту функ ц ию.
Верхняя палата имеет очен ь слабые полномочия в обла сти контроля над правительством. Это объясня ется тем, что кабинет состоит из руководящих деятелей партии, по лучивше й большинство мандатов в палате общин. Являясь депутатами палаты, минист ры регулярно присутствуют на заседаниях, в том числе и для ответов на воп росы парла ментариев. С 1921 г. сложилась традиция не назначать ми нистрами сенаторов, и за редким исключением она соблю дается по сей день. Присутст вие министров в палате об щин необходимо еще и потому, что большинство вн осимых правительством законопроектов так или иначе связано с проблемо й финансирования, которую главным образом ре шает именно нижняя палата. Указанные обстоятельства практически лишают сенат всяких рычагов возд ействия на кабинет.
Отсутствие министров в с енате является главной причи ной того, что верхняя палата получает очен ь мало прави тельственной информации. Это не дает сенаторам возможно ст и определить реальную потребность в принятии того или иного закона, поэт ому сенат проявляет низкую активность во внесении публичных законопро ектов, хотя теоретически имеет почти равные права с палатой общин в этой области.
Формально оппозиция, имеющая большинство в сенате, но меньшинство в пала те общин, могла бы использовать вер хнюю палату для блокирования правит ельственных законо проектов. Однако на практике этого не происходит, та к как лидеры оппозиции понимают, что в случае прихода их к власти такой же прием мог бы быть использован уже против них; к тому же подобный шаг предс тавлял бы грубое нару шение парламентских традиций Канады и резко снизи л бы популярность оппозиционной партии.
Дальнейшее ослабление п олномочий сената произошло в 1982 г. с принятием Закона о Конституции, котор ый устано вил, что конституционные поправки могут приниматься па латой общин в обход сената, если сенат в течение 180 дней не одобрит предложенный проект поправки.
Сенат состоит из 104 членов , назначаемых генерал-губер натором по рекомендации премьер-министра. П редполагает ся, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они н азначены; для сохранения принципа равного предста вительства провинци и разбиваются на четыре группы, каж дая из которых имеет право быть предс тавленной 24 сенато рами. В настоящее время система представительства вы гля дит следующим образом:
1. Приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик — по 10 сенаторов, Пр инца Эдуарда — 4)— 24 сенатора.
2. Квебек — 24 сенатора.
3. Онтарио — 24 сенатора.
4. Западные провинции (Ман итоба, Саскетчеван, Аль берта, Британская Колумбия — по 6 сенаторов) — 24 с е натора.
Кроме того, с 1949 г. назначают шесть сенаторов от про винции Ньюфаундленд, а с 1976 г. — по одному сенатору от Северо-Западных территорий и Юкона.
Каждый сенатор считается представителем всей провин ции. Исключение пр едставляет Квебек, каждый сенатор от которого рассматривается как пред ставитель одного из 24 особых (“исторических”) округов.
Кандидат на должность сенатора должен отвечать четы рем основным требо ваниям: иметь канадское гражданство; быть не моложе 30 лет; проживать в про винции, от которой он назначается; быть владельцем недвижимой собственн о сти, оцениваемой не менее чем в 4 тыс. долл. и не обреме ненной долгами.
С 1930 г. сенаторами могут наз начаться женщины. В условиях канадской партийной системы, когда кон сер ваторы и либералы попеременно сменяют друг друга у власти, назначение в состав сената имеет ярко выражен ный партийный характер. Находящийся у власти премьер-министр стремится заполнить имеющиеся в сенате вакан си и своими сторонниками, которых он, таким образом, вознаграждает за оказа нные в прошлом политические ус луги. Сенаторами нередко назначаются быв шие министры, члены палаты общин и премьер-министры провинций. Так, в 1984 г. и з 86 сенаторов (18 мест были вакантны), лишь четверо объявили себя независимы ми беспартийными пар ламентариями; 60 принадлежали к либеральной партии , 22 — к прогрессивно-консервативной. Из 82 партийных се наторов 40 ранее были членами палаты общин и провин циальных законодательных органов, а из ос тавшихся 42-х многие занимались в прошлом организацией избиратель ных ка мпаний и их финансированием.
В составе верхней палаты канадского парламента много сенаторов, представляющих интересы отдел ьных социальных групп, в первую очередь предпринимателей. Анализ данных за 1984 г. показал, что профессиональные интересы сенато ров распределялис ь следующим образом: юриспруденция — 34%, частное предпринимательство — 29, образование — 10, государственная служба — 8, сельское хозяйство — 6, здр авоохранение — 6, средства массовой информации — 5, профсоюзы и трудовые отношения — 2%. В 1985 г. в сенате заседало II женщин.
До середины 60-х гг. члены с ената назначались пожиз ненно. В соответствии с поправкой к Конституции , принятой в 1965 г., сенаторы остаются в должности до достижении 75-летнего воз раста. Эта конституционная норма не имеет об ратной силы, поэтому лица, на значенные в сенат до ее при нятия, занимают должность пожизненно.
В 1984 г. в сенате Канады имелись следующие возраст ные группы: 30— 40 лет — ник ого; 41— 50 — 7 человек. В 1985 г. в сенате заседало 15 человек, назначенных пожиз не нно в период 1955— 1964 г.г. В 1987 г. одному сенатору исполнилось 95 лет.
Система назначений, существовавшая до 1965 г., и стремление использовать за полнение вакансий в качестве платы за услуги, оказанные своей партии люд ьми, имею щими сомнительные способности парламентариев, имели три после дствия: во-первых, в сенат нередко попадают по жилые люди, которые уже не в состоянии принести реаль ной общественной пользы; во-вторых, многие рас сматрива ют получение должности в сенате как неплохое заверше ние поли тической карьеры и, в-третьих, само положение сенатора, не требующее поли тической борьбы и гарантиру ющее достаточно спокойную жизнь и прилично е вознаг раждение, не стимулируют активность членов верхней па латы.
Жалованье сенатора в 1987 г. составило 54 тыс. долл. в год. Кроме того, сенаторы п олучают ежегодное не облагае мое налогом пособие в размере 8 тыс. долл. в г од. Их слу жебные расходы оплачиваются из государственного бюдже та. В 1985 г. специальная комиссия рекомендовала заморо зить жалованье сенаторов до тех пор, пока оно не сократится до 60% жалованья члена палаты общин.
Сенаторы имеют те же права и привилегии, что и депу таты нижней палаты пар ламента.
Сенатор может уйти в отставку до истечения срока пол номочий, подав прош ение на имя генерал-губернатора.
Конституция устанавливает, что место сенатора стано вится вакантным в с ледующих случаях:
1. Если сенатор отсутство вал в течение двух сессий под ряд.
2. Если сенатор заявляет п од присягой, что он “выполнял приказы иностранной державы”, или переходи т в иностран ное гражданство.
3. В случае признания сена тора банкротом или несостоя тельным должником.
4. Если он признан виновны м в измене или осужден за совершение уголовного преступления или какого- либо “по зорного преступления”.
5. В случае, если сенатор утрачивает недвижимую собст венность или перест ает проживать в провинции, которую он представляет.
Официальная часть сената, как и палаты представителей, состоит из ряда д олжностных лиц и комитетов. Характерная особенность сената заключаетс я в том, что спикер этой па латы не избирается, а назначается по рекоменда ции пре мьер-министра генерал-губернатором. Последний может сместить сп икера.
Система комитетов сената практически идентична коми тетской системе п алаты общин. Комитеты создаются на ос нове резолюций сената и подраздел яются на постоянные, специальные и объединенные.
Наиболее важную роль играют постоянные комитеты, компетенция которых и меет отраслевой и функциональный характер (по сельскому хозяйству; тран спорту и связи; здра воохранению, социальному обеспечению и науке; по дел ам банков и торговле; по процедурным вопросам и др.).
Значительную роль играют постоянные комитеты сената, когда он рассматр ивает публичные законопроекты, посту пившие из палаты общин. Так, в 1975 г. ко митет сената по делам банков и торговле внес 139 поправок в законопроект о банкротстве, представленный палатой общин. Причем в результате длитель ной доработки этого билля нижняя пала та полностью или частично учла 127 п оправок, внесенных сенатским комитетом.
Поскольку состав сената более стабилен, чем состав па латы общин, может с ложиться ситуация, когда пришедшее к власти правительство опирается на большинство в палате общин, но в сенате парламентарии от правительствен ной
партии находятся в меньши нстве. Именно такое положение • существует с 1984 г.: прогрессивно-консерва тивная партия Б.Малруни контролирует палату общин и находится у вла сти, но в сенате оппозиционная либеральная партия имеет почти втрое больше п редставителей, чем консерваторы. Данное обстоятельство оказывает непо средственное воздей ствие на законодательный процесс, поскольку прави тельст во стремится вносить все основные публичные законопро екты в па лате общин, где оно имеет гарантированную под держку большинства депут атов. В результате все публичные билли попадают в сенат из палаты общин, что побуждает сенаторов не отвергать полностью законопроект, уже одобр енный общенациональным представительным ор ганом, но передавать его в к омитеты, где он подвергается скрупулезному постатейному анализу. Парла ментская практика последних десятилетий показывает, что сенат не откло нил ни одного правительственного законопроекта, но часто возвращал их в палату общин с многочисленными поправками. В этих условиях активность с енатских коми тетов постоянно возрастает.
Основным источником про цедурных правил сената явля ется регламент, периодически дополняемый и обновляемый верхней палатой. Процедурные правила сената практически и дентичны регламенту палаты общин. Что касается практи ки работы сената, то она свидетельствует, что эта палата ка надского парламента функциони рует, не столь строго при держиваясь распорядка, как палата общин. Нередк и случаи, когда заседания сената длятся всего лишь несколько минут и соз ываются не пять, а четыре или три раза в неделю.
Кворум в сенате составля ют 15 человек, включая спи кера.
Поскольку палата общин о бычно перегружена рассмотре нием публичных законопроектов, то была дос тигнута неофи циальная договоренность о том, что частные билли будут вн оситься на рассмотрение в сенат, а уже затем передаваться для формальног о утверждения в палату.
Лицо, желающее обратиться в сенат с заявлением о при нятии частного билл я, должно опубликовать в центральной и провинциальной печати уведомлен ие с изложением содер жания и целей такого заявления. Затем заявление в ф орме петиции подается клерку сената. К петиции должен прила гаться текс т законопроекта на английском и французском языках. Документы передают ся в сенатский комитет по воп росам процедуры, который после надлежащей проверки на правляет их в сенат. Частный билль, одобренный в первом и втор ом чтениях, направляется в соответствующий посто янный комитет сената. В комитете проводятся слушания, на которые приглашаются все заинтересо ванные стороны и их адвокаты. В случае одобрения билля он вновь поступае т в сенат и после его утверждения в третьем чтении направля ется в палату общин. После его утверждения палатой зако нопроект опять передается в с енат для получения санкции со стороны генерал-губернатора Канады. После этого он вступает в силу.
Рассмотрению и принятию частных биллей придается большое значение, пос кольку с этим связано изменение статуса и уставов многих частных компан ий и благотвори тельных организаций. Доходы от пошлин, уплачиваемых час тными лицами за рассмотрение таких законопроектов, составляют немалую часть поступлений в бюджет парла мента.
Не случайно регламент сената содержит детальное описа ние процедуры оп убликования уведомлений, подачи пети ций, уплаты пошлины, установление правильности составле ния законопроекта, наличие в необходимых случая х разного рода картин, планов, диаграмм и т.д., установления пред елов комп етенции отдельных комитетов по рассмотрению различных категорий частн ых биллей, порядок рассмотрения поправок, внесенных палатой общин, и т.д.
Недемократичный характер формирования сената, ма лая эффективность ег о работы стимулировали появление многочисленных проектов реформы стру ктуры, порядка де ятельности, формирования и полномочий этой палаты.
Предложения по реформе сената сводятся к следующим вариантам.
1. Упразднение сената. Под обные проекты исходили из рядов Новой демократической партии и неоднок ратно отвер гались, так как и по сей день сенат рассматривается как вы ра зитель интересов отдельных субъектов канадской федера ции.
2. Ограничение пребывания в должности сенаторов шес тью годами с последующим назначением нового ка ндидата.
3. Установление определе нного периода времени, в тече ние которого сенат может рассматривать за конопроект, уже одобренный палатой общин. В случае отказа сената одобрит ь законопроект он вступает в силу без учета внесенных сена торами попра вок.
4. Расширение компетенции сената в области защиты прав граждан, включая т ак называемые лингвистические права. Предоставление сенату права прои зводить утвержде ние кандидатур на отдельные государственные должнос ти (послы, судьи и т.д.).
5. Предоставление провинциальным органам права утвер ждать кандидатуры сенаторов.
6. Снижение максимальног о возраста сенаторов до 70 лет.
7. Преобразование сената в палату федерации в составе 118 членов, половина и з которых будет избираться палатой общин, а половина — законодательным и органами провин ций. Ограничить законодательные полномочия такой пал а ты, но расширить полномочия в области защиты лингвисти ческих прав гра ждан.
8. Избрание сенаторов на о снове прямых выборов.
9. Замена сената советом ф едерации из 60 членов, кото рые бы представляли правительства провинций и действова ли бы по их указаниям.
10. Избрание шести независ имых беспартийных сенато ров от каждой из провинций.
Многие предложения по ре форме исходят из того, что сенату, в силу особенностей его положения в кон ституци онном механизме, должны быть присущи три группы фун кций.
Во-первых, проверка законопроектов палаты общин с точки зрения их целесо образности и соответствия уже дей ствующему законодательству.
Во-вторых, рассмотрение частных законопроектов с их последующим формал ьным одобрением в палате общин.
В-третьих, проверка и, в сл учае необходимости, рассле дование деятельности правительственных ве домств.
Должное осуществление у казанных функций предпола гает превращение сената в орган, минимально з ависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководст ва. До н астоящего времени сенат рассматривался как ор ган, назначение в состав которого позволяло тому или иному премьер-министру дополнительно укре пить положе ние своей партии без использования механизма выборов. Как п оказывает практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в с енате производится руководством правящей партии непосредственно пере д выборами в пала ту общин, что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить большинство в нижней палате парламента.
Несмотря на выдвижение многочисленных предложений по реформе сената, е динственное существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г., когд а Закон о Консти туции ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе п ринятия конституционных поправок.