Основные элементы экологической оценки

Основные элеме нты экологической оценки В этой главе мы рассматривае м основные элементы эко логической оценки проектов (ЭОП ). Как показывае т практика , в той или иной форме эти элементы присутствуют в большинстве существующ их систем экологической оценки . Во многих системах их наличие закреплено нормативными д окументами . Там, где такая регламентация отсутствует , эти элементы , тем не менее , мо гут существовать в неявном виде , неформальным образом . Отсутствие же каких-либо из этих элементов , как правило , приводит к недост аточной эффективности системы ЭО . Многие из них часто прис у тствуют в форме специального этапа или процедуры , другие принципиально связаны с несколькими этапами и ли процессом ЭО в целом . Схема процесса , вокруг которой организова но изложение в этой главе , отражает сложив шиеся представления об экологической оценке , но не является единственно возможной . Более того , эта схема представляет собой р езультат обобщения , и в точности такая про цедура не существует ни в одной стране . Однако эта схема содержит основные элемент ы процесса экологической оценки . В конкретных систе м ах могут различаться назва ния этих элементов , их относительная значимос ть ; несколько последовательных этапов могут с ливаться в один или выполняться параллельно . Одни и те же действия в некоторых системах могут выполняться инициатором деятель ности , а в дру г их — государст венными органами . Однако , в любом случае , э ти элементы важны с точки зрения общей эффективности системы ЭО . Поэтому соответствующ ие элементы , а также механизмы решения свя занных с ними задач присутствуют и в тех системах , где принятая процед у ра существенно отличается от “классической” с истемы ЭО . Более подробно отдельные этапы и элем енты ЭО , а также те причины , по которым их наличие важно с точки зрения обще й эффективности процесса , обсуждаются в после дующих главах . Представления , изложенные в этой части , используются затем при анализе российской системы экологической оценки во второй части настоящей книги . Те же с амые элементы , как правило , присутствуют и в процессе стратегической экологической оценки (СЭО ), хотя соответствующие представлени я еще находятся в стадии формирования. 1. Общая схем а процесса экологической оценки проектов Итак , в изложен ии стадий процесса ЭОП мы следуем схеме , приведенной на рис . 2. Рисунок 2. Общая схема процесса экологическ ой оценки проектов (UNEP, 1996), с измене ниями ) Процесс экологичес кой оценки проектов начинается с принятия решения о необходимости ЭО . Это решение может приниматься и нициатором деятельности или государственными орг анами на основе списков деятельности , подлежа щих ЭО , в явном виде сформулиро ванных в нормативно-правовых актах и (или ) предва рительной оценки воздействий намечаемой деятельн ости на окружающую среду . Такая оценка мож ет как неформально , так и в виде специального регламентированного процесса 18 . В некоторых системах результатом этого этапа может быть выбор одной из неск ольких процедур ЭО , допускаемых национальным законодательством . Эти процедуры могут различатьс я по требуемой детальности и глубине прор аботки предполагаемых воздействий , характ еру предусмотренных мероприятий . На этой же стадии может происходить более точное определение объекта экологической оценки . Это необходимо для того , чтобы избежать ситуации , когда оценке подвергается только часть реального замысла . Например , ес ли предпола гается прокладка шоссе , то экологическая оценка требуется не только и не столько для того (небольшого ) участка , на который в данный момент выделяется финансирование , а на всю магистраль в цело м , с учетом подъездных путей , бензоколонок и других объектов , н е разрывно с ним связанных , с учетом тех изменений , к оторые произойдут на прилегающих территориях . Решение о проведении экологической оценки в некоторых системах принимается непосредств енно инициатором деятельности на основе дейст вующего законодательства и других правил . Однако во многих национальных системах отб ор объектов ЭО проводится органами охраны окружающей среды , часто при участии заинтер есованных сторон и общественности . Следующей стадией является определение задач ЭО . На этой стадии выявляются пот енциально ва жные воздействия , которые должны детально изу чаться впоследствии . Здесь же может происходи ть определение принципиальных альт ернатив намечаемой деятельности , которые будут анализи роваться и сравниваться в процессе дальнейшей оценки . Как правило, на этой же стадии готовится программа проведе ния ЭО ( техническое задание ), которая среди прочего включает получение необходимых согласований , ко нсультации с общественностью и другие меропри ятия . Определение задач и планирование ЭО м ожет осуществляться ка к непосредственно и нициатором и разработчиком , так и при учас тии органов государственной власти и заинтере сованных сторон . В ряде систем программа или техническое задание ЭО носи т официальный характер и утверждается либо непосредственно разрабатывается гос ударственны ми органами . Прогноз , анализ и оценка зна чимости ожидаемых во здействий на окружающую среду я вляется основной стадией процесса экологической оценки . При этом должна быть изучена не только физическая величина факторов , оказы вающих воздействие (об ъем выбросов или концентрация вредных веществ ), но и ожидаемы е изменения в различных компонентах окружающе й среды : воде , воздухе , почве , ландшафте , фау не и флоре , взаимосвязи между всеми этими факторами . Должно быть также изучено возм ожное влияние осущест в ления деятельно сти на здоровье человека , историко-культурные ценности и , как правило , социально-экономические условия (см . 1.3 ). Последствия осуществления намечаемой деятельности должны быть оценены не только в терминах их величины , но и в терм инах их значимости . Потенциальные воздействия должны изучаться для всех альтернати в , рассматриваемых в ходе экологической оценки , чтобы обеспечить возможность их сравнения и выбора наиболее приемлемой альтернативы . Данная стадия экологической оценки в большинстве национальных систем выполняется иниц иатором деятельности или , по его пору ч ению , специализированными организациями . Разработка мероприятий по смягч ению воздействий . В процессе про ведения экологической оценки проектов информация о существенных экологических воздействиях до лжна приводить к выбору между предложенными альтернативам и или поиску новых прое ктных решений , направленных на их смягчение . Под смягчением мы понимаем предотвращение или уменьшение возде йствий (например , путем установки очистных соо ружений или использования технологии , приводящей к меньшим выбросам ), ликвидацию или уменьшение ущерба , нанесенного окружающей среде , и , наконец , различные формы компенсации . При мером последней могут быть , например , мероприя тия по благоустройству прилегающих территорий , снижение для местного населения тарифов на услуги компании — ини ц иатора деятельности , а в некоторых случаях — непосредственная выплата компенсаций местному на селению . Выбор мер должен быть обоснован и их экологическая эффективность описана в документации по ЭО , — это обычно являе тся ответственностью инициатора и разраб о тчика . Составление итогового документа экологической оценки (ЗВОС ) в большинстве национальных систем ЭО является о бязанностью инициатора деятельности и , как пр авило , осуществляется по его поручению разраб отчиком проектной документации или специализиров анн ыми организациями . Документация по ЭО должна в первую очередь способствовать п ринятию информированного решения (или решений ) по намечаемой деятельности . Другая важная фун кция — представить информацию о намечаемой деятельности и ее предполагаемых воздейств и ях для заинтересованных лиц и организаций , в том числе , затрагиваемых этим и воздействиями . Поэтому важно , чтобы документ ация в сжатой и понятной форме излагала основные выводы экологической оценки проекта . Консультации и участие обществе нности . Взаимодейс твие с заи нтересованными сторонами — консультации и уч астие общественности — целесообразно на мног их или даже на всех стадиях экологической оценки (как и показано на приведенной схеме ). Например , на стадии определения зада ч ЭО полезно знать мнение обществ е нности о том , какие именно воздействия на окружающую среду вызывают наибольшую озабоченность и , следовательно , должны быть из учены . Вопросы , связанные с участием обществен ности в процессе ЭО , рассматриваются в разделе 2.2 , а также в главе 5 . Многие национальные системы предусматривают особую стадию ЭО , посвященную консультациям и участию общественности . Основным содержани ем этой стадии является обсуждение итогового документ а ЭО (ЗВОС ) или его проект а , представление комментариев и замечаний к нему . Как правило , в течение определенного периода этот документ доступен общественност и и другим заинтересованным сторонам , которые могут представлять свои замечания и пред ложения . Одн о временно документ направ ляется в ряд государственных органов и др угих организаций для получения официальных ко мментариев и замечаний . Распространенным требован ием является также проведение на этом эта пе общественных слушаний и включение их р езультатов в м а териалы по оценке воздействия . Оценка полноты и качества ЭО . Поскольку лица , использующие ре зультаты экологической оценки , во многих случ аях не имеют возможности оценить , насколько качественно она проведена , большинство национал ьных систем требуют предвар ительной прове рки качества документации по экологической оц енке . Такая проверка может проводиться постоя нной независимой комиссией , специально создаваемо й для этой цели (например , в Нидерландах ), экспертами , назначаемыми министерством экологии из числа пр о фессионалов , имеющих лицензию , (например , в Словакии ) или непосред ственно комитетами по охране природы (наприме р , в Белоруссии ). Кроме того , в большинстве случаев обеспечивается участие заинтересованных сторон (в том числе общественности ) в процессе такой оценки . В России пр оверка адекватности и полноты предоставляемых заказчиком материалов по оценке воздействия осуществляется в ходе государственной (а ин огда и общественной ) экологической экспертизы . Учет результатов экологической оценки в принятии решений . Основ ная цель экологической оценки — способствова ть принятию решений , учитывающих экологические факторы наряду с техническими и экономичес кими . Промежуточные и окончательные результаты экологической оценки проектов могут использова ться различными сторон а ми , например : · проектировщиками при выборе проектных решений , свя занных с наименьшим воздействием на окружающу ю среду и при планировании мер по смя гчению воздействий ; · инициатором при выборе альтернатив осуществления намечаемой деятельнос ти (или принят ии решения об отказе от таковой ); · кредитно-фин ансовыми организациями при приня тии решений о выделении средств на осущес твление намечаемой деятельности ; · органами , ответственными за охрану окружающей среды при выдаче разрешений на пр иродопользование и согласовании условий при родопользования ; · другими органами государственного надзора и контроля , органами власти и местного самоуправления при принятии решений о разр ешении или лицензировании намечаемой деятельност и. Послепроектные с тадии . Накопленный в о бласти ЭО опыт свидетельствует , что результативност ь этого процесса решающим образом зависит от того , насколько выводы экологической оце нки учитываются не только при планировании , но и при осуществлении намечаемой деятельн ости . Поэтому в современных систе м ах ЭО все большее внимание уделяется стад иям ЭО происходящим после утверждения намечае мой деятельности (“послепроектным стадиям” ). С этой целью в документацию по ЭО включаютс я так называемые планы экологи ческого менеджмента (ПЭМ ), которые подробно описываю т , каким образом будут выполняться предлагаемые меры по смягчению негативных воздействий . ПЭМ обычно также включают программы мониторинга реальных воздейст вий и сравнения их с предсказанными , что позволяет улучшить не только индивидуальные процедуры эколо г ической оценки , н о и систему ЭО в целом . Послепроектные стадии ЭО более подробно рассматриваются в главе 9 . 2. Элементы п роцесса ЭО : участие общественности и рассмотр ение альтернатив Мы коротко рас смотрели основные элементы процесса экологическо й оценки . Некоторые из них — участие общественности и рассмотрение альтернатив — не могут быть св язаны с каким-либо одним этапом процесса ЭО . Их присутствие на ключевых этапах является ва жным условием эффективности всего процесса . 2.1. Участие общест венности Одним из важне йших элементов экологической оценки является участие общественности . Как уже бы ло с казано , в процессе экологической оценки участ вуют три основные группы , различающиеся по степени и характеру заинтересованности в т ех или иных результатах проекта : инициатор деятельности , специально уполномоченные органы и другие заинтересованные сторо н ы . При этом инициатор деятельности и группа участников , представляющая интересы государства , достаточно легко определяются по формальным признакам , их права и обязанности , как п равило , регламентированы нормативными документами . В то же время группа , услов н о названная “другие заинтересованные стор оны” , и прежде всего , та ее часть , кото рую можно охарактеризовать как “общественность” , поддается идентификации гораздо труднее . При этом сама общественность имеет сложную в нутреннюю структуру , включает множество г р упп интересов . По этим причинам орган изация взаимодействия с ней в рамках проц есса ЭО представляет наибольшую сложность . По нятие общественности , формы и методы ее уч астия в процессе ЭО обсуждаются ниже , в главе 5 . В этом разделе мы коротко расс мотрим общие цели , для которых используется участие общественности и его место в п роцессе экологич еской оценки . Во-первых , участие общественности может сл ужить инструментом согласования ин тересов различных групп , вовлеченных в планирование и осуществление намечаемой деятельности , или затрагиваемых ее возможными воздействиями . Противоречия , возникающие ме жду интересами этих групп , являются наиболее частым источником конфликтов , возникающих во круг проекта . Поэтому поиск таких проектных решений , которые в наибольшей степени отвеч али бы интересам всех этих сторон , в з начительной степени определяет содержа н ие процесса участия общественности . Можно сказать , что одной из основных целей участия общественности в процессе ЭО является выработка взаимоприемлемых решений и , как следствие , уменьшение конфликтности проекта в целом . Во-вторых , общественное участие мож ет использоваться в качестве инс трумента решения различных задач экологической оценки , таких как выявление в озможных воздействий , изучение социальной значимо сти проекта и определение наиболее значимых воздействий , изучение альтернатив , планирование мер по уменьшению и (или ) смягчению воздействий . В целом общественное участие д олжно содействовать улучшению качества принимаем ых решений . И , наконец , участие общественности в п роцессе ЭО представляет самостоятельную ценность , поскольку оно является инструментом ос уществления прав граждан (подробнее см . 5.6 ). 2.2. Рассмотрение а ль тернатив Еще одним элем ентом , определяющим структуру процесса ЭО , явл яется рассмотрение альтернатив . Известно , что любой хозяйственный объект , так или иначе , оказывает влияние на окружающую среду . Важней шей задачей ЭО является уменьшение отрицатель ных и ув еличение положительных воздействи й намечаемой деятельности . При этом сами п онятия уменьшения (увеличения ) предполагают сравне ние с другими вариантами решений , ведущих к той же цели . Можно сказать , что эколо гическая оценка на безальтернативной основе в ообщ е не имеет смысла . Кроме тог о , выбор варианта из числа исследованных а льтернатив является одним из способов учета результатов ЭО в принятии решений . В хорошо организованном процессе ЭО рассмотрение альтернатив проходит через большинство стадий — от их опре д еления на ранних этапах процесса , через анализ на ст адии прогноза воздействий и обсуждение с заинтересованными сторонами , и до принятия ре шений по итогам ЭО . Необходимость рассмотрения альтернатив зафик сирована в законодательстве большинства стран и между народных организаций , имеющих си стемы экологической оценки . Подробно вопросы , связанные с рассмотрением альтернатив , обсуждаютс я в главе 6 . 3. Принцип пр евентивности и стратегическая экологическая оцен ка Как уже было сказано , экологическая оценка направлена на предотвращение экологи ческого ущерба . На ранних стадиях развития механизма ЭО счи талось , что для это го достаточно проведения экологической оценки проекта до того , как начинается осуществлен ие деятельности . Иными словами , считалось , что достаточно сначала подготовить проект , затем “просчитать” последствия его осуществления и на основе р езультатов этих под счетов принять решение о возможности осуществ ления намечаемой деятельности 19 . Именно на таком понимании основывались ранние предс тавления об экологической экспертизе в Советском Союзе (“ законченный проект должен пройти экологическую экспертизу” ). Но , как показывает опыт , такой подход оказывается недостаточным . Если проект уже разработан без уче та экологических соображений , то никак ая экспертиза не может сделать его экологич ески безопасным . Так , в рамках того же примера , экспертиза , в лучшем случае , могла вернуть проект “на доработку” , которая нере дко носила косметический характер 20 , или вообще его “запретить” , таким о бразом , принципиально противопоставляя экономическое развитие и охрану окружающей среды . Современные представления о процессе экол огической оценки проектов состо ят в т ом , что он должен начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с п роцессом проектирования . При этом результаты экологической оценки проекта используются не только для “обоснования” уже принятых проектн ых решений и даж е не только для разработки специальных природоохранных мероприятий , а для принятия ключевых решений по в ыбору технологии и места размещения объекта . Однако даже в том случае , если эко логическая оценка проводится согласно изложенным выше принципам , можно к онстатировать , что она начинается недостаточно рано . Так , решение об осуществлении любого крупного п роекта , например строительстве электростанции , как правило , принимается в рамках отраслевых программ или планов территориального развития . Следствием принц и па превентивности является то , что оценка деятельности должна осуществляться до фактического принятия (а не до формального утверждения ) соответствующего решения , следовательно , предметом экологической оценки должен быть план или программа . Такая оценка на з ывается стратегическо й экологической оценкой (СЭО ). В ходе такой оценки , в частности , могут быть рассмотре ны альтернативные варианты достижения поставленн ых целей (например , выбор типа источника э нергии , проекты , направленные на энергосбережение ), в том ч и сле варианты осущест вления конкретных проектов для достижения эти х целей . Разумеется , альтернативы могут (и должны ) быть рассмотрены и в ходе ЭО п роектного уровня , однако принятие решения об отказе от реализации проекта или принцип иальном изменении типа о б ъекта на этом этапе может быть связано с боль шими трудностями . Однако роль СЭО не ограничивается обе спечением своевременного рассмотрения альтернатив и связанного с ними воздействия на окр ужающую среду . Осуществление конкретного проекта может в той или ин ой мере пр едопределять направление развития территории . Нап ример , сооружение крупной электростанции может в значительной мере предопределить развитие энергоемких производств и , с другой стороны , существенно ограничить возможности развития туризма , рекреац и онного использования территории . Разумеется , такие направления должн ы определяться не стихийно , в результате о существления ряда отдельных проектов , а осозн анно , на основании приоритетов , установленных систематическим образом . Стратегическая экологическая о ценка может сыграть важную ро ль в этом процессе , обеспечивая учет эколо гических факторов при выработке приоритетов р азвития . Таким образом , СЭО не только устраняет некоторые ограничения экологической оценки п роектов , но и является ключевым элементом устой чивого развития . Подробнее вопросы , с вязанные с СЭО , обсуждаются в главе 9 . 4 Экологич еская оценка проектов и послепроектный анализ Рассмотрим теперь противоположную точку в процессе ЭО , зада в вопрос , когда следует заканчивать экологиче скую оценку проекта . И в этом случае с амый простой и очевидный ответ на этот вопрос : “когда проект утвержд ен” , — не обязательно верен . Этот ответ основан на двух предположениях : (1) возможно с необход имой степенью точности предсказать воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду ; (2) основное решение по проекту принимается в момент его утверждения, после чег о деятельность осуществляется в строгом соотв етствии с утвержденным проектом . На практике оба предположения выполняются далеко не всегда . Во-первых , предсказание воздействия на окружающую среду на стадии проектирования воз можно только весьма приб л изительно . Знания о природных системах ограничены , а время и ресурсы , обычно доступные для проведения ЭО , как правило , недостаточны для сколько-нибудь точного прогноза . Более того , часто природно-социальные системы , которые прих одится рассматривать в ходе ЭО , в принципе труднопредсказуемы . Можно ли достов ерно предсказать изменение характера экономическ их отношений или появление новых технологий ? Во-вторых , утвержденный проект объекта эколог ической оценки также реализуется лишь с н екоторой степенью точности (например , применение более дешевых материалов , отказ от строительства очистных сооружений из-за не хватки средств , постепенная модернизация или реконструкция объекта ). Наконец , определенные стади и проектного цикла (например , вывод из экс плуатации ) могут б ы ть и не опи саны в проекте , и по ним будут принима ться отдельные , часто неформальные , решения . Таким образом , в ходе проектного цикла мы имеем дело не с одним решением , принимаемым на основе достоверных данных и в точности реализуемым , а с целым ряд ом реше ний , которые принимаются на осн ове весьма приблизительной информации , и осущ ествляются лишь с определенной степенью точно сти . Чтобы быть эффективным , механизм ЭО д олжен учитывать эту особенность проектного ци кла . Для эффективного развития экологической оц е нки необходима организация “обратн ой связи” , дающей возможность оценить соответ ствие или несоответствие сделанных предсказаний реальному воздействию на окружающую среду и , при необходимости , осуществить мероприятия по корректировке деятельности . Эта цель д остигается путем разработки по р езультатам ЭО планов экологическог о менеджмента и программ послеп роектного анализа . Литература : " Экологическая оценка и экологическая экспертиза " Авторы : О.М.Черп , В.Н.Виниченко , М.В.Хотулёва , Я.П.Молч анова , С.Ю.Дайман .