Инвестиции в свободные экономические зоны

ВВЕДЕНИЕ Важным, а для многих стран, необ ходимым фактором развития рыночных отношений является привлечение ино странных инвестиций. По общему правилу, сложившемуся в международных эк ономических отношениях, иностранные инвесторы приносят на территорию другого государства не только капитал, но опыт и знания, которые способс твуют экономическому росту такой страны. Современные реалии мирового разви тия свидетельствуют об углублении противоречий между различными регио нами, блоками и группами стран. Все больше проявляет себя конкуренция ме жду отдельными странами, за «право обладания» капиталами иностранных и нвесторов. Это ведет к повышению роли различных средств и механизмов при влечения инвесторов. Наиболее эффективным и проверенным инструментом повышения экономической конкурентоспособности страны является созда нии свободных экономических зон (СЭЗ). В последние годы формирование СЭЗ стало одним из направлений реформ в странах, переходящих от цен трал изованной плановой экономики к рыночному хозяй ству, и, в частности, в Рос сии. Достаточно значительная законодательная база, принятая в Российск ой Федерации на первых этапах становления института свободных экономи ческих зон во многом носила ограниченный и непоследовательный характе р, хотя и включала в себя как общее и специальное законодательство РФ, так и международно-правовые акты. Как отмечается в литературе, положение СЭЗ в России являе тся весьма неустойчивым, в том числе и в связи с имеющимися упущениями и н едостатками в право вом регулировании отношений, связанных с их создани ем и функционированием Фоминский И.П . Иностранные инв естиции в России : современное состояние и перспективы . М .,1995.С .297 . По моему мнению, закон Р СФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях в РСФСР" лишь декларировал в озможность создания СЭЗ на территории России, но не регулировал практич еские вопросы их деятельности. Уже в первые годы реализации актив ных эк ономических реформ предполагалось принять пакет законов и под законны х актов, призванных стимулировать приток ино странных инвестиций в Росс ию. В числе запланированных был и Закон о свободных экономических зонах в Российской Федера ции. Однако полноценная нормативно-правовая база в этой области правового регулирования так и не была созда на, процесс соз дания СЭЗ не был упорядочен. Но и в этих условиях СЭЗ создавались. Однако, по мнению многих авторов, ни одна из них на полную "проектную" мощность не заработала. Основная причина заключается в том, что на федеральном уровн е так и не был задействован механизм предоставления льгот, гарантий и др угих мер поддержки СЭЗ Носков И.Н. «Настоящие» российские свобо дные экономические зоны. Законодательство.1997. №6 . В ходе работы мною было изучено большое количество нормативных а ктов имеющих предметом регулирования свободные экономические зоны (ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г.; Гражда нский кодекс РФ (часть третья), принятый Государственной Думой 1 ноября 2001 г . и вводимый в действие 1 марта 2002 г. Федеральным законом “О введении в дейст вие части третьей Гражданского кодекса РФ” от 26 ноября 2001г.; Закон РФ “О кон куренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын ках” от 22 марта 1991 г.;. Закон “О валютном регулировании и валютном контроле” от 9 октября 1992 г.; Таможенный кодекс РФ, введенный в действие 18 июня 1993 г. и друг ие.), периодической литературы («Гражданин и право», «Экономика и право», « Законодательство и экономика» и другие), научных работ, на основании чег о был сделан вывод, что в Российской Федерации на данный момент отсутств ует единый специальный закон, который регулировал бы пр оцедуру создания, функционирования и ликвидации различных зон. Именно поэтому в своей работе, наряду с исследованием истории создания и международной практикой функционирования свободных эконом ических зон, я большое внимание уделяю анализу существующей законодате льной базы, регламентирующей положение СЭЗ и проекта федерального зако на Российской Федерации "О свободных экономических зонах". ГЛАВА I . пОНЯТИЕ И ОСНОВнЫе принципы ФУНКЦИОНИ РОВАНИЯ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН 1.1. П онятие и виды свободных экономическ их зон Первоначально свободной экон омической зоной считалась особая территория крупного морского порта и ли примыкающего к нему района, выделенная из таможенной территории стра ны для свободного беспошлинного ввоза и вывоза иностранных товаров. Ста тус свободных портов имели Ливорно (1547г.), Генуя (1595 г.), Венеция (1661 г.), Марсель (1669 г.). На территории России - Одесса (1817 г.), Владивосток (1862 г.), Батуми (1878 г.). В настоящ ее время имеют статус "свободный порт": в Швейцарии - Букс, Женевпорт, В Браз илии - Манаус, в Румынии - Сулина и некоторые другие. По мере монополизации рынка и усиления протекционистской политики государств "свободные пор ты" стали видоизменяться в свободные экономические зоны. В соответствии с документами междун ародной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Кио то, 18 мая 1973 г.), под свободной зоной (или "зоной-франко") понимается часть тер ритории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящи еся за пределами национальной таможенной территории (принцип "таможенн ой экстерриториальности") и поэтому не подвергаются обычному таможенно му контролю и налогообложению. В современных теоретических работах, посвященных пробле мам свободных зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вм ешательства в экономические процессы Лемешко М . Свободные зоны не свободны от кризиса . - Деловые люди , 19 94, N 3 С .44 . В соответствии с проектом Федерального закона Российско й Федерации "О свободных экономических зонах" свободная экономическая з она представляет собой ограниченный участок территории Российской Фед ерации, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимат ельской деятельности. Этот режим предоставляется коммерческим органи зациям, созданным в организационно-правовых формах, предусмотренных гр ажданским законодательством Российской Федерации, и филиалам иностран ных юридических лиц, которые зарегистрированы в этой зоне в качестве уча стников (участники свободной экономической зоны), в соответствии с Федер альным законом "О свободных экономических зонах", таможенным и иным зако нодательством Российской Федерации» Статья 2. Проекта Федера льн ого закона "Об основах создания , функционирова ния и ликвидации свободных экономических зон в Российской Федерации ". Электронная правовая система Гарант . Выражающее этот режим специальное законодательство рег улирует деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следую щий круг вопросов: таможенное регулирование; налогообложение; лицензир ование; визовое оформление; банковскую деятельность; имущественные и за логовые отношения (в том числе - касающиеся прав собственности на землю); предоставление концессий; управление свободной зоной. Определенную сп ецифику в СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального законодат ельства. В связи с этим в Российской Федерации целями создания свободны х экономических зон являются обеспечение благоприятных условий в них д ля предпринимательской деятельности, в том числе и внешнеэкономическо й, внедрение достижений научно-технического прогресса, стимулирование отечественных и иностранных инвестиций, увеличение занятости населени я Статья 1. Проекта ФЗ "Об основах создания , фу нкционирования и ликвидации СЭЗ ". . Такие анклавы со специфическ им режимом предпринимательства могут быть различных видов, начиная от п ростейших — тран зитных — и до более сложных, например финансово-креди тных, зон. Киотской конвенции от 18 мая 1973 г. устанавливается два наибо лее общих вида зон – это коммерческая и промышленная свободные зоны. По д коммерческой свободной зоной понимается зона, куда "товары, допускают ся для последующей продажи, их переработка и использование в производст ве обычно запрещены". Промышленная зона подразумевает, что "товары, допущ енные к ввозу, могут быть подвергнуты разрешенным операциям по перерабо тке". Следует отметить, что в различн ых странах превалируют те или иные виды экономических зон. В США это зоны внешней торговли, предпринимательские зоны и технологические парки. Пе рвые из них - зоны внешней торговли, создававшиеся на основе Закона о зон ах внешней торговли (1934г.). В России к свободным экономическим зонам относ ятся зоны экспортного производства и свободные таможенные зоны произв одственного и торгового типов Статья 3. Проект федерального з акона "О свободных экономических зонах ". Электр онная система Гарант . Свободные экспортно-пр омышленные зоны (СЭПЗ) являются наиболее распространенными в мире. Под С ЭПЗ понимается территориальный анк лав, создаваемый для использования конкурентных пре имуществ, основанных на дешевых местных трудовых ре с урсах, в целях привлечения иностранных инвестиций в отрасли, работающие на внешние рынки. Первым про образом такой зоны была свободная зона, созд анная в 1888 г. в Гамбурге. Ковешников М.Е. Правовое регулирование и ностранных инвестиций в Российской Федерации. М. Норма, 2001.С.142 Наибольшее распространение СЭПЗ получили в развивающихся стран ах. Если в 1966 г. в "треть ем мире" насчитывалось всего три СЭПЗ (зона "Кандла" в Индии, зона "Мэйагуэс" на Пуэрто-Рико, зона "Гаосюн" на Тайване), то за 1966— 1978 гг. было создано 52 новых СЭПЗ, а к 1988 г. число СЭПЗ, основанных в 30 разви вающихся странах, превысило 260. Мозаис П.М. Стереотипы поведения иностра нных инвесторов в свободной экономической зоне. Дело и право. 1994 №2,3 Понятия свободных таможенных зон производственного и торгового типа даются в проекте Федерального закона "Об основах создания, функцио нирования и ликвидации свободных экономических зон в Российской Федер ации". Свободная таможенная зона производственного типа представляет с обой ограниченный участок территории, который имеет развитые производ ственную и транспортную инфраструктуры и другие благоприятные условия для производства наукоемкой, импортозамещающей, экспортоориентирован ной и конверсионной продукции отраслей обрабатывающей промышленности и на котором разрешается совершение производственных операций, привод ящих к изменению классификации товара для последующего его вывоза за пр еделы территории принимающего государства. Свободная таможенная зона торгово го типа представляет собой ограниченный участок территории государст ва и создается в морских и речных портах, на железнодорожных узлах, в аэро портах, пограничных пунктах или иных местах, через которые осуществляют ся регулярные поставки экспортных и импортных товаров. Ее территория используется для создания складов, провед ения выставок, осуществления подработки, сортировки, упаковки, маркиров ки товара для последующего его вывоза. В Российской Федерации также возможно создание особых э кономических зон. Последние могут создаваться только в исключительных случаях, а также с учетом географического расположения территории субъ екта Российской Федерации, осуществляющего приграничную торговлю с со предельными государствами. В соответствии со статьей 22 Федерального зак она "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" на т ерритории субъекта Российской Федерации может быть создана особая эко номическая зона. Создание особой экономической зоны и регулирование пр авового режима инвестиций и предпринимательской деятельности в ней ус танавливаются на основании специального федерального закона, принима емого для каждой особой экономической зоны. Примером таких актов могут с лужить Федеральный закон от 22 января 1996г. №13-ФЗ «Об особой экономической зо не в калининградской области» См . Приложение 1. Решение Верховного Суда РФ от 16 марта 2001 г . N ГКПИ 01-606 "Заявление о призна нии незаконн ым ч . 1 пункта 1.5 и пунктов 5.3 и 5.4 "Временного порядка ввода товаров в Калининградскую область и вывоза товаров и з Калининградской области ", утвержденного распоряж ением Государственного таможенного комитета от 17 августа 1998 г . N 01-14-893 , Указ Президента РФ от 10 декаб ря 1992г. №172 о создании свободной таможенной зоны «Шереметьево», Федеральны й Закон от 17 декабря 1998 г. №191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Росси йской Федерации» и многие другие. 1.2. Организация деятельности свободных экономических зон, на примере Китайской народной рес публики Наиболее интересными для сравнения с российскими СЭЗ и близкими к ним с точки зрения исторических условий возникновения являются особы е экономические районы (зоны) (далее - ОЭЗ), возникшие в Китайской Народной Республике в начале 80-х годов. Именно эти зоны послужили прообразом СЭЗ, п олучивших развитие в СССР, а позднее - в РФ. Указанные образования также де йствовали на основе отдельных правовых актов - положений. ОЭЗ представляли собой новое явлени е в политико-экономической жизни Китая. Их создание стало важной частью провозглашенной и последовательно проводимой в жизнь руководством КНР политики открытости внешнему миру. Согласно ст.1 Положения КНР об особых экономических зонах провинции Гуандун Утверждено 15-м заседанием Пос тоянного комитета Всекитайского собрания народны х представителей 5-го созыва 26 августа 1980 г . // Гражданское законодательство КНР . М .: Международный центр финансово-экономического развития , 1997. С .323 , для развития внешнеэкономического сотрудничества и технического обмена, содействия социалистической модернизации три гор ода провинции (Шенчжень, Чжухай и Шаньтоу) были выделены в качестве отдел ьных районов и образовали особые экономические зоны. При внешнем сходстве с российскими СЭЗ китайские ОЭЗ и мели существенные отличия. Выбор территорий для них был обусловлен в первую очеред ь географическим положением, вследствие которого они оказывались прак тически отделенными от других населенных районов КНР горными массивам и или водной поверхностью, зачастую представляя собой полуостров или ос тров Энцик лопедия нового Китая / Пер . с англ . М .: Пр огресс , 1989. С .330 . По сути, созданные на этих террито риях зоны стали анклавами, предназначенными для изучения и практическо го использования в интересах КНР системы свободного предпринимательст ва. В результате предпринятых мер в сравнительно короткие сроки в Китай из-за рубежа начали поступать современное оборудование, информация, зна чительные финансовые средства. Вместе с тем новые социально-эконом ические отношения лишь в минимальной степени затрагивали остальную те рриторию Китая. В этой связи можно привести ст.19 Положения об особых эконо мических зонах провинции Гуандун, в которой предусматривалось создани е в зонах компаний по обслуживанию в сфере трудовых отношений. Китайские рабочие и служащие рекомендовались такой компанией или приглашались д ля работы самими предпринимателями с согласия Комитета по управлению о собыми экономическими зонами провинции Гуандун. Предприятия принимали персонал на работу после проверки и заключали с рабочими и служащими тр удовые контракты. Таким способом осуществлялся отбор наемных работник ов из числа граждан КНР для работы в зонах " Граждани н и право ", N 6 июнь 2001 г . . В России система специального отбора граждан для работ ы на расположенных в особых зонах предприятиях практически не нашла при менения. При этом режим зоны, закрепленный в соответствующем российском Положении о СЭЗ, распространялся на всех граждан, проживавших в ее преде лах на момент учреждения зоны. Зато наибольшее распространение получил и зоны особого режима. Всего, по имеющимся данным, с начала 90-х годов в различных регионах было учреждено 24 зоны с особым правовым режимом. Впрочем, судить не только об экономическом состоянии, в котором находятся такие зоны в н астоящее время, но даже об их точном количестве и реальном функционирова нии весьма затруднительно. Как российская общественность, так и потенци альные зарубежные инвесторы не получают объективной, подкрепленной ст атистическими обзорами и экспертными оценками информации как в целом о состоянии инвестиционного рынка в России, так и о положении дел в отдель ных свободных (особых) зонах. Поэтому отнюдь не случайно у специалистов в области инвестиций и бизнесменов формируется мнение о том, что «эти зоны не работают» OECD. Economic Survey. Russian Federation. 1997. P . 192-197. Цит . по : Фишер П . Прямые иностранные инв естиции для России : стратегия возрождения про мышленности . М .: Финансы и статистика , 1999. С .433 . В тех странах, где имеется ре альная заинтересованность в привлечении капиталов в определенные отра сли хозяйства или отдельные регионы, проводится активная работа по разъ яснению текущей инвестиционной политики: публикуются разнообразные ма териалы рекламного характера, проводятся выставки и симпозиумы. Такой п одход одинаково характерен как для динамично развивающихся Китая и Инд ии, так и для промышленно развитых стран, заинтересованных в привлечении капиталов (США, Япония, Франция и др.). В последнее преобладающей тенденцией в мире стал перех од от создания преимущественно экспортно ориентированных зон производ ственного назначения, целью которых в основном было пополнение валютны х ресурсов соответствующих стран, к образованию технопарков (парков выс оких технологий). В России технопарк "Зеленоград" был учрежден в г.Зелено граде Московской области. Его создание основывалось на предоставлении государством долгосрочного налогового кредита. К сожалению, судить о ре зультатах деятельности парка сложно, поскольку они либо не были подведе ны, либо не стали достоянием общественности. Создание технопарков преследует це ли развития наукоемких, высокотехнологичных отраслей производства. Одним из примеров зоны, сочетающей в себе разработки в обл асти высоких технологий и производственную деятельность, является зон а экономического и технологического развития Далянь в КНР. В целом по объему привлекаемы х в страну прямых иностранных инвестиций, в том числе и через механизм ос обых экономических зон, КНР занимает в настоящее время второе место в ми ре после США. По мнению некоторых исследователей Фишер П . П . Прямые иностра нные инвестиции для России : стратегия возрожд ения промышленности . М .: Финансы и статистика , 1999. С .433 , уже к 1992 г. прямые иностранные инвестиции ста ли для КНР основным внешним источником капитала. Помимо уже названной зоны Далянь в КНР, в США находится наиболее известный технопарк - Силиконовая Долина, подобные образовани я есть во Франции, в Японии, Греции, Германии, Китае, Индии и многих других с транах. ГЛАВА II . Правовое регулирование инвестиций в свободных экономичес ких зонах Российской Федерации 2.1. Законодательно урегулированные при нципы функционирования свободных экономических зон в Российской Федерации Правовое регулирование отечественных СЭЗ осуществляется главным обра зом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юрид ическую силу, от уже упоминавшихся мною положений о СЭЗ, утвержденных ра споряжением Верховного Совета РФ, до федеральных законов, регламентиру ющих создание и деятельность отдельных зон. Общие вопросы, касающиеся режима сво бодных (особых) экономических зон, находят отражение в распоряжениях и п остановлениях правительства, указах Президента РФ, международных дого ворах и других нормативных актах. Важное и определяющее значение в сфере правового регулирования деятельности иностранных инвесторов в СЭЗ имеют указы Президента и пос тановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. Указ През идента РФ “О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории Российской Федерации” от 4 июня 1992 г. содержит положение, в соот ветствии с которым порядок таможенного контроля на территории зон уста навливается с учетом специфики каждой из них. Здесь же предусмотрен 50-про центный экспортный тариф на экспортные пошлины от уровня, предусмотрен ного действующим законодательством для сырьевых товаров, добываемых в СЭЗ и вывозимых за счет квот, введенных положениями о СЭЗ. Следующим нормативным документом в сфере инвестирования в СЭЗ, имеющим кардинальное значение для развития СЭЗ на территории России, является п ринятое в июле 1993 г. Министерством финансов и Государственной налоговой с лужбой Письмо “О налогообложении в свободных экономических зонах”, в ко тором было объявлено, что “применение налоговых льгот, не предусмотренн ых действующим налоговым законодательством для предприятий -резиденто в СЭЗ, является неправомерным”. Тем самым из статуса российских СЭЗ был и зъят основополагающий принцип деятельности иностранных инвесторов в С ЭЗ - принцип предоставления льготного налогообложения. Еще одним важным документом в сфере деятельности предприятий в СЭЗ является Указ Президента РФ “О совершен ствовании работы с иностранными инвестициями ” от 27 сентября 1993 г., централ ьным звеном которого является положение, в соответствии с которым огран ичения в деятельности иностранных инвесторов могут устанавливаться то лько законами РФ и указами Президента РФ. Российский законодатель закре пил еще один важный принцип деятельности иностранных инвесторов на тер ритории РФ, в том числе и в СЭЗ - принцип ограничения в деятельности инвест оров только и исключительно на основе законов РФ и указов Президента РФ. Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. “Об акти визации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ”, н ацеленное главным образом на “обеспечение проведения единой, последов ательной и скоординированной политики в данной сфере”, исходящей “из не обходимости создания благоприятного правового, налогового и таможенно го режима для зарубежных инвестиций как условия более активного их прив лечения в российскую экономику”. Тем самым законодатель, развивая принц ип допустимости изъятий из национального режима в сфере иностранного и нвестирования в сторону ее преференциальности на территории зон, закре пляет еще два важных принципа деятельности иностранных инвесторов в СЭ З: 1 ) принцип льготного по сравнению с общим режима хозяйственной, в том чи сле внешнеэкономической деятельности; 2) принцип законодательного закр епления преференциальных условий деятельности иностранных инвесторо в в СЭЗ «Закон одательство и экономика» № 12 от 20 декабря 1999г. . Анализ названных законодате льных и нормативных актов позволяет сделать вывод о весьма непоследова тельной государственной политике в отношении СЭЗ, следствием чего явля ется неурегулированность и несогласованность законодательных и норма тивных актов РФ в сфере инвестирования в зонах. То же можно сказать и о дру гих сферах правового регулирования в СЭЗ, где действующие на территории Российской Федерации законы РФ, вступая в противоречие с Положениями о С ЭЗ, аннулируют их действие. Особая правовая регламентация в сфе ре действия законодательства Российской Федерации установлена на терр итории зон свободной торговли. Так, в соответствии с Положением о зоне св ободной торговли “Шереметьево”,о котором уже упоминалось выше, она явля ется таможенной зоной и на “ее территории действует законодательство Р оссийской Федерации, регулирующее таможенное дело с изъятиями, определ яемыми законодательными актами о свободных таможенных зонах и настоящ им Положением” (ст.2). Положение также устанавливает, что законодательные и нормативные акты, регулирующие таможенное дело, а также порядок налого обложения экспорта и импорта товаров, перемещаемых через таможенную гр аницу, применяются с учетом того, что территория зоны свободной торговли “Шереметьево” находится вне таможенной территории Российской Федерац ии. Таким образом, и в отношении зон свободной торговли российский закон одатель не выходит за рамки регулирования деятельности иностранных ин весторов на основе принципа предоставления национального режима и при нципа приоритетности специального законодательства перед общим. Учитывая важное стратегическ ое географическое положение Калининградской области, Государственная Дума 15 ноября 1995 г. приняла Федеральный закон от 22 января 1996 г. “Об особой экон омической зоне в Калининградской области”. В частности, Закон предусматривает, ч то в особой экономической зоне устанавливается льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности См . Приложение 2. Решение Верхов ного Суда РФ от 22 декабря 1998 г . N ГКПИ 98-544 . Он также устанавливает, что в отношении взимания таможенны х пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенно м оформлении ввозимых и вывозимых товаров, особая экономическая зона ра ссматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенно й зоны с особенностями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законо м (ст. 7-9). Закон закрепляет предоставление в ОЭЗ национального реж има в сфере банковской деятельности, предусматривая, однако, что админис трация ОЭЗ по согласованию с Правительством РФ вправе устанавливать ль готы для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по р еализации федеральной государственной программы развития особой экон омической зоны и инвестиционной деятельности, определяя, что “инвестиц ионная деятельность коммерческих организаций любого профиля предприн имательской деятельности с полным или частичным привлечением иностран ных инвестиций осуществляется в порядке и в формах, предусмотренных зак онодательством РФ” Статья 11. Федеральныого закон а от 22 января 1996 г . “Об особой экономической зоне в Калининградской области” . Налоговые льготы, валютное р егулирование и валютный контроль Закон также подчиняет соответственно налоговому законодательству РФ и законодательству Калининградской об ласти. Порядок въезда, выезда и пребывания на территории Калининградско й области иностранных граждан и лиц без гражданства также определяется законодательством РФ и международными договорами Российской Федераци и. Социально-трудовые отношения в ОЭЗ регулируются на осно ве заключения коллективных договоров и индивидуальных контрактов в со ответствии с законодательством РФ о труде Носков И.Н . «Настоящие» россий ские свободны е экономические зоны (Калини нград , Находка , Калмыкия ). Законодательство .1997.№ 6 . В целом Закон носит рамочный, отсылочный характер и зак репляет в основном принцип предоставления деятельности инвесторов в О ЭЗ на основе национального режима. 2.2. Анализ проекта Федерального Закона Российской Федерации «О свободных экономических зонах» Как я уже отмечала, правовое регулирование свободных эко номических зон осуществляется многими правовыми актами. Однако в их числе нет единого специального закона, который регули ровал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, чт о очень существенно, их ликвидации. Поэтому мне представляется целесооб разным остановиться на имеющих принципиальное значение положениях пос леднего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономически х зонах" (Одобрен Советом Федерации 28 июня 2000г. постановлением №180-СФ). Нашедшая отражение в проекте тради ционная концепция СЭЗ исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пре делах которого действует особый правовой режим, о чем я говорила ранее. П ри этом границы СЭЗ могут совпадать либо не совпадать с установленными г раницами территориально-административных единиц Савин В.А . «Менеджмент в Ро ссии и за рубежом» № 6 С .11 . Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь особенностями таможенного регулирования и налогообл ожения, предусмотрел в отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на пр оживание в них физических лиц. Очевидно, что подобное установление проти воречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ, согласно ко торой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свобод но передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Необходимо признать, что и в целом концепция зоны как огр аниченного участка территории, в пределах которого действует некое спе цифическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), входит в про тиворечие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное пе ремещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, св обода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перем ещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особог о таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противоп оставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, как мною уже говорилось, в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкну тые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим са мой СЭЗ. Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на прин имавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введе ния в действие Конституции РФ 1993 г. существ ование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда сле дует, что для легализации создания и функционирования СЭЗ необходимо вн есение в Конституцию РФ соответствующих изменений. В противном случае п равовые акты, предусматривающие правила поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона, имеющим принципиальный х арактер, становятся неправомерными, поскольку, согласно ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимае мые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ Свободные экономические зоны : мифы и реальность . «Экономика предприят ия » . 2000г . № 2 С .27 . Подобные выводы не только и меют теоретический характер, но и могут повлечь практические последств ия, поскольку ставят под сомнение законность как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их основе действий. Одной из заложенных в проек те закона идей, вызывающих серьезные сомнения, является существенное ус иление роли Правительства РФ и других органов исполнительной власти и, с оответственно, уменьшение полномочий федеральных органов представите льной власти в регулировании процесса создания и деятельности СЭЗ. Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соотве тствии с Федеральной программой создания и развития свободных экономи ческих зон на территории РФ. Эта программа разрабатывается и ежегодно ут очняется Правительством РФ. Подготовка ее проекта осуществляется по по ручению Правительства федеральным органом исполнительной власти на ос нове предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации и пр едварительно согласованных с соответствующими органами местного само управления. Правительство принимает решение о создании конкретной зон ы и утверждает положение о ней. Оно же решает вопрос о ее ликвидации Статья 10. Проекта Федерального закона «О сводных экономических зонах» . Электронная правовая систем е Гарант. . Как можно видеть, согласно проекту, все п ринципиальные этапы процесса формирования и прекращения СЭЗ определяю тся органами исполнительной власти, и прежде всего Правительством РФ. При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания, фактически, ограничивается рассмотрением пред ложений по финансированию программы в рамках обсуждения бюджета стран ы на следующий финансовый год. Между тем, несмотря на то что льготы, к оторыми наделяются субъекты, именуемые участниками СЭЗ, носят локальны й характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широко го круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном полож ении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными э кономическими зонами. Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокр ащение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетан ии режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общ его уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, ког да принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не в ысшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в со ответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на приня тие принципиальных решений. В связи с этим представляется необходимым, ч тобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о с оздании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным орг аном и имели форму закона, а не акта Правительства. Для современной России реаль ные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необход имо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целе сообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центр а и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны о бсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответ ствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет воспр иниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации Ларина Н.Н ., Кисельников А.А . Региональная политика в странах рыночной экономики . М .,1998 С .25 . В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, на мой в згляд, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключение м из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в спо соб ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участ ников внешнеэкономической деятельности таможенных правил. Однако даже при условии соблюдения указанных выше усл овий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулиро вания, относящегося к одной из разновидностей СЭЗ - так называемой зоне э кспортного производства (далее - ЗЭП). Согласно проекту, такая зона представляет собой ограни ченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавли вается особый режим предпринимательской деятельности для участников д анной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собст венного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории ука занной зоны (должны быть произведены в указанной зоне) Статья 7. Проекта Федерального закона «О сводных экономических зонах» . Электронная правовая систем е Гарант. . Авторы проекта не упомянули о возможности квотирован ии экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что и х цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов пе реработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого проце сса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрен ие экспорта уже не может служить самоцелью при создании СЭЗ. Напротив, в ц елях избежания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необ ходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей пром ышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных ме р воздействия на экспортеров. Изложенные мною выше соображения не охватывают всех по ложений проекта закона о СЭЗ. Однако и они свидетельствуют о недостаточн ой степени проработки авторами как общей концепции, так и формулировок о тдельных статей этого документа. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В настоящее время трудно с уве ренностью судить о успехе или неудаче развития свободных (особых) эконом ических зон на территории РФ. Но общемировой опыт в этом вопросе можно с у верено назвать позитивным. В России, как я думаю, наряду с воспри ятием зарубежного опыта, по-видимому, пришло время обобщить и проанализи ровать как негативные, так и позитивные стороны деятельности отечестве нных СЭЗ. В итоге необходимо дать ответы на главный вопрос: каковы должны быть цели создания подобных зон на территории РФ, а также характер норма тивного обеспечения их функционирования? Как представляется, процесс с оздания зон следует продолжить лишь в том случае, если на основе анализа всех имеющихся данных будет доказано, что создание зон оказало реальный положительный эффект на экономику и социальную сферу тех администрати вных единиц, в рамках которых они были образованы. При этом необходимо вн ести изменения в действующую Конституцию РФ и иные нормативные акты с целью ликвидации правовых коллизий, имеющихся в настоящее время между основополагающими конституционными принципами и правовым режимом СЭЗ. Кроме того, я считаю целесообразным разработать специа льный федеральный закон, регулирующий порядок создания, функционирова ния и ликвидации свободных (особых) экономических зон. Впрочем, появлени е такого акта не должно повлечь за собой упрощение порядка создания зон. Любая экономическая зона с особым правовым режимом должна учреждаться на основе отдельного федерального закона. Помимо этого было бы нужным ра зработать ряд документов рекомендательного характера, которые могли б ы играть роль модельных актов, предназначенных для особых зон различног о назначения, например смешанных производственно-экспортных зон, техно парков и прочее. Такие модельные акты помогли бы учесть не только россий ский, но и, что весьма важно, современный зарубежный опыт деятельности СЭ З. Для привлечения в зоны потенциальных инвесторов можно было бы создать специальную службу, работа которой носила бы открытый, п убличный характер. Она бы знакомила инвесторов с особенностями и преиму ществами отдельных регионов, служила источником достоверной, подкрепл енной статистическими сведениями и экспертными оценками информации, с толь необходимой иностранным и отечественным инвесторам. В современных условиях только открытость властей и их о тветственное отношение к проектам, связанным с учреждением новых и подд ержкой уже существующих свободных экономических зон, могут быть залого м успешной деятельности СЭЗ на российской территории.