Вход

Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации

Реферат по политологии
Дата добавления: 23 января 2002
Язык реферата: Русский
Word, rtf, 242 кб
Реферат можно скачать бесплатно
Скачать
Не подходит данная работа?
Вы можете заказать написание любой учебной работы на любую тему.
Заказать новую работу
Политические институты региональн ого взаимодействия : пределы трансф ормации Обсуждение проблемы региональных отношений в России из сферы научных дискуссий переходит , након ец , в плоскость конкретных политических решен ий . По истечении более чем десятилетнего с рока реформ признано целесообразным "разработать государственную к онцепцию развития федер ативных отношений D России " [I]. При оценке опыта , накопленного в последние годы , на мой взгляд , полезно учесть исторические закономерно сти , которые воплотились в конкретных политич еских институтах , сложившихся в процессе мног овеков о й деятельности всех слоев населения . В них реализованы те формы соци альных отношений , которые позволяли России вы живать и развиваться при складывавшихся геопо литических и экономических условиях . Внимание к институтам - отличительная черт а современной обще ственной мысли . Они рассматриваются как формальные и неформальные "правила игры ", существующие в обществе , стру ктурируют и упорядочивают человеческую деятельно сть . Институты долговечны , устойчивы , инертны . Ц енный вклад в понимание институтов внес Д . Норт, отметивший их способность с оздавать благоприятную среду для совместного решения сложных проблем обмена . Он также у казал , что институты , в том числе и пол итические , являются детерминирующими факторами эк ономического процесса и в конечном счете стимулируют э кономический рост ¦ 2J. С огласно Норту , политические институты "в самом широком виде определяют иерархическую структ уру общества , его фундаментальную структуру п ринятия решений и наиболее важные характерист ики контроля за политическими процедурами " [2, с . 6 8]. Важность политических правил з аключается в том , что они формируют правил а экономические , хотя имеет место и обратн ая зависимость . Предметом моего рассмотрения являются рег иональные взаимодействия , в ходе которых идет постоянный поиск согласования лока льных (региональных ) и общих (государственных ) интере сов , что выражается в конечном счете в формировании соответствующей системы политических институтов , затем выступающих уже как рег уляторы региональных отношений . Траектория развит ия этой системы обеспеч и вает (исхо дя из сущности институтов ) экономическое разв итие страны и увеличение степеней свободы ее граждан . Согласно моей гипотезе , к базовой стру ктуре политических , властных институтов , регулирую щих характер региональных отношений , относятся : - админис тративно-территориальное деление государства ; - иерархия статусов регионов и поселений ; - властная иерархическая вертикаль органов регионального управления во главе с цент ром ; - назначение региональных руководителей : - выборность региональных органов у п равления ; - единогласие , или круговая порука , как форма ответственности территориальных общностей ; - обращения и жалобы населения как р егулятор деятельности региональных органов . Данные институты взаимосвязаны , поддерживают друг друга и образуют устойч ивую систему . Это означает принципиальную невозможно сть кардинального изменения одного из них без одновременного изменения всех остальных . Они эволюционируют в ходе исторического ра звития , приобретают более сложные формы , но сохраняют свое основное содерж а ние . Административно-территориальное деление, сложившееся в России , - институт , характерный для унитарных централизованных государств . Он альтернативен институтам федератив ного устройства государства , при котором орга ны федерации и ее субъектов имеют само стоятельные сферы компетенции и не вм ешиваются в дела друг друга . У нас же , напротив , вся государственная территория рас сматривается как единый объект управления гос ударственной администрацией , а выделение тех или иных территориальных единиц служит прежде всего задаче упорядочения единого хозяйства . Это проявилось , например , во времена Р оссийской Империи . Так , Петром I в 1699 году был о предпринято разделение России на провинции для большего упорядочения и обеспечения денежных сборов . Затем им было введено укрупненное деление на восемь губерний . Смысл нововведения заключался в праве испо льзования губернаторами сборов с подведомственно й им местности на утвержденные расходы , ми нуя центральные учреждения . Екатерина II при про ведении губернской реформы также ис х одила из задач рационализации государстве нного управления . Административное деление , основа нное на выравнивании численности населения в новых территориальных образованиях , вводилось , "дабы губерния , или наместничество , порядочно могла быть управляема ..." [ 3, с . 63]. Административный характер территориального д еления страны объясняет постоянный процесс пр еобразований ее территориальной структуры , измене ние границ тех или иных территорий , переда чу их полностью или частично другим терри ториальным образованиям внутри государства . Действие института административного деления гос ударства отражает поиск территориальной структур ы управления огромной страной , которая позвол ила бы разместить и использовать общехозяйств енные ресурсы наилучшим образом в интересах стра н ы в целом . Административно-территориальное деление не ис ключает учета исторических , географических , национ альных , экономических и иных особенностей тер риторий и народов . Например , стремлением обесп ечить выравнивание политических и административн ых прав на родов разных национальностей в советский период было обусловлено выделе ние территориальных единиц по национальному п ризнаку . К началу Великой Отечественной войны административно-территориальное деление СССР пом имо областей включало в себя 16 союзных и 19 а втономных республик , 8 автономных обл астей и 10 автономных округов , более 100 национальн ых районов и 400 национальных сельсоветов . "Это был , по сути дела , эксперимент , не имевши й прецедента в истории , - территориальная орган изация полиэтнического государс т ва (э тот опыт был затем использован в Китае , Индии , Испании и др . странах )" [3, с . 226]. В ходе современных реформ институт ад министративно-территориального деления государства со храняет свое значение . Именно поэтому специал исты отмечают , что федерация в постсоветской России но сит до сих пор в значительной степени формальный характер . А , по мнению В . Кага нского , "советское нростран ^гво " все еще ос тается реальностью [4]. Происходит не замена , а модификация рассматриваемого института в соотв етствии с новым и условиями развития страны . Иерархия статусов регионов и поселений как политический инсти тут складывалась в тесной связи с рассмот ренным выше институтом административно-территориально го деления государства . По-видимому , если федер ативное устройство предпо лагает равенство субъектов федерации , то административному устро йству имманентна иерархия статусов образующих его регионов и поселений . Начиная с IX века структура расселения на Руси имела отчетливо выраженный иерархичес кий характер . Уже в тот период госу дарство представляло собой "союз волостей и пригородов под властью старшего города " [5]. При этом город земли являлся старшей общиной , следующий уровень иерархии представлял и пригороды . затем - сельские волости . Вершиной иерархии являлся центральный город русского государства . В то время это был Киев . Правоведы отмечали , что в истории разв ития западных государств , например германских , иерархии территориальных общностей , аналогичной р оссийской , нс наблюдалось . Например , в рассматр иваемый исторический период там имела м есто личная зависимость иодвассалов от вассал ов , а тех - от верховного сюзерена , а не иерархическая подчиненность общин [5]. Положение региона или поселения в ста тусной иерархии отражало его значение для развития государства в целом . Так , в пе риод Киевской Руси старшинство древнерусс ких городов и прилегающих к ним регионов определялось их значением в обороне слав янских земель от основного врага с юга и обеспечением безопасности пути "из варяг в греки " для заморской торговли . Соответс твенно , ки е вские пограничные земли как наиболее важные для решения этой з адачи имели высший статус , что выражалось и в верховенстве киевского престола , затем шли черниговские земли , далее переяславские и т.д . [6, с . 156, 169]. Иерархия регионов и поселений сохраняла сь на протяжении всей российской исто рии вплоть до сегодняшнего дня . В советски й период иерархия городских и сельских по селений РСФСР была выражена в ранжировании всех населенных мест , явно представленном в статистических справочниках . Возглавляла иерархи ю Москва , затем следовали Ленинград , центры автономных республик , краев и обл астей , города областного , городского , районного подчинения и т.д . Административный статус , о тражающий роль и значение населенного пункта в государстве , определял масштабы капиталь н ых вложений в его производственн о-экономическую сферу и социально-бытовую инфрастр уктуру , а также темпы и эффективность его развития [7]. В настоящее время иерархия сохраняется . Это отражено , в частности , в понятии пол итико-административного (или конститу ционно-правов ого ) статуса субъектов Российской Федерации . В соответствии с Конституцией 1993 года (статья 65) наивысший статус имеет 21 республика , на сле дующем уровне иерархии находятся 6 краев , 49 обла стей и 2 города федерального значения , далее следуют 1 автономная область и 10 ав тономных округов . Но вопрос о внутреннем содержании ста тусов разных субъектов федерации еще остается открытым и продолжает быть предметом обс уждения на всех уровнях власти . Это означа ет , что в ходе нынешних реформ иерархия стат усов регионов и поселений еще окончательно не сложилась и находится в с тадии дальнейших преобразований . Властная иерархическая вертикаль органов регионального управления во главе с "центром " сохраняется в стру ктуре политических институтов России с древне й ших времен . Уже в сказании о приз вании варяжских князей записано , что славянск ие племена решили : "Поищем себе князя , кото рый бы владел и правил и судил нас по праву "[6, с . 132]. Такой способ объединения под верховной властью отличается от другого известно г о в истории способа образования государства как договорной федерац ии . Наиболее ярким примером последнего являет ся история североамериканских штатов . В российском государстве "центр ", как н и парадоксально это звучит для лингвистов , является прежде всего "в ершиной " властн ой вертикали , задающей правила и полномочия подчиненных ему органов регионального управлен ия . При этом иерархический характер структуры региональных органов позволяет им обеспечива ть единство и общее направление деятельности в масштабах все г о государства . Принцип властной вертикали альтернативен принципу субсидиарности , характерному для федерат ивных отношений , который обосновывает приоритет (при прочих равных условиях ) прав более мелкой (низкой ) общности по сравнению с об щностью более крупно й (более высокого уровня ). В соответствии с принципом субсидиарн ости полномочия должны передаваться на более высокий уровень лишь в случае , если н ижестоящий уровень не способен их реализовать . При наличии же властной иерархической ве ртикали , напротив , орг а ны высшего уровня , подчиняются им и пользуются их сре дствами для своей деятельности . Институт властной вертикали определяет ос обый порядок делегирования полномочий между о рганами государственной власти . Такое делегирован ие , как правило , основывается не на с оглашении между сторонами , т.е . уровнями управл ения , а на законе , принятом "центром " — верхним уровнем управления . При этом услови ем передачи отдельных государственных полномочий органам местного управления является их обеспечение необходимыми материаль н ыми и финансовыми ресурсами , а реализация перед анных полномочий подконтрольна государству . Такой порядок передачи полномочий демонст рируют , например , уже упоминавшиеся губернские реформы Екатерины II. В 1796 году были изданы так называемые губернские штат ы . В них были перечислены города Российской Импери и , являвшиеся административными центрами губерний или уездов и получившие дополнительные п рава и обязанности по управлению соответствую щими территориями . Включение в губернские шта ты означало , что органы у п равления в этих городах становились фактически пр авительственными учреждениями , а занятые в ни х чины получали содержание от казны . Значение института властной иерархической вертикали во главе с "центром " как носит елем верховной власти демонстрирует и древ няя , и современная история Российского государства . После периодов кризиса верховной власти в стране "центр " как вершина вл асти в разных формах воссоздавался , что по дтверждает его объективную необходимость . Так , после междуцарствия 1610-1613 годов в общес т ве возникла потребность и воссоздании монархии с функциями централизованной власти , что и было реализовано призванием династии Романовых . После падения монархии аналогичну ю функцию стали выполнять центральные органы КПСС . В настоящее время роль верховного "центра " властной иерархической верт икали постепенно начинает играть Президент Ро ссийской Федерации , при котором формируется с истема подотчетных ему органов управления . В период перестройки и рыночных рефор м значение институтов властной иерархической верт икали органов управления во главе с центром существенно ослабло . Аналитики от мечают , что "ликвидация КПСС как фактически высшего государственного института согласования и координации интересов не была восполнена созданием новых российских институтов с ана л огичными функциями ", еще не со здана "институциональная вертикаль , потребность в которой резко возросла после введения по ста президента " [8]. Ослабление властной иерархическо й вертикали региональных органов вызвало к жизни потребность в представителях През и дента , работающих на местах . Их задачей является контроль расходования бюджетн ых средств на территории , а также определе ние соответствия местных законов и положений федеральному законодательству . Согласно своим полномочиям , они информируют аппарат Президе н та об отмеченных нарушениях , а также могут обратиться в правоохранительные органы с ходатайством о приостановке тех или иных региональных нормативных актов . Выражением ослабления властной вертикали является также неутихающий конфликт между орг анами управл ения субъектов федерация и органами местного городского самоуправления . Ег о правовую основу составляет введенное в Конституцию Российской Федерации положение о том , что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти . Тем самым о н о выводится и ^ подчин ения вышестоящим органам управления . Однако анализ современного законодательства в области местного самоуправления (начиная с принятия в 1990 году закона СССР "Об общих началах и основных принципах местного самоуправления ") обнаружива ет тенденцию к постепенному воссозданию властной вертикали и перераспределению прав органов местного сам оуправления в пользу прав субъектов федерации , на территории которых они находятся . Пол итический институт властной иерархической вертик али региональных органов во главе с "центром " исторически развивается . При сохран ении общего принципа взаимодействия между уро внями региональной иерархии происходит все бо лее свободное установление взаимных прав и обязанностей звеньев управления с учетом и нтересов населен и я , проживающего на их территориях , а также усиление договорног о начала при установлении компетенции разных уровней регионального управления . Назначение региональных руководител ей и выборность органов регионального управле ния на протяжении российской ис тор ии существуют параллельно . На тех и ли иных уровнях административного деления гос ударства в тот или иной период они мо гут реализовываться в разной мере . Например , до 1917 года существовала выборность на уровне местной общины и назначение на уровне губернат о ров . Но назначение руковод ителей сочеталось с выборностью региональных органов власти . При этом идет постоянный п оиск меры такого сочетания , позволяющий учиты вать и интересы локального сообщества (через выборность его представителей ), и всего г осударства ( через назначение руководител ей вышестоящими уровнями управления ). Приведу в качестве примера краткую историческую справ ку об организации управления волостями в период от Ивана IV до Петра I. Для управления волостью в XIV-XVI веках мос ковским царем назнача лись наместники (вол остели ). Затем в 1555-1556 годах Иван IV фактически упраздняет должность наместников , повелевая выпол нять государеву службу выборным "излюбленным старостам ". После Земского собора 1613 года верхов ная власть снова вводит приказно-воевод с кое управление [9, с . 149-1531. Воеводы работают на государевом жаловании и государем назна чаются . Параллельно с ними в соответствии с указом 1627 года действуют губные старосты (выборная земская власть ), которые заменяют вое вод в тех волостях , где их поч е му-либо нет , либо в период их отсут ствия . В 1669 году институт губных старост бы л уничтожен , а их д -'ла были переданы воеводам , но в 1684 году он был восстанов лен и просуществовал до 1702 года . Затем по указанию Петра I губное самоуправление было ликвидир о вано , а его функции снова возложили на воевод , назначавшихся из "це нтра ". Превалирование выборности или назначения в тот или иной период было связано с конкретной социально-экономической ситуацией . Есл и усиливалась потребность в централизации рес урсов , на пример в связи с военными действиями , то преобладало назначение региональ ных руководителей . Если произвол воевод или наместников по отношению к местному населе нию становился нетерпимым , то увеличивался по ток жалоб населения на злоупотребления местно й влас т и , предпочтение отдавалось выборам . В конце XIX века институт назначения , нап ример городских руководителей , предполагал учитыв ать интересы местного населения и государства как целого следующим образом . Замещение д олжности городского головы по городовому п оложению 1892 года происходило путем выборов его городской думой . Но затем требовалось административное утверждение кандидатов либо губернатором , либо министром внутренних дел . Если первично и вторично выбранные кандида ты не утверждались , то вакантные дол ж ности замещались соответствующими назначения ми . Хорошо известна практика назначений регио нальных руководителей в советский период , ког да они формально выбирались , а затем утвер ждались , фактически же , назначались органами К ПСС соответствующего уровня . Демо кратизация общественной жизни в ходе перестройки прив ела к изменению этого порядка . В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года отменено назначение региона льных руководителей . Они выбираются населением соответствующих регионов . Но в насто яще е время растет осознание того , что "введен ие в действующую Конституцию принципа выборно сти глав областей и краев при полном отсутствии у Центра каких-либо правовых возмо жностей смещения их с должности привело к значительному ослаблению властной вертика л и . В условиях регионализации хозя йственных связей это неизбежно ослабляет един ство Российского государства " [8]. Отмена назначений означает поиск иного адекватного им правового механизма , обеспечиваю щего выполнение губернаторами их функций одно временно и как представителей избравшего их народа , и как представителей Российского государства в современных условиях . Высказыв аются , например , такие предложения : "Федеральным законодательством в соответствии с Конституцие й должны быть четко очерчены пределы прав и полномочий губернаторов и преду смотрен действенный механизм импичмента в слу чае нарушения ими законодательства ... вплоть до лишения губернатора полномочий по инициативе президента " [10]. Тем самым можно констатировать , что современные формы реализации ин с титута назначения пока не найдены . Единогласие , или круговая порука , как форма ответственности территориальных о бщностей - следующий политический ин ститут , определяющий взаимодействия в регионально й структуре российского общества . Это форма солидарной отв етственности территориальных общностей перед верховным уровнем управления , предполагающая внутреннее единогласие их члено в по поводу принимаемых на себя обязатель ств . Данный институт соответствует корреальному (солидарному ) обязательству , известному в юри д ической практике западных стран . В одной из первых форм территориально го управления в Древней Руси - вече -достиж ение единогласия и реализация принципа кругов ой поруки зашифрованы для нас в так н азываемом поле , т.е . поединке между сторонами , имеющими разл ичающиеся мнения . Если сто роны не могли прийти к единодушию или предлагаемая позиция не являлась настолько авторитетной , что ее противники прекращали отстаивать свою точку зрения , то дело реша лось "полем ", или дракой . "Поле " как судебный поединок должно б ы ло следовать определенным правилам . Какая сторона побеждала , та точка зрения становилась принятой все ми , что и фиксировалось обществом . В дальн ейшем "поле " как способ достижения общей п озиции вымирает . По указу 1556 года предписывалась замена "поля " кр естн ым целованием , закрепляющим единство позиций сторон . На роль круговой поруки в устройстве территориального управления на Руси обратили внимание историки права . Они указывают , ч то "через круговую поруку осуществляется возд ействие верховной власти ... Кругов ая порука господствовала и на "вселенских советах " ( Земских соборах . - С.К .). Она обеспечивалась традиционными на Ру си началами единогласия - вопрос обсуждался до тех пор , пока все не придут к общ ему мнению , после чего участники обсуждения приводились к кр естоцело-ванию " [9, с . 148]. Общ ая резолюция , которой заканчивалась соборная грамота , была самым существенным моментом . Цел овать крест на своих речах значило обязат ься под присягой исполнять соборный договор . Таким образом , фиксировалось общее , "круговое " формальное обязательство , связывавшее членов собора в нечто целое по отнош ению к соборному приговору . Тем самым круг овая порука обеспечивала государственный интерес . Размышляя о природе данного политического института , можно предположить , что в его основе лежит экономическая необходимость , ибо задачей институтов , как подчеркивал Нор т , в конечном счете является создание благ оприятных условий для экономического развития . Эта экономическая причина заключается в ос обом , коммунальном характере основных использ у емых производственных ресурсов и материально-технологической среды в российском обществе . "Коммунальность означает такое устройство материально-технологической среды , при котором все ее части представляют единую нерасчлениму ю систему и не могут быть обосо бл ены без угрозы ее распада . Такая коммуналь ная среда является общественным благом и условием выживания всего общества " [12]. Использование коммунальной среды может быть только сог ласованным , единым , в котором никто не нар ушает общих установленных правил и не пытается использовать ее в интересах какой-либо группы . В Древней Руси основу такой коммунальной среды составляла система речных путей , обеспечивающая внутренние взаимос вязи и выход на заморские рынки . Другим важным элементом коммунальной среды была з е мля , в силу известных характерист ик требовавшая общей , совместной защиты и обработки . В настоящее время материальную основу коммунальной среды составляют помимо земельных ресурсов транспортные наземные коммуникации , прежде всего железнодорожные , а также е диные системы энерго - и теплоснабжения . Отмеченные особенности коммунальной среды Росс ии закрепляются в наше время уже законода тельно . Так , в законе "О федеральном железн одорожном транспорте " прямо указано , что желез нодорожный транспорт - единый производс т венно-технологический комплекс . Аналогичное по ложение содержится и в принятом Государственн ой Думой 18 февраля 1998 года постановлении "О с труктурной реформе в электроэнергетике Российско й Федерации ", где прямо указано , что раздел ение единой энергетическо й системы страны на отдельные энергетические организации ведет к ее разрушению . Попытки использования общей материально-произ водственной среды в интересах какого-либо одн ого региона приводили к ослаблению государств а в целом и поэтому жестоко пресекались . Пример борьбы Московского княжества с новгородцами в XVI веке ярко иллюстрирует это положение . Будучи северо-западной окраиной ру сского государства , Новгород , с одной стороны , жил за счет доставляемого из центральных областей хлеба , а с другой - использов а л в своих интересах выгоды о т иноземной торговли . Добиться единогласия но вгородцев в исполнении общегосударственных дел , включить их в систему круговой поруки не удавалось , что в итоге и привело к известным кровавым событиям . Иван Грозный покорил вольный Н овгород , уничтожив физически одну часть населения , а другую переселив в центральные московские земли и заселив земли новгородские выходцами из других регионов Московского царства . Устойчивость института единогласия , или к руговой поруки , наблюдалась на про тяжении всей российской истории . Например , съезды КПСС можно рассматривать как аналог проводив шихся ранее Земских соборов . Так же , как и Земские соборы , они были вызваны к жизни административными потребностями государства . На них достигалось единогласие р е гиональных представителей по поводу решен ия основных вопросов , и через партийную ди сциплину обеспечивалась та самая круговая пор ука , которая служила гарантом исполнения прин ятых решений . На нынешнем этапе принцип единогласия и круговой поруки выражается у же в современных правовых нормах . Примером являет ся федеративный договор , подписанный 31 марта 1992 года и одобренный VI Съездом народных депутатов России 10 апреля 1992 года . Федеративный договор инкорпорирован в текст Конституции 1993 года . Э то принципи а льно новый юридический акт в государственном строительстве России . Он был подписан , с одной стороны , органа ми федерального центра , а с другой - органа ми власти субъектов Федерации - краев , областей , Москвы и Санкт-Петербурга , национальных автон омий (кроме Чечни и Татарстана ). Субъекты Федерации , подписавшие этот дого вор , единогласно согласились с теми политичес кими условиями , которые были декларированы фе деральным центром , поскольку их законодательные и экономические права были существенно рас ширены . Подпи сание федеративного договора позволило сохранить единство страны и остано вить начавшийся в Российской Федерации "парад суверенитетов ". Необходимость соблюдения отмеченного принцип а единогласия прослеживается в порядке внесен ия изменений в Конституцию , как это установлено федеральным законом "О порядке пр инятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации " от 4 марта 1998 года . Согласно этому порядку соответствующий закон России сначала принимается обеими Па латами Федерального Собрания , а затем в течение года должен быть одобрен з аконодательными (представительными ) органами власти не менее двух третей субъектов Федерации . Но даже в этом случае Президент России или законодательный орган "несогласного " реги она вправе обжаловать постановлени е об этом законе в Верховном суде страны . "В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется (курси в мой . - С.К .)... Пре зиденту Российской Федерации для подписания и официального опубликования ". Другими словами , если хотя бы один регион в России не согласится с необходимостью соответствующих поправок , закон о поправках к Конституции принят не будет . Беглый исторический экскурс на тему р еализации политического института единогласия , ил и круговой поруки , как формы отве тстве нности регионов обнаруживает отчетливую тенденци ю . Развитие идет в сторону более свободног о проявления интересов региональных субъектов , уменьшения роли насильственных форм при ра зрешении возникающих конфликтов и усиления пр авового характера процедур. Обращения и жалобы населения как регулятор деятельности региональных органо в представляют собой политический институт , являющийся элементом исторически слож ившейся структуры принятия решений и определя ющий формы контроля над их реализацией . О значении ин ститута административных жало б в российском обществе писала О . Бессонов а [13]. Если в западных странах борьба с у щемлением прав населения со стороны органов регионального управления реализуется прежде всего через судебную систему , то в России важнейшим ин с трументом отстаивания своих прав была административная жалоба в вышестоящую инстанцию . Роль жалоб в функционировании регионально го управления отмечена рядом исследователей . Например , правоведы Института государства и п рава РАН при историческом исследовани и территориального самоуправления в России указа ли , что существенное значение имело взаимодей ствие верховной власти и земли "посредством челобитной деятельности " [9, с . 146], т.е . через пода чу высшим органам управления индивидуальных и ли групповых (от сос л овий или территориальных общностей ) чело-битий . На основании обращений и жалоб населе ния высшие органы управления судили об эф фективности региональных руководителей разного у ровня - как выборных , так и назначаемых . Нап ример , при назначении воевод в царств о вание Михаила Романова правительство одновременн о учредило особый приказ , в котором приним ались жалобы от тех , кто "на сильных бь ют челом " [14]. Точно так же и при расшире нии выборного начала , например в сельских обществах в XIX веке , вводятся земские на ч альники , которым предоставляются широкие права по надзору за должностными лицами к рестьянского управления и разбору приносимых на них жалоб , вплоть до временного устране ния виновников с их должностей . Действие института жалоб регулировало дея тельность дру гих политических институтов . Например , количество и характер жалоб населен ия были одной из причин приоритета выборн ого или назначенческого принципа в формирован ии состава региональных руководителей . Контроль деятельности органов регионального управления п осредством разбора жалоб зависит от того , какие группы населения и в какой форме могут эти жалобы по давать и какова будет реакция . В дореволюц ионной России наиболее эффективными с точки зрения решения поднимавшихся в них вопро сов были так называемые "всеп о ддан нейшия прошения и жалобы ", т.е . обращения не посредственно на Высочайшее имя . В середине XIX века право ходатайствовать "о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неу добств , замеченных в местном управлении ", непос редственно перед Императо р ом могли только представители дворянства . Другие группы населения таких прав в тот период не имели . В советский период право жалобы на действия органов регионального управления любо го уровня стало практически всеобщим , могло быть реализовано всеми слоями населения . В этот период действовала система , обесп ечивающая прием и прохождение жалоб , реализац ию решений по ним и ответственность должн остных лиц за их рассмотрение . Действие института жалоб и обращений выражено также в характерной для России ф орме рабо ты руководителей разного уровня региональной иерархии - так называемых совета х с народом . Эта форма , ушедшая в тень в ходе перестройки , сегодня вновь начинае т использоваться . Примером может служить сост оявшаяся 10 марта 1998 года встреча в Кремле Пр езиден т а Российской Федерации со старейшинами Северного Кавказа , где напрямую , минуя уровни регионального управления , представит ели населения региона излагали свои взгляды на пути решения кавказских проблем . Именно через институт жалоб население и организации в значительной мере мог ут инициировать институциональные изменения в соответствии со своими интересами . Норт отм ечал , что развитие структуры институтов любог о общества дает возможность людям выражать свои идеи , мнения и убеждения с очень низкими издержками д ля себя , и именно это позволяет осуществлять изменения в обществе [2, с . 111]. В западном обществе это й цели служит прежде всего избирательный процесс . В России в аналогичной роли высту пает институт жалоб , который (наряду с выб орами ) является формой , меха н измом обратной связи . Чем более развит этот мех анизм , чем шире возможности населения выражат ь свои жалобы , чем лучше отлажены их у чет и контроль за их рассмотрением , тем эффективнее могут быть осуществляемые в об ществе преобразования . В период социальной трансформации р оссийского общества в ходе рыночных реформ произошло существенное обновление механизма жа лоб и обращений . Стали формироваться новые , более эффективные каналы для их передачи , что связано прежде всего с увеличением числа формальных и неформа л ьных организаций , 'которые начинают использоваться д ля этих целей . Прямым выразителем жалоб ра зличных групп населения выступает сегодня Гос ударственная Дума . Постоянство ее действия (в отличие , например , от Земских соборов и съездов КПСС , собиравшихся эпи з одич ески ) позволяет региональным представителям осуще ствлять регулярный контроль за работой центра льных органов власти . Распад административно-командной системы упра вления , осуществлявшей прием обращений и жало б через свои региональные подразделения , комп енсируется созданием иного рода организац ий , служащих этим целям , по инициативе "сни зу ". Примером является создание межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия , представ ляющих собой добровольные объединения республик , краев , областей и автоно м ных округов . К середине 90-х годов зарегистрировано восемь таких ассоциаций : "Центральная Россия ", "Черноземье ", "Северо-Запад ", ассоциация регионов Северного Кавказа , "Большая Волга ", ассоциация областей Уральского региона , "Сибирское соглаше ние " и ассоц и ация субъектов Федера ции Дальнего Востока и Забайкалья . Созданные с целью горизонтальной кооперации регионов , они на деле выполняют функцию подачи коллективных жалоб от региональных руководител ей высшим правительственным чиновникам , присутств ующим на регу л ярно проводимых вст речах ассоциаций . В качестве другого примера можно назвать активно создающиеся в Моск ве .при поддержке органов регионального управ ления многочисленные землячества - оренбургское , ни жегородское , екатеринбургское , татарское , новосибирско е и т.д . Одной из их основных задач является лоббирование интересов соответс твующих регионов в органах центрального управ ления . Заканчивая обзор структуры политических и нститутов , регулирующих , согласно моей гипотезе , региональные взаимодействия , отмечу изв ест ные свойства институтов как таковых . Доказано , что институциональный процесс носит инкрементный характер [2, с . 17]. Это значит , что институциональные изменения не совершаются дискретно . Для них характерн о перетекание , обычно весьма полное , содержани я с тарых институтов в новые . Так б ывает даже в ходе революционных на первый взгляд изменений . Эффект зависимости от т раектории предшествующего развития , отмеченный мн огими исследователями , определяет институциональную устойчивость общества . Поэтому так велик о значение работ по выявлению и нституциональной матрицы , определяющей пространство развития основных социальных структур . Думаю , описанная система политических инс титутов , определяющих взаимодействия в региональн ой структуре , будет сохранена . В то же время при воспроизводстве основного содержа ния институтов произойдет обновление форм , в которых они реализуются . Критерием выбора и закрепления тех или иных институциональн ых форм станет их способность содействовать решению задач экономического развития страны и росту политических свобод ее граждан . СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Постанов ление Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 18 февраля 1998 года «Об итогах работы Первой Всероссийской конференции "Проблемы и перспективы российского федерали зма "» // Собрание законодательства Российск ой Федерации . 1998. № 9. 2. НортД. Институ ты , институциональные изменения и функционировани е экономики . М .. 1997. 3. Федерализм . Энциклопедический словарь . М ., 1997. 4. Каганский ВЛ. Советское пространство : конс трукция , деструкция , трансформация // Общественные науки и современность . 1995. № 2,3. 5. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права . Росто в-на-Дону , 1995. С . 40. 6. Ключевский В.О. Сочинения . В 9 томах . Т . 1. М., 1987. 7. Заславская Т.И ., Ры вк ина Р.В. Социология экономической жизни : очерки теории . Новосибирск , 1991. С . 303. 8. Проблема субъективности российской полити ки . Доклад департамента политических реформ ф онда "Реформа " // Независимая газета . 1998. 18 февраля .
© Рефератбанк, 2002 - 2017