Административное право: сущность, нормы, субъекты

ОГЛАВЛЕНИЕ I . Сущность, предмет и метод админис тративного права 3 - Сущность административного права 3 - Предмет административного права 6 - Метод административного права 8 II . Нормы административного Права 11 III . Субъекты административн ого права 17 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 1. Сущность, предмет и метод административного права Сущность администрат ивного права. Административное право явля ется опорн ой, базисной отраслью правовой системы наряду с кон ституционным, гражд анским и уголовным правом. Административное право представляет собой с овокупность правовых норм, регулирую щих определенные сферы обществен ных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные о тношения регу лируются нормами данной отрасли права, а метод администра тивного права отвечает на вопрос — как, каким образом эти нормы выполня ют свое регулирующее воздействие. Однако прежде чем гово рить о предмет и методе административ ного права, необходимо показать е го сущность, предназначение, целе вую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права. Административное прав о призвано регулировать общественные от ношения, возникающие в процесс е реализации исполнительной влас ти, осуществления государственного у правления. Поэтому админи стративное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов испол нительной влас ти и исполнительных органов местного самоуправления яв ляется • именно государственное, или «публичное» управление. Такое понимание сущнос ти административного права было обще принятым на протяжении десятилет ий. Однако в современных усло виях сущность административного права дол жна быть дополнена вторым и, может быть, самым важным элементом. Админист ративное право теперь все в большей мере призвано регулировать обществ енные отношения, возникающие между личностью и государством, между граж данином и органами исполнительной власти, обеспечивая реали зацию и охр ану прав и свобод граждан в сфере государственного уп равления, их защит у от возможного произвола, ущемления или огра ничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата. Изменения сущности адми нистративного права связаны, прежде всего, со становлением Российской Ф едерации как демократического федеративного правового государства. Эт и изменения можно сгруппи ровать по ряду направлений. 1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числ е и административного права. В нормативных правовых актах, например, зак онах «О милиции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения» , «О пожар ной безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутре нних дел Российской Федерации», отсутствуют идеологические характерис тики сущности государства, государственно-правовых и общественных инс титутов, служащие в прошлых подобных правовых документах фик тивным при крытием тоталитарного государства. Сейчас конституцион но закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие. Гуманизация всех инстит утов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение пра в и свобод человека, которые рас сматриваются как высшая ценность (ст. 2 Ко нституции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государс тва и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, госуда рственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритет а личности, взаимной ответственности государства и гражданина. Между тем еще не так давно господствующей была принци пиально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государс т венных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известны й административист Карадже-Искров: «Индивидуальная сво бода не являетс я для нас основным принципом..., наше государство проникнуто идеями колле ктивизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно ра ссматривает отдельных личностей как средство для достижения своих цел ей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромно й машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте». К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ, наход ит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и а дминистративном. 2. Организация государст венной власти на основе теории разделе ния властей привела к прекращени ю всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исп олнительной власти и адми нистративного права, которое ранее обычно зам енялось «телефонным» правом партийных руководителей. 3. Реорганизация федерати вного устройства России связана с за креплением новых принципов федера ции, которые призваны обеспе чить целостность и суверенитет России в це лом, и одновременно не обходимый уровень самостоятельности ее субъекто в, возможность ре шения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и ос обенностей. Роль административного права в этом процессе также ко ренны м образом меняется, поскольку в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Р Ф к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Фе дерации отнесено административное и адми нистративно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской Федерации мо гут создавать необходимую им собственную административно-правовую зак онодательную базу, разу меется, не противоречащую федеральному законод ательству, для ус пешного функционирования органов исполнительной вла сти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обе спече ния прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может сл ужить весьма специфическое и по опенкам специалистов достаточно эффек тивное законодательство Республики Татарстан. 4. Переход к рыночным отно шениям в экономике самым сущест венным образом повлиял и на сущность ад министративного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и рав ной защиты со стороны государства всех ее форм, жестко го государст венного регулирования новых экономических процессов. Меж ду тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложи в шимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежа ло» из экономики, предоставив право решать возникшие в эко номике совер шенно новые проблемы рыночным механизмам, в част ности конкуренции. Одн ако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая п риватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, чт о без государственного регули рования, и, прежде всего административно- правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с пом ощью администра тивного права стало усиливать свое воздействие на экон омику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, к вота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, п о которому идут все развитые государства. 5. Формирование правово го государства, правовая реформа на ос нове верховенства Конституции РФ , приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состо ит в том, что ранее адми нистративное право представляло собой совокупн ость в основном под законных актов, т.е. постановлений правительства, акт ов министерств и ведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положе ний, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изм еняли, а подчас и сводили его на нет. Теперь основные вопросы функциониро вания исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативн ых указов Президента РФ. Уже приняты налого вый, бюджетный, воздушный, вод ный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административ но-правовой характер. Готовится новый Кодекс РФ об административных пра вонарушениях. Предмет администрати вного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет ад министративного права включает в себя пять составляющих его частей. Во-п ервых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации ис полнительной власти, осущест вления государственного управления на вс ех его иерархических уровнях: от Президента РФ до администрации государ ственных предпри ятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в виду, пр ежде всего, внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей си стемы органов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-кул ьтурной и административно-политической деятельности. Во-вторых, это внутриор ганизационные отношения всех государ ственных органов, которые в основ ном одинаковы, похожи, однотип ны независимо от того, где они осуществляю тся: в органах исполни тельной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охва тывают информационно-аналитическую работу, делопроизв одство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинар н ую ответственность, поощрение, материальнотехническое обеспече ние и т. п. Вся эта деятельность носит вспомогательный характер и регулируется н ормами административного права. В-третьих, к предмету ад министративного права относится функ ционирование общегосударственн ого контроля, который осуществля ется на территории всей Российской Фед ерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными п олномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки зрения закон ности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразност и, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратур ы. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарн ый характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и ден ежный начет. Ранее этот вид контроля имел различ ные названия — Рабоче-к рестьянская инспекция, Министерство кон троля, партийно-государственн ый контроль, народный контроль. В последние годы он был упразднен. Однако государственная необходи мость в такого рода контроле очевидна и начин ает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Прези дента РФ. В-четвертых, предмет адми нистративного права охватывает и дея тельность судов и судей по рассмот рению дел об административных. правонарушениях. Дело в том, что, являясь о рганом правосудия, они тем не менее руководствуются нормами КоАП, что не может быть изъя то из предмета административного права. Возможно, эта сф ера деятельности судов и судей со временем превратится в административ ную юстицию, суды будут называться административными, а судьи миро выми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об администра тивных правонарушениях. В-пятых, к предмету адми нистративного права могут быть отнесе ны общественные отношения, возни кающие в деятельности общест венных объединений, которым государство п ередало некоторые свои государственно-властные полномочия. Например, н ародным дружи нам переданы некоторые полномочия государственных прав оохрани тельных органов в сфере охраны общественного порядка, и народны е дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять пр отоколы (акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятель ность об щественных объединений регулируется нормами администра тивного права . Метод административно го права , характеризующий способ регулирующего возд ействия на общественные отношения, отличается рядом особенностей. Он в ключает в себя иерархичность, т.е. выполнение предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих ор ганов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопостав л ен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих раз личий о собенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданског о права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (наприме р, отношения в области разграничения государ ственной собственности, ин вестиций, торговли регулируются и адми нистративным, и гражданским прав ом). Для гражданско-правовог о регулирования характерно равенство сторон; отсюда широкое применени е договорных форм. Администра тивно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаи моотноше ниях органов исполнительной власти и предприятий, учреж дений, организа ций, органов исполнительной власти и граждан. В ад министративно-правов ых отношениях одна сторона очень часто наде лена государственно-властн ыми полномочиями по отношению ко вто рой стороне, именно она — первая ст орона — принимает юридически обязательные решения, осуществляет госу дарственный контроль за действиями другой, может в предусмотренных зак оном случаях при менить к ней принуждение. Хотя нередко вопрос решается по иници ативе второй стороны отношения (пример тому — заявление гражд а нина о предоставлении жилой площади), но решение принимает имен но орга н исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от исполнен ия предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжал овать его в компетентный государственный орган. Данный метод предполага ет состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быт ь достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Эт от метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвую щего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения о ружия, например отражение посягательства на охраняемый объект. Метод ад министративного права — это метод одностороннего властвования, например инспектор ГИБДД самостоя тел ьно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения . Этот метод характеризуется юридическим неравенст вом сто рон, например, руководитель и подчиненный, раб отник милиции и нарушитель общественного порядка. Объем их юридических полномо чий различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, п редусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с друго й — преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или администра тивное взыскание. Вм есте с тем здесь необходимо подчеркнуть их ра венст во перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, рабо тник ми лиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соот ветствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполн ению. Наконец, следует отмети ть и такую особенность метода админи стративного права, как безоговороч ная, лишенная какой-либо диспозитивности обязатель ность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требов аний, запретов и иных предписаний. Причем эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц, либо только специ альных субъектов админи стративного права — водителей автомототранс порта, военнослужа щих, охотников, должностных лиц и т.д. Итак, метод администрат ивного права можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод адми нистративного права является приоритетн ым, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполните льной власти по строены по схеме «власть — подчинение», т.е. по вертикали . В административном пра ве существует немало ситуаций, когда не обходимо регулировать возникаю щие так называемые горизонтальные общественные отношения, стороны кот орых находятся на одном ие рархическом уровне, например отношения между двумя министерст вами. Здесь отсутствует подчиненность, юридический ст атус характе ризуется полным равенством, и ни о каком одностороннем вла ствова нии не может быть и речи. Вот тогда и возникает по требность в иных методах административ но-правового регулирования, в ка честве которых выступают взаимо действие, согласование, координация, со глашение, административ ный договор и др. 2. Нормы административного права Нормы административно го права в Российской Федерации опре деляют порядок создания, реорганиз ации и упразднения органов ис полнительной власти, их перечень, цели и за дачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса эт их органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на организацию местного самоуправления, и порядок взаимодействия его органов с органами государственной власти. Нормы административног о права устанавливают, кроме того, по рядок создания, реорганизации и упр азднения управляемых объек тов — предприятий, учреждений и организаци й и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собств енности, их вза имоотношения с органами государственной администрации. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирова ния, планирования и ценообразования, распределения материальных ресур сов, регулирования заработной платы. Конкретизируя и дополня я нормы конституционного права, нормы административного права определ яют многие права и обязанности граждан, механизм их реали зации и защиты от нарушений. Нормы административного права участвуют в у становлении правового статуса общественных объединений, органов общес твенности, регулируют государственную службу. Административное право регулирует не только публичную управ ленческую деятельность, по и управ ляемую деятельность. Пример тому — правила дорожного движения, правила поведения в общест венных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила , регулирую щие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и приме няют меры государственного принуждения за их нарушение. Нормы административног о права определяют, какие деяния (дей ствия или бездействие) являются адм инистративными правонаруше ниями, устанавливают виды и меры администр ативной ответственности за их совершение, порядок производства по дела м о таких правона рушениях. В научной литературе вы сказывалось мнение, что административ ное право регулирует и обществен ное управление. В этом утверждении есть доля истины: государство иногда наделяет общественные объеди нения, органы общественности публичными полномочиями «внешне го» характера. Но в основном общественное управле ние регулируется не законодательством, а уставами общественных объеди нений. Административное право не регулирует внутреннее упр авление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы са ми устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны противоречить законодательству. Органы исполнительной в ласти действуют на основе законов, но многие из них при этом обладают пра вом издания нормативных актов, которые регулируют деятельность предпр иятий, учреждений и органи заций, а также граждан, т.е. участвуют и определ ении их прав и обя занностей. Гражданин может, конечно, не реализовать пра во, предо ставленное ему, но он не может отказаться от самого этого права, по скольку оно установлено властным путем — законом или на основе зако на. Все это связано с тем, что государственный орган, должностное лицо, осу ществляющее исполнительно-распорядительную деятель ность, действует по поручению государства, выражает государственную волю, участвует в вы полнении функций государства. Административное прав о очень близко стоит к конституционному (государственному) праву, и част о даже невозможно установить четкую грань между их нормами. Но различия между этими отраслями име ются. Конституционное право занимает ведущее положение в системе права, в том числе и по отношению к административном у праву. Последнее берет у конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к органам исполнительной власти, детализиру е т и дополняет их, определяет механизмы реализации тех или иных норм. Например, Конституция Р Ф и другие источники конституционно го права закрепляют основные права , свободы и обязанности человека и гражданина. Административное право ко нкретизирует многие нормы о них, дополняет правовой статус гражданина д ругими (неос новными) правами и обязанностями, определяет механизм реал изации многих конституционных прав, свобод и обязанностей. Так, Консти т уция РФ устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов г осударственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжало ваны в суд (ч. 2 ст. 46). Нормы же административного права призваны определить подведомственность ра зличных жалоб, сроки и другие сто роны процедуры их рассмотрения в админ истративном порядке (по рядок рассмотрения жалоб в судах определяется г ражданским процес суальным законодательством). Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда регулируют одни и те же имущественные отношения, но разными методами. Например, по распоря жению уполномоченного на то органа исполнительной власти государствен ная организация передает другой здания, сооружения и оборудование. В дан ном случае властным методом регулируются имущественные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора руководствуются стан да ртами на продукцию, которые устанавливаются органами исполни тельной в ласти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые отношения с участи ем гражданина тоже возникают на базе актов государственного управлени я. Так, часто договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у него ордера на данную жилую площадь. Имуществ енные отношения иногда возникают прямо из актов государственного упра вления (т.е. без договоров); пример тому — конфискация и реквизиция предме тов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения гражданского и а дминистративного права определена и в ГК РФ (п. 3 ст. 2). Органы исполнительной в ласти иногда выступают не в качестве органов государства, а в качестве ю ридических лиц, действующих на основе норм гражданского права. Например , орган исполнительной власти может арендовать помещение у какой-либо ор ганизации, поль зоваться телефоном по договору с предприятиями связи, з акупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д. Но в таких случаях данн ый орган не выступает в качестве субъекта публичной исполнительно-расп орядительной деятельности, не выполняет государственных функ ций. Некоторые нормы админи стративного права тесно соприкасаются с нормами трудового права. Нормы административного права опреде ляют полномочия органов исполнительно й власти по регулированию трудовых отношений (например, полномочия Прав ительства РФ, Ми нистерства труда и социального развития РФ). , Содержание индивидуал ьных актов управления в сфере трудовых отношений определяется, как прав ило, нормами трудового права, а порядок издания акта — нормами админист ративного права, если, на пример, гражданин поступает на работу в государ ственный орган, но не на государственную должность. На государственных с лужащих нормы трудового права распространяются, если иное не установле но нормами административного права о государственной службе. Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Эта деятельн ость регулируется администра тивным правом. Административное прав о тесно связано с финансовым правом, ко торое своим рождением обязано ко нституционному, административ ному и частично гражданскому праву. Фина нсовое право, как извест но, регулирует общественные отношения в сфере ф инансовой деятель ности государства, прежде всего по аккумулированию и распределению денежных средств, составляющих национальный доход (нало ги, бюд жет). Административное право определяет компетенцию Министерст ва финансов РФ и других органов исполнительной власти, действую щих в фи нансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод прямого приказ а при регулировании финансовых отношений, т.е. ад министративно-правово й метод. Правовые нормы, опреде ляющие компетенцию финансовых орга нов как специфической группы орган ов исполнительной власти, яв ляются одновременно нормами администрати вного и финансового права. Когда речь идет о нормах, устанавливающих сод ержание реше ний этих органов в сфере финансов, то это содержание опреде ляется, прежде всего, нормами финансового права. Организация же работы ф инансовых органов регулируется административным правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует органи зационные о тношения в области финансов, а финансовое право — Преимущественно сами финансовые отношения как особую разновид ность экономических отношен ий. Административное прав о определяет компетенцию органов испол нительной власти по регулирова нию земельных отношений и поэтому тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земель ного права наступает администрати вная ответственность. Все это сви детельствует о тесном переплетении но рм административного и зе мельного права. По этому же принципу строится отграничение адми нистративного права от водного, лесного и горного пра ва. Имеет административно е право точки соприкосновения и с уголов ным правом. Нормы администрати вного права определяют, какие пра вонарушения являются административн ыми проступками. Некоторые из этих проступков граничат с преступлениям и, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию противоправных деяний, неред ко приходится толковать во взаимоувязке соответствующие нормы ад министративного и уголовного права. Наконец, нельзя не упомяну ть, что уголовное право устанавливает ответственность за должностные п реступления. Нормы административн ого права можно разделить на материаль ные и процессуальные. В административном прав е нет единого универсального процесса, наблюдается множество его разно видностей, что предопределяется широтой и многообразием общественных отношений, регулируемых материальным административным правом. Наприме р, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предос тавлении жилой площади, другая — к выдаче разрешений на приобретение ох от ничьих ружей, третья — к решению вопроса о приеме в вузы, четвер тая — к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие п роцессы имеют и общие черты. Административное прав о огромно по объему, разнообразно и из менчиво по содержанию. Его нормы, б азирующиеся на нормах кон ституционного права, содержатся в большом чис ле федеральных зако ном и законов субъектов Федерации, в указах Президе нта РФ и пре зидентов республик, в постановлениях Правительства РФ и пра вительств республик в составе Российской Федерации, в распоряжениях гл ав администраций и в постановлениях правительств областей, краев, город ов федерального значения, в приказах министерств и глав ве домств. Поэто му кодифицировать его невозможно. Правовое положение Пр авительства РФ и организация его работы урегулированы Федеральным кон ституционным законом «О Прави тельстве Российской Федерации» от 17 дека бря 1997 г. Структура фе деральных органов исполнительной власти определен а Указом Прези дента РФ от 17 августа 1999 г., а их правовой статус — рядом феде ральных законов и положениями о каждом из этих органов, утверж денными П резидентом РФ или Правительством РФ. Например, поло жение о Министерств е внутренних дел РФ утверждено Указом Прези дента РФ от 18 июля 1996 г., изменен о и дополнено Указом Президента РФ от 6 сентября 1997 г., а структура МВД Росси и утверждена Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. Государственная служба в настоящее время регулируется Федераль ным законом «Об основах госуда рственной службы Российской Феде рации» от 31 июля 1995 г. и рядом законов и др угих нормативных актов, определяющих особенности службы в милиции, нало говой по лиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах. Административная отве тственность регулируется Кодексом РСФСР об административных правонар ушениях (1984 г.) с большим числом последующих изменений и дополнений. В насто ящее время идет подготовка проекта нового Кодекса РФ об административн ых правонарушениях. Административный поря док рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан установлен Ука зом Президиума Верховного Со вета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмот рения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа от 4 марта 1980 г. с последующими изменениями и дополнениями). Этот союзный законодате льный акт продолжает действовать в Российской Федерации. Порядок судеб ного рассмотрения жалоб определяется Законом РФ «Об обжаловании в суд д ействий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с из менениями и дополнениями, внесен ными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. Выше названы лишь некото рые законы и иные акты, содержащие нормы административного права. Упомян уть все акты нет никакой возможности (их десятки тысяч). 3. Субъекты администра тивного права Субъект администрати вного права — это участник общественных отношений, обладающий определ енными правами и обязанностями, которыми он наделен в связи с необходимо стью реализации своих жизненных потребностей . В адми нистративном праве его нормы реализуются граж данами, государственным и органами, общественными объединениями и другими, которые и являются су бъектами административного права, т.е. носителями конкретных прав и обяз анностей, содержащихся в нор мах административного права. Права и обязанности суб ъекта административного права образуют в совокупности его правовой статус. Правовой статус субъек тов административного права образуют нормы, общие для всех субъектов, на пример, нормы о соблюдении правил пожарной безопасности. Правовой стату с многих субъектов ад министративного права объединяет нормы, которые р еализуются толь ко данным субъектом, например, есть правила, обращенные только к религиозным объединениям или только к охотникам. Таким образом , в зависимости от вида и объема полномочий субъекты административ ного права могут быть классифицированы на группы и виды. По своему администрати вно-правовому статусу субъекты админи стративного права делятся на две группы: физические лица и организа ции. Физические липа в свою очер едь охватывают три вида субъектов: гражданин России, иностранный гражда нин и лицо без гражданства. Организации как субъек ты административного права, прежде всего, надо разделить на государстве нные и негосударственные. Раз личие их состоит в том, что государственны е организации: 1) выпол няют задачи, функции и полномочия, порученные им го сударством, 2) они базируются на государственной собственности, 3) управля ются государством. К числу государственных организаций относятся орга ны государственного аппарата — представительные, исполнительные, су д ебные, органы прокуратуры и др., государственные предприятия, уч реждени я и организации — производственные, культуры, массовой информации, учре ждения здравоохранения и т.д. Организации негосудар ственные отличаются тем, что они не вы полняют задач и функций государст ва, хотя могут и способствовать этому. Они не финансируются государством и не испытывают на себе непосредственного государственного управлени я. К таким организа циям можно отнести объединения граждан — профсоюзы, спортивные общества, творческие союзы, партии, религиозные организации и т.д., а также коммерческие организации — частные, кооперативные, акци о нерные, смешанные и др. Среди столь многочисле нных субъектов административного права, тем не менее, выделяются как осн овные, приоритетные, два вида субъ ектов — граждане и органы исполнительной власти. Административно-прав овой статус гражданина включает в себя че тыре разновеликих элемента. Первый и самый большой объем прав и обязанностей представляет собой пр авовой статус личности, человека как субъекта административного права. В Российском государстве правов ое регулирование по ложения личности, человека должно занимать централ ьное, приори тетное место, ибо здесь выражается идея о том, что право и гос ударство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждо й личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Кон ституци и РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей цен ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность г осударства». Сформулированный в ст. 2 К онституции РФ характер взаимоотно шений личности и государства являет ся общепризнанным для боль шинства стран и народов мира, что нашло свое з акрепление в важней ших актах международного права, принятых Организац ией Объеди ненных Наций и Европейскими организациями. Российское государств о, следуя по пути признания общедемокра тических начал развития обществ а и международных актов в этой об ласти, в 1991 г. приняло Декларацию прав и св обод человека и граж данина, которая вошла в ныне действующую Конституц ию РФ. Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству личность, человек, независимо от е го служебного, общественного или имущественного положения, национальн ости, вероисповедания и т.д., является в Российской Федерации субъектом п рава всех его отраслей, для чего основы правового статуса личности закре плены в Конститу ции РФ, причем в данном статусе личности важное место за нимают и нормы административного права. Конституция РФ признает естественную природу прав и свобод человека, они неотчуждаемы и принадл ежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17). Среди провозглашенных в Конституции РФ основных прав и сво бод, составляющих правовой статус ли чности и находящихся в той или иной мере в сфере административно-правово го регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20), на свободу и личную не прикосновенность (ч. 1 ст. 22), право на неприкосновенность жилищ а (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и се мейную тай ну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23). Провозглашая права лич ности, Конституция РФ определяет для личности и определенные обязаннос ти, например, платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружаю щую среду (с т. 58), не заниматься экономической деятельностью, направленной на монопол изацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34). Вместе с тем Конституци я РФ устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения п рав личности только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты осно в конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных инте ресов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств а (ст. 55). При чем правовые нормы, ограничивающие права личности, обычно нос ят административно-правовой характер. Например, право на неприкос новен ность жилища может быть ограничено сотрудниками милиции при наличии ос нований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности при розыске преступ ника, если в квартире или доме со вершается преступление или нару шение общественного порядка, угрожающ его жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях. Вторая составная часть административно-правового статуса пред ставл яет собой статус гражданина РФ. Ка к субъект административ ного права, каждый гражданин имеет свой граждан ский правовой ста тус. Структура администрат ивно-правового статуса гражданина вклю чает: 1) правовой статус личности, о чем речь шла выше; 2) его права и обязанности, вытекающие из факта граждан ства. Нормы административно го права, определяющие административ но-правовой статус гражданина, уст анавливают его права и обязаннос ти в государственной и общественной де ятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), право на объединение (ч. 1 ст. 30), право мирно, без оружия, пров одить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обя занность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59) и др. Далее, это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хо зяйственно-трудов ой деятельности, например, право на свободное ис пользование своих спос обностей и имущества для предприниматель ской и иной не запрещенной зак оном экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор п рофессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том ч исле на землю (ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 36), и др. Наконец, нормы, определяющие администрат ивно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагив ающей интересы общества, например, право на ли тературное, художественн ое, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии, имени, от чества и др. Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним добавляется третий элемент административно-правового статуса — социальный. Он необход им, чтобы гражданин мог заняться кон кретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. Личности и граж данину для этого необ ходимы новые, дополнительные права и обязанности, т.е. сверх пра вового статуса личности и гражданина. В сфере общественно-т рудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и специальностей , и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нор мами трудового и административного права. И здесь в качестве социа льного элемента административно-право вого статуса гражданина можно в ыделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужаще го, пенсионера и т.д. Четвертый элемент адм инистративно-правового статуса гражда нина можно назвать статусом, включающим в себя права и обязан ности, которые гражда не приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения с воих чисто индивидуальных потребнос тей. Это, например, любители-охотни ки, любители-водители, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессион алы, туристы, коллекционеры и т.д. Все они получают официальный документ д ля занятия избранным делом, причем для каждого особого статуса субъекта уста новлен определенный круг прав и обязанностей. Итак, общий администрат ивно-правовой статус гражданина можно образно представить в виде «матр ешки», когда в статус человека (лич ности) входит статус гражданина, в нег о — социальный, а затем и самый маленький по объему прав и обязанностей — особый статус. Тем не менее необходимо подчеркнуть, что это единый ста тус, единый правовой комплекс прав, свобод и обязанностей гражданина Рос сий ской Федерации. Определенными особенно стями характеризуется административ но-правовой статус иностранных г раждан и лиц без гражданства. С определенными изъяти ями на территории Российской Федера ции они пользуются теми же правами и свободами и несут те же обя занности, что и граждане России, если иное не оговорено законом. Изъятия из этого общего положения: 1) они не могут избирать и быть избранными в государственные ор ганы власти и органы местного самоуправления, 2) не несут обязанностей по военной службе, 3) не могут занимать служебные должности, если это предусм отрено соот ветствующим правовым актом, 4) им не могут быть проданы земель ные участки, 5) они не могут заниматься предпринимательской или любой Дру гой деятельностью, связанной с обороной страны и государствен ной безоп асностью, пользованием информацией, составляющей госу дарственную тай ну, 6) исключительно к ним может быть применена и такая мера административ ной ответственности, как административное выдворение за пределы Росси йской Федерации (ст. 32 ! КоАП). Правовой статус орга нов исполнительной власти. Установление сис темы фед еральных органов государственной власти, в том числе орга нов исполните льной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п . «г» ст. 71), Исполнительную власть Россий ской Федерации осуществляет Пра вительство РФ. Статья 1 Федерального к онституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» устана вливает, что Правительство РФ — это высший исполнительный орган госуда рственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным орг аном, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В своей деятельности Пр авительство РФ руководствуется рядом основных принципов: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных зак онов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, г ласности и обес печения прав и свобод человека и гражданина. О полномочи ях Пра вительства РФ имеются статьи в ряде федеральных законов и указов Президента РФ. Правительству подчинено большое число других фе деральн ых органов исполнительной власти (министерств, государст венных комите тов и т.д.). Система органов госуд арственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с ос новами конституционного строя Рос сийской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных орга нов государственной власти, установленными федер альным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституц ии РФ). Пока такого закона нет (имеется лишь его проект, обсуждаемый в Феде ральном Собрании). Системы органов исполнительной власти субъектов Фед ерации определяются сейчас главным образом их законодательством и отл ичаются значительным разнообразием. Однако наличие некоторых органов предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ (так, Закон ом РФ «О милиции» в республиках установлено наличие министерств внут ре нних дел, а в остальных субъектах Федерации — главных управлений или уп равлений внутренних дел; указами Президента РФ предусмот рено наличие в областях и краях глав их администраций, очерчены основы их компетенции и взаимоотношений с другими органами го сударственной власти). При рассмотрении комп етенции федерального Правительства не обходимо учитывать, что, хотя Пре зидент РФ по Конституции 1993 г. не является более главой исполнительной вл асти (он теперь глава го сударства, призванный, в частности, обеспечивать согласованное функционирование и взаим одействие органов государственной влас ти — ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), за н им сохранился ряд полномочий по осуществлению исполнительной власти (п раво назначения высших должностных лиц, присвоения высших чинов, рангов , воинских зва ний и т.д.). Решение таких вопросов, естественно, не входит в к омпе тенцию Правительства РФ и других федеральных органов исполнитель ной власти, хотя Президент решает их, как правило, по представ лениям этих органов. Следует также иметь в в иду, что Президент РФ является по долж ности Верховным Главнокомандующи м Вооруженными Силами РФ и Председателем Совета Безопасности. Б связи с этим ряд федеральных министерств и ведомств непосредственно подведомс твенны Президен ту (см. гл. 13). Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Прези дента. В то же время оно обладает от носительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе о тменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституци и РФ, федеральным за конам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сде лать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов. Председатель Правител ьства — это не спикер его заседаний. Он, как сказано в Конституции РФ, «оп ределяет основные направления деятельности Правительства... и организу ет его работу» (ст. 113). Право председательствовать на заседаниях Правител ьства имеет и Президент (п. «б» ст. 83 Конституции РФ). В таком случае Председ атель Прави тельства уступает ему свое место председательствующего. Подведомственные Пра вительству РФ федеральные органы испол нительной власти весьма разноо бразны. Это министерства, государст венные комитеты, федеральные комисс ии России, службы, агентства, надзоры и т.д. Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (на пример, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство обо роны РФ, Министерство путей сообщения РФ). Но ес ть и межотрас левые министерства (Министерство экономики, Министерство труда и социального развития РФ и т.д.). Имеются и министерства по круп ным проблемам (Министерство по делам федерации и национальнос тей РФ). Некот орые государственные комитеты являются межотрасле выми органами (напр имер, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии), другие — отраслевыми органами (Государственный комитет РФ по кинематографии ). Иные органы федеральной исполнительной власти бывают и отраслевыми, и межотраслевыми, и проблемными (например, Федеральная служба безопаснос ти РФ, Фе деральная архивная служба России, Федеральная служба геодезии и картографии России, Федер альная служба налоговой полиции РФ). Наименование «надзор» имеют органы , возглавляющие системы кон трольно-инспекционных органов (Федеральный горный и промыш ленный надзор России, Федеральный надзор по ядерной и ра диаци онной безопасности). Основы компетенции мн огих из этих органов (Министерства РФ по налогам и сборам, Государственн ого таможенного комитета РФ и др.) очерчены федеральными законами. О кажд ом министерстве, ином федеральном органе исполнительной власти имеетс я Положе ние, утверждаемое или Президентом, или Правительством. Многие федеральные орг аны исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример то му — территориальные управле ния Государственного таможенного комит ета, военкоматы — регио нальные органы Министерства обороны). Территор иальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исп олнитель ной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должно стные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федерал ьных органов по согласованию с субъектами Федерации. Министерства Российск ой Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действую т на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные ми нистры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Прези дентом РФ. Прави тельство РФ назначает на должность и освобождает от дол жности за местителей федеральных министров, руководителей федеральны х органов исполнительной власти, не являющихся федеральными мини страм и, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительс тве РФ, утверждает членов коллегий федеральных минис терств и иных феде ральных органов исполнительной власти. Правительство РФ вправ е отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приоста навливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного зако на «О Правительстве Россий ской Федерации»). Руководители федеральных м инистерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполн ение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президе нта, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих орган ов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседа ниях основные вопр осы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упо мянутых органов. Решения коллегий при водятся в жизнь приказами этих ру ководителей.