Материалы по муниципальной собственности

Методические материалы к курсовой работе по теме: Управление муниципальной собственностью Владивосток 2002 УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ 5.1 Характеристика законо дательства, регулирующего вопросы муниципальной собственности. Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопрос ы муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятел ьных блока: - формирование муниципальной собственности, - управление муниципальн ой собственностью, в том числе муниципальным жилищным фондом и земельны ми ресурсами; - приватизация муниципал ьной собственности. 5.1.1 Формирование муниципальной собственности Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государс твенной собственности в Российской Федерации на федеральную собственн ость, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, облас тей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Пете рбурга и муниципальную собственность» с изменениями и дополнениями де йствует до настоящего времени. Этот правовой акт определил отнесение об ъектов бывшей общенародной собственности к федеральной, государственн ой субъектов федерации и муниципальной собственности по признаку функ ционального назначения имущественных объектов в соответствии с разгра ничением предметов ведения и полномочий органов власти различных уров ней. К объектам муниципальной собственности отнесены: - жилищный и нежилой фонд социально-культурного и бытового назначения, - жилищно-эксплуатационн ые и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие социальные объе кты, - инженерная инфраструкт ура городов, городской пассажирский транспорт, объекты внешнего благоу стройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслужива ние, содержание и ремонт указанных объектов, - предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, а та кже оптово-складские мощности, необходимые для обеспечения товарообор ота, - учреждения и объекты зд равоохранения, народного образования, культуры и спорта (кроме объектов областного значения). Сопровождает постановление № 3020-1 целый ряд подзаконных актов (см. Приложе ние 1, раздел 1), определяющих порядок составления по объектных перечней (и нвентаризации) муниципального имущества и оформления имущественных пр ав. Федеральные нормативно-правовые акты по разграничению собственности, по оформлению имущественных прав, дополненные многочисленными инструк тивными письмами с образцами необходимой для передачи и оформления пра в документации, а также информационные письма Высшего Арбитражного Суд а о сложившейся практике разрешения споров по отнесению тех или иных объ ектов к муниципальной собственности являются: - действующими до настоящего времени, - не требующими дополнительного регу лирования со стороны субъектов федерации или муниципальных органов. 5.1.2 Управлени е и распоряжение муниципальным имуществом После оформления права муниципальной собственности органы местного са моуправления осуществляют права собственника: владеют, пользуются и ра споряжаются муниципальным имуществом как субъекты гражданского права . Распределение полномочий между органами местного самоуправления осу ществляется в соответствии с Уставом муниципального образования. Уполномоченные муниципальные органы на материальной базе муниципальн ого имущества учреждают, преобразуют и ликвидируют муниципальные пред приятия и учреждения, назначают и освобождают от должности их руководит елей (в соответствии с трудовым законодательством), вступают в договорны е отношения с другими субъектами гражданского права, осуществляют имущ ественные сделки. Все эти правоотношения (кроме приватизации муниципал ьного имущества) регулируются Гражданским Кодексом (ГК) РФ. Однако ГК практически не учитывает, что муниципальные органы, будучи хо зяйствующими субъектами, одновременно являются органами публичной вла сти, просто обязанной гласно и «прозрачно» осуществлять свою деятельно сть, в том числе хозяйственную, с помощью общедоступных нормативно-право вых актов. Каких-либо методик, рекомендаций по применению статей ГК РФ та кими особенными субъектами гражданского права как местные органы влас ти и управления, в федеральной нормативно-правовой базе не содержится. Т акие акты должны быть разработаны, утверждены местными представительн ыми органами и опубликованы. В них должны быть определены: - полномочия тех или иных органов мес тного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собст венностью, по заключению сделок от имени муниципального образования, - порядок создания, реорганизации и л иквидации муниципальных предприятий и учреждений, контроля за их деяте льностью, назначения (освобождения) их руководителей, - процедуры заключения договоров (по ставки, подряда, аренды, найма, концессии, доверительного управления и др .) и порядок определения цены договоров. 5.1.3 Приватизация муниципального имущества Особое место в системе российского законодательного и нормативно-прав ового регулирования занимает законодательная и нормативно-правовая ба за приватизации государственного и муниципального имущества. (ГК РФ сде лки по приватизации не регулирует). Процесс приватизации в 1991 - 1997 гг. основы вался на Законе РФ «О приватизации государственных и муниципальных пре дприятий в РФ» от 03.07.91. Его реализация дополнительно регулировалась: Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утверждённой постановлением Верховного Совета РФ от 11.06.92 № 2980-1, Указом Президента РФ от 29.01.92 № 66 «Об ускорении приватизации государственн ых и муниципальных предприятий», Перечисленные документы являются основной нормативно-методической ба зы для осуществления приватизации на муниципальном уровне. В них: - определены органы приватизации, их функции, полномочия и ответственность, - установлены способы приватизации, - объекты муниципальной собственнос ти разделены по степени их вовлечённости в процесс приватизации (объект ы, запрещённые к приватизации, объекты, приватизация которых ограничена определёнными условиями, объекты, обязательные к приватизации), - установлены процедуры принятия реш ений, организации торгов, - установлен порядок предоставления льгот отдельным категориям участников (покупателей) процесса приватиз ации. Указ Президента РФ от 01.07.92 № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предпри ятий, добровольных объединений предприятий в акционерные общества» и П остановление Правительства РФ от 04.09.92 № 547 «О мерах по реализации Указа През идента РФ от 01.07.92 № 721...» представляют собой нормативную и методическую базу процесса приватизации способом акционирования. Эти документы являются ключевыми для реформирования крупных и крупнейших предприятий и росси йской экономики в целом, но к приватизации муниципальной собственности серьёзного отношения не имеют, так как при разграничении собственности на муниципальный уровень подобные предприятия практически не передава лись. Законом «О приватизации...» предполагалось ежегодное утверждение Прогр аммы приватизации российским парламентом. Но после 1992 года и до настоящег о времени ни одна из программ, предложенным правительством парламенту, у тверждена не была. До настоящего времени с небольшими поправками действ уют утверждённые Указом Президента РФ от 22.07.94 № 1535 «Основные положения госу дарственной программы приватизации государственных и муниципальных п редприятий в РФ после 01.07.94». Данный документ подвёл черту под массовой при ватизацией 1992 - 1994 гг. (в том числе с применением приватизационных чеков), уст ановил отнесение различных объектов государственной и муниципальной с обственности к различным уровням получения разрешения на приватизацию , определил льготы при приватизации, порядок использования вырученных с редств и т.д. Указанные нормативно-правовые акты сопровождает огромное число (более 500 наименований) распоряжений, методических рекомендаций, инструктивны х писем Правительства, Госкомимущества и отраслевых министерств по воп росам особенности приватизации предприятий тех или иных отраслей наро дного хозяйства, особенностей налогообложения при приватизации, госуд арственной поддержки приватизированных предприятий и проч. Таким обра зом, создана целостная нормативно-правовая и методическая база привати зации. За семь лет накоплен также весьма значительный багаж судебной пра ктики по вопросам приватизации, материалы которой регулярно публикуют ся в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда». Практическим пособием для муниципальных органов приватизации все эти годы служило периодическое издание - журнал «Панорама приватизации» - из даваемое Госкомимущества и рассылаемое безвозмездно органам приватиз ации всех уровней (в том числе муниципальным). Благодаря этому изданию му ниципальные органы получали все необходимые нормативно-правовые и мет одические документы, могли ориентироваться в их множестве и создавать с обственную нормативно-правовую базу приватизации в соответствии с фед еральными разработками. Попыткой обобщить накопленный опыт приватизации, устранить ошибки и пр отиворечия предшествующего этапа можно считать новый Федеральный зако н «О приватизации государственного имущества и об основах приватизаци и муниципального имущества» от 21.06.97 № 123-ФЗ. В отношении муниципального имущества Закон носит рамочный характер и о бязывает органы местного самоуправления привести в соответствие с ним свою нормативно-правовую базу, которая должна как минимум содержать: - определение органа местного самоуп равления, осуществляющего приватизацию (как правило, это устанавливает ся Уставом муниципального образования), - наложение ограничений на приватиза цию тех или иных муниципальных объектов, - выбор способов и вариантов привати зации для различных объектов, - порядок определения начальной цены объекта приватизации, - порядок оплаты выкупаемого имущест ва, - порядок распределения и использова ния средств, вырученных от приватизации муниципального имущества. При разработке нормативн о-правовой базы приватизации муниципального имущества местные органы власти и управления ориентируются на федеральную нормативную базу (см. П риложение 1, часть3). Федеральное законодательство предоставляет муниципальным органам зн ачительную свободу по формированию собственной приватизационной поли тики и, соответственно, собственной нормативно-правовой базы. Методичес кой основой для разработок на местном уровне по-прежнему остаются Указы Президента от 29.12.91 № 66 и от 01.07.92 № 721, от 22.07.92 № 1535 в части, не противоречащей Федераль ному закону РФ от 21.06.97 «О приватизации государственного имущества и об осн овах приватизации муниципального имущества в РФ». Федеральное законодательство оставляет большой простор для местного нормотворчества, и от квалификации муниципального менеджмента зависит качество (и даже наличие) регламентации деятельности органов местного с амоуправления, позволяющей обеспечить «прозрачность» процедур управл ения и распоряжения муниципальным имуществом; возможность эффективног о использования муниципального имущества и целенаправленной приватиз ации в интересах развития муниципального образования, создания рыночн ой инфраструктуры, поддержки предпринимательства и развития конкуренц ии. 5.2 Границы муниципальной экономической деятельности 5.2.1 Структура собственности До 1991 года в России существовало только два вида собственности: государст венная и личная собственность граждан. Последняя составляла ничтожную долю от первой. Первые упоминания о муниципальной собственности появил ись в федеральном законодательстве в 1991 году (Закон «О местном самоуправл ении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предприни мательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодател ьные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления инсти тута муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении гос ударственной собственности в Российской Федерации на федеральную собс твенность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт -Петербурга и муниципальную собственность». Разграничение государственной собственности на федеральный, субъекто в федерации и муниципальный уровни осуществлялось в соответствии с Пос тановлением ВС РФ от 27.12.91 № 3020-1(см. приложение 1 «Перечень законодательных, но рмативно-правовых актов и методических документов РФ, регулирующих воп росы муниципальной собственности»). В отношении всех трех уровней собст венности в 1992 году был запущен механизм массовой приватизации, который в основном был завершен к 1.07.94 г. Процесс разгосударствления и приватизации, запущенный в 1991 году, привел к новой структуре собственности в Российской Федерации. Гражданское за конодательство называет следующие ее виды: - государственная собственность Рос сийской Федерации и субъектов Федерации; - муниципальная собственность; - частная собственность; - другие виды собственности (наприме р, собственность общественных организаций). В настоящее время приват изация продолжается в отношении отдельных объектов или пакетов акций, з акрепленных в ходе массовой приватизации в государственной или муници пальной собственности. Также продолжается процесс передачи отдельных объектов с государственного на муниципальный уровень. Муниципальные о бразования принимают в муниципальную собственность имущество ликвиди руемых государственных предприятий, объекты социально-культурного наз начения государственных и приватизированных предприятий. Некоторые му ниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущ ество должников местного бюджета в счет погашение долга. Также в муницип альную собственность принимаются отдельные объекты в порядке дарения от юридических и физических лиц, в порядке наследования (выморочное имущ ество) и признанные в установленном порядке бесхозяйными. Возможна и пок упка имущества муниципалитетом, если на это предусмотрены средства в ме стном бюджете и местным нормативно-правовым актом определен орган мест ного самоуправления, уполномоченный совершать подобные сделки. Во всех процессах разгосударствления и приватизации муниципалитеты п ринимали и принимают самое непосредственное участие. Ими формируется п о объектный состав передаваемого на муниципальный уровень имущества, с огласовываются планы приватизации всех государственных предприятий. Значительной свободой действий с самого начала обладали муниципалите ты в отношении муниципальной собственности. Если в начале экономическо й реформы со стороны государственных органов еще осуществлялся пресси нг, направленный на создание конкурентной среды через механизм малой пр иватизации (торговля, общепит, бытовые услуги), то позднее (после 1993 года) он прекратился. С самого начала интенсивность процессов реформирования о тношений собственности на местном уровне была производной от понимани я необходимости реформ и политической воли представительных и исполни тельных органов местного самоуправления. Именно поэтому различные мун иципальные образования сегодня существенно отличаются друг от друга п о уровню экономического развития. Это можно видеть на примерах муниципальных образований, входящих в числ о пилотных по проекту ТАСИС «Муниципальный менеджмент». Разительны усп ехи развития муниципальных образований Боровичи и Окуловка (Новгородс кая область) особенно на фоне бедственного положения совершенно симмет ричного им в начале реформ Печорского района (Псковская область). Разуме ется, в успехе или неуспехе экономического развития, кроме реформирован ия отношений собственности, достаточно много иных составляющих, но имен но создание местного частного сектора экономики является тем базисом, н а котором строится муниципальная политика экономического развития. Ус корение приватизации муниципальной сферы торговли и услуг и сегодня - че рез семь лет после начала реформ - остается для Печорского района актуал ьнейшей задачей. Без развитой частной собственности инструментарий пр ивлечения инвестиций просто не к чему приложить. Таким образом, роль муниципалитета в процессе реформирования отношени й собственности невозможно переоценить. Не менее значима она и в сегодня шней повседневной практике. В настоящее время на территории любого муни ципального образования располагаются объекты и действуют хозяйствующ ие субъекты всех вышеназванных видов собственности. Свое влияние на их с остояние муниципалитет может оказывать, прежде всего, через местную пол итику землепользования, правила благоустройства и санитарного содержа ния территорий, местную налоговую политику. Наименьшее влияние имеет местная власть на субъекты, находящиеся в госу дарственной собственности, особенно федерального уровня. Многие из них ( воинские части, научные учреждения) освобождены от платы за землю и друг их налогов. Выпадающие доходы местного бюджета должны компенсироватьс я федеральным бюджетом, но на практике этого не происходит. Зато в отношении всех остальных хозяйствующих субъектов применимы как вышеназванные меры, так и непосредственное участие в управлении собств енностью. В частности, представители местных администраций по доверенн ости от государственных органов управляют пакетами государственных ак ций в акционерных обществах со смешанным капиталом, представляют интер есы местного сообщества в советах директоров. И, наконец, полным комплексом прав, обязанностей и ответственности наде лены муниципалитеты по отношению к муниципальной собственности. Состо яние объектов муниципальной собственности и муниципальных хозяйствую щих субъектов целиком на совести местных органов власти и управления. 5.2.2 Муниципальная политика в отношении муниципальной собствен ности. Муниципальная собственность (имущество плюс финансы) является материа льной основой исполнения функций, возложенных на органы местного самоу правления Конституцией, законодательством Российской Федерации и субъ ектов Федерации. В настоящих Рекомендациях рассматривается политика м естной власти только в отношении муниципального имущественного компле кса. Собственником муниципального имущества является муниципальное образ ование как юридическое лицо и субъект гражданского права. От его имени ф ункции собственника исполняют представительные и исполнительные орга ны местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципально го образования, другими нормативно-правовыми актами. Как всякий ответственный собственник муниципалитет обязан формироват ь свою имущественную политику, чтобы обеспечить: - использование муниципального имущ ества как инструмента экономического развития территории; - использование имущества по целево му назначению с извлечением максимального социального и /или коммерчес кого эффекта; - поддержание имущественного компле кса в работоспособном состоянии; - эффективную реализацию муниципаль ного имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и/ил и коммерческого эффекта; - приобретение (или создание вновь) им ущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа ра зумной достаточности; Имущественная политика р еализуется через местные нормативно-правовые акты. Пример подобного до кумента («Порядок управления и распоряжения муниципальной собственнос тью») приведен в Приложении 6. Наиболее часто встречаемые на практике недоработки муниципальной иму щественной политики: - недостаточный контроль за использ ованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предп риятиями, допускающий несанкционированные списание и продажу имуществ а, сдачу помещений в аренду; - препятствующее развитию муниципал ьного образования искусственное сдерживание приватизации муниципаль ных предприятий, работающих в конкурентной среде, не приносящих муницип алитету дохода и не несущих никаких социальных нагрузок; - сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, пр епятствующее эффективному использованию имущественного комплекса ЖК Х; - отсутствие системного подхода к фо рмированию муниципальной нормативно-правовой базы по управлению муниц ипальной собственностью. 5.2.3 Инвентаризация и регистрация муниципальной собственности После вступления в силу федерального закона «О государственной регист рации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право муниципальной с обственности на недвижимость подлежит государственной регистрации в е дином государственном реестре прав на недвижимость (ЕГРП). Однако это не освобождает муниципалитеты от необходимости вести собственный реестр муниципального имущества, учитывающий не только объекты недвижимости, но и другие основные средства, находящиеся на балансе муниципальных пре дприятий и учреждений. Учетные карты составляются по каждому учреждени ю и предприятию. В реестре ежеквартально фиксируются все текущие измене ния в составе муниципального имущества (списание, приобретение основны х средств), ежегодно начисляется износ. Такой реестр практически невозможно вести, не создав специальную компь ютерную базу данных по учету муниципального имущества. Кроме учета, база данных даст возможность структурного анализа использования имущества . С ее помощью легко просчитываются объемы имущества (в стоимостном выра жении) закрепленного в оперативное управление за учреждениями культур ы или образования, доля муниципального имущественного комплекса, закре пленного в хозяйственном ведении за предприятиями сферы ЖКХ, доля муниц ипального имущества, переданного юридическим и физическим лицам на усл овиях договоров аренды и т. д. Результаты анализа необходимы для выработ ки или корректировки муниципальной имущественной политики. Ведение реестра муниципальной собственности требует унификации прогр амм учета основных фондов в муниципальных учреждениях и предприятиях с тем, чтобы данные учета могли заноситься в базу данных муниципалитета не посредственно с электронных носителей (что упрощает процедуру и снижае т число ошибок). Желательно подключение систем учета всех муниципальных учреждений и предприятий к единой муниципальной информационной сети. 5.2.4 Аренда муниципальной собственности Передача муниципального имущества различным организациям для использ ования на условиях договора аренды является одним из важнейших видов не посредственной хозяйственной деятельности муниципалитетов - надежным источником пополнения местного бюджета и действенным инструментом эко номического развития территории. Наиболее распространена аренда муниц ипального недвижимого имущества: зданий, помещений, земельных участков. Значительно реже заключаются договоры аренды движимого имущества и уж е совсем редко аренда действующих муниципальных предприятий. Не являясь монополистом на рынке недвижимости, но обладая существенно б ольшим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом л иквидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия ры нку: сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стаб ильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т. д. При заключении договоров аренды, уполномоченные на то органы местного с амоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где дейс твуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоста вить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т. д.) невозможно. Олицетворяя соб ой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны: - регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами; - действовать в интереса х всех членов местного сообщества; - обеспечивать гласност ь и прозрачность своей деятельности. Отсюда вытекает необходи мость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передач и в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утвер ждения его местным представительным органом власти и доведения его до с ведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации. В документе должна быть регламентирована методика расчета арендной пл аты, учитывающая качество сдаваемых в аренду земельных участков и помещ ений, их местонахождение, наличие инфраструктуры и прочие существенные показатели. При необходимости поддержки каких-либо видов деятельности арендаторов, следует ввести и коэффициент вида деятельности. Важно зара нее учесть вероятность объективного роста цен (инфляции), введя в Положе ние об аренде способ механического повышения арендной платы при измене нии какого-нибудь внешнего показателя. Таким показателем - ориентиром мо гут служить законодательно установленный минимальный размер оплаты тр уда (МРОТ), курс доллара или средний уровень заработной платы в регионе. В 1998 – 1999 годах, в условиях крайней нестабильности, первые два ориентира ока зались несостоятельными, зато последний отразил реальное изменение це новых пропорций. Для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость услови й аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимос ть объектов аренды, имеет особое значение. Именно благодаря этим фактора м предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем та кую же частную. Серьезной проблемой для муниципального арендодателя является крайне неудовлетворительное состояние муниципальной недвижимости. Кроме ест ественного для арендаторов текущего ремонта, им приходится заботиться о кровле, системе отопления, фасадах. Т.е. осуществлять капитальные вложе ния в муниципальную собственность. Чтобы заинтересовать в них арендато ров, можно предложить систему стимулов: - освобождение от арендн ой платы в объеме 10 – 30 % от сметной стоимости произведенных работ; - увеличение срока дейст вия договора аренды в зависимости от объема произведенных работ; - возможность возмещени я произведенных затрат при расторжении договора аренды. Освобождение от арендной платы на весь период ремонта (или весь объем сметной стоимости капиталь ных затрат) нецелесообразно: существенны потери бюджета, арендатор теря ет стимул к сокращению затрат и сроков ремонта, сметная стоимость ремонт а чаще всего не соответствует его рыночной стоимости. Теперь несколько слов в пользу применения механизма аренды и в отношени и движимого имущества. Практически все муниципалитеты большую часть св оего движимого имущества передают в хозяйственное ведение муниципальн ым предприятиям. Последние за его использование уплачивают налог на иму щество, который распределяется поровну между местным бюджетом и бюджет ом субъекта федерации. Если то же имущество, тем же предприятиям, по цене, равной налогу на имущество, передать в аренду, вся арендная плата станет достоянием местного бюджета. Кроме увеличения доходов, такой способ отн ошений с муниципальными предприятиями отводит от муниципального имуще ства угрозу ареста и распродажи за долги, облегчает процесс демонополиз ации жилищно-коммунального хозяйства. Кроме аренды, ГК предоставляет собственникам (в том числе и муниципалите там) еще немало способов управления имуществом без его отчуждения. Очень интересные результаты дает передача имущества в доверительное управл ение коммерческим организациям. Серьезные перспективы может открыть с овсем не освоенный механизм коммерческой концессии. Таким образом в сфе ре непосредственной хозяйственной деятельности у муниципалитетов оче нь широкие возможности. 5.2.5 Роль комитетов по управлению имуществом Впервые комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) были обо значены в законе РФ «О приватизации государственных и муниципальных пр едприятий в РФ», где комитетам отводилась роль органа приватизации муни ципальной собственности. В соответствии с упомянутым законом комитета м придавались некоторые черты, отличающие их от традиционных структур м естной администрации, а именно: - председатель комитета по должности становился заместителем главы администрации; - комитеты наделялись пр авами юридического лица; - деятельность комитето в осуществлялась за счет части средств, вырученных от приватизации. С самого начала круг обяз анностей КУМИ не ограничивался подготовкой объектов к приватизации. На них было возложено: - выполнение программы д емонополизации (коммерциализации) сферы розничной торговли, бытовых ус луг, общественного питания с созданием вместо единых торгов и трестов мн ожественности юридических лиц - муниципальных предприятий; - оформление прав муници пальной собственности на предприятия, движимое и недвижимое имущество; - инвентаризация муници пального имущества; - создание на базе принят ого в муниципальную собственность имущества структуры муниципальных п редприятий и учреждений и закрепление за ними муниципального имуществ а на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Работа по подготовке мун иципальных объектов к приватизации включала в себя решение следующих з адач: - оценка объекта привати зации (в том числе оценка финансово-экономического состояния, недвижимо сти, ликвидности); - разработка конкурсных условий (в том числе необходимость сохранения или изменения вида деятел ьности приватизируемого предприятия, правопреемство покупателя по его правам и обязанностям, отношения с трудовым коллективом и т. д.) - выбор способа приватиз ации; - обеспечение конкуренц ии между покупателями муниципального имущества. Все перечисленное КУМИ п риходилось делать без каких-либо инструкций из областного центра, работ ая «с листа» по совершенно новым, только что опубликованным нормативно-п равовым документам. Выше названные особенности комитетов и виды выполняемых ими работ треб овали от работников комитетов профессиональных навыков, не ведомых ран ее работникам местных администраций. Необходимость учебы, наличие фина нсовых возможностей, организация Госкомимущества обучающих семинаров , обмена опытом и сети учебных центров создали благоприятную основу для повышения квалификации работников КУМИ. Первыми в новейшей истории Рос сии именно комитеты по управлению имуществом начали работу с иностранн ыми консультантами по созданию методической базы реформирования местн ой экономики. Таким образом, в местных администрациях появились органы относительно самостоятельные, профессионально подготовленные, вовлеченные в процес сы рыночных реформ и оперирующие сугубо рыночными понятиями (цена, конку рс, договор), имеющие налаженные рабочие контакты с нарождающимся классо м предпринимателей. Комитетами наработана основательная практика защи ты интересов муниципального образования через суд. В построенных по отр аслевому принципу местных администрациях, КУМИ является межотраслевым органом, что само по себе обозначает его ведущую роль в системе муниципа льного управления. В части муниципальных образований КУМИ привлечены к решению земельных вопросов, что совершенно естественно, так как земля также является муниц ипальным имуществом. Наработанная комитетами практика работы с объект ами недвижимости (договоры купли-продажи и аренды, обусловленные параме трами использования, обязательствами покупателей и арендаторов по рек онструкции и содержания объектов, конкурсы по продаже права собственно сти и права аренды, претензионная и судебная практика) полностью примени ма в решении земельных вопросов. Практически купля-продажа и аренда муни ципальной недвижимости может оформляться единым договором (земельный участок плюс здание или помещение). В большинстве муниципалитетов на кадровой и технической базе КУМИ созд аны органы регистрации юридических лиц и недвижимости; представительс тва агентств по банкротству; структуры по поддержке предпринимательст ва и работе с инвесторами; и, наконец, подразделения по разработке страте гических программ развития муниципальных образований. Комитеты по упр авлению имуществом с готовностью и знанием дела подключаются к вопроса м конкурсного размещения муниципальных заказов, к реформированию жили щно-коммунального хозяйства. (Все прилагаемые к настоящей работе муници пальные нормативно-правовые документы разработаны комитетом по управл ению имуществом одного из муниципальных образований Московской област и) Но практически всюду в муниципалитетах сложились напряженные от ношения КУМИ и комитетов по экономике – традиционных составителей тра диционных программ социально-экономического развития. Непросто склады вались отношения реформаторских комитетов и с представительными орган ами местного самоуправления. Несмотря на уже очевидные успехи муниципа льной (малой) приватизации, само это явление все еще вызывает насторожен ность, а его носители - реакцию отторжения. Законодательство о местном самоуправлении и новый закон «О прива тизации…» уже не предписывают муниципалитетам иметь комитет по управл ению имуществом в качестве юридического лица, а его председателя замест ителем главы администрации, не обязывает часть средств от приватизации использовать на содержание органов приватизации. В некоторых муниципа литетах воспользовались этим, чтобы ликвидировать свои «слишком самос тоятельные и слишком грамотные» комитеты. Вряд ли такой подход может спо собствовать успеху деятельности муниципалитета. 5.5 Организационно-правов ые формы предприятий с участием муниципалитета Определившись с границами хозяйственной деятельности муниципалитето в, рабочая группа обсудила вопросы организационно-правовых форм осущес твления такой деятельности. При рассмотрении данного вопроса группа пр ишла к выводу, что наиболее распространенная организационно-правовая ф орма создаваемых муниципалитетами хозяйствующих субъектов – муницип альные унитарные предприятия, одновременно является одной из наиболее неудачных форм, предусмотренных ГК РФ. Среди обоснований такого вывода следует выделить следующие: В соответствии с нормами ГК РФ имущество, передаваемое муниципальным пр едприятиям, находится в хозяйственном ведении последних. Правовая регл аментация права хозяйственного ведения содержится в ст. ст. 294, 295, 299, 300 ГК. В со ответствии со ст. 294 ГК РФ унитарное предприятие, “которому имущество прин адлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряж ается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящ им Кодексом”. Таким образом, юридическая конструкция права хозяйственн ого ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномоч ий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, вкл ючающих, в частности: - право владения, пользов ания и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного вед ения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ); - право владения и пользо вания по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в х озяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ); - с согласия собственник а имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК Р Ф); - право на защиту владени я, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ). Имущество выбывает из фа ктического обладания собственника - муниципального образования, котор ое уже не может в отношении этого имущества осуществлять триаду полномо чий собственника. Круг полномочий собственника в отношении имущества, п ереданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к: - даче согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйствен ного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесени е в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст . 295 ГК РФ) и - праву на получение част и прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное веде ние (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ). Следует заметить, что среди правомочий собственника в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, ГК РФ прямо не установле но право собственника на изъятие такого имущества. По мнению специалист ов – участников рабочей группы, впредь до принятия специальных нормати вных актов возможно воспользоваться аналогией с правом оперативного у правления. В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданн ого в оперативное управление, “вправе изъять излишнее, неиспользуемое, л ибо используемое не по назначению имущество”. При этом, однако, в отношен ии имущества, переданного в хозяйственное ведение, такой прямой оговорк и в ГК РФ не содержится. Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного кр уга полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципа льное образование как учредитель унитарного предприятия обладает прав ами, перечисленными в п. 1 ст. 295 ГК РФ, на: - создание предприятия, его реорганизацию и ликвидацию, - определение предмета и целей деятельности предприятия, - назначение руководителя предприятия, - осуществление контроля за использованием по назначению и сохранность ю принадлежащего предприятию имущества. В соответствии с ГК РФ единственным органом управления в муниципальных унитарных предприятиях является единоличный директор, т. е. исключены лю бые коллегиальные органы управления, что по мнению специалистов, участв овавших в рабочей группе, совершенно не соответствует как современным п ринципам управления предприятиями, так и системам управления, существу ющим в предприятиях других организационно-правовых форм. Действующее з аконодательство не устанавливает обязательного независимого аудита д ля унитарных предприятий, а также не регламентирует контроль за деятель ностью унитарных предприятий, создание каких-либо контрольных органов на предприятии. Создание учредителем контрольных органов вне предприя тия законом не запрещено и на данном этапе может рассматриваться как спо соб осуществления контроля. Унитарные предприятия по определению являются коммерческими, т. е. орие нтированными на достижение прибыли предприятиями со специальной право способностью, выражающейся в четком установлении предмета и целей деят ельности. На самом деле, как правило, муниципальные унитарные предприяти я создаются для оказания социально значимых услуг, в значительной мере д отируемых из муниципальных бюджетов и – частично – из бюджетов других уровней, в связи с чем говорить о прибыльности и ориентированности на пр ибыль вряд ли уместно. Муниципальные образования – учредители зачасту ю игнорируют требование ГК РФ о специальной правоспособности, включая в уставы муниципальных унитарных предприятий любые виды деятельности. Наконец, унитарные предприятия отвечают по своим долгам всем имущество м, в т. ч. переданным ему на праве хозяйственного ведения (т. е. муниципально й собственностью). При этом при недостаточности имущества предприятия д ля погашения долгов, в случае дачи учредителем обязательных указаний, по влекших убытки унитарного предприятия, а также в случаях, когда это пред усмотрено уставом предприятия, возникает субсидиарная ответственност ь учредителя – муниципального образования по долгам унитарного муниц ипального предприятия (ч. 3 ст. 56 ГК РФ). Кроме того, статьи 26, 27 Федерального За кона „О несостоятельности (банкротстве)“ устанавливает обязанность уч редителя - муниципального образования принимать меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия. Право муниципальных образований на создание предприятий в форме хозяй ственных обществ подвергается сомнению в связи с неоднозначной тракто вкой формулировок ч. 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, ст. ст. 124-125 ГК РФ, ст. 10 ФЗ «Об акционерных общ ествах». В то же время, по мнению участников совещания, хозяйственные общ ества имеют целый ряд преимуществ перед унитарными предприятиями, в т. ч. связанные с большей управляемостью, подконтрольностью, ограничением о тветственности по долгам.