Бюджетное законодательство РФ

Введение Анализ финансовых правоотношений может быть успешным , если исход ить из из учения экономических отношений , лежащих в их основе , а также из правотворческой деяте льности государства в области финансов. Финансы - экономические отношения , возника ющие в процессе образования и расходования денежных средс тв , совершения денежных операций , ведения денежного хозяйства в целя х удовлетворения общественных потребностей. Краткая справка . Термин "Финансы " (от латинского слова "финансиа "), означающий "денежны й платеж ", впервые стал применя ться во Франции в XVI веке для обозначения государ ственных доходов и государственных расходов (бюджета ), государственного кредита и государстве нного долга в отличие от денежных ресурс ов и операций частного хозяйства _*. ----------------- * См . "Финансовое право ". - М . - Прогр есс . - 1978. - с .7 Из всей совокупности денежных отноше ний финансы выделяются именно тем , что вы ражают процесс перераспределения доходов и фо ндов. Отличительным признаком финансов является их императивност ь , изъятие части доходо в под государственным принуждением. Финансовая деятельность государства - это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по план омерному образованию , распределению и использован и ю денежных фондов для осуществления своих функций , методами которой являются в области образования денежных средств обязатель ный и добровольный ; в части распределения денежных фондов (финансирование и кредитование )в области использования средств (безна л ичные средства и наличные ). Финансовая деятельность Российской Федера ции ставит себе целью обеспечить предоставле ние в распоряжение органов государственной в ласти и органов местного самоуправления (феде ральных и субъектов Российской Федерации ) необходимых финансовых ресурсов для удовлет ворения государственных и местных потребностей . Финансовыми ресурсами Российской Федерации яв ляются бюджетные средства , средства внебюджетных фондов Российской Федерации , кредитные рес урсы. Российская Федерация имеет собственный з олотой запас , алмазный и валютный фонды . В юридической литературе понятие финансовых правоотношений освещено главным образом в уч ебниках . "Финансовые отношения - это урегулированн ые нормами ф инансового права обще ственные отношения , участники которых выступают как носители юридических прав и обязанн остей по образованию и использованию государ ственных денежных фондов "_*. ----------------- * См . Советское финансовое право . - М. - 1987. - с . 73 Экономические отношения (финансовые ), будуч и урегулированными нормами права , являются фи нансовыми правоотношениями _*. ----------------- * См . Советское финансовое право . - М . - 1982. - с . 46 Финансовые правоотношения ра зличаются в зависимости от вида объекта на м атериальные (денежные ) и процессуальные (организ ационные ); а от структуры финансовой системы - на бюджетные,налоговые , страховые , банковские , к редитные , расчетные , таможенные,финансов предп р иятий , организаций и учреждений. Особенностью финансовых правоотношений яв ляются : - возникновение в процессе финансовой д еятельности государства,субъектов Федерации , местного самоуправления при наличии фактов или со бытий , с которыми закон связ ывает их возникновение ; - возникновение по поводу финансовых р есурсов государства,субъекта Федерации или органа местного самоуправления ; - одной из сторон , как правило , явля ются органы государства,субъекта Федерации , местно го самоуправл ения. Изменение полномочий субъектов Федераци и и местного самоуправления , расширение сам остоятельности их и хозяйствующих субъектов в ходе проведения экономической реформы , фор мирование рыночных отношений в России вызвал о к жизни новые формы и методы финансовой деятельности государства , регионов и местного самоуправления . Что в свою оче редь обусловило возникновение новой финансовой системы , характерной чертой которой является тенденция к децентрализации , пред о с тавление широких прав субъектам Российской Ф едерации , местным органам самоуправления. Термин "финансовая система " применяется в литературе в двух смыслах : во-первых , финансовая система - это совокупность финансовых отношений , на основе к оторых образуют ся и используются соответствующие формы ден ежных средств , а во-вторых , - это совокупность учреждений страны в определенный исторически й период в широком смысле , охватывающая ф инансовые , налоговые и кредитные учрежд е ния. Чаще всего термин "финансовая система " применяется в первом смысле , т.е . как совокупность финансовых институтов , при помощи которых государство и местное самоуправление собирают и используют денежные средства. Финансовое право - это совокупнос ть юридических норм,регулирующих общественные от ношения в области планомерного образования , распределения и использования денежных фондов государством , субъектами Федерации , местным самоуправлением и юри д ическими лицам и в целях осуществления их функций. Нормативный массив финансовых актов в Российской Федерации строится на различных уровнях : это федеральные , субъектов Федерации и местные акты ; по юридическим свойства м они различаются н а нормативные и индивидуальные. В России действуют законы Российской Федерации , акты Федерального Собрания , указ ы Президента , постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации , приказы , инстр укции и письма Министе рства финансов Российской Федерации , Государственной налоговой с лужбы Российской Федерации ; акты Департамента налоговой полиции Российской Федерации , акты других органов по вопросам финансовой д еятельности ; законы республик , краев , областей , гор о дов Москвы и Санкт-Петербурга , автономной области , автономных округов и а кты их администраций по финансовым вопросам . Кроме того,принимаются акты органов местно го самоуправления по финансовым вопросам , а также акты юридических лиц . Собст в енно , законодательство составляет лишь ча сть финансовых актов. Финансовое законодательство * развивается по направлениям,составляющим группы правовых инс титутов **: правовые основы финансовой деятельност и государства , субъектов Федерац ии и местного самоуправления (общие вопросы ); бюджетное законодательство ; правовое регулирование государ ственных доходов Российской Федерации , доходов субъектов Федерации и доходов местного са моуправления ; страховое законодательство ; правовое регул и рование государственных расходо в Российской Федерации , субъектов Федерации , расходов местного самоуправления и инвестицион ной деятельности ; банковское законодательство (к редитование , расчеты , сберегательное дело,денежное обращ е ние ); правовое регулирование рынка ценных бумаг ;валютное законодательство , таможенное законодательство. ----------------- * О понятии термина "законодательство " см . Юридический энциклопедический словарь . - М . - 1987. - с . 130 ** О понятии термина "правовой инст итут " см . там же , с . 160 Как правило , существуют так называемы е базовые и приоритетные нормативные акты , определяющие направления развития институтов. Изменения финансового законодательства п роизошли во вс ех странах СНГ . Так , существенные изменения коснулись бюджетного законодательства. В Российской Федерации , Беларуси , Каза хстане , Украине приняты специальные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Во многих странах СНГ приня ты , кроме отдельных актов по видам налоговы х платежей , нормативные акты об основах на логовой системы. Налоговое законодательство Беларуси , напр имер , в основном обеспечивает вхождение ее экономики в межгосударственное сообщество,учитывая перехо дный период. Предусмотрено обложение прибыли предприя тий , доходов от некоторых видов деятельности , добавленной стоимости во всех сферах пр оизводства , работ , услуг , введены акцизы и некоторые другие налоги. В отличие от налого в Российск ой Федерации несколько налоговых платежей наз ваны иначе , например , в Беларуси введен эк ономический налог (налог за пользование приро дными ресурсами ), налог на экспорт - импорт , налог на топливо , транзитный налог . Кроме того , в Беларуси введе н чрезвычайный налог на ликвидацию последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Сравнительный анализ законов о местно м самоуправлении стран СНГ (РФ , Туркменистан , Кыргызстан , Беларусь , Таджикистан , Украина,Казахста н ) позволяет сделать вывод , что эти з аконы приняты в странах СНГ на основе Закона СССР "О местном самоуправлении и местном хозяйстве " и различие их норм в области финансов не существенно. Так , в финансовые ресурсы местного самоуправления согласно Закону РФ о * мест ном самоуправлении в РФ включаются б юджетные,внебюджетные средства местных представительн ых органов , получаемых кредитных ресурсов , ва лютных средств , а также средства органов территориального самоуправления. * См . Ведомости Съезда народн ых депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР . - 1991. - N 29. - Ст . 1010 При этом бюджетные и внебюджетные средства указаны во всех названных актах , валютные средства - в законе Украины . Меж ду тем в законе Украины в составе фи нансовых рес урсов не указаны кредитные ресурсы ; в Республике Беларусь указаны дота ции , субвенции , субсидии ;в Туркменистане - не включены средства иных органов территориальног о самоуправления ; в Таджикистане - включены сре дства , выделяемые для развития слаборазвитых регионов и республик. Во всех странах СНГ приняты закон ы о Центральном , национальном банке страны и отдельно о банках и банковской деяте льности. Изложенное свидетельствует , что пока еще финансовое законодательство стран СНГ с уществ енно не разнится. В последнее время теоретические про блемы финансового законодательства все чаще освещаются в печати. В настоящей работе впервые будет сделана попытка кратко прокомментировать состоя ние современного российс кого финансового законодательства через призму бюджетного за конодательства,взаимодействующего со всеми финансовы ми институтами . Знание российского финансового законодательства , в том числе и бюджетного, имеет большое практическое зна ч ение для всех граждан Российской Федерации , ю ристов , бухгалтеров , руководящих работников предпр иятий,организаций , учреждений независимо от форм собственности. Глава I. Конституционные положения финансо вого законодатель ства России Параграф 1. Конституция Российской Федерац ии и финансовое законодательство Основополагающие правовые нормы регулиро вания финансовой деятельности Российской Федерац ии , субъектов Федерации и мест ного са моуправления содержатся в Конституции Российско й Федерации,Соглашении о создании СНГ , в Ф едеративных договорах , Конституциях республик , вх одящих в состав Российской Федерации , закона х об основах бюджетного устройства и бюд жетно г о процесса , основах налоговой системы и некоторых других актах . Финан совое право базируется на общих принципах российского права и на специфических принц ипах , свойственных этой отрасли права. Действующая Конституция Российской Федера ции отражает плюрализм собственности на средства производства , сочетает требования э ффективности производства и социальной защиты граждан , указывает на участие государства в регулировании хозяйственной жизни. Конституционное регулирование финан со вых отношений началось гн сегодня . В четы рех ранее принятых в России конституциях имелись соответствующие разделы или главы . Так , в первой Конституции РСФСР (от 10 июля 1918 г .*), например , был раздел "Бюджетное прав о ", в котором имелись статьи , определяющие финансовую политику,закреплялось полож ение об уплате государственных и местных налогов в казначейство и регулировался поряд ок расходов на государственные и местные нужды путем открытия кредитов по прямому назначению (в том ч исле дополнитель ных и издания постановлений центральной власт и. ----------------- * См . СУ РСФСР . - 1918. - N 51. - Ст . 582 Во второй Конституции РСФСР * была выделена глава 7 "О бюджетном праве ", согласно которой относилось к ведению общесоюзн ого законодательства распределение расходов и доходов , собираемых на территории РСФСР. ----------------- * См . СУ РСФСР . - 1925. - N 30. - Ст . 218 Последующие Конституции РСФСР отражали принципы Конституций СССР . Вторая Консти туция РСФСР (от 11 мая 1925 г .) подробно регламентировала бюджетные права РСФСР , третья Конституция РСФСР (от 21 января 1937 г .) и ч етвертая Конституция (от 12 апреля 1978 г .)также имели соответствующие главы , включающие нормы бюджетного з аконодательства. Так , в четвертой Конституции РСФСР в разделе VIII "Государственный план экономическ ого и социального развития РСФСР. Государственный бюджет РСФСР " имелась гла ва 20 "Государственный бюджет РСФСР ". Нормы этой ст атьи определяли бюджетную систему,уст анавливали порядок представления , рассмотрения и утверждения бюджета , утверждения отчета о его исполнении и обязательность публикации этих данных. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г . не содержит классово-идеологи зированных характеристик государственной власти , общественного строя , целей и задач государств а , местного самоуправления , а также и спец иальной главы о бюджете. Закрепляя политическую и экономическую системы , пятая Конституция Российской Федерации исходит из демократических принципов и ценностей . Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются част ью ее права ( с т .15 Конституции Рос сийской Федерации ),при этом действует приорит ет международных договоров над внутренним за конодательством. Конституцией России гарантируется единст во экономического пространства на ее террито рии , свободное перемещение товар ов , услуг и финансовых средств , поддержка конкуренции , свобода экономической деятельности. Конституция Российской Федерации определя ет полномочия (ст .71)и предметы совместного ведения (ст .72) в финансовой деятельности орган ов государственной в ласти , устанавливает обязанность каждого платить налоги (ст .57), поря док принятия закона о федеральном бюджете , федеральных налогах (ст .106), порядок финансирова ния судебных органов (ст .124), регулирует и не которые другие отношения,возни к ающие при осуществлении финансовой деятельности. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности , единстве системы государственной власти , разграничении предметов ведения и полномочий между федера льными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Феде рации. К ведению Российской Федерации Конст итуцией России (ст .71)отнесено установление осн ов федеральной политики экономического и соц иального развития , финансовое, кредитное , таможенное регулирование , денежная эмиссия , устано вление правовых основ единого рынка , основ ценовой политики , официальный статистический и бухгалтерский учет , федеральные экономические службы , включая федеральные банк и. По указанным вопросам органы государс твенной власти Российской Федерации принимают законодательные и иные нормативные акты. К этой группе отношений , регулируемых федеральными актами,относятся полномочия , осущес твляемые федеральными органами по управ лению российскими федеральными финансами (федерал ьный бюджет,федеральные налоги и сборы , федер альные фонды регионального развития ). Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней по литики государства . Правительство Россий ской Федерации обеспечивает проведение в Рос сийской Федерации единой финансовой , кредитной и денежной политики , разрабатывает и пре дставляет Государственной Думе федеральный бюдже т т обеспечивает ег о исполнение , представляет отчет об исполнении федерального бюджета . Оно осуществляет иные полномочия , возложенные на него Конституцией Российской Федерации , федеральными законами , указами Прези дента Российской Федерации. К предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов ее субъекто в относятся общие принципы налогообложения и сборов. В целях реализации конституционных основ федерального устройства Росс ийской Федерации Указом Президента Российской Федер ации от 20 июля 1994 г . N 1449* образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по подг отовке договоров о разграничении предметов в лияния и полномочий между федерал ь ными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Росс ийской Федерации и утверждено Положение о ней. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 13. - Ст .1475 Основными задачами ее являются разра ботка предл ожений для Президента Российс кой Федерации , проведение экспертизы проектов договоров , координация деятельности органов и др . Представитель от Министерства финансов Российской Федерации включен в состав это й комиссии. В новой Конституции Российской Федерации введено понятие "финансовое регулирова ние ", но в законодательном порядке такого определения не дано . Исходя из того п еречисления , которое сопутствует этому термину (т.е . кредитное , таможенное регулирование,денежн а я эмиссия ) в статье 71 Конституции России , можно сделать вывод , что речь идет о финансовом законодательстве , поэтому для практической деятельности в деле определ ения предметов ведения и полномочий органов власти и управления различного у р овня важное значение имеют теоретические вопросы о месте финансового права и ограничения финансового права от других отра слей права. Разграничением между финансовым и др угими отраслями права являются : во-первых , то , что одним из субъектов финансово-правов ого отношения является орган государства , суб ъекта Российской Федерации,местного самоуправления с властными полномочиями , и , во-вторых , то,что финансовые отношения возникают главным обра зом , на основе одностороннего волеизъявления, определенного акта органа государства , субъекта Федерации или местного самоуправления . Связь финансового права с конституцио нным правом проявляется в том , что нормы конституционного права определяют основные принципы правового регулир ования в России , в том числе и в области финансовой деятельности государства , субъектов Федерации и местного самоуправления. таким образом , нормы конституционного права о предметах ведения и полномочия ор ганов Российской Федерации , су бъектов Ро ссийской Федерации , местного самоуправления , нормы о федеральном бюджете,единой денежной систе ме и др . одновременно являются и нормами финансового права. Между тем эти отрасли права имеют различный предмет правового регулирова н ия и метод регулирования . так , предмет п равового регулирования конституционного права - эт о общественные отношения в области осуществл ения суверенитета , а в финансовом праве -общественные отношения в области финансовой деятельности органов власти государств а , субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Для административного права главным являются отношения,складывающиеся в области гос ударственного управления , в исполнительной и распоря дительной деятельности органов госу дарства,субъектов Федерации , местного самоуправления . оно относится к совместному ведению орг анов Российской Федерации и ее субъектов. Для финансового права характерным явл яются отношения в области финансов , а именно аккумуляции , распределения и использов ания денежных ресурсов государства , субъектов Федерации и местного самоуправления. Многие имущественные отношения регулиру ются нормами гражданского права . Субъекты гр ажданск ого права выступают как юридичес ки равноправные стороны . Для финансовых отнош ений , как уже указывалось , характерным являетс я их императивность . Гражданское законодательств о относится к ведению органов Российской Федерации. некоторые отрасли фи нансовой деятельн ости государства регулируются как нормами гр ажданского права , так и нормами финансового права. Это , в частности , кредитные , расчетны , страховые отношения. Например , добровольное страхование регулирует ся нормами гражданского права , обязательное страхование - финансовым правом , которое имее т тенденцию к развитию. В соответствии с Указом Президента от 6 апреля 1994 г . N 667"Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательно го страхования " Правительство Российской Федерации Распоряжением от 2 июля 1994 г . N 1025-р * утвердило перечень первоочередных проектов Законов Российской Федерации по вопросам обя зательного страхования , которым предусмотрело раз работку проектов об о б язательном страховании : ответственность перевозчика ;военнослу жащих и приравненных к ним лиц ; професс иональной ответственности ; гражданской ответственност и владельцев транспортных средств за причинен ие ущерба имущественным интересам тре т ьих лиц. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 11. - Ст .1324 Параграф 2. Основополагающие акты финансов ого законодательства субъектов Российской Фе дерации Во всех Конституциях республик , вход ящих в Российс кую Федерацию , включены нормы финансового законодательства , главным о бразом бюджетного и налогового . Республики фо рмируют , утверждают и исполняют свои бюджеты. Конституция Республики Бурятия от 22 фе враля 1994 г . закрепила в ст .61 признание в ведении Российской Федерации и совмест ном с ней ведении вопросов , перечисленных в Конституции Российской Федерации,и отнесла ( ст .63) к ведению Республики Бурятия республика нский бюджет , республиканские и местные налог и , республиканские фонды э кономического , социально-культурного развития. Степное уложение - Основной закон Калм ыкии (ст .2) к ведению Народного Хурала (Парла мента ) отнесло утверждение республиканского бюдже та , осуществление контроля за его выполнение м , утверждение о тчетов о выполнении и внесении изменений в бюджет в случае необходимости. Конституция Республики Ингушетия от 24 февраля 1994 г. определила , что правительство Республики разрабатывает и представляет на утверждение Па рламента проект республиканского бюдж ета и отчета о его выполнении. В Конституции Республики Башкортостан выделен самостоятельный раздел IV "Финансы и бюджет ", которым определена бюджетная система Республики , координация ее бюджетно-финан сов ой , налоговой,денежно-кредитной , валютной , ценовой политики с политикой Российской Федерации , ре гламентированы бюджетный процесс , бюджетная автон омия городов *. ----------------- * См . Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан . - 1994. - N 4. - Ст . 146 Республика Башкортостан самостоятельно о пределяет принципы налогообложения с учетом принятия в Российской Федерации законов и дополнительных соглашений с соответствующими ф едеральными органами. Установл ена подотчетность Национального Банка Башкортостана Государственному собранию Республики и Президенту Республики Башкорт остан. В конституциях некоторых республик , входящих в состав Российской Федерации , введ ены нормы , аналогичные Конституции Росси йской Федерации об обязанности каждого плати ть установленные налоги и сборы . Законы , у худшающие положение налогоплательщиков обратной силы не имеют . Такие нормы имеются в К онституции Республики Коми от 17 февраля 19 9 4 г ., Конституции Республики Карелия от 22января 1994 г . В Конституции Республики Ты ва эта обязанность отнесена лишь к гражд анам Республики Тыва (ст .60). Субъект финансового права - это лицо , обладающее правоспособностью , м огущее быть участником финансового правоотношения . Суб ъектом финансовых правоотношений - реальным учас тником могут быть индивидуальные участники (г раждане Российской Федерации , иностранные граждан е и лица без гражданства ) и коллективные органы (органы федеральной государс твенной власти,органы государственной власти субъ ектов Федерации и органы местного самоуправл ения , учреждения . предприятия и организации , вне зависимости от формы собственности , инос транные ю р идические лица ). В соответствии со ст .57 Конституции Российской Федерации и основами налоговой системы иностранные граждане и лица без гражданства , проживающие на территории Тыва , подлежат налогообложению федеральными на логами в установленном порядке. Насколько остро встает вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации и предметов ведения ее субъектов в правов ом регулировании налогообложения , в установлении региональных и местных налогов может с видетельствовать следующее . Указами Президен та Российской Федерации , принятыми в один день - 22 декабря 1993 г . до введения в действие Конституции Российской Федерации , вопрос о порядке установления региональных налогов ре шался различно. Так *, одним Указом было поруче но Правительству Российской Федерации подготови ть предложения Федеральному Собранию о пре доставлении права субъектам Федерации устанавли вать налоги и сборы сверх перечня , предус мотренного законом Росси й ской Федера ции "Об основах налоговой системы в Росси йской Федерации ", а другим Указом Президента Российской Федерации это право предоставле но субъектам Российской Федерации. ----------------- * См . Указ Президента Российской Федера ции "О формировании республиканского бюдж ета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации в 1994 году " от 22 декабря 1993 г. Собрание актов Президента и Правительств а Российской Федерации . -1993. - N 52. - Ст . 5074. Названные Указы Президента Российск ой Федерации , принятые в соответствии с У казом Президента Российской Федерации от 7 окт ября 1993 г .*, т.е . до введения в действие Конституции Российской Федерации , подлежат утверж дению Федеральным Собранием. ----------------- * См . п .2 Указа Президента Российской Федерации "О правовом регулировании в пер иод поэтапной конституционной реформы в Рос сийской Федерации " от 7 октября 1993 г. В соответствии со ст . 90 Конституции Российской Ф едерации Указы Президента Ро ссийской Федерации не должны противоречить К онституции Российской Федерации и федеральным законам. К исключительному ведению Российской Федерации отнесены вопросы федеральных налогов. К совместному ведению Росси йской Федерации и субъектов Федерации относиться установление основных принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст .72). Органы местного самоуправления лишь устанавл ивают местные налоги и сборы (ст .132). По предметам совместного ведения (ст .76 Конституции Российской Федерации ) издаются федеральные законы и нормативные акты су бъектов Федерации . Поэтому на федеральном уро вне должен действовать акт,который в законод ательном порядке определил бы основные принц и п ы налогового законодательства , при этом не суть важно , будет ли это отдельно взятый закон , либо нормы основ н алогового законодательства или кодекса Российско й Федерации (свод законов ), будет ли в нем перечень региональных и местных налогов или не т. В настоящее время (до его приняти я ) субъекты Российской Федерации могут вводит ь дополнительные налоги сверх предусмотренных законом РФ об Основах налогового законодат ельства. Статус края , области , города федеральн ого значения , автон омной области , автономн ого округа определяется Конституцией России и уставом края , области , города федерального значения , автономной области , автономного ок руга , принимаемым законодательным (представительным ) органом соответствующег о субъекта России (ст .66). В установленном Конституцией Российской Ф едерации порядке может быть принят федеральны й закон об автономной области , автономном округе. Такие акты сейчас разрабатываются. Отношения автономных округов , входящих в состав кр ая , области,могут регулироват ься федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного о круга и , соответственно,органами государственной власти края или области. Местное самоуправление в пределах с воих полномочий самостоятельно . Органы ме стного самоуправления не входят в систему государственной власти . В конституциях республ ик , входящих в состав Российской Федерации , и отдельных конституционных актах субъектов Российской Федерации определены п р ава местного самоуправления в части утвержде ния местного бюджета и установления местных налогов и сборов. Глава II. Бюджетное законодательство Параграф 1. Понятие бюджетного законодател ьства Бюджетное законодательств о является одним из главных разделов финансового за конодательства. В Своде законов РСФСР бюджетные акты помещены во втором параграфе "Бюджетное законодательство " главы "Финансы и кредит "раздела IV "Законодательство о народном хозяй стве " сразу после параграфа "Общие воп росы ". Бюджетное право как институт финансо вого права - это совокупность юридических нор м , устанавливающих бюджетное устройство государст ва , субъектов Федерации , местного самоуправлени я,ре гулирующих отношения по поводу распре деления бюджетных средств между бюджетами ра зных уровней , их расходования и исполнения бюджетов. Бюджетное законодательство - это совокупно сть актов , включающих бюджетно-правовые нормы , при этом опред еляющее влияние на бюдж етное законодательство оказывают нормы конституц ионного права , а также государственного и административного. Бюджетное законодательство как и в се финансовое законодательство , действовавшее на территории СС СР и РСФСР *, было со здано в другой политической и экономической обстановке и других условиях хозяйствования. ----------------- * См . Пискотин М.И . Советское бюджетное право . - М . - 1971 Оно обслуживало планово-распорядительную с истему и пот енциальноуже не могло бы ть приспособлено к рыночной экономике , более того,оно было тормозом в развитии рыночны х отношений. Бюджетное законодательство ранее было направлено главным образом на перераспределен ие доходов от того , кто работал х о рошо , к тому , кто работал плохо ; это от носилось как к производителям , так и к перераспределению между регионами бывшего СССР. В настоящее время бюджетное законода тельство Российской Федерации стремится учитыват ь особенности развития произв одительных сил каждого региона , создать примерно равные условия , единые "правила игры " для всех предпринимательских структур. Бюджетное законодательство регулирует отн ошения между органами государственной власти Российской Федерации и органами госуд арственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу сос тавления , рассмотрения , утверждения и исполнения бюджетов Российской Федерации . Вопрос о правовом регулировании бюджетных взаимоо т ношений всегда имел важное значение,а в настоящее время в условиях инфляции при обрел важнейшее значение. Российское бюджетное законодательство вк лючает в себя финансовые акты разного у ровня : акты Российской Федерации , акты субъек тов Фе дерации. Следует иметь в виду , что кроме законодательных актов , многие бюджетные отноше ния регулируются актами федеральных государствен ных органов , органов субъектов Российской Фе дерации и местного самоуправления. В федеративных д оговорах впервые применен термин "финансовое регулирование " к полномочиям Российской Федерации . В законода тельном порядке уже определено , что к фин ансовому регулированию относится и бюджетное регулирование . Понятие бюджетного регулирования д ано в ст. 18 Закона Российской Федерации "об основах бюджетного процесса и бюджетного у стройства в Российской Федерации ". Основой бю джетного регулирования является закрепленное зак оном распределение источников доходов между б юджетами разного уровня. Кроме того , имеются акты по управлению собственно федеральными финансами (фед еральный бюджет , фонды регионального развития ). Естественно , что эти полномочия относятся к исключительному ведению Российской Федера ции. Второе направление сове ршенствовани я бюджетного законодательства федеральными акт ами - это регулирование на основании ст .76 Конституции тех бюджетных отношений , правовое регулирование которых отнесено к совместном у ведению Российской Федерации и су б ъектов Федерации . Так , Протоколом к Фе деративному договору между Российской Федерацией и органами государственной власти краев , областей , городов Москвы и Санкт-Петербурга отнесено к совместному ведению установление общих принципов бюджетной сист е мы. Протокол выражал стремление уравнять гос ударственно-правовой статус всех субъектов Федера ции. Третье направление - это совершенствование актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации , принятие ими новых ак тов : законов , п остановлений , принятые по регулированию бюджетных отношений . Ранее приня тые автономными республиками в составе Росс ийской Федерации акты * по регулированию бюдж етных отношений устарели , они заменены. ----------------- * В 1961-1962 гг . во всех АССР , входящ их в состав РСФСР , были приняты свои а кты о бюджетных правах местных Советов народных депутатов . См . Сборник "Труд , кадры , заработная плата в аппарате управления ". - М . - 1986 Для всех субъектов бюджетного правоо тношения характерно следующее : каждый из них либо принимает участие в распределе нии доходов или расходов между бюджетами , либо участвует в качестве стороны на од ной из стадий бюджетного процесса , либо связан с бюджетом в связи с получен и ем соответствующей суммы денежных средств в форме бюджетного финансирования. Некоторые из субъектов бюджетных пра воотношений обладают не одним , а двумя и даже тремя названными признаками одновременн о. Вместе с тем , субъектами бюджетных отношений не являются предприятия и организации и граждане , ибо они не участ вуют в бюджетном процессе , не получают не посредственно из бюджета денежные суммы . Их взаимоотношения с бюджетом опосредуются взносо м налогов и неналоговых платежей , к оторые вносятся в бюджет , но бюджетное право не регулирует отношения , непосредствен но связанные с мобилизацией денежных средств в бюджет , регламентация их осуществляется другими институтами финансового права (налогов ое право , государственный кре д ит , государственные расходы и расходы субъектов Федерации,местного самоуправления и т.д .). Эти институты теснейшим образом связ аны с бюджетным правом,являясь институтами фи нансового права . Особенностью многих бюджетных правоотношений , отлич ающих их от други х финансовых правоотношений,является их определен ный , ограниченный срок действия - бюджетные пр авоотношения действуют лишь в течение опред еленного срока в пределах одного бюджетного года. В настоящее время предпринимаетс я попытка выделить налоговое законодательство в самостоятельную отрасль , что представляется весьма сомнительным , оно может являться подотраслью финансового права. Правовое регулирование общественных отно шений по поводу внесения тех или и ных видов налогов и сборов (т.е . их зач исления ) в конкретное звено бюджетной системы Российской Федерации относится не к нало говому законодательству , а к бюджетному закон одательству. Важным является то , что нормы , опре деляющие доходные ист очники конкретных зв еньев бюджета , осуществляют бюджетное регулирова ние,являющееся частью финансового регулирования , отнесенному к исключительному ведению Российск ой Федерации . Определение тяжести налогообложения физических и юридических л и ц относится к финансовому регулированию , финансов ому законодательству. В ФРГ , например , принят специальный закон и финансовой взаимопомощи Федерации и земель от 28 августа 1969 г .*. ----------------- * См . "Федеративная Республика Герм ания . Конституция и законодательные акты ". - М . - "Прогресс ". - 1991. - с . 168 Как и все субъекты правовых отно шений , субъекты бюджетных правоотношений имеют права и несут обязанности . они различны в зависимости от уровня органов , их осуществляющих , одни в отношении бюджета св оего уровня , другие - в отношении бюджетов нижестоящего уровня. Бюджетные права органов Российской Фе дерации разбиваются на две большие группы . Это бюджетные права в области бюджетной системы Российской Федерации и в обл асти федерального бюджета . Определение бюджетно-фи нансовой политики , принципа формирования доходо в,расходов , единой бюджетной классификации , взаим одействие с элементами финансовой системы и др . относится к п е рвой группе. Органы Российской Федерации несут обя занности перед органами субъектов Российской Федерации , например , обязанность своевременно п ередавать средства из федерального бюджета по взаимным расчетам. Бюджетные права органов Росси йск ой Федерации в области федерального бюджета относятся ко второй группе и заключаютс я в составлении , рассмотрении , утверждении бю джета , осуществлении бюджетного регулирования , оп ределении доходов федерального бюджета,его расход ов и до х одов и др. Бюджетные права субъектов Российской Федерации урегулированы специальным законом Росс ийской Федерации , а также другими актами *. ----------------- ** См ., например , Положение о главе ад министрации , утвержденное Указом Президента Ро ссийской Федерации . Российские вести . - 1994. -11 о кт. Это право иметь самостоятельный бюдже т , получать закрепленные доходы , распределять средства своего бюджета , определять оборотную кассовую наличность , осуществлять бюджетное регули рование нижестоящих бюджетов и т.д. Параграф 2. Федеральные акты бюджетного законодательства На федеральном уровне действуют зак оны , постановления Верховного Совета Российской Федерации , акты Федерального Собрания,Указы П резидента Российской Федерации , постановления Правительства -Совета Министров Российской Фед ерации , ведомственные нормативные акты Министерст ва финансов РФ , Государственной налоговой сл ужбы,инструкции и инструктивные письма Центрально го Банка России. Б азовым актом бюджетного законода тельства является закон РФ "Об основах бюд жетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации " от 10 октября 1991 г .* ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов РСФСР и Верховного Со вета РСФСР . - 1991. - N 46. - Ст . 1543 Важными актами являются Закон Российс кой Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию вн ебюджетных фондов представительных и исполнитель ных органов государственной власти ре спу блик в составе Российской Федерации , автономн ой области,автономных округов , краев , областей , городов Москвы и Санкт-Петербурга , органов местного самоуправления " от 15 апреля 1993г .* и Закон РФ "О субвенциях республикам в с оставе Р о ссийской Федерации , краям , областям , автономной области , автономным округа м,городам Москве и Санкт-Петербургу " от 15 июля 1992 г .** ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Феде рации . - 1993. - N 18. - Ст . 635 ** См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации . - 1992. - N 34. - Ст . 1972 Закон Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного проц есса в Российской Федерации " определил понятия бюджета , бюджетной системы , бюджетного процесса , закрепил принципы и основы бюдж етного устройства в Российской Федерации , а также осуществил правовое регулирование пор ядка составления , рассмотр е ния,утверждения республиканского (федерального ) бюджета Российс кой Федерации , контроля за его исполнением и порядка изменений в налоговом законодат ельстве. Являясь приоритетным законом российског о бюджетного законодательства , он нескольк о конкретизировал основные его положения , од нако частично они устарели . В дальнейшем в этой главе комментарии в основном даютс я к разделам этого закона. Раздел I. "Общие положения " Закона Росси йской Федерации об основах б юджетного устройства и бюджетного процесса в Россий ской Федерации. Некоторые положения этого закона в правоприменительной деятельности приобрели нес колько иное значение . Поскольку органы местно го самоуправления не входят в систему го сударственных органов,в настоящее время б юджет - это форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государства,субъектов Федерации и мес тного самоуправления , а не только государств а , Республикански й бюджет Российской Федерации именуется федеральным бюджетом Росс ийской Федерации (ст .71 Конституции Российской Федерации ). Подлежат отмене нормы указанного за кона , регулирующие взаимоотношения Российской Фе дерации с союзным бюд жетом , а также старые наименования органов власти и управ ления. В Российской Федерации , как и во всех федеративных государствах , бюджетная система состоит из трех звеньев : федеративный бюджет , бюджеты субъектов Фе дерации и местные бюджеты. Бюджетные системы развитых стран , в основном , прошли путь от зависимости государс твенных бюджетов (например , в США ) к цен трализации , к увеличению доли государственного бюджета а общем объеме бюджетных средств как в унитарных , так и в федер ативных государствах. Бюджетная система является одним из главных инструментов развития рыночных отно шений . Основополагающими принципами ее является единство , основанное на использовании едины х бюджетн ых классификаций , и самостоятель ность бюджетов. Бюджетная система Российской Федерации является совокупностью федерального бюджета Р оссийской Федерации и консолидированных бюджето в субъектов Российской Федерации. Консолидированный бюдж ет - это сово купность бюджетов , а именно бюджета соответст вующего уровня и консолидированных бюджетов нижестоящего уровня , т.е . в зависимости от уровня органов государственной власти , пред усмотренных Конституцией страны. Консолиди рованные бюджеты субъектов Российской Федерации представляют собой со вокупность соответствующих республиканских бюджетов , краевых , областных , окружных бюджетов и всех консолидированных бюджетов входящих терр иторий. Единый Го сударственный бюджет ут верждался ранее бывшим Верховным Советом Ро ссийской Федерации до 1991 г . включительно . В 1992 и 1993 гг . бывшим Верховным Советом Российской Федерации утверждался республиканский бюджет Российской Федерац и и и принимала сь бюджетная система Российской Федерации. Начиная с 1994 г ., Федеральным Собранием Российской Федерации согласно Конституции Росс ийской Федерации , утверждается федеральный бюджет Российской Федерации. На всей территории Рос сийской Федерации действует единый финансовый (бюджет ный ) год . Бюджетный год является периодом продолжительностью в 12 месяцев , в течение к оторого исполняется бюджет . В Российской Феде рации в настоящее время бюджетный год со впадае т с календарным годом и н ачинается с 1 января. В зависимости от исторических традиц ий финансовый год начинается в различные сроки , например , во Франции , в Италии - с 1января , в Великобритании , Канаде - с 1 апрел я , в Норвегии , Швеции -с 1 июля , в США - с 1 октября . В США сроки начала бюджетного года для федерального бюджета и бюджетов штатов не совпадают . Достаточное о беспечение собственными источниками доходов дает возможность штатам США применять такой п орядок. От бюджетного года следует отлич ать бюджетный период . Бюджетный период - это срок , в течение которого действует утвержде нный бюджет. Бюджетные периоды обычно продолжаются в течение года , но могут быть квартальными , полугодовыми и даже на несколько лет. Так , в доревол юционной России бюджетный период составлял год , в первые г оды после Октябрьской революции составлялись полугодовые бюджеты , а затем годовые и даже квартальные . В отдельных странах местн ые бюджеты утверждаются на два года с годовой разбивкой. Раздел II. "Основы бюджетного устройств а " названного закона дает законодательное оп ределение некоторых терминов бюджетного законод ательства , которые действуют и должны действо вать в нашей стране. Под бюджетным устройством обычно пон имается организация и принципы построени я бюджетной системы , ее структура , взаимосвяз ь между отдельными звеньями . Бюджетное устро йство определяется государственным устройством , поэтому юридические акты , определяющие компетенци ю органов вла с ти , обычно включают в нормы , регулирующие бюджетное устройство , т.е . порядок составления , рассмотрения,утверждения и исполнения бюджетов соответствующего уровн я. Бюджетное устройство меняется в зави симости от исторических условий развити я страны . Так , в связи с переходом к новой экономической политике в РСФСР б ыл осуществлен переход от государственного бюджета к системе местных бюджетов , но он и сначала не включались в Государственный бюджет . Это было сделано лишь в 1938г ., когда был создан единый Государ ственный бюджет СССР. Комментируемый закон закрепил единство бюджетной системы и самостоятельность всех звеньев бюджетной системы Российской Федерац ии. Единству бюджетной системы способству ет единство денежной системы . Согласно ст .75 Конституции Российской Федерации закреплен рубль в качестве единого средства расче тов на всей территории Российской Федерации . Введение и эмиссия других денег в Р оссийской Федерации не допускаетс я *. ----------------- * См . также Закон Российской Федерации "О денежной системе Российской Федерации " от 25 сентября 1992 г . Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховног о Совета Российской Федерации . - 199 2. - N 43. - Ст . 2406 В Российской Федерации единство бюдж етной системы , главным образом , обеспечивается бюджетным регулированием , заключающимся в том , что из доходов вышестоящих бюджетов пе редаются бюджетам нижестоящим денежные средс тва с целью сбалансирования доходов и расходов бюджета каждого уровня . Обращается внимание на формальное отсутствие в Зако не Российской Федерации об основах бюджетных прав субъектов Российской Федерации норм , определяющих единство бюджетной систе м ы Российской Федерации . По существу е динство ее формируется нормами о порядке бюджетного регулирования , в том числе полу чения дотаций и субвенций из федерального бюджета (ст .10), о порядке выдачи их нижес тоящим бюджетам. Как известно , бюд жеты составляются (как и бухгалтерский баланс )с доходной и расходной частью . Собственные источники д оходов каждого уровня бюджета определяются в законодательном порядке . Так , Закон Российско й Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Фе д ерации "* определил деление налогов и сборов на федеральны е,субъектов Федерации и местные. ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации . - 1992. - N 11. - Ст . 527 Права субъектов Федерации в о пределении собственных источников нижестоящих бю джетов установлены Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполн и тел ьных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации,автономной обла сти , автономных округов , краев , областей , город ов Москвы и Санкт-Петербурга , местного самоупр авления " от 15 апреля 1993 г . с учетом изменени й . В настоящее время доходы бюдже тов формируются главным образом за счет н алогов и сборов . Комментарий к налоговому законодательству представляет из себя предмет самостоятельного исследования . Необходимо иметь в виду , что в настоящее вр е мя ведется большая работа по подгото вке налогового кодекса , предложения о приняти и которого были выдвинуты еще несколько лет назад. Распоряжением Правительства Российской Фе дерации от 19 августа 1994 г . N 1353-р * в целях у порядоче ния системы сборов и иных пл атежей , взимаемых федеральными органами исполните льной власти и федеральными государственными учреждениями с предприятий,организаций , учреждени й и граждан Российской Федерации министерс твам , ведо м ствам , Банку России до 15 сентября 1994 г. поручено представить в Министерство финан сов России перечень всех сборов и иных платежей , включая комиссионные вознаграждения,ус тановленные за совершение конкретных видов операций , а Ми нистерству финансов Росси йской Федерации совместно с Государственной налоговой службой Российской Федерации до 1 ноября 1994 г . представить Правительству Российской Федерации предложения о целесообразности сох ранения существующей системы , а такж е перечень сборов , взимание которых сохраняе тся в 1995 г . Это может оказать влияние н а доходы федерального бюджета и размер регулирующих источников дохода. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 18. - Ст . 2124 Регулирующи м источником доходов б юджета называется такой вид налога или н еналогового поступления в бюджет , от которого могут быть произведены в бюджет нижестоя щего уровня. В Законе Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федер ации " (ст .19) перечислены налоги , отнесенные к регулирующим источникам доходов бюджета . Это , в частности,подоходный налог с физи ческих лиц. Часть федеральных налогов полностью зачисляется в местный бюджет , например , налог с имущест ва , переходящего в порядке наследования или дарения , государственная п ошлина (кроме дел арбитражных судов ), и по существу они являются регулирующими доходн ыми источниками. С целью сбалансирования бюджетов разл ичного уровня регул ирующие источники и отчисления от них ежегодно меняются . Так , Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994 год " от 1 июля 1994 г .* установ лены источники доходов федерального бюджета , среди них как налоговые , так и неналоговы е , н апример , свободные средства фонд а обязательного медицинского страхования (ст .2 Закона );определена ставка налога на прибы ль , зачисляемого в 1994 г . в федеральный бюдж ет , в размере 13 процентов (ст .6 Закона ). ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 10. - Ст . 1108 Установлены на 1994 год ставки или пр едельный размер налогов,зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации . Так , например,на лог на прибыль в бюджеты субъектов Россий ской Федерации могут быть зачислены в 1994 г. в размере не более 22 процентов , нало г на казино - по ставке 77 процентов (ст .7 Закона ). Во изменение ранее действовавшего пор ядка акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан со второго квартала 1994 г . направляю тся в федераль ный бюджет (ст .3 Закона ). Этим же Законом утверждены различные размеры отчислений в бюджеты субъектов Рос сийской Федерации в зависимости от времени их зачисления и видов подакцизных товар ов . Например , в I квартале 1994г . дейст вова ли ставки акцизов , установленные на 1993 год , а со второго квартала 1994 г . установлены но вые , значительно увеличенные ставки на различ ные подакцизные товары . Изменены в сторону увеличения и отчисления от налога на добавленную стои м ость (ст .10Закона ). Законами о бюджетах субъектов Российс кой Федерации проводится бюджетное регулирование нижестоящих бюджетов . Что же касается д ополнительных источников доходов бюджета , то это могут быть как дополнительно вводимые субъ ектами Российской Федерации налоги и сборы , так и неналоговые поступления . При этом не следует смешивать вопрос о дополнительных доходах бюджета с вопросом о праве субъектов Российской Федерации самост оятельно устанавливать налоги и сборы. Юридичес кое значение деление бюджето в каждого уровня на бюджет развития и бюджет текущих расходов заключается в том , что согласно статье 13 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации " при наличии дефицита бюджета п еревоочередному финансированию подлежат расходы,включ аемые в бюджет текущих расходов. Для ведения учета бюджетов применяетс я бюджетная классификация. Бюджетная классификация представляет собой систематизированную группировку доходов и расходов бюджета по однородным признакам . Она используется в бюджетном планировании и позволяет обеспечить связь с планированием финансовой деятельности предприятий и орган изаций , и объединение индивидуальных смет и финансовых п л анов в сводные пл аны и сметы. Доходы и расходы в бюджетной клас сификации систематизированы по группам , которым даны названия и постоянные номера . Доход ы сгруппированы по источникам доходов , а группировка расходов произведена по нап равлениям. Предметная (функциональная ) бюджетная кла ссификация - это классификация в зависимости о т вида платежей , она применяется при клас сификации доходов . Для бюджетной классификации расходов обычно применяются ведомственные и смешанные виды группировок , поскольку ка ждое ведомство (отрасль ) является распорядителем бюджетных кредитов. Бюджетная классификация позволяет вести учет доходов и расходов в финансовых , н алоговых органах , банковских , бюджетных учреждения х,на ее о снове составляется отчетность об исполнении бюджетов . Она позволяет осущ ествлять действенный контроль за целевым использованием бюджетных ассигнований . Она являет ся важным правовым актом , отражает порядок составления и исполнения бюджет а. Бюджетная классификация применяется в различных видах : один -для федерального бюд жета , другой - для субъектов Федерации , хотя основа у них общая. В обоих видах бюджетной классификаци и применялись разделы,главы , параграфы , статьи . О днако имелись и некоторые различия. Правовое значение бюджетной классификации состоит еще и в том,что Центральный Банк России издает схему ежемесячного отчет а о кассовом исполнении бюджета , в которой всем подразделениям бюджетной классификации даются символы , что используется в бюджетном учете. В последнее время в ряде стран получает широкое применение целевая бюджетная классификация в соответствии с принимаемым и общенациональными экономическими и социальными программами . Она состоит из разделов по отдельным отраслям и мероприятиям (об орона,сельское хозяйство , промышленность , транспорт , связь и т.д .). В настоящее время действу ет бюджетная классификация , утвержденная Министе рством финансов Российской Федерации * * *. ----------------- *** См . приложение к журналу "Финансы ". - 1993 . - N 1. - с. 11; 1994. - N 3 В ряде развитых стран дефицит б юджета , дефицитное финансирование является спосо бом государственного регулирования экономики, особенно в период кризисов , чтобы дать импульс экономическому развитию . Дефицит бюджета временно расширяет государственное п отребление , но одновременно оказывает отрицательн ое влияние : ведя к увеличению государственно го долга , уменьшает платежеспособный спрос населения , в дальнейшем ограничивает развитие экономики. В последние годы в Российской Фе дерации имеется бюджетный дефицит . Поэтому в комментируемом Законе имеются нормы , регулир ующие это положение . Мерами , прин имаемыми при дефиците бюджета являются : - первоочередное финансирование в размерах , предусмотренных бюджетом текущих расходов ; дотации ; субвенции ; выявление дополнительных до ходов ; выпуск займов ; казначейские сертификаты ;уточнение нормативов отчислений от налог ов ; установление предельных размеров дефицита бюджета - если при исполнении бюджета этот предел превышен или поступающие в бюдже т платежи значительно ниже предусмотренного уровня , то вводится механизм секвестра расходов -ежемесячное пропорциональное снижен ие расходов по всем статьям,кроме защищенных статей . Состав защищенных статей и поряд ок защиты меняются. Так , Закон Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994год " от 1 июля 1994 г . установил , что зарплата (денежное дово льствие ) с учетом взносов на социальное ст рахование и отчисления в Государственный фон д занятости населения Российской Федерации,федер альная программа "Дети России " подлежат финанс ированию в полном объеме (ст. 36). Установле н также верхний предел ассигнований по з ащищенным статьям федерального бюджета на 1994 г од в размере 20процентов от утвержденных р асходов. Указом Президента Российской Федерации "О Президентской программе "Дети России " Правительству России поручено обеспечить разработку целевых программ , расширив их состав и предусмотреть в федеральном бюдже те на 1996 год соответствующие источники финан сирования *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 17. - С т . 1955 Методами сбалансирования бюджета развития являются также выпуск займов или получен ие кредитов . В настоящее время займы име ются государственные , субъектов Федерации * и м естные **. ----------------- * См . ст . 45 Закона РСФСР "О краев ом , областном Совете народных депутатов " * См . ст . 48 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР " На основании ст .75 Конституции России государственные займы выпускаются в порядке , определяемом Федеральным законом и размещ ают ся на добровольной основе. По видам доходов займы делятся на процентные (выплата процентов ежегодно по заранее утвержденной ставке ) и выигрышные. Государственные займы по месту размещения делятся на внутренние и внешние , реализу емые на иностранных рынках ; по способу размещения -свободно обращаемые и принудител ьные , займы могут размещаться среди только физических лиц , только среди юридических ли ц или смешанные . В России в настоящее время , в частности , свободно обращаются облига ции р о ссийского внутреннего выигрышн ого займа 1992 года выпуска (сроком на 10 лет ). Установлен порядок возврата денег по обл игациям государственного целевого беспроцентного займа. В целях оптимизации исполнения федера льного бюджета и снижения те мпов инфл яции Правительство Российской Федерации выпуст ило казначейские обязательства и своим Поста новлением от 9 августа 1994г . N 906* утвердило Основны е условия выпуска казначейских обязательств. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 16. - Ст . 1911 Эмитентом (органом , осуществляющим выпуск ) их является Министерство финансов Российск ой Федерации , оно устанавливает объем и д аты выпуска , сроки погашения , процентную ставк у и номинальную стоимость. Они р азмещаются среди юридических лиц в порядке , установленном Министерство финансов Российской Федерации (Главным управл ением федерального казначейства ), а владельцами их могут быть российские юридические и физические лица. В 1994 г . из федераль ного бюджета выделены дотации бюджетам закрытых админист ративно-территориальных образований , в пределах к оторых находятся объекты по атомной энергии и объекты оборонной промышленности. Облигации займов являются видами ценн ых бумаг , участ вующими в создании рын ка ценных бумаг . Это новый институт финан сового права еще не имеет приоритетного законодательного акта . Насколько необходим закон о ценных бумагах , который защитил бы акционеров -держателей акций и бюджет , ярко в ы явил факт с деятельностью акционерного общества "МММ ", когда пострадало значительное количество акционеров . Впервые в г . Москве был создан внебюджетный фонд для компенсации убытков акционерам. На покрытие дефицита федерального бю джета направляются различные средства , в том числе кредит Центрального банка Росс ии и кредиты иностранных государств . Так , в бюджете 1994 г . предусмотрены средства за с чет кредита Центрального Банка России - 48 млрд . рублей и кредитов иностранных го с ударств и международных организаций -16339,9 м лрд . рублей. Внешние займы являются основной формо й международного кредита и их сумма являе тся суммой внешней задолженности государства. Российская Федерация приняла на себя обязанность погашения всей задолженности бывшего СССР. Взаимоотношения бюджетов с другими э лементами финансовой системы регулируются многи ми законодательными актами . Наиболее строго осуществлено регулирование по взысканию платежей в бюджет с юриди ческих и физичес ких лиц *. Они должны перечисляться в бюдже т, как правило , в первоочередном порядке. ----------------- * См . Указ Президента Российской Ф едерации "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бю джет налогов и иных обязательных плате жей " от 23 мая 1993 г . N 1006 и порядок его примен ения . Российские вести . - 1994. - 22 сент. Просроченные платежи в бюджет и н екоторые внебюджетные фонды,например , в Пенсионный фонд Российской Федерации , взы скиваются в бесспорном порядке . В последнее время ужесточен порядок взыскания недоимок с б юджет с дебиторов и др . С физических л иц и с иностранных предпринимателей применяет ся судебный порядок взыскания недоимок. Государство может быть субъекто м инвестиционной деятельности,т.е . производить инве стиции (долгосрочные вложения ) в сельское хоз яйство , промышленность , транспорт и другие отр асли хозяйства. Как известно , инвестиции - это денежны е средства , целевые банковские вклады , паи . акции и любое другое имущество , вкл адываемое в объекты предпринимательской деятель ности и других видов деятельности в цел ях получения прибыли и достижения социально го эффекта *. ----------------- * См . Закон РСФСР "Об инвестиционно й деятельности в РСФСР " от 26 июня 1991 г . Ведомости Съезда народных депутатов РСФ СР и Верховного Совета РСФСР . - 1991. - N 29. - Ст . 1005; За кон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РС ФСР ", там же , ст .1008 Поэтому из соответствующих бюдж етов направляются соответствующие средства в инвестиции . Полномочия эти также регулируются в Законах РФ "О краевом , областном Со вете народных депутатов ", а также "О местн ом самоуправлении в РФ ". В последнее время создан целый р яд внебюджетных фондов . В некоторых странах внебюджетные фонд ы являются ширмой , позволяющей ускользнуть о т парламентского контроля. Созданные у нас внебюджетные фонды обладают правами юридического лица . Денежны е средства они хранят на специальных счетах в банковских учреждениях . Источники доходов и мероприятия , на которые они напр авляются , определяют органы власти соответствующе го уровня . На федеральном уровне в настоящ ее время действует Пенсионный фонд *, фонд занятости н аселения , инвестиционные фонд ы и др. ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации . - 1992. - N 5. - Ст . 180 Установлено , что налоги и другие п латежи , предназначенны е для зачисления в бюджет , не подлежат направлению во внебю джетные фонды. Бюджетные средства не должны перечислятьс я во внебюджетные фонды. Сначала денежные средства всех внебюд жетных фондов включались в состав бюджетов *, а теперь средства н екоторых федерал ьных внебюджетных фондов включены в состав федерального бюджета , и рекомендовано органа м власти субъектов Федерации свои внебюджетн ые фонды включить в состав соответствующих бюджетов. ----------------- * См . ст .22 Закона Российской Федера ции о бюджетных правах субъектов Российской Федерации ; Механизм территориального самоуправ ления и хозяйствования . Ю.А.Тихомиров , А.Ф.Ноздраче в,Б.Б.Хангельдыев , Т.В.Конюхова и др . - М . - 1993, депон . в ИНИОН РАН N 48. - 1993. - 21 июня Бюджетные фонды создаются в рамках средств бюджета соответствующего уровня , та к например , резервный фонд Президента Российс кой Федерации ( на 1994 г . он составил 49800 млрд . рублей ),резервный фонд Правительства Р оссийской Федерации - 412200 млрд. рублей - и другие *. ----------------- * См . ст .16 Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994 год ". От бюджетных фондов и внебюджетных следует отличать внебюджетные средства . Внебюджетные средства - это средства,получаем ые бюджетными учреждениями помимо ассигнований , выделяемых им из соответствующего бюджета . Они поступают в распоряжение бюджетных уч реждений и расходуются наряду с бюджетными средствами и,как пр а вило , внебюджетн ые средства не включаются в бюджет. Их учет бюджетные учреждения ведут как и учет бюджетных средств . Это могу т быть специальные средства (от выполнения бюджетными учреждениями работ и услуг ), с уммы по поручениям (выпл ата денежных с редств третьим лицам за счет переданных им средств ),депозиты и прочее. Раздел III. "Основы бюджетного процесса " к омментируемого Закона Российской Федерации включ ает в себя основополагающие нормы бюджетног о процесса , ре гулирующие составление , ра ссмотрение,утверждение и исполнение бюджетов , вкл ючая нормы бюджетного регулирования и контро ля за исполнением бюджетов. Нормы об организации бюджетного проце сса устанавливают принципы гласности , публичности бю джетного процесса , которые конкретизир уются в актах субъектов Российской Федерации , в регламентах деятельности каждого звена представительных и исполнительных органов влас ти. Банковская система кассового исполнения бюджета , вероятно,будет зам енена казначе йской системой кассового исполнения бюджета. Иначе зачем же создано казначейство Указом Президента Российской Федерации от 8 де кабря 1993 г . N 1556*. ----------------- * См . Российские вести . - 1993. - N 172 Согласно Положению , утвержденному П остановлением Совета Министров - Правительства Ро ссийской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864*, Федеральное казначейство Российской Феде рации создано как централизованная система о рганов федерального казначейства и состоит из Главного управления федерального казна чейства Министерства финансов Российской Федера ции и подчиненных ему территориальных органо в федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации , краям , област ям , автономн ы м образованиям,городам Мо скве и Санкт-Петербургу , городам (за исключение м городов районного подчинения , районов и районов в городах ). ----------------- * См . Российские вести . - 1993. - N 172 Несмотря на отсутствие Закона Россий ской Федерации об информатизации общества в области финансов , в актах различного уровня устанавливается порядок обеспечения информацией общества в области финансов , поря док свободного доступа граждан к информации о финансовой деятельности государст в а , субъектов Российской Федерации,местного самоуправления , банковской деятельности , финансов ой деятельности предприятий , объединений , организ аций и учреждений. Примером этому могут служить закон о бюджетном устройстве и бюджетном проце ссе в Российской Федерации и соответс твующие законы субъектов Российской Федерации , где включены нормы об обязательности публи кации для всеобщего сведения утвержденных бюд жетов и отчетов об их исполнении. Население широко информируется об ут верж дении бюджета , его исполнении , посколь ку законы о бюджетах и постановления об отчетах исполнения его публикуются в мас совой печати. Жизнь выдвигает требования к принятию норм , изменяющих правовое регулирование не только порядка формирования бюдже та , но и ведения учета. Бухгалтерский и статистический учет отнесен Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации (ст .71, п ."р "). Все виды учета - оперативный , бухгалтер ский и статистический -включа ются в ед иную систему учета . Они взаимосвязаны . Некото рые данные оперативного учета используются в бухгалтерском , данные бухучета и оперативног о учета - в статистическом. Статистика как особая отрасль практич еской деятельности связана со с бором , обработкой , анализом и публикацией данных о массовых общественных явлениях . Это в по лной мере относится к статистике в облас ти финансов. Финансовые отношения складываются во всех отраслях народного хозяйства , социальной инфраструкту ры и в каждой отрасли народного хозяйства , социальной сферы имеется своя специфика , поэтому сформировался значите льный объем ведомственных актов по регули рованию информационных отношений в области фи нансов. Положение о бухга лтерском учете и отчетности в Российской Федерации утв ерждено 20 марта 1992 г . Министерством финансов Р оссийской Федерации на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 16 февра ля 1992 г . N 89* ----------------- * См . Финансовая газета . - 1992. - N 15; приложе ние к журналу "Финансы ". - 1993. - N 8. - с . 13 В стране действует две формы уче та : одна для бюджетных организаций , другая для хозрасчетных. Разработка закона о бухгалтерском уче те и с татистике Российской Федерации буде способствовать правильности расчетов с бюджетом,повышению чувства ответственности за со блюдение предписаний этого закона руководителей , работников учета предприятий и организаций, учреждений всех форм соб с твенности , способствовать охране имущественных интересов физических и юридических лиц (в том ч исле и государства ), приобретших акции. В целях обеспечения правовых основ единого рынка,единообразного исполнения бюджет а , получения банками , держателями акций достоверных сведений о финансовом состоянии фирм и предприятий , а также значительная роль будет принадлежать Указу Президента Российской Федерации "Об аудиторской деятельно сти " и закону Российской Федерац и и "О ценных бумагах ". Предусмотрен переход на принятую в международной практике систему учета . Создана Межведомственная комиссия по координации ра бот , связанных с выполнением Государственной программы перехода Российской Федерации на пр инятую в международной практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями развития рыночной экономики , утвержд ено положение о ней * и персональный соста в **, -включая представителей Министерства финансов Российской Федерации и Центра л ьн ого банка России. ----------------- * См . Собрание актов Президента и П равительства Российской Федерации . - 1993. - N 19. - Ст .1690 * См . СЗ РФ . - 1994. - N 12. - Ст .1417 Действующие ныне общие нормы о порядке составлен ия,рассмотрения и утверждени я бюджетов подлежат изменению в связи с новой Конституцией Российской Федерации , изм енением органов власти и управления и др. В настоящее время Правительство Рос сийской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет (ст .114Конститу ции Российской Федерации , а не Президент Российской Федерации (как было ранее ), соот ветственно меняется бюджетный процесс и субъ ектов Российской Федерации и местного самоупр авления в связи с и зменением ор ганов власти и управления. Исполнение федерального бюджета обеспечи вает Правительство Российской Федерации , оно же представляет отчет о его исполнении. Понятие исполнения бюджета в настоящее время в законодательном порядке н е определено . На практике оно применяется как к доходной,так и к расходной части б юджета . Все плательщики налоговых и неналого вых платежей обязаны своевременно и в пол ном объеме вносить их в бюджет . Органы власти всех уровней обязаны св о евременно обеспечить финансирование мероприя тий из соответствующих бюджетов. Они могут вносить изменения по доход ам и расходам в пределах утвержденных ас сигнований по статьям функциональной бюджетной классификации . Статьями для финансир ован ия бюджетных учреждений являются : заработная плата , текущие расходы и капитальные вложения (капитальный ремонт ). Бюджетное регулирование - это одна из форм государственного регулирования экономики и социальных отношений , важнейшее средс тво перераспределения средств , осуществляемо е для сбалансирования доходов и расходов. Бюджетное регулирование - заключительный этап бюджетного планирования по определению объема расходов каждого бюджета . Оно осуществ ляется при помощ и различных форм и методов. В настоящее время бюджетное регулиров ание осуществляется , в основном , путем установ ления бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам отчислений от федеральн ых налогов и доходов,поступающих от терр иторий . В целях расширения доходной базы субъектов Российской Федерации в порядк е бюджетного регулирования передаются средства , именуемые в настоящее время трансфертами. Статьей 22 Закона Российской Федерации " О федеральном бюджете на 199 4 год " образо ван в составе федерального бюджета фонд финансовой поддержки субъектов Российской Фед ерации и установлен единый подход к опред елению размеров финансовой помощи регионам и установление прямой зависимости между объем ами сре д ств фонда и доходами федерального бюджета. Этот фонд формируется в размере 22 процентов налога на добавленную стоимость за счет его доли , поступающей в федеральн ый бюджет (кроме налога на добавленную сто имость на импортные товары,драг оценные ме таллы и драгоценные камни , сдаваемые в Гос ударственный фонд драгоценных камней Российской Федерации и отпускаемые из него ). Из федерального фонда финансовой подд ержки субъектов Российской Федерации оказывается помощь в случае , если средне душевой доход по бюджету за предыдущий год ниже , чем в среднем по Российской Федера ции (субъекты Российской Федерации , нуждающиеся в поддержке ),а также тем субъектам Росс ийской Федерации , у которых собственных доход ов и дополнительных сре д ств , пол ученных из федерального бюджета , недостаточно для финансирования текущих расходов (субъекты Российской Федерации , особо нуждающиеся в поддержке ). Порядок формирования и использования названного фонда устанавливается Правительст вом Российской Федерации. Новая методика составления проекта бю джета Российской Федерации подвергнута критике в статье Заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету , налогам , ба нкам и финансам Починком А.П . и др .* ----------------- * См . Российский вести . - 1994. - 16 марта ; см . также статью А.Починка "Бюджет как зеркало российской экономики " - Российские вести . - 1994. - 1 июня ; "Финансы ". - 1994. - N 4. - с . 3 Он высказался против определения сре днедуш евого дохода по России (раньше этот принцип применялся в пределах региона , а не в целом по России ), поскольку это приводит к тому , что доплаты-трансфер ты до среднедушевого размера доходности на каждого жителя будут положены не тем , кто создает , а тем , кто имеет больше населения . Регионы , у которых дохо д на душу населения меньше среднероссийског о , получают помощь в размере разницы межд у своим доходом и среднероссийским доходом . Эта помощь называется трансферта м и . Установление категорий особо нуждающих ся , по существу,ничего не меняет . По новой методике многие северные районы , где сто имость жизни гораздо выше среднего уровня , лишены возможности получения трансфертов . Пред седатель Правительства Ро с сийской Ф едерации В.С.Черномырдин высказался за необходимо сть введения экономической помощи субъектам Российской Федерации в установленном законом "О федеральном бюджете на 1994 год "* порядке. ----------------- * См . статью "Долговая яма для налогоплательщиков " Российские вести . - 1994. - 30 авг. Содержание бюджетного процесса определяет ся государственным и бюджетным устройством , с одержанием бюджетных прав государственных органо в и органов местного самоуправления . Общие нормы соста вления и утверждения бюджет ов несколько конкретизированы в отношении по рядка этих процедур в Законе Российской Ф едерации об основах бюджетных прав и пра в по формированию и использованию внебюджетн ых фондов органов субъектов Российской Федера ции. Этим законом определены структуры кон солидированных бюджетов республик в составе Российской Федерации , автономной области,автономных округов , краев , областей , городов Москвы и Санкт-Петербурга , районов городов с райо нным делением , принципы самостоятельности б юджетов и регулирования финансовых отношений,при нципы определения минимального бюджета , доходной и расходной части бюджетов , общие принци пы составления , рассмотрения проектов бюджетов , конкретизированы и регулирующие источ ники нижестоящих бюджетов , конкретизированы источ ник внебюджетных и валютных фондов,осуществлено правовое регулирование порядка исполнения бюд жетов,контроля за исполнением внебюджетных и валютных фондов. Впервые введены ва жные нормы о праве представительных или исполнительных органов власти обратиться за защитой своих бюджетных прав в арбитражный суд , а так же об установлении уровня закрепленных доходо в бюджетов (в размере 70% доходной части без учета дотаций и суб в енций ). Целесообразно разработать специальный фе деральный закон о бюджетных правах Российско й Федерации . Ранее правовое регулирование бюд жетных прав Российской Федерации осуществлялось как союзным актом , так и специальным республиканс ким актом о бюджетных прав ах РСФСР *. ----------------- * См . Закон РСФСР от 16 декабря 1961 г . Ведомости Верховного Совета РСФСР . - 1961. - N 48. - Ст .674 В настоящее время многие нормы , р егулирующие бюджетные права Российской Федерации в ключены в Закон РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ ". Следовало бы , в частности , в нем предусмотреть порядок бесспорного взыскани я Российской Федерацией сумм , предусмотренных к поступлению в федеральный бюджет,но з адержанных субъектами Федерации , а также меры ответственности. Отдельным законодательным актом предстоит утвердить и бюджетную классификацию , как это предусмотрено Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российск ой Федерации ". Правовые нормы о порядке составления , рассмотрения и исполнения документа возможн о было бы сосредоточить в специальном фе деральном акте , именуемом Правила составления и исполнения бюджета в Российской Федера ции . В этом ак те целесообразно опреде лить понятие исполнения бюджета , распорядителя кредитов , понятие кассового исполнения бюджет а , включить нормы о порядке заключения фед ерального бюджета. Правила будут являться актом прямого действия для федерального бюд жета и вместе с тем - образцом для бюджетов другого уровня. Статьей 27 Закона РФ о бюджетных правах субъектов Федерации от 15апреля 1993 г . преду смотрена разработка и принятие ими на ме стах Положения о бюджетном процессе на террито рии данного национально-государственного или административно-территориального образования. Самостоятельным федеральным законодательным актом целесообразно определить существенные особенности правового статуса и перечень фе деральных внебюдж етных фондов , поскольку в настоящее время образуются с наименовани ем "фонды " различные общественные организации , не являющиеся внебюджетными фондами федераль ного уровня. До сих пор имеется большая группа бюджетных правоо тношений,которые не урег улированы в законодательном порядке . Это отно шения по финансированию из бюджетов (принципы , порядок ), выдаче бюджетных ссуд (выдаче с процентами , с возвратом ), по порядку отк рытия бюджетных кредитов . Предлагается разработать специальные законодательные ф едеральные акты : об основных положениях , о финансировании из бюджетов и о бюджетных ссудах. Следовало бы также разработать и принять федеральные нормативные акты (законода тельные или п равительственные ) о порядке открытия бюджетных кредитов , о специальных средствах бюджетных учреждений . Эти отношени я в настоящее время регламентируются лишь ведомственными нормативными актами , хотя ранее регулировались актами Правительства. Предстоит большая работа по приведению бюджетного законодательства в соотв етствие с нормами новой Конституции Российс кой Федерации. В печати ставился вопрос о необхо димости принятия федерального акта о порядке составлени я проектов самостоятельных б юджетов органами местного самоуправления , посколь ку в некоторых регионах в отдельных случа ях эти органы не создаются. Раздел IV. "Республиканский бюджет РСФСР " применялся неполностью . Согласно Постановлен ию Верховного Совета РСФСР "О порядк е введения в действие Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР " порядок разработки систем ы бюджетов вводился поэтапно , при этом в полном соответствии с принятым Зако н ом должен быть введен лишь начиная с бюджетов на 1995год. Бюджетное законодательство меняется в связи с изменением экономической обстановки . Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994 год " (ст .38) установлено , что если в ходе исполнения бюджета орган государственной власти в пределах своей компетенции принимает решение , приводящее к увеличению расходов или к уменьшению дохо дов бюджетов других уровней , то недостающие средства компенсируются принявшим решение органом государственной власти за счет средств соответствующего бюджета . Эта но рма включена в Федеральный закон о бюдже те , который является законом временного (на год ) действия , хотя действие этой статьи носит постоянный х арактер. Статьей 20 этого закона установлено , что решение об увеличении ассигнований отдельным получателем бюджетных средств принимается Г осударственной Думой только при уточнении по казателей федерального бюджета на 1994 год и при наличии источ ников их финансирования , не приводящих к увеличению бюджетного д ефицита. В составе федерального бюджета (ст .26 Закона ) образован фонд государственной поддерж ки завоза некоторых продуктов и товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности . Порядок формирования этого фонда и его использования устанавл ивается Правительством Российской Федерации. Ст .32 Закона создан также специальный бюджетный фонд поддержки Вооруженных сил з а счет доходов от приватизации государ ственной собственности , полученных сверх сумм , предусмотренных в федеральном бюджете на 1994 г од ; средства этого фонда направляются на финансирование мероприятий по социальной защит е военнослужащих , и , в первую очередь , на строительст в о жилья и конверсию предприятий оборонной промышленности . При необ ходимости для пополнения средств этого фонда решено выпустить целевой государственный заем,казначейские вексели и осуществить другие мероприятия,обеспечивающие устойчивое по ступление средств в указанный фонд. В связи с принятием Конституции России и образованием Федерального Собрания существенно изменился бюджетный процесс на всех уровнях , в том числе на федеральном уровне. Составление п роекта федерального бюджета на 1995 год согласно Постановлению Прави тельства Российской Федерации "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта Федерального бюджета на 1995 год " от 5 июля 19 9 4г .*,прох одит в следующем порядке : ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 11. - Ст .1300 Минэкономике , Минфину , Центробанку России и некоторым другим органам предложено р азработать сценарно условия функционирования эко номики и предста вить их в Правительст во Российской Федерации до 15 июля 1994 года , а первым трем органам - в те же сроки представить предложения по формированию основн ых направлений бюджетной политики в 1995 году , исходя из прогнозной оценки экономической ситуации ; Министерству финансов Российской Федерации предложено до 20июля 1994 года довести до министерств , ведомств Российской Федераци и необходимые материалы , связанные с составле нием проекта федерального бюджета ; Центральному банку России был установ лен срок - до 1 августа 1994 г . представить Министерству финансов России отчет о ка ссовом исполнении республиканского бюджета Росси йской Федерации за 1993год ; Федеральным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации , а такж е некоторым предприятиям и организациям предложено до 15 августа 1994 г . представить расчеты предельных объемов бюджетного финансиров ания. В эти же сроки соответствующие м инистерства должны были представить в Минист ерство экономики Р оссийской Федерации про гнозы и обоснования по вопросам социального развития , уровня жизни и социальной под держки населения , варианты прогноза социальн о-экономического развития России и предложения по стабилизации экон о мики , а в Министерство финансов Российской Федерации - прогноз формирования и расходования сред ств государственных внебюджетных и отраслевых фондов в 1995 году и прогноз развития при ватизации и коммерческого использован и я государственных активов . Центробанку Ро ссии предложено представить в Правительство Р оссийской Федерации до 25 августа 1994 г . прогнозну ю оценку состояния платежного баланса , а М инистерству экономики России - представить Министе рству финансов Российс к ой Федерации объемы необходимого финансирования федеральных целевых программ. Министерству финансов Российской Федерац ии предписано до 10сентября 1994 г . представить в Правительство Российской Федерации проект федерального бюджета на 1 995 год вместе с прогнозом социально-экономического развития и перечнем федеральных целевых программ . Ф едеральные органы исполнительной власти субъек тов Российской Федерации до 1 ноября 1994 г . пр едставляют в Министерство экономки Российск о й Федерации уточненные прогнозы . Министерство экономики и Министерство финансо в Российской Федерации до 15 декабря 1994 г . обя зывались представить в Правительство Российской Федерации прогноз социально-экономического разви тия Российской Федерации н а 1995 г. Министерству финансов Российской Федерац ии до 1 сентября 1994года совместно с органам и исполнительной власти рассмотреть предложения по совершенствованию в 1995 году взаимоотноше ний федерального бюджета с бюджетами субъек тов Федерации. В соответствии со ст .114 Конституции России Правительству России после одобрения на своем заседании представить федеральный бюджет Государственной Думе одновременно с материалами,предусмотренными законом об основа х бюджетного устройства. В Государственной Думе на основании Регламента Государственной Думы федерального с обрания - парламента Российской Федерации,принятом ею 25 марта 1994 г ., образован Комитет по бюдж ету , налогам,банкам и финансам. Регламентом предусмотрено , что депут аты своевременно извещаются о рассматриваемых вопросах и им представляются соответствующие материалы . Однако некоторые законопроекты , в том числе и проекты федеральных законов о бюджете и о бюджетной сис т еме Российской Федерации в соответствии со ст .46 Регламента могут быть рассмотрены во внеочередном порядке . Поскольку федераль ный бюджет требует публичного обсуждения , он обсуждается на парламентских слушаниях (ст .56 Регламента ). Организа ция и проведение парламе нтских слушаний по этому вопросу возлагается на Комитет по бюджету , налогам , банкам и финансам (в ст .58). Государственная Дума принимает закон большинством голосов от общего числа депутат ов палаты , в общем п орядке принятия федеральных законов . Так , если форма предст авленного законопроекта не отвечает требованиям федерального законодательства , касающегося поря дка подготовки законопроекта , или не представ лены необходимые материалы,указанные в ст .96 Р е гламента , такой законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы для выполнения требований к законопроекту (ст .39 Регламента ). Порядок подготовки и рассм отрения законопроекта о федеральном бюджете определяется Комитетом по б ю джету , налогам , банкам и финансам . На основе федерального законодательства и Регламента для работы с законопроектом создается рабочая группа. Рассмотрение законопроекта в Государстве нной Думе может осуществляться в трех чт ениях , е сли Государственной Думой не будет принято другое решение (ст .105 Регламента ). По результатам первого чтения приним ается постановление (ст .106), при втором чтении законопроекта сообщается об итогах рассмотрен ия поправок , проводится голосование о принятии законопроекта за основу (ст .116 Рег ламента ). Голосование идет в общем порядке , предусмотренном ст .105 Регламента . На основании ст .106 Конституции России и ст .96 Регламента Федерального Собрания Российской Федера ц ии законопроект о федеральном бюджете подлежит рассмотрению в Совете Федерации. Регламентом определен особый порядок повторного рассмотрения федеральных законов , отк лоненных Советом Федерации или Президентом Р оссийской Федерации. На 19 95 год установлен конкретный порядок рассмотрения и утверждения федерально го бюджета - Постановлением Совета Федерации Ф едерального Собрания Российской Федерации от 26 июля 1994 г. одобрен Закон Российской Федерации "О порядке рассмот рения и утверждения фе дерального бюджета на 1995 год "*. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 16. - Ст .1866 В целях взаимодействия Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием Правительство Российской Федера ции Пост ановлением "О полномочном представителе Правитель ства Российской Федерации в Федеральном Собр ании " от 15 августа 1994 г .* ввело институт полн омочного его представителя , который вправе вы ступать на заседаниях Федерального собрания от имени Правительства,обеспечивать представление на заседаниях Государственной Д умы и Совета Федерации законопроектов , вносим ых Правительством Российской Федерации. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 18. - Ст .2091 С юридической точки зрения нет препятствий к тому , чтобы законопроект о бюджете докладывался в Федеральном Собран ии полномочным представителем Правительства . Прак тика покажет , будет ли эффективно данное н ововведение. Представительные и исполнитель ные органы принимают меры к исполнению утверж денного федерального бюджета (как доходной , та к и расходной части ), а также осуществляют правовое регулирование других финансовых и бюджетных отношений . Это можно проиллюстрир овать на примере отдельн ы х актов , принятых в самое последнее время для выполнения федерального бюджета на 1994 г. Указ Президента Российской Федерации "О порядке представления финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета " от 8 июля 1994 г .* определил , что краткосрочная финансовая поддержка может предоставляться в виде ссуд на срок , не выходящий за пределы финансового года на возвратной основе и за плату в размере,обеспечивающем уплату процентов по государственному долгу. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 11. - Ст .1196 Указом Президента Российской Федерации "О предоставлении Правительству Российской Фе дерации в 1994 году кредитов наконверсионные и нвестиционные программы " от 10 августа 1994 г. *снижены учетные ставки Центрального банка России , и доходы от предоставления указанных средств на возвратной основе направлены на погашение внутреннего долга Российской Фед ерации. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 16. - Ст .1886 Постановлением Правительства Российск ой Федерации от 8 июля 1994 г . разрешено заклю чить соглашение между Российской Федерацией и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР ) о займе в сумме 100 млн . долларов США для финансирования Проек т а по развитию финансовых учреждений. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 13. - Ст .1533 Правительству Российской Федерации поруче но оформить в долг 518млрд . руб . на возме щение произведенных Пенсионным фондом Российской Федерации целев ых выплат государственны х пенсий и пособий,осуществляемых за счет средств Федерального бюджета , путем оформлени я государственных ценных бумаг с погашением их в 1994г .*. ----------------- * См . Закон РФ "Об исполнении бюджет а Пенсионного фонда РФ за 1993 год ". С З РФ . - 1994. - N 161. - Ст .1859 Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Соглашения между Р оссийской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта по развитию службы занятости и социальной защиты в Российской Федерации " от 26 июля 1994 г . N 867* одобрен порядо к погашения указанного кредита из средств Федеральной части Государственного фонда заня тости насе л ения Российской Федераци и и средств федерального бюджета в равны х долях. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 15. - Ст .1782 Российской Федерацией 240 млн . долларов з аняты у Международного банка реконструкции и развития (МБРР ) для финансирования проек та по поддержке осуществления реформ в се льском хозяйстве *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 13. - Ст .1045 В целях обеспечения контроля за использованием займа Международного банка рекон струкции и раз вития Российской Федерации на подготовку финансовых и управленческих кадров учрежден Национальный фонд подготов ки финансовых и управленческих кадров в качестве юридического лица *. ----------------- * См . Распоряжение Правительства РФ о т 12 августа 1994 г . N 1273-р . СЗ РФ . - 1994. - N 17. - Ст .2018 Важное значение для доходов бюджета будет иметь Постановление Правительства Росс ийской Федерации "Об использовании механизма ускоренной амортизации и переоценке основных фонд ов " от 19 августа 1994 г ., N 967*. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 18. - Ст .2093 Предприятиям , учреждениям и организациям всех форм собственности разрешено осущест влять переоценку основных фондов путем прямо го перес чета их балансовой стоимости применительно к ценам , складывающимся на 1 января 1995 г . на соответствующие виды основных фондов . Применяется механизм ускоренной аморти зации части производственных основных фондов , решение о которой доводится д о сведения соответствующих налоговых органо в . В случае нецелевого использования амортиза ционных отчислений дополнительная сумма амортиз ации , соответствующая расчету по ускоренному методу,включается в налогооблагаемую базу и подлежи т налогообложению в соответст вии с действующим законодательством. Приняты решения для ускорения расчет ов , способствующих совершенствованию системы пла тежей и расчетов . Создана специальная операти вная комиссия *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 16. - Ст .1936 Положением об Оперативной комиссии П равительства Российской Федерации по совершенств ованию системы платежей и расчетов,утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерац ии от 13августа 1994 г . N 962*, установлено , что оперативная комиссия является постоянно дейст вующим органом , обеспечивающим оперативное рассмо трение платежей и принятие решений по и х устранению,обязательных для федеральных органов исполнительной власти. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 18. - Ст .2090 Указ Президента Российской Федерации "Об осуществлении комплексных мер по свое временному и полному внесению в бюджет н алогов и иных обязательных платежей " от 23 м ая 1994 г .* установил обязательность постановки на учет в органах Государственной нало говой службы Российской Федерации налогоплательщ иков по месту регистрации юридических лиц и лиц , зарегистрированных в качестве предп ринимателей без образования юр и дичес кого лица , и меры к соблюдению порядка кассовых операций. ----------------- * См . Российские вести . - 1994. - 25 мая Порядок применения положений этого Указа определен Государственной налоговой службо й Российской Федерац ии (N ВГ -4-13/94от 13 авгус та 1994 г .), Министерством финансов Российской Фед ерации (N 104 от 13 августа 1994 г .), Центральным банком Российской Федерации (N 104 от 16 августа 1993 г .)*. ----------------- * См . Российские вести . - 1994. - 22 сент. Постановлением Правительства Российской Ф едерации "О проведении на территориях субъект ов Российской Федерации взаимных зачетов за долженностей предприятий " от 9 августа 1994 г .* рек омендовано проведение зачетов взаимной задолженн ости (по состоянию на 1 июля 1994 г .) пред приятий , расположенных в регионе. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 16. - Ст .1912 Постановлением Правительства Российской Федерации ряду акционерных обществ выделены бюджетные ссу ды из средств,предусмотренн ых в федеральном бюджете на 1994 год для финансирования расходов на возвратной основе по поставкам сельсхозпродукции в продовольств енные фонды *. ----------------- *. См . СЗ РФ . - 1994. - N 18. - Ст .2118 Фо рмирование отраслевых , целевых фондов (кроме фонда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ ) с 1 июля 1994 г . осуществляется исключительно путем перечисления предприятиями целевых средств в федеральный бюджет. Порядок их формирования и расходования определяется Правительством Ро ссийской Федерации *. ----------------- * См . Указ Президента РФ "О некотор ых вопросах налоговой политики " от 23 мая 1994 г . N 1004. Российские вести . - 1994. - 25мая. Правительство Российской Федерации Постан овлением "О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предп риятиях , в строительстве и транспорте " от 29 августа 1994 г. N 989* образовало целевой финансовы й резерв , формируемый за счет средств фед ерального бюджета и привлеченных внебюджетных средств. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 19. - Ст .2212 Выделение средств из резервного фонд а Президента Российской Федерации производи лось им на основании распоряжений , например,а дминистрации Коми-Пермяцкого автономного округа в ыделены средства для продолжения строительства Дома ребенка в г . Кудымкаре *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 18. - Ст .2076 Порядок финансирования чрезвычайных обст оятельств , их учет определены Правительством Российской Федерации и ведомственной инструкцие й ****. ----------------- **** См . Российские вести . - 1994. - 1 июня Из резервн ого фонда Правительства его распоряжениями выделялись средства , напр имер , акционерному концерну "Деко " для финансир ования ремонтно-восстановительных работ , связанных с ликвидацией последствий пожара *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994 . - N 17. - Ст .2027 Недавно Правительство Российской Федераци и одобрило Соглашение о государственных кред итах с Республиками Армения , Беларусь,Таджикиста н , Узбекистан и Кыргызской Республикой *. ----------------- * См . Постановление п равительства Р оссийской Федерации от 29августа 1994 г . СЗ РФ . - 1994. - N 19. - Ст .2225 Постановлением Правительства Российской Ф едерации от 12 августа 1994 г . N 926 утверждено Положен ие о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного , изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с пол итическими репрессиями имущества , возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 18. - Ст .2027 Для развития бюджетного зако нодат ельства важное значение имеет правовое регул ирование статуса представительных и исполнитель ных органов по осуществлению контроля. Общий контроль в Российской Федерации осуществляет Парламент . В Государственной Ду ме для этой цели создана счетная п алата , ей передан контрольно-бюджетный комитет *****. ----------------- ***** См . Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ . -1994. - N 10. - Ст .795;: N 5. - Ст .373 Для информационно-аналитического обеспечения Президент а РФ образовано финансово-бюдже тное управление и утверждено Положение *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 10. - Ст .774 Проект Федерального закона "О четной палате Российской Федерации " принят в п ервом чтении и в октябре 1994 г . подл ежит рассмотрению в Государственной Думе во втором чтении *. ----------------- * См . Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июля 1994 г . N 181-1. СЗ РФ . -1994. - N 14. - Ст .1543 В деле исполнения бюджета бол ьшая роль принадлежит органам,осуществляющим фин ансовый контроль . В условиях развития рыночн ых отношений , многообразия форм собственности изменяется направление деятельности финансовых , налоговых органов и банков с ких учреждений. Недавно принято новое Положение о Мин истерстве Финансов Российской Федерации *. ----------------- * См . Постановление правительства Российско й Федерации от 19 августа 1994 г . N 984. СЗ РФ . - 1994. - N 19. - Ст .2211 За годы , пр ошедшие после Октяб рьской революции , новое Положение о Министерс тве финансов является седьмым . Первое положен ие * отражало политику становления советской в ласти ; второе ** - индустриализации народного хозяйс тва ; третье *** - коллективизации сельс к ого хозяйства ; четвертое *** - централизации финансов накануне войны ;пятое **** - задачи восстановления народного хозяйства после Великой Отечестве нной войны , шестое ***** - создания централизованной финансовой системы , которая перераспреде л яла более половины национального дохода страны. ----------------- * См . СУ РСФСР . - 1922. - N 31. - Ст .380 ** См . СУ РСФСР . - 1926. - N 6. - Ст .34 *** См . СУ РСФСР . - 1928. - N 125. - Ст .795 **** См . СУ РСФСР . - 1931. - N 56. - Ст .414 ***** См . СП РСФСР . - 1972. - N 7. - Ст .34 Министерство Финансов Российской Федерац ии , согласно новому Положению , проводит едину ю государственную политику и осуществляет об щее руководство организацией финансов в стран е . Оно коорд инирует деятельность нижестоя щих финансовых органов и регулирует деятел ьность федеральных подведомственных предприятий , учреждений и организаций , составляет и исполн яет федеральный бюджет , осуществляет контроль за рациональным и целевым расхо д о ванием бюджетных средств т средств государств енных (федеральных ) внебюджетных фондов. Образованное Указом Президента Российской Федерации Федеральное казначейство Российской Федерации действует в составе Министерства финансов Российской Федерации на основе Положения , утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г . N 864*. ----------------- * Российские вести . - 1993. - N 172; Собрание актов Президента и Правительства Российской Фед ерации . - 1992. - N 24. - Ст . 2101;1993. - N 35. - Ст .3320 Главной задачей Государственной налогово й службы Российской Федерации , образованной н а основании Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 г .*, является контроль за соблюдение м зак онодательства о налогах , правильност ью их исчисления , полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государс твенных налогов и платежей. ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верх овного Совета Российской Федерации . - 1991. - N 15. - Ст . 492 Положением о Государственной налоговой службе Российской Федерации предусмотрены ее задачи , функции и ей предоставлены широ кие права *. ----------------- * См . Финансов ая газета . - 1992. - N 3.; или Российская газета . - 1992. - 13 янв. Закон Российской Федерации "О федерал ьных органах налоговой полиции " от 24 июня 1993 г .* определил правовые основы , принципы орга низации , структуру и полномочия нал огово й полиции Российской Федерации. ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации . - 1993. - N 29. - Ст . 1114 Задачи налоговой полиции конкретно о пределены в Поло жении. Одной из главных задач является выя вление , предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений . Порядок прохо ждения службы в органах налоговой полиции установлено Положением , утвержденным Постановлен ием Ве рховного Совета Российской Федераци и от 20 мая 1993 г .*. ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депута тов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации . - 1993. - N 29. - Ст . 1110 Законы Российской Федерац ии "О Центральном банке Российской Федерации " и " О банках и банковской деятельности " от 2 де кабря 1990г .* закрепили двухуровневую систему бан ков. ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верховного Совет а Российской Федерации . - 1990. - N 27. - Ст . Ст. 356; Российская газета . - 1990. - 11 дек. Центральный банк является депозитарием федерального бюджета , на него возложено кас совое исполнение бюджета . Ему предоставлено п раво кассового исполнения бюд жета поручат ь коммерческим банкам. Постановлением Совета Министров - Правите льства Российской Федерации от 27 августа 1993 г . N 864* поручено Министерству финансов Российской Федерации по согласованию с Центральным ба нком России опреде лить этапы и сроки передачи из банковской системы казначейства функций по кассовому исполнению бюджета , возложенных на казначейство Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г . N 1556 "О федеральном казначействе ". ----------------- * См . Российские вести , - 1993. - N 172 В целях осуществления согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики Указом Президента Российской Федерации от 15 ав густа 1994 г . введен порядок взаимного представ ительства П равительства Российской Федерации на заседаниях Совета Директоров Центральног о банка Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на заседаниях Правительства Российской Федерации и утвержде но соответствующее Положение *. ----------------- * См . СЗ РФ . - 1994. - N 17. - Ст .1951 Параграф 3. Акты бюджетного законодательс тва субъектов Российской Федерации В период формирования рыночной эконом ики в наиболее общем виде денежной выр ажение программ социально-экономического ра звития республик в составе Российской Федерац ии находится в их бюджетах. Поэтому значение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации приобретает исключительно важное значение. Ос новной проблемой правового ре гулирования бюджетных правоотношений является т акое распределение полномочий , доходов и расх одов бюджетов между Федерацией и субъектами Российской Федерации , которое удовлетворило бы и центр и места. Базовыми актами российского бюдже тного законодательства ранее были законы РСФС Р , АССР и местных Советов от 16 декабря 1961 г . В 1962 г . во всех бывших автономных советских социалистических республиках были прин яты свои подобные законы об и х бюджетных правах и правах местных Советов , так , например , Закон Чувашской АССР от 8июня 1962 г . имел 99 статей. В 1985-1986 годы в указанные законы были внесены существенные изменения , но в на стоящее время они утратили силу . Затем ба зовым фе деральным актом бюджетного законо дательства являлся Закон РФ "Об основах б юджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации " от 10 октября 1991 г ., вне сший существенные изменения в бюджетное устр ойство , бюджетный процесс , опред е ливш ий бюджетную систему Российской Федерации . В соответствии с этим Законом приняты в отдельных республиках , входящих в состав РФ , различные республиканские бюджетные акты . Так , в Бурятии , например , 23 декабря 1991 г . прин яты Основы бюджет н ого устройства и процесса в Бурятской ССР *, в Карелии 25 января 1992 г . был принят закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Респуб лике Карелия "**. ----------------- * См . Ведомости Верховного Совета и Совета Министров Республики Буря тии . - 1992. - N 4. - Ст . 89 ** См . Ведомости Республики Карелия . - 1992. - N 3. - Ст .284 В Республике Башкортостан также прин ят закон "О бюджетном устройстве и бюджет ном процессе в Республике Башкортостан ". Эти акты осуществили правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на своем и нижестоящем уровне бюджета. Не основы , а законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе республик на основании ст .76 Конституции РФ следовало бы принимать субъектам Российской Федера ции . Этими актами должны определяться их бюджетная система , бюджетное устройство , взаимоо тношения с Российской Федерацией , взаимоотношени я с местным самоуправлением. Законом РФ "О субвенциях республикам в составе Рос сийской Федерации , края м , областям , автономной области , автономным окр угам,городам Москве и Санкт-Петербургу "* определены правовые основы оказания централизованной помощи субъектам Федерации , выдачи субвенций из федерального бюджета , а такж е из внебюджетных фондов. ----------------- * См . Ведомости Съезда народных депутат ов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации . - 1992. - N 34. - Ст . 1972 Статьей 5 этого Закона было , в част ности , предоставлено право орган ам предст авительной власти республик в составе РФ часть субвенций из федерального бюджета н аправлять на финансирование общегосударственных социальных расходов или капиталовложений,закрепленн ых за местными бюджетами , если иное не предусмотрено условиями предоставления субвенций , - изменение назначения субвенций , п ередаваемых в местные бюджеты , не допускается. Субъекты Российской Федерации также п ринимают акты о субвенциях и дотациях . К примеру Закон Республики Башк ортостан "О субвенциях районам и городам Республик и Башкортостан из республиканского бюджета и внебюджетных фондов " от 13 июля 1993 г .*. ----------------- * См . Законы Республики Башкортостан . - 1993. - выпуск VI. -с .99 Бюджетные пр ава органов субъекто в Российской Федерации разбиваются на три группы : бюджетные права в отношении вышесто ящего звена (федерального ), затем в области консолидированных бюджетов (нижестоящих ) и бюдж етные права в части собственного бюджета ( сво е го уровня ). Бюджетные права субъектов Российской Федерации в части нижестоящих бюджетов - э то , в основном , распределять средства между бюджетами , входящими в состав консолидированны х бюджетов ; в части своего бюджета (респуб ликанского , краевого , областного , городов Мо сквы и Санкт-Петербурга , областного бюджета а втономной области,окружных бюджетов ) заключаются прежде всего в праве иметь собственный бюджет , внебюджетные фонды , определять направлен ия средств бюджета, оборотную кассо вую наличность , образовывать резервы , осуществлят ь контроль. Бюджетные права представительных и и сполнительных органов субъектов Российской Федер ации направлены на защиту их экономических интересов - это , в частности , право пол учать закрепленные доходы,определенную законодательст вом финансовую помощь от вышестоящего бюджет а (например , трансферты ). Субъекты Российской Федерации осуществл яют правовое регулирование бюджетных прав н ижестоящих пре дставительных и исполнительны х органов власти путем принятия своих акт ов. В Республике Башкортостан 13 июля 1993 г . принят Закон "О бюджетных правах районных , городских , сельских , поселковых Советов и местных администраций "*, определяющий права районов , городов,районов в городах , поселков , сельсоветов в лице их представительных и исполнительных органов власти на получение доходов и расходование средств этих бюдж етов. ----------------- * См . Законы Республики Башкортостан . - 19 93. - выпуск VI. - с .79 Он включает в себя общие нормы о понятиях , используемых в законе , принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений , перечень конкретных ист очников доходов районных бюджетов (это , в частности , подоходный налог с физических лиц , налог на прибыль предприятий и д р .), правовые нормы о расходной части бюдже та , внебюджетных и валютных фондов , порядок контроля и отчетности об исполнении бюджет а и отчетов об использовании средств вне б юджетных и валютных фондов. Закон урегулировал те же общественны е отношения , что и соответствующий федеральн ый закон , на уровне местных бюджетов Рес публики Башкортостан . К примеру , права предст авительных и исполнительных орган ов влас ти по формированию расходной части бюджетов заключаются : в определении финансирования из своих бюджетов мероприятий по социально-экономическому развитию соответствующей территории в пред елах планируемых бюджетных доходов , пре до ставленных дотаций,субвенций , а также с учетом привлекаемых заемных средств ; в определении направления использования средств бюджетов на инвестиции , соответствен ные целевые программы , а также на совместн ые программы и др .; в определении в пределах имеющих ся средств дополнительных льгот и пособий. В связи с предоставлением всем су бъектам Российской Федерации права принимать законы в краях , областях . округах принимаютс я , как и в республиках , входящих в сос тав Российской Федерации , законы о бюдж етах своего уровня. Так , 26 апреля 1994 г . Законодательное собр ание Тверской области приняло Закон Тверской области "Об областном бюджете Тверской области на 1994 год ", которым утвердило областной бюджет по расходам в сумме 451344 млн . руб ., а по доходам - 400674 млн . руб.,предельный размер дефицита 50670 млн . руб ., оборотную кассову ю наличность в сумме 20000 млн . рублей. Установлено зачисление акцизов по тов арам отдельных предприятий в областной бюджет , о пределены нормативы отчислений по ряду налогов и неналоговых доходов нижестоящи м бюджетам городов , районов. Из областного бюджета предусмотрены з начительные ассигнования на финансирование народ ного хозяйства , в основном направляемые на финансиро вание сельского хозяйства. Утверждены суммы дотаций и установлен о , что дотации городам и районам перечисл яются с учетом выполнения бюджета. Интерес представляет и опыт правового регулирования структуры бюджета г . Москвы *. ----------------- * См . Постановление Правительства г . Мос квы от 14.12.93 N 11-53-17 "О структуре бюджета г . МОсквы на 1994 год ". Формирование конкретных сумм затрат по направлениям может осуществляться ежекварталь но на основании регламентированной на г од структуры расходной части бюджета г . Москвы в относительных величинах (в процента х ). Одновременно могут использоваться приоритетн о вариантные допуски отклонений от утвержде нных в структуре бюджета пропорций для опер а тивного маневрирования бюджетными ресурсами в зависимости от степени возд ействия инфляции на конкретные отрасли социал ьной сферы и городского хозяйства. Бюджетные пропорции города должны фор мироваться под влиянием программных целей ад министра ции , в числе которых основными являются социальная поддержка малообеспеченных категорий москвичей,строительство нового муницип ального жилья , поддержание городских территорий в чистоте , улучшение состояния дорожных покрытий,стабильна я работа транспортных систем и обеспечение безопасности граждан за счет усиления материально-технического обе спечения правоохранительных органов. Финансирование городских программ должно обеспечиваться наряду с бюджетными средства ми гибкой системой тарифно-ценового регул ирования , средствами отраслевых , общегородских и окружных внебюджетных фондов , рациональной кредитной политики отраслей городского хозяйств а под залог муниципального имущества или права его аренд ы , выручкой от коммерческой продажи объектов строительства (в том числе незавершенного ) и другими поступл ениями , формирующимися за рамками бюджета гор ода. С 1 января 1994 г . на территории г . Москвы введены : транспортный налог , налог на содерж ание жилищного фонда и объектов социально-кул ьтурной сферы , сборы на нужды образовательн ых учреждений , взимаемые с юридических лиц. Признано целесообразным формирование един ого бюджета г . Москвы на 1994 г . с выделен ием в расходной части прогнозных фин ансовых ресурсов административных округов . Этим Постановлением Правительство Москвы утвердило структурное распределение расходов бюджета г. Москвы на 1994 г . в процентах к объе му расходов . Например , на финансирование кап итальных вложений - 29,4; городское хозяйство -35,0; расходов жилищно-коммунальных отраслей - 32,5. Правительство Москвы поручило департамен там экономической политики и финансов провес ти регистрацию всех отраслевых и территориа льны х внебюджетных фондов г . Москвы п о состоянию на 1января 1994 г . и приняло м еры к регламентации порядка управления бюдже тами , источников их формирования , составления смет , фондов и отчетности об их исполнени и. Используя свое право допол нитель ной социальной поддержки отдельных категорий граждан , Правительство г . Москвы приняло П остановление "О программе мер по социальной защите отдельных категорий жителей г . Мо сквы в 1994 г . и выполнении программы за 1993 год "*. ----------------- * См . Вестник мэрии Москвы . - 1994. - N 4. - с . 2 В перспективе каждому бюджету будут предоставлены достаточные доходные источники , и необходимость в выдаче субвенций и дот аций отпадает . Бездотационность бюджетов должна быть обе спечена на каждом уровне . Э то , вероятно , не может быть одномоментным , а будет длительным процессом , поскольку б юджетное регулирование очень сложно. Статьей 27 Закона РФ "Об основах бю джетных прав и прав по формированию и использ ованию внебюджетных фондов представ ительных и исполнительных органов государственно й власти республик в составе Российской Федерации , автономной области , автономных округов , краев,областей , городов Москвы и Санкт-Петер бурга , органов местного са м оуправлени я " определена необходимость принятия Положений о бюджетном процессе каждым субъектом Фе дерации , что позволит регулировать бюджетный процесс , учитывать как федеральные основополаг ающие бюджетные нормы , так и рациональн ы е особенности . В Законе конкретно не определяются порядок и сроки предста вления от соответствующего исполнительного орган а власти (его финансовых и других органов , органов управления внебюджетных фондов ) инфо рмации,связанной с составлением и и с полнением бюджета , использованием средств , в том числе внебюджетных и валютных фо ндов. Значительный интерес в этом вопросе представляет Положение о бюджетном процессе , утвержденное Постановлением Правительства г. Москвы от 14 декабря 1993 г. N 1153-А *, кратк ое содержание которого приводится ниже. ----------------- * Вестник мэрии Москвы . - N 4. - с . 115 На территории г . Москвы формируется и исполняется единый бюджет города с в ыделением в расходной части объемов финансов ых ресу рсов административных округов , фин ансирование которых осуществляется финансовыми у правлениями административных округов с филиальн ых счетов бюджета города. Порядок и сроки составления , рассмотре ния и утверждения бюджета г . Москвы и отчета об исполнении бюджета определяютс я по согласованию с городской Думой и администрацией города. Составление и исполнение бюджета г . Москвы осуществляет администрация г . Москвы , рассмотрение и утверждение бюджета г. Москвы - гор одская Дума. Бюджет г . Москвы является самостоятел ьным . Самостоятельность обеспечивается наличием с обственных источников доходов и правом опред елять направления их использования. К собственным источникам доходов бюдж ета г . Москвы относя тся : - установленные законодательством России налоги , сборы и платежи , поступления по ко торым полностью зачисляются в бюджет г. Москвы ; - установленные законодательством России о тчисления в бюджет г. Москвы по регулирующим доходным ис точникам ; - налоги и сборы , устанавливаемые гор одской Думой и администрацией города в с оответствии с законодательством России. Свободные остатки бюджетных средств на начало года,дополнительные доходы бюджета , поступи вшие в процессе его исполнени я , рассматриваются как резервный фонд и используются администрацией , в основном , на п окрытие чрезвычайных бюджетных прорывов , а та кже на расходы , необходимость в которых во зникла после утверждения структуры бю джета. Методология разработки проекта бюджета относится к компетенции администрации города и осуществляется на основании действующего налогового и бюджетного законодательства , пр огнозных , ценовых и объемных показателей деят ельности юри дических и физических лиц на территории в увязке с планом эконом ического и социального развития города. Проект бюджета города формируется в виде годовых структурных (удельных ) показател ей на основе разработанных прогнозных материа лов и расчетов. Глава администрации г . Москвы предста вляет проект бюджета г. Москвы в городскую Думу в согласованн ые с нею сроки . Одновременно обеспечивается доступность проекта бюджета г . Москвы дл я населения,публикуется официальное информационное сооб щение в средствах массовой информ ации. Городская Дума рассматривает проект бюджета г . Москвы по докладу главы (предс тавителя ) администрации и утверждает только структурное соотношение показателей бюджета. Если структурное соотн ошение пока зателей бюджета не утверждено до начала к алендарного года , то до его утверждения а дминистрация города определяет поквартально стр уктуру расходов бюджета с сообщением ее содержания городской Думе. На основе прогнозных расчетов п оступления доходов в бюджет г. Москвы мэр или правительство ежекварталь но утверждают бюджетные показатели финансового обеспечения отраслей городской инфраструктуры и социально-культурной сферы в соответствии с утвержденным годовым структурным соот нош ением показателей бюджета. При исполнении единого бюджета все доходы поступают по месту нахождения плат ельщика на филиальные счета бюджета города. Финансовые управления административных окру гов обеспечивают финансирование рас ходов в пределах объемов финансовых ресурсов,оставш аяся часть доходов перечисляется на основной счет бюджета города для финансирования расходов , осуществляемых непосредственно департаменто м финансов . Перечисление производится по ме р е поступления доходов , но не ре же 1 раза в неделю. При этом на счетах финансовых упр авлений округов остается часть денежных средс тв , необходимых для ближайшего по сроку финансирования . Остатки средств на филиальных счетах финансовы х управлений на каж дое первое число месяца не должны превыша ть шестую часть от квартального объема фи нансовых ресурсов округа. Мэр или Правительство города имеют право в процессе исполнения бюджета маневр ировать в зависимости от степени воздействия инфляции на конкретную отрасль в структуре расходов и динамики поступления дох одов , но не более чем на 10 процентов от показателей,утвержденных Думой на год. Ежеквартальные бюджетные показатели г . Москвы утверждаются мэром или П равите льством г . Москвы не позднее чем за н еделю до начала соответствующего квартала. Отчетность об исполнении бюджетных п оказателей ежеквартально представляется городской Думе в тех же объемах и в те же сроки , что и федеральным властям. Общим недостатком бюджетного зак онодательства субъектов Российской Федерации яв ляется отсутствие , как правило , в законодате льных актах указания о том , что их к онсолидированные бюджеты являются составной част ью бюджетной с и стемы Российской Федерации , а также то , что общие нормы бюджетного законодательства соответствуют общим нормам федерального бюджетного законодательства. Видимо , в этом проявляется негативна я тенденция к "самостоятельности ", невзирая на федеральные связи и обязательства. Простой пример . В последнее время участились случаи нарушения федерального бюджетн ого законодательства . Так , Хабаровская краевая Дума приняла решение с 1 октября 1994 г . вр еменно прекратить на треть нал оговые отчисления в федеральный бюджет *. ----------------- * См . "Регионы перекрывают краны ", Россий ские вести . - 1994. - 6 октября . - с . 1 Вопросы о бюджетных правах Российско й Федерации и порядка принятия бюджетных актов субъектами Рос сийской Федерации становятся актуальнейшими вопросами правового р егулирования финансовой деятельности Российской Федерации и местного самоуправления и от того , как они будут решены Федеральным Собранием Российской Федерации , во мног о м зависит судьба единства Росси йской Федерации как государства. "Законодательство Старший научный сотр удник и экономика " Института законодательс тва и N 17-18 (87-88) 1994 сравнительно го правоведения стр . 13-41 при Правительстве Российской Федерации Т.В.Конюхова